Законодательные акты Парламента Республики Беларусь

КОНСТИТУЦИЯ

ЧЕЛОВЕК

ГОСУДАРСТВО

(книга вторая)

Минск, 2001

ББК

Автор:

Г.А. Василевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь

Г.А. Василевич

Конституция. Человек. Государство. Книга вторая. Серия: “Право”. — Мн., “Право и экономика”. 20001. ____с.

ISBN

В книге второй содержатся материалы выступлений и статьи, ранее опубликованные в периодической печати, но не вошедшие в изданную в 2000 г. одноименную книгу. Желание их опубликовать обусловлено тем, что высказанные автором идеи и предложения, затронутые проблемы остаются актуальными, продолжают волновать общество. Кроме того, они позволяют пусть и с субъективной стороны (с точки зрения автора) проследить развитие нашего общества, происходящих в нем процессов.

Книга рассчитана на научных работников, преподавателей, студентов, государственных служащих, всех, кто интересуется вопросами развития и применения конституционного права, становления правового демократического социального государства, гражданского общества, защиты прав и свобод граждан.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение..........................................................................................................................................

Конституция — главный документ для законотворческой и правоприменительной деятельности..........................................................................................................................................................

Актуальные вопросы развития конституционного права Республики Беларусь: опыт и перспективы..................................................................................................................................

Законодательные акты Парламента Республики Беларусь......................................................

Место и роль парламента в системе разделения властей. Итоги работы второй сессии Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь (2 апреля — 27 июня 1997).

Проблемы обеспечения судами верховенства Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека.........................................................................................................................................

Европейский Суд по правам человека и органы конституционного контроля европейских стран: перспективы взаимодействия.....................................................................................................

Выступление на Съезде депутатов Советов депутатов Республики Беларусь 29 сентября 2000 г.........................................................................................................................................................

Десять лет демократического конституционализма в Центральной и Восточной Европе.

Подготовительное заседание XII Конференции европейских конституционных судов..

Конституционное судопроизводство: актуальные вопросы (доклад 5 июня на Международной научно-практической конференции в г. Минске)....................................................................

Роль Конституционного Суда в становлении социального правового государства............

Конституционный контроль и практика правоприменения в Республике Беларусь...........

Национальное равноправие — важнейший фактор стабильного развития государства.....

Право на конституционное правосудие должно быть доступным.......................................

У Конституционного Суда своя роль в государстве..............................................................

Незыблемые принципы международного права....................................................................

Кто такой гражданин по рождению или Надо ли создавать проблемы там, где их нет?...

Социальные гарантии — не декларация..................................................................................

Законодательство о плате за жилье и его техническое обслуживание нуждается в совершенствовании....................................................................................................................

Власть должна работать в интересах людей............................................................................

О развитии личности и об охране ее свобод в условиях экономических преобразований

Конституция и международные договоры..............................................................................

Понятие и виды законодательных актов Парламента............................................................

Становление социального государства....................................................................................

Развитие конституционного права: опыт и перспективы. Проблемы законности и правопорядка в Республике Беларусь...............................................................................................................

Толкование Конституции и иных нормативных правовых актов как средство обеспечения их единообразного применения.....................................................................................................

Слуги Фемиды. Особое мнение................................................................................................

Диалог с правовым романтиком ... ..........................................................................................

Причем здесь Конституционный Суд?....................................................................................

Суд на защите Конституции.....................................................................................................

Конституция должна стать настольной книгой......................................................................

Конституция Беларуси и некоторые вопросы Союза с Россией...........................................

Каким быть конституционному правосудию?........................................................................

Цена судебной ошибки..............................................................................................................

Рэферэндум добра, а выбары лепш?.........................................................................................

Конституционный Суд. Парламент. Президент ... и немного статистики..........................

Заклятый враг произвола — форма. Конституционные преобразования в Республике Беларусь: проблемы и перспективы..........................................................................................................

Можно ли завершить избирательный марафон?.....................................................................

Как заполнить правовой вакуум?.............................................................................................

Как проиграли импичмент. К третьей годовщине ноябрьского референдума....................

Приоритетом в деятельности Конституционного Суда являются права и свободы граждан

Конституционный Суд вне политики.....................................................................................

Давайте разберемся.....................................................................................................................

