Статья 1. Швейцарская Конфедерация 31 страница
3. Интерпелляция, т.е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу.
Интерпелляции применяются в парламентской практике многих стран (Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония). Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интерпелляции не применяются.
Внесение интерпелляций практикуется, как правило, только в нижних палатах, и эта процедура распадается на следующие основные стадии: внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции и самого текста интерпелляции; сообщение правительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства на интерпелляции; внесение дополнительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительства.
Интерпелляция может вызвать отставку правительства, если его деятельность в ходе обсуждения и последующего голосования будет признана неудовлетворительной.
4. Вопросы устные и письменные. Эта форма широко применяется в парламентарных странах и служит не столько для контроля правительства, сколько для его критики. Парламентские вопросы носят самый различный характер - от чисто информационных до откровенно антиправительственных. Парламентская практика знает множество способов, посредством которых правительство нейтрализует действенность вопросов.
|
|
|
Внесение парламентских вопросов всегда обставляется различного рода процедурными ограничениями. В качестве иллюстрации приведем 39-е правило Регламента канадской Палаты общин: "Вопросы, касающиеся получения информации по публичным вопросам от министров Короны, могут быть внесены в порядок дня; туда же вносятся вопросы, поступившие от других депутатов, имеющих отношение к какому-либо биллю, предложению или другому публичному вопросу, связанному с делами Палаты, в котором такие депутаты могут быть заинтересованы; однако при постановке таких вопросов или в ответах на них никакие аргументы или мнения не должны быть предложены, никакие факты не должны быть объявлены, за исключением тех, которые могут быть необходимы для объяснения существа вопроса; при ответе на такой вопрос существо дела, к которому он относится, не должно быть подвергнуто обсуждению".
Несмотря на строгие правила о "допустимости вопросов", устанавливаемые парламентскими регламентами, этот способ критики правительства весьма эффективен. В Великобритании и странах, воспринявших ее парламентские процедуры, почти каждое заседание парламента начинается с "часа вопросов". Министры и другие члены правительства отвечают на депутатские вопросы в устной или письменной форме. Соответствующая информация становится достоянием общественного мнения.
|
|
|
5. Деятельность расследовательских комитетов и комиссий, которые создаются парламентами всех стран, вне зависимости от формы правления.
Эти органы не только используются для ревизии деятельности административного аппарата, но и распространяют свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций. Расследовательские комитеты наделяются значительными полномочиями: они имеют право затребовать информацию и документацию от любых государственных органов, политических и общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, экспертов и отдельных граждан. Согласно широко распространенной правовой доктрине подобные полномочия предоставляются парламентским расследовательским комитетам для того, чтобы помочь законодательной деятельности; кроме того, ученые считают, что именно эти органы являются наиболее эффективным средством осуществления контрольных функций парламента - зачастую деятельность расследовательских комитетов приводит к скандальным разоблачениям бюрократизма, взяточничества и некомпетентности тех либо иных органов государственной администрации. Деятельность комитетов во многих странах публична, их слушания транслируются по радио и телевидению. Особенно активны в этом отношении постоянные комитеты и подкомитеты Сената и Палаты представителей Конгресса США. Иногда расследовательские комитеты добиваются существенных результатов. Так, расследовательский комитет сенатора Сэма Эрвина много сделал в раскрытии Уотергейтского дела и последовавшей затем отставке Президента Ричарда Никсона. Немалую роль в разоблачении аферы "Иран-Контрас" сыграли специальные комитеты Сената и Палаты представителей Конгресса США в 1987 г.
|
|
|
Правовой базой для создания расследовательских комитетов служат различного рода акты. Так, в ФРГ учреждение расследовательских комитетов предусмотрено Основным законом (ст. 44.1). Во многих странах эти комитеты создаются на основе конституционных, органических и обычных законов, регламентов палат. В США подобное уполномочие содержится в Акте о реорганизации 1946 г., который предоставил особым комитетам право осуществлять "постоянное наблюдение за исполнением административными органами законов". Аналогичные положения содержатся в Законе о контроле над бюджетом 1974 г.
|
|
|
Временные расследовательские комитеты создаются на основе совместных или раздельных парламентских резолюций. Наконец, в ряде стран (Великобритания, Новая Зеландия и т.д.) расследовательские комитеты могут создаваться на основе обычаев и прецедентов.
6. Своеобразной формой осуществления парламентского контроля над деятельностью правительства и подчиненной ему администрации является институт омбудсменов. Этот институт зародился в Швеции в самом начале XIX в. и получил впоследствии широкое распространение в ряде стран (Дания, Финляндия, Норвегия, Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия и др.). Омбудсмены назначаются на должность парламентами и являются их должностными лицами. Они наделяются парламентами достаточно широкими контрольными полномочиям. Например, согласно ст. 137 Конституции Эстонии Канцлер юстиции является независимым должностным лицом, уполномоченным осуществлять контроль за нормотворчеством органов законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления на предмет его соответствия Конституции и действующему законодательству страны.
