Статья 1. Швейцарская Конфедерация 43 страница
Наличие различных форм собственности, признание равного их статуса исключают возможность директивного руководства сферой производства и распределения, применяются иные формы экономического регулирования: налоговые, бюджетные, денежно-кредитные. Широкое распространение получила такая форма, как планирование, часто называемое программированием. Она используется не только в странах с социал-демократическими традициями (Скандинавские страны, Италия, Франция), но и в тех странах, которые развивались в русле "классической" капиталистической экономики (США), где распространены краткосрочные (1 - 2 года) и среднесрочные (5 - 7 лет) экономические программы. Наконец, следует особо отметить механизмы социального регулирования, которые обеспечивают стабильность не только политической, но и экономической систем.
В 2001 г. администрацией Джорджа Буша-младшего был воссоздан Совет по национальной экономической безопасности, который за 60 лет до этого был впервые образован Президентом США Франклином Рузвельтом. Как правильно указывает известный экономист А.А. Пороховский, "если же попытаться дать определение экономически эффективного государства, то в самом общем виде можно сказать, что это - государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в условиях неограниченной международной конкуренции. Количественное выражение такого определения равнозначно выявлению оптимума между открытостью национальной экономики и поддержкой своих производителей на внутреннем и внешнем рынках.
|
|
|
Появилось основание исследовать экономическую роль государства не по степени вмешательства в рыночный механизм, а по степени участия в обеспечении внутренних и внешних условий функционирования национальной экономики. Иными словами, экономически эффективным государство может быть только тогда, когда эффективной является сама экономика.
В рыночном хозяйстве структура национальной экономики динамично изменяется. Одни отрасли ослабевают и даже отмирают, другие - укрепляются и начинают играть ведущую роль. Переломные моменты наступают в годы циклических экономических кризисов.
Опираясь на частную собственность во всех ее проявлениях, американская экономика постепенно расширяла свою базу, которая своей устойчивостью обязана многообразию форм собственности и организационных видов предпринимательства. Если в стране существование и развитие той или иной формы собственности определяются экономическими причинами, а не чисто административными ограничениями, то снимаются предпосылки для нелегального бизнеса, и любой предприниматель может рассчитывать при необходимости на защиту государства, которому он платит налоги. Очевидно, с этой точки зрения государство может считаться экономически эффективным только тогда, когда в стране сохраняется возможность для эффективного функционирования любого вида предпринимательства в рамках существующего хозяйственного законодательства" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Пороховский А.А. Вектор экономического развития. М.: ТЕИС, 2002. С. 206 - 208.
В рамках этого подхода к вопросам экономической эффективности в США был создан в 2011 г. новый инструмент государственно-частного партнерства - Совет по энергетической безопасности.
§ 4. Конституционные модели налогообложения
Вопросы налогообложения начиная с XV в. неизменно остаются в ряду ключевых проблем конституционной экономики. Первенство Флорентийской коммуны-республики в XV в. во многом было предопределено прогрессивной системой налогообложения и высокой налоговой дисциплиной граждан. Одним из основных итогов буржуазной революции в Англии стало утверждение принципа: "нет налогов без народного представительства". Под тем же лозунгом начиналась американская революция против колониального гнета Великобритании. В результате многовековой борьбы конституции практически всех государств закрепили за парламентом исключительное право устанавливать налоги.
|
|
|
Классическая формула приведена в Конституции США: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы для того, чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов; при этом все сборы, пошлины и акцизы повсеместно в Соединенных Штатах должны быть единообразными" (разд. 8 ст. I).
Конституция Бельгии устанавливает, что "никакой налог в пользу государства не может быть установлен иначе, как законом" (ст. 170). Аналогичная формулировка содержится в Конституции Великого герцогства Люксембург (ст. 99).
В дальнейшем жесткость конституционных конструкций смягчается. Так, Конституция Японии 1946 г. содержит менее категоричные формулировки: "Введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом" (ст. 84). Смещены акценты и в Конституции Нидерландов 1983 г.: "Налоги, установленные государством, взимаются в соответствии с Актом парламента. Актом парламента определяются иные обязательные платежи и сборы, устанавливаемые государством" (ст. 104).
|
|
|
Более того, многие конституции вводят общее понятие финансового законодательства, которое охватывает, помимо налоговых, и другие вопросы. Например, по Конституции Ирландии 1937 г. под финансовым законодательством понимаются акты, принимаемые по таким вопросам, как налоги, долговые обязательства, бюджетные ассигнования, хранение ценностей, ревизия государственных средств, государственные займы и т.д. (ст. 22).