Особое мнение относительно заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 19 декабря 1994 г. по делу “О соответствии Конституции примечания к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь”..................................................................................................

Особое мнение относительно решения Конституционного Суда Республики Беларусь от 6 июля 1995 г. "О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь от 13 апреля 1995 г. "О внесении дополнения в Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь".................................................................................................................

Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 30 октября 1995 года "О соответствии Конституции законов от 7 сентября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь" и "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь"...............................................................

Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь"...................................................................................................

Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 30 октября 1995 г. "О толковании Заключения Конституционного Республики Беларусь от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь"...................................................................................................

Взносы — дело добровольное...................................................................................................

Введение

Книга вторая “Конституция. Человек. Государство” содержит некоторую часть публикаций автора, помещенных в журналах, научных сборниках, газетах и других изданиях, а также докладов и материалов выступлений, сделанных на научно-практических конференциях и семинарах.

По мнению автора многие идеи, предложения, оценки, высказанные позиции сохраняют свою актуальность, ряд из них получил развитие в законодательстве, практике его применения, в том числе в деятельности Конституционного Суда.

Анализ высказанного позволяет убедиться в разумности либо ошибочности высказанной ранее точки зрения, в том числе и те, которые не “вписывались в общий настрой”, возможно были “сверхсамостоятельными”. Однако только таким путем: через корректный обмен мнениями, взглядами на решение проблемы возможно нахождение компромиссов компромиссы и решение стоящих перед государством и обществом задач. Конечно не все подходы автора, его идеи и предложения являются идеальными, что-то следовало бы основательнее аргументировать, отдельные предложения и сам автор сейчас может критически оценить. Однако в данном случае речь идет о научном творчестве, где поиск истины — достаточно сложный процесс.

Исходя из этого автор поместил в настоящую книгу статьи без их принципиального редактирования, но отдельные с некоторыми сокращениями; при этом указывается источник опубликования; в книгу вторую, как правило, не включались материалы, вошедшие в другие издания, в том числе и научно-практический комментарий Конституции Республики Беларусь, изданный автором в 2000 году. При этом материалы размещались с учетом важности и тематической направленности, необязательно в хронологической последовательности. В настоящую книгу вошли и особые мнения автора, которые он высказывал как судья Конституционного Суда, вокруг которых было много инсинуаций. Непредвзятое ознакомление с ними (наряду с решениями Конституционного позволит еще раз оценить позицию автора. Однако независимо от этого право на особое мнение принадлежит судье по закону.

Конституция — главный документ для законотворческой и
правоприменительной деятельности

(Доклад на научно-практической конференции 21 декабря 2000 г., организованной Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000. № 4)

Во всех современных государствах в качестве основного, связующего элемента всей правовой системы признается демократическая Конституция. Иногда раздаются утверждения, что для исполнения конституционных норм их необходимо продублировать в законе или ином нормативном акте. Однако это не что иное как архаичный взгляд на Конституцию, когда Основной Закон рассматривался в качестве пустой декларации, когда правоприменители, в том числе и суды, даже не пытались делать ссылки на нормы Конституции при принятии решения. От такого подхода к оценке Конституции необходимо отказываться. Она — ядро правовой системы. Вокруг Конституции развивается все законодательство, которое должно чутко улавливать потребности общественного развития. В то же время следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее верховенство и непосредственный характер действия. К сожалению, немало и среди юристов тех, кто считает, что для конституционных норм нехарактерно непосредственное действие. Отмечу при этом, что само понимание конституционных норм может меняться с учетом изменений в политической, экономической и социальной сферах.

Вначале об исходных началах оценки законодательства с точки зрения соответствия его Конституции. Конституционный Суд, проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта; 3) с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами; 4) по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие.

Рассматривая вопрос о соподчиненности нормативных актов, следует отметить, что существуют общие принципы построения иерархии законов и других нормативных правовых актов, хотя это и не исключает существование национальных особенностей.

Смысл и содержание конституционных норм предопределяются общепризнанными принципами международного права. Именно такой вывод можно сделать из содержания статьи 8 Конституции. Вслед за Конституцией Республики Беларусь идут:
1) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции (ст. 140 Конституции); 2) международные договоры, ставшие обязательными для Республики Беларусь (ст. 8, 116 Конституции); 3) программные законы (сюда следовало бы отнести и закон о бюджете); 4) законы, декреты, указы (об их соподчиненности будет сказано позднее); 5) постановления Правительства; 6) акты Национального банка, акты министерств исходя из их компетенции; 7) акты органов местного управления и самоуправления.