Парламентский комиссар по контролю над администрацией в Великобритании производит расследования по жалобам на дурное управление, которые избиратели направляют своим депутатам в Палате общин. Его полномочия распространяются на всю деятельность центральных департаментов, за исключением политических решений. Вне сферы его юрисдикции остаются внешняя политика и деятельность британских должностных лиц за пределами Соединенного Королевства. Он имеет доступ ко всем департаментским бумагам и о результатах своего расследования докладывает Палате общин. Для рассмотрения предложений парламентского комиссара обычно назначается расследовательский комитет. Результаты расследований, произведенных омбудсменами, обычно публикуются в печати.
Парламенты в ряде случаев принимают законодательные меры для устранения обнаруженных злоупотреблений. Институт омбудсменов в известной мере дополняет традиционные формы парламентского контроля. Его достаточно высоко оценивают в зарубежной правовой литературе, однако выдвигаются и аргументы против этого метода контроля. После введения омбудсменов в некоторых штатах США высказывались опасения, что они фактически присваивают себе функции мэров, окружных атторнеев и других выборных должностных лиц.
Судебные (квазисудебные) полномочия парламентов ограничены, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности. До последнего времени уникальный пример судебных полномочий представляла собой верхняя палата парламента Великобритании - Палата лордов. Основы судебной компетенции Палаты лордов были заложены еще в Великой хартии вольностей 1215 г., 39-я статья которой предоставляет баронам право сословного суда равными им по положению баронами, так называемое право суда пэров. Такова была первоначальная юрисдикция (initial jurisdiction) собрания баронов в Парламенте, при этом основную массу судебных дел Палаты лордов составляли обвинения в измене и в фелонии, а также процедура импичмента. Затем первостепенную роль приобрела юрисдикция по "искам об ошибках", которые сначала передавались на рассмотрение Палаты лордов королем, начиная с XV в. принимались ею к рассмотрению самостоятельно, а в 1485 г. общие суды признали за Палатой лордов исключительное право на их рассмотрение. В 1583 г. Верхняя палата Парламента Великобритании получила право рассматривать в порядке "иска об ошибке" решения судов Казначейской палаты, а в 1646 г. - решения Канцлерского суда. В тот же период за Палатой лордов утвердилась традиция рассмотрения так называемых трудных дел (hard cases), т.е. таких, которые ввиду неопределенности в действующем праве могли иметь более одного решения. Результатом присоединения к Англии в начале XVIII в. Шотландии, а позднее Ирландии стало распространение юрисдикции Палаты лордов на всю территорию страны и признание Палаты лордов высшей судебной инстанцией для всех трех частей Соединенного Королевства. С тех самых пор в судебной деятельности Палаты лордов большое место занимает апелляция, позволившая процессуально связать три судебные системы.
Таким образом, на протяжении более семисот лет Палата лордов неизменно обладала судебной функцией и выступала в роли уголовного сословного суда пэров (до 1948 г.), суда импичмента и высшего апелляционного суда для всех судов на территории Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Судебная функция Палаты лордов начиная с 1948 г. осуществлялась Апелляционным комитетом Палаты, в котором был сосредоточен весь процесс апелляционного рассмотрения жалоб. Из-за нарушения принципа разделения властей, которое создавалось присутствием суда в законодательном органе - верхней палате Парламента, в 2005 г. в Великобритании был принят Акт о конституционной реформе, которым было решено прекратить деятельность Палаты лордов в качестве высшей апелляционной инстанции и передать эти функции новому Верховному суду. Верховный суд Великобритании начал работу 1 октября 2009 г. В его первый состав вошли действующие члены Апелляционного комитета Палаты лордов. Верховный суд возглавил главный лорд-судья Англии и Уэльса лорд Филлипс.
В целом полномочиями суда первой и апелляционной инстанции парламенты наделяются редко. В ряде стран парламентам предоставлено право осуществления особой квазисудебной процедуры (импичмент) по делам определенной категории должностных лиц. Импичмент впервые был применен в Англии еще тогда, когда не существовал институт парламентской ответственности министров. Юридически и сейчас Палата общин может привлечь к ответственности любого министра или другого чиновника, совершившего уголовное или политическое преступление. В этом случае приговор был бы вынесен Палатой лордов в соответствии с обвинением, сформулированным Палатой общин. В последний раз импичмент в Великобритании применялся в 1805 г.
Конституция США также предусматривает возможность привлечения к ответственности в порядке импичмента в отношении ряда федеральных должностных лиц, включая Президента. Согласно Конституции Палата представителей, играющая роль камеры придания суду, составляет обвинение в форме "статей импичмента", которое направляется Сенату для вынесения приговора. Лицо, признанное виновным в порядке импичмента, отстраняется от должности, но в дальнейшем может быть привлечено к уголовной ответственности в обычном порядке. За все время существования США процедура импичмента применялась в Сенате 19 раз, и только в девяти случаях сенаторы вынесли решение о виновности должностного лица. Сенат дважды рассматривал дела президентов - Э. Джонсона в 1868 г. и Б. Клинтона в 1999 г. И в обоих случаях они были оправданы. Значительно чаще - 15 раз - импичменту подвергались судьи. Последним из них был Т. Портеос, отрешенный от должности 8 декабря 2010 г.