Можно выделить ряд общих требований, предъявляемых конституциями к налогообложению.
1. Практически все конституции устанавливают, что введение, изменение, отмена налогов могут осуществляться только законом. При этом ряд конституций предусматривает достаточно жесткие требования к налоговым законам. Так, Конституция Греции закрепляет следующие нормы: "Никакой налог не может налагаться и взиматься вне рамок формального закона, определяющего субъект налогообложения, доход, вид собственности, расходы и финансовые операции или их категории, к которым данный налог относится" (ч. 1 ст. 78). Конституция Франции предусматривает, что "закон устанавливает правила, касающиеся установления тарифов, налогов и условий взимания всякого рода налогов..." (ст. 34). Конституция Португалии особо подчеркивает, что "никто не может быть принужден к выплате налогов... расчет и взимание которых осуществлены не по закону" (ч. 3 ст. 106).
2. Конституции требуют, чтобы действие налогов распространялось на всю территорию государства. Обосновывая это требование, судья Верховного суда США Стори отмечал в начале XIX в.: "Целью этого положения было устранение всех ненадлежащих преимуществ одних штатов перед другими при регулировании вопросов, которые затрагивают их общие интересы. В отсутствие единообразия пошлин, сборов и акцизов возникает грубейшее и наиболее гнетущее неравенство, затрагивающее жизненно важные интересы и дела жителей различных штатов. Сельское хозяйство, торговля, промышленность одного штата в этом случае могут быть построены на руинах других штатов" <1>. Оценка, данная судьей Стори, в полной мере может быть распространена и на унитарные государства.
--------------------------------
<1> Цит. по: Rotunda R.D., Nowak J.N., Young J.N. Treatise on Constitutional Law. Substance and Procedure. St. Paul, 1986. P. 344.
3. Конституции ограничивают предоставление налоговых льгот и привилегий: они могут предоставляться только в исключительных случаях, обоснованно и в рамках закона. Так, Конституция Бельгии указывает, что закон может определять только такие исключения из налогообложения, "необходимость которых обоснована" (ч. 2 ст. 170). Сходным образом регламентирует этот вопрос Конституция Испании: "Налоговые льготы в рамках государственного налогообложения должны устанавливаться в соответствии с законом" (ст. 133). Более жестко к этому вопросу подходит Конституция Люксембурга: "Никакие привилегии в области налогообложения не могут быть установлены. Никакое освобождение от налогов или их снижение не может иметь место иначе как в силу закона" (ст. 101). Впрочем, ни в одной стране указанные требования не ограничивают права устанавливать дифференцированные ставки налогообложения, вводить налоговые льготы и скидки, при условии что они предусмотрены законом.
4. Налоговым законам не может придаваться обратная сила. В Конституции Греции это требование сформулировано следующим образом: "Налог или какое-либо иное финансовое бремя не может налагаться законом, имеющим обратную силу, распространяющуюся за рамки предшествующего введению налога финансового года" (ч. 2 ст. 78). Аналогичное требование содержится и в Конституции Швеции: "Налог или иные выплаты государству не могут взиматься в большем размере, чем это вытекает из предписания, имевшего силу тогда, когда возникли обстоятельства, которые вызвали установление налога или выплаты" (§ 10 гл. 2).
5. Конституции и законодательство многих стран препятствуют принятию обременительных или чрезмерных налогов. Так, Конституция Испании устанавливает, что "налоговая система... ни в коем случае не должна носить характер конфискации" (ч. 1 ст. 31). В ряде стран это требование облечено в такую формулу, как "налоговые возможности" (ст. 53 Конституции Италии). Конституция Португалии требует учитывать при введении подоходного налога "потребности и доходы членов семьи" (ч. 1 ст. 107). В Конституции Швейцарии предусмотрено, что налоги должны устанавливаться с учетом "экономической способности" налогоплательщиков (ч. 2 ст. 127).
6. Конституции все чаще предусматривают защиту прав налогоплательщиков. Например, согласно Конституции Португалии именно закон устанавливает гарантии налогоплательщикам (ч. 2 ст. 106). В Конституции Финляндии содержится предписание, которое обязывает законодателя не только устанавливать принципы налогообложения, но и закреплять нормы о правовой защите налогоплательщиков (§ 61). Защита прав налогоплательщиков предстает не только в форме судебной защиты нарушенных прав, немалое значение придается совершенствованию налоговых служб. В частности, упрощаются процедуры обжалования налоговых решений, создаются специальные органы по оказанию помощи налогоплательщикам и защите их прав. Такие меры были предусмотрены, например, Законом о реструктуризации и реформировании Службы внутренних сборов США (1998), цель которого - "создание высококвалифицированной налоговой службы для оказания американским налогоплательщикам помощи в понимании и исполнении налоговых обязанностей, а также для применения налогового законодательства на началах добросовестного и честного отношения ко всем".
