Статья 1. Швейцарская Конфедерация 35 страница
В системе высших органов власти правительство - наиболее активный и динамичный элемент, в наименьшей степени подверженный правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий.
Рассмотрим важнейшие функции правительства.
Управление государственным аппаратом - одна из основных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппарат, приспособленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, будучи прежде всего политическим институтом, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.
Исполнение законов по букве конституции - важнейшая функция правительства. Подобное утверждение - аксиома для классического государствоведения, строго придерживающегося принципа разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, т.е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, принимаемых парламентом. Однако один из исследователей британской политической системы С. Лоу еще в начале XX в. писал: "Едва ли будет преувеличением сказать, что министры могут делать все что угодно, при непременном условии, что они располагают доверием народных представителей. Пока министры пользуются этим доверием, они могут считать себя в числе наиболее могущественных и полновластных правителей на земле... Пока министры облечены тем высшим авторитетом, который покоится на доверии народных представителей, поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченным" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Лоу С. Государственный строй Англии. М., 1910. С. 120 - 121.
Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правительства.
Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям.
Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В президентских республиках возможности правительства в этом плане в определенной степени ограничены. В США, например, Президент, не обладающий по Конституции правом законодательной инициативы, обращается к Конгрессу с посланиями, содержащими законодательные предложения, разработанные в аппарате исполнительной власти. Затем кто-нибудь из членов Конгресса вносит предложение в форме билля от своего имени. Такие законопроекты получили название "биллей администрации", или "инициативных биллей". По предложению Президента и подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% законопроектов. В парламентарных странах правительство - фактически единственный субъект законодательной инициативы.
|
|
|
Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках правительство осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах, чем в парламентарных странах, но и он все же достаточно эффективен. По общему правилу в президентских республиках правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями, партийные фракции при этом играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство контролирует законодательный процесс.
|
|
|
Нормоустанавливающая деятельность правительства - одно из основных направлений в его работе; правительства в некоторых странах во все возрастающей степени занимаются этой деятельностью, активно вторгаясь в сферу исключительной компетенции парламента. Правительство является автором большей части нормативных актов, действующих в любом государстве.
В рамках нормоустанавливающей деятельности правительства можно выделить три основных направления.
1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер.
2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Соответствующее уполномочие может быть прямо выражено в парламентском законе, либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции и Италии такие законы называются "законами-рамками", в англосаксонских странах - "скелетным законодательством". Правительство, таким образом, получает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключительной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно.
|
|
|
3. Правительство издает нормативные акты, содержащие общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Однако в ряде стран эти акты впоследствии должны быть одобрены парламентом. Так, в Италии декреты, изданные правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены Парламентом в течение 60 дней после их опубликования (ч. ч. 2 и 3 ст. 77 Конституции).
Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство в современную эпоху являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности.
В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые вправе делегировать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств, а те, в свою очередь, могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация. К субъектам делегированного законодательства принадлежат и органы местного управления.
Акты делегированного законодательства в Великобритании по своей численности намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слабо.
В США делегированное законодательство осуществляется как Президентом, так и главами исполнительных департаментов, многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т.д. обладают такой же юридической силой, как и акты Конгресса. Пределы делегированного законодательства не установлены.
В V Французской Республике основными субъектами делегированного законодательства являются Президент, премьер-министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, регламенты и т.д. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парламента, но и трудно контролируемо.
Составление и исполнение бюджета - чисто правительственное полномочие, поскольку роль парламента в этом процессе фактически номинальна. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов. Прохождение проекта бюджета через парламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к нему - явление достаточно редкое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством. После утверждения бюджет полностью выходит за сферу деятельности парламента, его исполнение целиком сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата. Формально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно.
Осуществление внешней политики входит прежде всего в компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический аппарат, полностью подчиненный правительству. Даже самые сильные парламенты могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешнеполитических доктрин, но не на их практическое применение.
Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.
Полномочия правительства весьма велики, и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер.