В нашем государстве не получила своего развития так необходимая практика нормативного толкования конституционных норм в целях обеспечения их единообразного толкования.

Правом казуального толкования Конституции обладает Конституционный Суд, однако мы видим по многочисленным жалобам граждан, поступающим в Конституционный Суд, что их инициатива по разрешению конституционного спора часто блокируется. Сложные вопросы вместо их разрешения загоняются вглубь. Приходится констатировать, что есть лица, в том числе и среди чиновников, которые не против представить рассмотрение дел в Конституционном Суде как чуть ли не национальную трагедию. Видимо, опасения эти обусловлены тем, что Конституционный Суд может разрешить дело не из конъюнктурных соображений, а исходя из требований права. Относительно разрешения спора в Конституционном Суде наиболее удачным, по мнению автора, может быть такое в рамках права решение, которым обеспечивается оптимальное сочетание интересов отдельной личности, общества и государства в целом. Всегда решение Конституционного Суда должно быть правовым. Опыт свидетельствует, что вынесение самим Конституционным Судом не конституционных, а явно политических или конъюнктурных решений приводит к утрате им своей легитимности, отторжению принятых решений.

Однако обратимся к еще одному общему юридическому вопросу. В статье 137 Конституции указано, что законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. На практике вызывает вопросы положение части третьей этой статьи о том, что в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Встречи с юристами, в том числе судьями, прокурорами, адвокатами, юрисконсультами, то есть с теми, кто в повседневной деятельности принимает юридически значимые решения, показывают, что здесь необходимы разъяснения. Норму статьи 137 Конституции следует толковать с учетом действия принципа разделения властей: все ветви власти соизмеряют свои акты с Конституцией. И Президент, и Парламент, и суды основывают свои решения на Конституции. Конечно, в советское время речь традиционно всегда шла о верховенстве закона в узком смысле этого слова — как акта, принятого парламентом. Однако в настоящее время существуют три достаточно независимые ветви власти. Закон как источник правового регулирования должен остаться основным регулятором общественных отношений. Вместе с тем есть исключительно конституционные полномочия Президента, которые он может реализовать посредством издания указов или распоряжений (издание декретов означает, что Президент в соответствии с Конституцией “вторгается” в законодательное поле Парламента). Указ, изданный на основе Конституции, может по своей юридической силе идти вслед за Конституцией. Логическим завершением этой конструкции было бы наделение Конституционного Суда правом разрешения споров о компетенции. Ведь правоприменителю необходимо определить не в политическом, а в юридическом смысле, какой акт выше — закон или указ. Вот для этих целей за рубежом и наделяют конституционный суд правом разрешения споров о компетенции. У нас в стране этого нет, однако выходом из данной ситуации может быть постановка вопроса о проверке этих актов, по-разному регулирующих один и тот же вопрос, на соответствие Конституции. В процессе этого и будет выявлено верховенство.

Недостатком парламентской деятельности в последние шесть лет, в том числе и Верховного Совета 12-го созыва, является то, что не приняты законы, прямо указанные в Конституции как необходимые для ее исполнения. Например, направленные на реализацию статьи 30 Конституции о свободе передвижения и выбора места жительства. Причем иногда раздувают страхи, что без этого все рухнет, будет всплеск преступности, все захотят жить в столице и т.д. По мнению автора, речь должна идти о замене жестких норм о прописке такими нормами, которые предусматривают лишь те ограничения, которые продиктованы интересами национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ст. 23 Конституции). Прописка как таковая в сегодняшних условиях может остаться, но с иным правовым режимом, учитывающим необходимость строгого соблюдения конституционных предписаний. Кстати, принятие соответствующего закона и его реализацию следовало бы осуществить до 30 марта 2001 г. Это обусловлено тем, что законом от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь” устанавливался максимально возможный переходный период для полной реализации статьи 30 Конституции — семь лет.

