Статья 1. Швейцарская Конфедерация 34 страница
Наиболее типичным примером в этом отношении является итальянское правительство. В Италии не существует законов, ограничивающих численный состав правительства или определяющих номенклатуру министерств, но ст. 95 Конституции предписывает создание Бюро Совета министров, которое является внутриправительственным органом. Кроме того, в соответствии с Законом о деятельности Правительства и организации Бюро Совета министров от 23 августа 1988 г. председатель Совета министров с учетом мнения правительства может создавать Совет кабинета в составе определенных им министров. Главная задача этого органа - реализация в деятельности правительства согласованных позиций "пакта о коалиции", в соответствии с которым представители различных политических сил вошли в состав Совета министров. На практике председатель правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета выступают в качестве "политических уполномоченных" собственных партий. Учреждение подобного органа, фактически подменяющего правительство, представляет собой определенный шаг к англосаксонской кабинетной системе.
В ФРГ правительство в собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из федерального канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается федеральным канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу правительства во время его болезни или временного отсутствия. В работе федерального правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица - начальник канцелярии президента республики, начальник ведомства печати и информации, личный референт канцлера. Для обсуждения и решения важных государственных вопросов на заседания федерального правительства приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено Регламентом федерального правительства, принятым 11 мая 1951 г.
|
|
|
Западногерманская государственная практика не знает особой внутриправительственной коллегии, что можно объяснить двумя обстоятельствами: 1) элемент коллегиальности в работе федерального правительства минимален, поскольку все важные вопросы решаются единолично канцлером; 2) численный состав правительства сравнительно невелик (почти равен британскому Кабинету).
В Конституции V Французской Республики мало говорится о правительстве. Вопрос о его составе вообще не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительные ведомства (министерства), и государственные секретари, т.е. главы департаментов, которые считаются младшими министрами. В тех случаях, когда президент и премьер-министр принадлежат к партиям парламентского большинства, правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая Президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо Президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению президента и с определенной повесткой дня. Та же коллегия, но возглавляемая не Президентом, а премьер-министром, представляет собой Совет кабинета, основная роль которого сводится к подготовке решений для Совета министров. В условиях сосуществования, когда Президент представляет партию парламентского меньшинства, а правительство - партию парламентского большинства, роль премьер-министра существенно возрастает: он самостоятельно определяет структуру правительства, осуществляет подбор кандидатур на должности министров, а также руководит деятельностью правительства.
|
|
|
Кабинет США, с точки зрения его внутренней структуры, относится также к континентальной системе. Американская Конституция ничего не говорит о Кабинете. Тем не менее к концу двукратного президентства Дж. Вашингтона Кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав Кабинета в США неоднократно менялся: в 1789 г. в него входило 5 министров, в 1840 г. - 7, в 1901 г. - 9, в 1913 г. - 10, к 1945 г. число членов Кабинета достигло 11, а с 1953 г. вновь сократилось до 10. В состав Кабинета в последние годы, помимо Президента и вице-президента, входят министры: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, министр национальной безопасности, генеральный атторней (глава министерства юстиции), министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр здравоохранения и социальных служб, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики, министр по делам ветеранов. Президент может предоставлять ранг члена Кабинета и некоторым другим высшим федеральным чиновникам.
|
|
|
Американский Кабинет является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются только единолично Президентом. В этом отношении американский Кабинет весьма похож на британский и резко отличается от европейских континентальных правительств. За последнее время в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при Президенте значение Кабинета существенно снизилось. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться Президентом и без участия Кабинета в полном составе. Для этой цели Президент часто создает более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются "кухонными кабинетами".
|
|
|
Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями.
Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не предусмотрен. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: "Несмотря на то что существование Кабинета признано одним из положений Закона о министрах Короны 1937 г., предусматривающим выплату жалованья министрам - членам Кабинета, Кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет - это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы Королю по вопросам управления страной" <1>.
--------------------------------
<1> Уэйд и Филлипс. Указ. соч. С. 182.
В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководства обществом равно нулю.
Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в ранге членов кабинета занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия "правительство" и "кабинет" не совпадают.
Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты англосаксонской системы, остановимся на ее прародителе - британском Кабинете.
Как уже было сказано, понятия "кабинет" и "правительство" в Великобритании не совпадают. Под правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Так, правительство Маргарет Тэтчер в конце 1980-х годов состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав правительства меняется в зависимости от его реорганизации (слияние департаментов или их разделение), но в ограниченных пределах.
Кабинет представляет собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей (кабинетских министров и старших кабинетских министров). Считается, что Кабинет окончательно оформился в начале XVIII в. при короле Георге I (1660 - 1727) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения. Современный британский ученый Р.М. Паннет так пишет об этом полновластном органе: "Кабинет является комитетом правительства, состоящим из двадцати или около этого старших членов правительства, которые собираются вместе для того, чтобы надзирать и координировать работу всей правительственной машины" <1>. Число членов Кабинета не является стабильным. В период между Первой и Второй мировыми войнами в его состав входило от 6 до 10 членов, в настоящее время численность Кабинета - 23 человека. В последние годы премьер-министры проводят и заседания так называемого внутреннего кабинета - неформальные встречи без протокола с наиболее близкими членами Кабинета, с которыми глава правительства проводит регулярные консультации.