Чрезвычайное положение имеет своим последствием приостановление действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных гарантий. Поводом для введения чрезвычайного положения являются войны, забастовки, внутренние беспорядки и т.д. Приведем перечень обстоятельств, при которых американские президенты прибегали к использованию чрезвычайных полномочий: Г. Кливленд во время паники 1892 г. и забастовки чикагских железнодорожников в 1894 г.; Ф. Рузвельт во время забастовки угольщиков в 1902 г.; В. Вильсон в годы Первой мировой войны; Г. Гувер и Ф. Рузвельт во время Великой депрессии 1930-х годов; Ф. Рузвельт в годы Второй мировой войны; Г. Трумэн и Д. Эйзенхауэр во время "холодной войны".
Условия применения правительством чрезвычайных полномочий подробно регламентируются. Например, по Конституции Индии Президент Индийской Республики может ввести чрезвычайное положение в следующих случаях: если безопасности Индии или части ее территории угрожают война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; если он получил от властей штата сообщение о том, что управление этим штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией. Правительство Индии неоднократно прибегало к использованию чрезвычайных полномочий в локальных масштабах. В общенациональных масштабах чрезвычайное положение было введено после возникновения индокитайского пограничного конфликта, во время военных действий на индо-пакистанской границе в 1965 г., а также в 1971 - 1972 гг.
Чрезвычайными полномочиями наделяет Президента Франции ст. 16 Конституции 1958 г. Во многих странах (Великобритания, ФРГ, США и др.) действует специальное законодательство о чрезвычайном положении.
Правительства развивающихся стран, возглавляемые в зависимости от формы правления либо президентами, либо премьер-министрами, обладают обширными полномочиями во всех сферах осуществления государственной власти. Власть правительства особенно значительна в тех странах, где существуют однопартийные системы, аппарат которых, как было указано, непосредственно смыкается с государственным аппаратом или даже стоит над ним.
Управление национальным государственным аппаратом является важнейшей функцией правительств развивающихся стран. Под непосредственным руководством правительства действуют многочисленные центральные исполнительные органы, управляющие отдельными отраслями промышленности, сельским хозяйством, образованием, здравоохранением и различными социальными службами. Правительство в развивающихся странах осуществляет руководство местной администрацией.
Полномочие правительства по исполнению законов, принимаемых парламентом, организационно не обособлено, так как правительство зачастую является автором и инициатором всех законов. Разделения труда законодательного и исполнительного во многих развивающихся государствах (это прежде всего относится к странам Тропической Африки) практически не существует. Нормоустанавливающая деятельность правительства в этих странах весьма значительна.
Правительства развивающихся стран сосредоточивают в своих руках полномочия по осуществлению бюджета. Долгосрочное перспективное планирование осуществляется специальными органами, и затем, как правило, соответствующие проекты утверждаются представительными учреждениями.
Осуществление всех внешнеполитических функций в развивающихся странах полностью сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему аппарата.
Контрольные вопросы к главе 11
1. Место правительства в системе государственных органов.
2. Основные способы формирования правительства.
3. Внутренняя структура правительства.
4. Что представляет собой Кабинет Великобритании?
5. Структура исполнительного аппарата при Президенте США.
6. Компетенция правительства и его функции.
7. Нормоустанавливающая деятельность правительства.
8. Правительства развивающихся стран.
Глава 12. КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
(НА ПРИМЕРЕ США)
§ 1. Зарождение и развитие теории разделения властей
на североамериканском континенте
Основополагающий конституционный принцип разделения властей проходит через все темы настоящего учебника.
В данной главе рассматривается зарождение и развитие теории разделения властей на североамериканском континенте, а также ее реализация в конституционной системе США. Главное внимание уделяется современному механизму отношений взаимного влияния и контроля в рамках системы сдержек и противовесов во всех основных сферах осуществления государственной власти в США, особенно взаимоотношениям исполнительной и законодательной ветвей власти, так как именно на них приходится наиболее важная часть государственной работы.
Наиболее ярким примером за всю длительную историю доктрины разделения властей, показывающим масштаб и сложность ее применения, является Уотергейтское дело, приведшее в 1974 г. к отставке Президента США Р. Никсона, в связи с чем этому делу в главе уделяется особое внимание.
Принцип разделения властей в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции. Иными словами, в целостной системе высших органов власти государства при режиме демократии каждый высший орган обладает определенной долей относительной самостоятельности по отношению друг к другу, а мера этой относительной самостоятельности есть мера демократизма всей политической системы в целом. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга неотделимы.