Другой пример, о праве граждан на альтернативную службу. Оно закреплено не только в статье 57 Конституции, но и в статьях 1 и 14 закона о всеобщей воинской обязанности и военной службе (1992 г.). Оправдания типа “в законодательстве нет механизма” выглядят надуманными, они больше подходят для тех, кто только пришел работать со студенческой скамьи. Механизм вырабатывается правоприменителями, в том числе и судами, которые осуществляют не законосудие, а правосудие. Именно о верховенстве права идет речь и в статье 6 Конституции. Право формируется не только нормативными актами, но и доктриной, судебными и административными прецедентами. Кстати, ссылки на то, что судебный прецедент не является источником правового регулирования, безосновательны и не отражают современные тенденции развития. Роль судебного или административного прецедента в системе романо-германского права, к которой принадлежит и белорусское право, несколько иная — он должен иметь по отношению к закону подчиненную роль, но прецедент вполне может восполнять пробелы в действующем законодательстве.

Наше действующее текущее законодательство требует особого анализа. Как огромный вклад Верховного Совета 12-го созыва следует оценивать создание в течение
1990—1994 гг. законодательного массива независимого белорусского государства (за этот период было принято около 400 законодательных актов, т.е. примерно столько же, сколько было принято Верховными Советами предшествующих созывов за 50 лет, начиная с
1938 г.). Не менее значимой является деятельность Палаты представителей 1996 — 2000 гг. по обновлению законодательства, принятию новых кодексов (об их качестве, конечно, особый разговор). В последние четыре года палаты Парламента активно осуществляли свою законотворческую функцию, но, к сожалению, практически бездействовала контрольная функция.

Важнейшей стадией, предваряющей весь правотворческий процесс, должно стать прогнозирование последствий принятия нормативных актов. На это автор настоящей статьи обращал внимание в своих публикациях еще в начале 90-х годов. Именно отсутствие мало-мальского прогноза приводит к тому, что по прошествии короткого времени уже принятый нормативный акт начинают концептуально менять (разумеется, столь критически не оцениваю устранение каких-либо огрехов, вполне понятных в правотворческой деятельности, хотя и они должны быть исключены).

Например, закон о налогах и сборах, взимаемых в бюджет, только в 2000 году трижды менялся. Кстати, в сфере налогообложения, регулирования хозяйственной деятельности должно стать правилом обеспечение стабильности законодательства на протяжении хотя бы бюджетного года. При этом можно позаимствовать правило статьи 34 закона об иностранных инвестициях о стабильности гарантий и невозможности их снижения новыми актами законодательства на протяжении пятилетнего или иного периода. Содержание этой нормы сводится к следующему: в случае, если акты законодательства Республики Беларусь, принятые после регистрации предприятия с иностранными инвестициями, ухудшают положение и условия для деятельности иностранных инвесторов и создаваемых с их участием предприятий (т. е. на них возлагаются дополнительные либо увеличенные в сравнении с ранее существовавшими обязанности или они ограничиваются либо лишаются имевшихся прав), то к инвесторам, предприятию с иностранными инвестициями и (или) иностранным инвестициям в течение пяти лет применяется законодательство, действовавшее на день регистрации предприятия с иностранными инвестициями.

Представляется, что одной из острых проблем является определение соотношения декретов и законов, декретов, законов и кодексов, новых и старых актов, общих и специальных.

В определенной мере ответ на этот вопрос дает не только Конституция, но и закон о нормативных правовых актах. Однако вопросы, как показывает практика, остаются, когда с принятием нового акта одновременно не корректируются соответствующие нормы других актов либо эта корректировка недопустимо затягивается и тем самым нарушается системность законодательства, оно становится лоскутным, хаотичным, внутренне противоречивым.

Декреты, как того требует часть третья статьи 101 Конституции, должны издаваться в силу особой необходимости. Если есть возможность в период работы сессии принять закон, объявив его срочным, то, по мнению автора, следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты. Обратите внимание, что такой вид актов, как декреты, издается по самым непопулярным вопросам. Президент берет на себя все последствия принятия такого акта. Но благородство тоже имеет определенные границы и последствия. Это — во-первых, а, во-вторых, мы часто и не знаем, кто инициирует такого рода акты, их авторы остаются в тени и тогда, когда в течение недель и месяцев все язвительные стрелы летят в адрес того, кто подписал акт. Представляется, что внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены. В то же время в силу своего статуса Президент вправе издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы, в том числе и в целях восполнения пробелов по причине бездействия законодателя.