Процедура импичмента с определенными дополнениями и изменениями воспринята парламентами многих стран. Так, согласно Конституции Франции 1958 г. Президент может быть привлечен к ответственности за совершение государственной измены. В этом случае обвинение предъявляется Парламентом, а дело по существу рассматривается Высокой палатой правосудия (ст. ст. 67, 68 Конституции Франции). Аналогичная процедура предусмотрена итальянской Конституцией 1947 г., согласно которой Президент может быть привлечен к ответственности за государственную измену или посягательство на Конституцию. Обвинение в этом случае предъявляется Парламентом, а приговор выносится Конституционным судом.
Индийская Конституция 1950 г., предусматривая процедуру импичмента, вносит при этом существенное новшество - обвинение может быть предъявлено любой палатой, а приговор выносится другой.
К судебным полномочиям парламента может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры о правомерности депутатского мандата и законности выборов.
Внешнеполитические полномочия парламентов носят ограниченный характер. Парламент практически почти лишен возможности оказывать решающее влияние на формирование и осуществление внешней политики. Он может высказывать свое мнение и осуществлять в доступных для него формах контроль за внешней политикой правительства. Эти функции обычно возлагаются на комиссии по иностранным делам соответствующих палат. Чисто формальными являются права парламента объявлять войну и заключать мир, поскольку эти полномочия фактически полностью сосредоточены в руках правительства. Что касается принадлежащего некоторым парламентам права ратификации и денонсации международных договоров, то и это полномочие, как правило, лишено действенного характера: часто правительство имеет право заключать международные соглашения, не требующие ратификации их парламентом.
§ 5. Законодательный процесс
Процесс принятия законов не ограничен стенами парламента. На долю парламента приходится в основном лишь юридическое оформление законопроектов, в то время как их разработка осуществляется за пределами общенационального представительного учреждения. В этом смысле законодательная процедура может рассматриваться как одна из стадий законодательного процесса.
Законодательный процесс самым тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.
Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий.
1. Выявление потребности в принятии закона и осуществление законодательной инициативы. Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основании получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления.
Субъектами права законодательной инициативы являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.
Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законодательные предложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законодательных предложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.
По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством.
По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т.д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т.д.).
В Парламенте Великобритании внесение публичных и финансовых биллей осуществляется тремя способами: 1) внесение билля с предварительного разрешения палаты; 2) внесение билля после предварительного уведомления; 3) внесение билля путем передачи его из Палаты лордов в Палату общин.
В Конгрессе США процедура внесения законопроектов крайне проста: в Палате представителей билль опускается в специальный ящик, в Сенате акт внесения сопровождается краткой речью автора билля. В индийском Парламенте внесение билля также лишь в редких случаях сопровождается краткими прениями.
2. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях. Несмотря на внушительность процедуры, эта стадия законодательного процесса оказывает далеко не решающее влияние на судьбу законопроекта. В зависимости от особенностей регламента общие дебаты проводятся либо до рассмотрения законопроекта в комитете (см. далее), либо после доклада комитета. Во многих странах палаты на этой стадии превращают себя в "комитеты всей палаты", что делается для упрощения процедуры и сокращения прений.
Во всех странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую свободу слова. Так, в Великобритании депутат для получения права на выступление должен "поймать глаз спикера". Это довольно трудное дело, и поэтому "заднескамеечникам" редко удается выступить. Дебаты ограничиваются самыми различными способами: "закрытие прений" применяется как в палате, так и в комитетах. Любой депутат может внести предложение о немедленном голосовании по обсуждаемому вопросу - в случае принятия такого предложения дебаты прекращаются; эффективным методом ограничения прений является так называемая гильотина (по решению палаты на обсуждение законопроекта устанавливается определенное время, по истечении которого дебаты автоматически прекращаются); согласно процедурному правилу "кенгуру" спикер сам решает вопрос о том, какие из предложенных поправок будут поставлены на обсуждение и голосование.
В США также применяется целый ряд способов ограничения прений и ускорения прохождения законопроекта. Согласно действующей практике общие дебаты начинаются после того, как палата преобразует себя в "комитет всей палаты по положению всего Союза". Время на проведение дебатов, установленное единодушным согласием палаты, по предложению председателя может продолжаться от одного часа до нескольких дней. Рядовому депутату редко удается высказать свое мнение, так как в комитете всей палаты, даже получив слово, оратор ограничен пятиминутным регламентом. Но и на пленарных заседаниях прения скомканы. Формально депутат может говорить в течение часа, но случается это крайне редко. Время для выступления распределяет председатель соответствующего комитета. Обычный регламент - 5 - 10 минут. Ограничивается не только время для выступлений, но и продолжительность самих дебатов. Комитет правил своим приказом может сократить прения по всем биллям, за исключением финансовых, может прекратить прения и потребовать немедленного голосования. Спикер имеет право отклонить любое предложение как "затягивающее голосование", он может указать палате на то, что она "отклоняется от рассмотрения дел".
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 77; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!