7. Конституции практически всех государств содержат требования о включении налоговых поступлений в общий государственный бюджет, что должно исключить не санкционированное парламентом либо нецелевое их использование. Так, Конституция ФРГ устанавливает, что "все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет" (ст. 110). Такая же формулировка содержится в Конституции Греции (ч. 2 ст. 79) и Конституции Бельгии (ст. 174). Некоторые конституции содержат более развернутые положения, например, Конституция Испании предусматривает, что "общий бюджет государства является годовым, в него включаются все доходы и расходы государственного публичного сектора; в него вносится общая сумма фиксированных сборов, поступающих в доход государства" (ч. 2 ст. 134). Своеобразно решается этот вопрос в Бельгии и Люксембурге, где Конституции требуют ежегодного подтверждения налогов (ст. 171 Конституции Бельгии; ст. 100 Конституции Люксембурга).
8. Наконец, следует отметить такую тенденцию, как закрепление в конституциях целей налогообложения. Первой в этом плане была Конституция США, которая установила, что налоги взимаются, чтобы "выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов" (разд. 8 ст. I). В дальнейшем акценты смещались, отражая господствующие в то или иное время экономические потребности или идеологические установки. Например, в конституциях послевоенного времени цели налогообложения формулировались в основном в русле концепции "социального государства". Некоторым особняком в этом отношении стоит Конституция Португалии, провозгласившая, что "фискальная система нацелена на удовлетворение финансовых потребностей государства и других публичных учреждений и на справедливое распределение доходов и богатства" (разд. 1 ст. 106).
Как правило, конституции не конкретизируют цели налогообложения. Они ограничиваются самыми общими формулировками, что позволяет государству проводить достаточно гибкую бюджетную политику.
§ 5. Конституционная экономика в сфере бюджета
Вопросы о разделении властей в сфере бюджетной политики, порядке формирования бюджета, процедуре его прохождения через парламент рассматривались в предыдущих главах учебника. Здесь же остановимся более подробно на анализе бюджета с точки зрения конституционной экономики.
Как уже было отмечено, конституции требуют, чтобы все доходы и расходы государства включались в бюджет. Это общий принцип, выполнение которого во всех странах строго контролируется. Кроме того, в ряде конституций закреплены общие принципы бюджетной политики. Так, согласно Конституции Австрии при составлении и ведении бюджета следует учитывать требования экономичности, рентабельности и целесообразности (ст. 51a).
Указанные общие принципы конкретизируются в детально проработанных требованиях к бюджету. Рассмотрим их на примере Конституции Португалии (ст. ст. 108 - 110). В Конституции бюджет описывается как целостный документ, который содержит распределение доходов и расходов государства. Особое внимание обращено на бюджетные расходы. Они должны быть представлены в соответствии с четко структурированной классификацией, исключающей "существование секретных дотаций и фондов". При этом доходы бюджета должны покрывать предусмотренные в нем расходы. Разработка бюджета осуществляется на основе прогнозов макроэкономических показателей, состояния денежно-кредитной системы, оценки налоговых и иных поступлений в бюджет, анализа исполнения бюджета предыдущего года, учета долговых обязательств государства, воздействия международных финансовых рынков и т.д.
Столь подробная конституционная регламентация вопросов бюджета не случайна. От того, насколько бюджет обоснован экономически, зависят не только финансовое благополучие государства, но и судьбы многих его граждан. Об этом убедительно было сказано в бюджетном послании Президента США Дж. Буша-младшего от 9 апреля 2001 г.: "Бюджет является не просто собранием цифр, он отражает приоритеты нации, ее нужды и надежды... обеспечивает раскрытие всего потенциала нации".
Можно выделить общие черты конституционной регламентации вопросов бюджета в зарубежных странах.