С момента своего появления на американской почве идея разделения властей прошла длительный и сложный путь развития. Первоначально, в колониальный период, это был политический принцип, который фактически стал лозунгом в борьбе против британского колониального гнета. После провозглашения независимости в 1776 г. разделение властей приобретает черты конституционного принципа, нашедшего свое практическое воплощение в основных законах 13 независимых штатов. Ко времени созыва в мае 1787 г. Филадельфийского конституционного конвента американцы не только были знакомы с теориями разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье, но и имели обширный опыт практического применения этих теорий, преломленных в американском политическом сознании.
Истоки современной политико-правовой идеологии США восходят к тем далеким временам, когда началась колонизация Северной Америки.
Американские колонисты привезли с собой английскую модель государства, сформировавшегося после "славной" революции 1688 г. Эти идеи определяли их отношение к своим собственным местным институтам управления. Однако английские идеи государства и права не трансплантировались механически на американскую почву, где складывались иные социально-экономические и политические условия. Главное состоит в том, что феодализм там никогда не существовал как общественно-экономическая формация. Само заселение колоний осуществлялось прежде всего антифеодальными, буржуазными элементами, что определило специфически американский характер политико-правовой идеологии, особое отношение колонистов к государству и демократии. Политическое влияние плантаторов-рабовладельцев закончилось вместе с их поражением в Гражданской войне.
К началу американской революции колонии обладали значительным политическим опытом, выработали собственные политические ценности. Самое широкое распространение получили такие идеи, как вера в необходимость полного освобождения от британского колониального гнета и создания собственной государственности. В этот же период формируются и декларируются такие элементы политической теории американской модели демократии, как широкая выборность должностных лиц, уважение к гражданским правам, веротерпимость, индивидуализм, свобода частного предпринимательства, равенство возможностей для всех свободных американцев.
Теория разделения властей проникла в американские колонии вскоре после выхода в свет "Двух трактатов о правительстве" Джона Локка (1689). Восприимчивость американской буржуазии к этой идее объясняется тем, что в британских колониях Северной Америки предреволюционного периода существовала примерно такая же политическая ситуация, как в Англии конца XVII в. и во Франции середины XVIII в.
Сложившаяся к этому времени политическая теория колоний поставила под сомнение не только методы управления Англией ее американскими владениями, но и саму британскую политическую систему. Созрело убеждение, что колонии под британским владением и сама Британия страдают от морального распада того рода, который поразил античные республики перед их падением. В предреволюционные десятилетия XVIII столетия "возникло также типично амбивалентное кальвинистское представление о том, что колонисты избраны Всевышним для неповторимого величия и что они должны бороться, чтобы достигнуть его" <1>.
--------------------------------
<1> Colombia Law Review. 1976. April. P. 373.
На этой мысли следует остановиться, так как она имеет прямое отношение ко всем рассуждениям о судьбе теории разделения властей в США. В революционную эпоху и последующее столетие представление об избранности и исключительности Америки сочеталось с убеждением в том, что она является "страной надежды" (в современную эпоху это убеждение разделяют далеко не все). Европейский государственный опыт и европейские теории использовались для создания такой модели разделения властей, которая бы соответствовала этим представлениям об избранности и исключительности Америки.
В период, предшествующий бурным 70-м и 80-м годам XVIII в., наиболее приемлемой для колоний оказалась теория Джона Локка, так как она соответствовала желанию американцев создать такую систему правления, при которой ненавистная им исполнительная власть, персонифицированная в британском короле и назначаемых им губернаторах, была бы лишена возможности перерастать в открытую тиранию. Согласно конструкции Д. Локка должны быть созданы три организационно обособленные власти: законодательная (предоставляемая парламенту) - принимает законы; исполнительная (сосредоточенная в руках правительства) - претворяет законы в жизнь; и, наконец, союзная (федеральная. - А.М.) власть, которой предоставляются все внешнеполитические полномочия. Союзная власть должна осуществляться специально создаваемыми для этого органами. Что касается судебной власти, то она, по мысли Д. Локка, включается в состав исполнительной.
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 178; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!