--------------------------------
<1> Punnet R.M. British Government and Politics. Chicago, 1988. P. 221.
В 1918 г. Комитет Холдейна так определил функции Кабинета: окончательное определение политики, которая должна быть представлена Парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями Парламента; постоянная координация и разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издает никаких нормативных актов, но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы, которые превращаются в нормативные акты через Парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром - лидером победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании Кабинета, так и в руководстве его деятельностью.
Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу. Конституция Индии говорит лишь о Совете министров, наделяя его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным соглашением, сложился Кабинет, который значительно уже по своему составу, чем Совет министров. В состав возглавляемого премьер-министром Кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительства и снабжения, образования и научных исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами Кабинета остается значительное число министров и других высших должностных лиц, входящих в состав Совета министров.
Континентальная и англосаксонская системы являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, либо обладают своей собственной спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом государственной власти является Исполнительный совет, представляющий собой копию Британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках Кабинета, который существует на основе обычая. Исполнительный совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается главой исполнительной власти. В действительности Исполнительный совет лишь оформляет решения Кабинета. Конституция же тем не менее игнорирует существование полновластного Кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии.
В современную эпоху во многих странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется обычно от 6 до 20 членов. В этом находят свое выражение процессы экономической централизации, неизбежно порождающие то, что государствоведение называет "концентрацией руководства".
Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат.
Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат.
В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы:
1) постоянные комитеты, которые учреждаются Кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами;
2) временные комитеты, которые создаются Кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они также членами Кабинета.
Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер-министром. Особенность их правового статуса в том, что они выступают от имени Кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для Кабинета проекты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством Кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они в силу обычая считаются неофициальными вспомогательными органами Кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что британский Кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты издают только министры.
Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является до некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 г. были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при президенте (ИАП). Правовые основы деятельности органов, входящих в ИАП, те же самые, что и в Англии, так как они наделяются делегированными полномочиями Президента. В 2012 г. в состав ИАП входили следующие ведомства: Канцелярия Белого дома, Канцелярия вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Совет экономических консультантов, Управление по политике в области науки и технологии, Управление Представителя Соединенных Штатов по торговым вопросам, Служба национальной политики контроля за распространением наркотиков, Национальный совет безопасности и Управление по делам администрации. Помимо этого, в Канцелярию Белого дома входит ряд других советов и служб. Эти ведомства, входящие в состав ИАП, действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает Президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администрация и аппарат управления; 5) отношения с Конгрессом и 6) общественные отношения. Фактическое значение различного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения Президента. Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники Президента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики.
Глава правительства (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров, а в президентских республиках - президент) в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями.
Премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время публичные высказывания министра не могут расходиться с официальной политикой правительства.
При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам.
В президентских республиках глава правительства - президент располагает не меньшими, а порой и полномочиями, чем парламентарный премьер-министр.
§ 3. Компетенция правительства и его функции
Определить фактический объем полномочий правительства только посредством анализа конституционных текстов невозможно - необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен разительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.
По общему правилу в унитарных государствах предметная компетенция правительства не определяется, так как законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властями совершенно очевидны. Более того, многие конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правительством. Некоторые конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, конструируя его как некий консультативный орган при главе государства. Так, Конституция Дании 1953 г. устанавливает: "Король обладает в пределах, установленных настоящей Конституцией, верховной властью по всем вопросам Королевства и осуществляет такую верховную власть через министров". Норвежская Конституция тоже предоставляет исполнительную власть королю (§ 3), а о правительстве - Государственном совете говорит очень мало, сводя в конечном счете его роль к подаче советов суверену.
В ряде конституций кратко определяется компетенция правительства. Так, ст. 20 Конституции V Французской Республики гласит: "Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы". Однако в современной Франции реальная государственная власть может быть сосредоточена в руках Президента, если глава государства и премьер-министр принадлежат к партии (или коалиции) парламентского большинства.
В некоторых странах (например, в Панаме) конституции содержат статьи, устанавливающие предметную компетенцию правительства, но приводимые ими перечни носят сугубо формальный характер.
В государствах с федеративной формой государственного устройства полномочия правительства также, за редким исключением (Швейцария), не определяются. Конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.
Фактическое положение правительства в зарубежных странах не может быть абсолютно точно определено, поскольку границы осуществления властных функций органом, являющимся главным инструментом осуществления власти, весьма подвижны и изменчивы.
В унитарных странах объем полномочий правительства устанавливается в процессе осуществления властных функций всеми высшими органами государственной власти. В федеративных государствах при демократическом режиме объем полномочий правительства зависит не только от фактического разграничения функциональной и предметной компетенции высших органов государственной власти, но и от распределения компетенции между союзом и субъектами федерации. Правительство федеративного государства в сфере осуществления внешних функций обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного государства; в сфере же осуществления внутренних функций объем полномочий федеративного правительства , чем унитарного.
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 65; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!