1. Как правило, бюджет принимается на год (США, Бельгия, Дания, Испания, Италия и др.), но отдельные конституции допускают принятие бюджета на два года либо на более длительный срок. Так, Основной закон ФРГ устанавливает, что бюджет может быть утвержден на несколько лет, с разбивкой по годам (ст. 1102). Конституция Швеции предусматривает принятие бюджета на срок, превышающий один год, но только "в связи с особыми причинами" (§ 3 гл. 9). Двухлетний срок бюджета допускается Конституцией Греции (ч. 6 ст. 79).
Финансовый год в большей части стран исчисляется с 1 января. В США он наступает 30 октября предыдущего календарного года.
2. Бюджет должен содержать только общие показатели государственных доходов и расходов и не должен включать какие-либо иные нормы. Цель такого ограничения - не допустить обременения бюджетов теми нормами, которые не имеют к нему отношения. Так, Основной закон ФРГ требует, чтобы закон о бюджете содержал только положения, относящиеся к доходам и расходам (ч. 4 ст. 110). В Конституции Испании записано, что закон о бюджете не может устанавливать новые налоги. Они могут быть установлены, только "если это предусматривает отдельный налоговый закон" (ч. 7 ст. 134). Аналогичная норма содержится в Конституции Италии (ст. 81).
3. Одно из основных конституционных требований - сбалансированность бюджета. Бюджетный дефицит подрывает устои экономики, предопределяя неизбежность системного кризиса. Осознание этой угрозы, собственно, и стало побудительной причиной для принятия особых мер по предотвращению бюджетных дефицитов. Основной закон ФРГ прямо указывает, что "доходы и расходы должны быть сбалансированы в бюджете" (ч. 1 ст. 1101). Конституция Португалии обязывает законодателя предусматривать в бюджете "необходимые доходы для покрытия расходов" (ч. 4 ст. 108).
В тех странах, где конституции таких мер не предусматривают, они, как правило, установлены законодательством. Примером успешного решения указанных проблем может служить американский Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. <1>, который позволил Соединенным Штатам не только расплатиться по всем долгам, но и направить на структурную перестройку своей экономики огромные бюджетные средства. В 2001 финансовом году суммарная величина доходной части федерального бюджета составила 1524100000000 долл., что более чем на 14 млрд. долл. превышает запланированные расходы федерального правительства.
--------------------------------
<1> США: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 169 - 171.
4. Большая часть конституций устанавливают требование целевого расходования государственных средств, и только на те проекты или программы, которые определены парламентом. Так, Конституция Дании требует, чтобы никакие расходы не оплачивались, если они не предусмотрены законом о бюджете либо законом о дополнительных или временных ассигнованиях, принятых Фолькетингом (ч. 2 ст. 46). Конституция Швеции устанавливает, что "государственные средства не могут расходоваться иначе, чем это установил Риксдаг" (§ 2 гл. 9). Еще более четкую позицию занимает Конституция Японии: "Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения Парламента... Никакие государственные средства не могут быть израсходованы, и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению Парламента" (ст. ст. 83, 85). Впрочем, наиболее эффективный механизм установлен в США, где бюджет не имеет юридической силы. Он определяет только общие ориентиры и служит основой для принятия специальных законов об ассигнованиях, разрешающих выдачу денежных средств из казначейства (разд. 9 ст. I Конституции США).
5. Особое внимание конституции обращают на вопросы долговых обязательств, которые могут лечь тяжким бременем на бюджет. Например, согласно Конституции Дании ни один правительственный заем не может быть установлен иначе как законом (ст. 43). В Испании правительство имеет право выпускать государственные займы и брать кредиты только в соответствии с законом (ч. 1 ст. 135 Конституции). По Конституции Финляндии соглашения о государственном займе должны получить одобрение Парламента, который определяет в этом случае верхний предел не только займа, но и государственного долга. Государственные поручительства и гарантии предоставляются на основании закона и с согласия Парламента (§ 64). В Швеции правительство без согласия Риксдага не имеет права заключать соглашения о займах или иным образом возлагать на государство экономические обязательства (§ 10 гл. 9 Конституции). Наиболее полно ограничения подобного рода представлены в Конституции Люксембурга: "Никакой заем за счет государства не может быть проведен иначе как с согласия палаты. Никакая принадлежащая государству недвижимая собственность не может быть отчуждена, если отчуждение не разрешено специальным законом... Любое приобретение государством крупной недвижимой собственности, любая реализация в пользу государства крупного проекта инфраструктуры или значительного строительства, любое крупное финансовое вложение государства должны быть разрешены специальным законом... Никакое обязательство, обременяющее бюджет государства более чем на один бюджетный год, не может быть принято иначе как на основании специального закона" (ст. 99).
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 64; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!