Как известно, новый закон имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому. Это же правило работает и в отношениях “декрет — закон”. А как же соотносятся кодексы, законы и декреты?

Необходимо напомнить, что согласно статье 10 закона о нормативных правовых актах, который вступил в силу 21 января 2000 г., кодексы имеют более высокую юридическую силу по отношению к другим законам. Декрет имеет силу закона.

Недавно к нам в Конституционный Суд на отзыв был направлен проект декрета по вопросу возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан. Речь идет о различных подходах решения данной проблемы в Трудовом кодексе и декрете. Сразу обнаруживается, что полностью из поля зрения выпало требование закона о нормативных правовых актах. Так или иначе, но или законодательство, или практику необходимо менять, поскольку, если следовать строго букве статьи 10 закона о нормативных правовых актах, то со дня вступления его в действие, то есть с 21 января 2000 г., коррективы кодексов законами недопустимы, по крайней мере без принятия декрета о приостановлении действия указанной нормы закона. Хотя такой подход по многим причинам нежелателен.

Следует отметить, что закон о нормативных правовых актах определяет методологию разработки и принятия правовых актов. В этой связи очень важна точность содержащихся в них формулировок. Вряд ли можно, например, согласиться с тем, что постановления Правительства всегда являются нормативными правовыми актами и, таким образом, они не могут приниматься по вопросам правоприменения. Выступая за полноценные правомочия Президента, в то же время считаю, что не все указы Президента должны рассматриваться как законодательные акты, что определено в статье 1 закона о нормативных правовых актах, например те из них, которые явно носят подзаконный характер в силу делегирования законом определенных полномочий. Однако такой указ не может возвышаться над законом. В то же время указ, изданный в силу конституционных полномочий, действительно может признаваться законодательным актом.

У Президента есть очень сильный механизм воздействия на законодательный процесс — право законодательной инициативы, наложения вето (в том числе выборочного), подписания и опубликования актов.

О придании актам обратной силы. Рассматривая дела в Конституционном Суде, мы часто сталкиваемся с этой проблемой. В части шестой статьи 104 Конституции предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность. Некоторые юристы ошибочно утверждают, что такие жесткие требования установлены только для закона. Они, к сожалению, не придерживаются взгляда о том, что в указанной норме закреплен по существу важнейший принцип, имеющий универсальный характер, то есть обязательный для введения в действие всех нормативных актов.

Одно из основных требований к нормативным актам — ясность и стабильность правовых правил. В противном случае будет просто накапливаться чувство отторжения власти гражданами.

Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство — залог стабильного развития государства и общества.

В качестве одного из отрицательных примеров не столько неудачного законодательствования, сколько плохой работы по устранению внутренних противоречий, является Трудовой кодекс. В части пятой статьи 400 ТК, например, предусмотрено, что работники, которые несут полную материальную ответственность при причинении ущерба в результате совершения преступления (ст. 404), обязаны сами доказать отсутствие своей вины. Учитывая презумпцию невиновности в совершении преступления и другие правовые принципы, это — просто нонсенс. В статье 268 ТК определено, что расторжение трудового договора с беременными женщинами и женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, не допускается, исключая увольнение по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 44 ТК. Пункт же, к которому содержится отсылка, регулирует призыв работника (то есть беременной женщины!) на воинскую службу.

Важно добиться системности законодательства исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель в лице парламента призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона — не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов.

В настоящее время имеются прекрасные для правотворчества условия — отсутствие антагонистического противостояния властей. Важно, чтобы предмет законодательного ведения был достойным закона. Правильный выбор формы акта имеет принципиальное значение. Известно, что сейчас готовится закон о Национальном собрании Республики Беларусь. Считаю ошибочным включение в него положений, которые могут и должны быть предусмотрены в регламентах палат. Это не только ведет к ослаблению позиций Парламента, но и противоречит статье 105 Конституции. Регламенты палат, как и любой нормативный акт, обязательны для всех.

Право законодательной инициативы депутатов, провозглашенное в Конституции, может быть ограничено только предписаниями Конституции, а не амбициями чиновников. Ограничения касаются лишь тех инициатив, результатом реализации которых будет сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов. Это, кстати, мировая практика.

Ориентация на механическое увеличение законодательного массива не даст необходимого результата. Конечно, пробелы в правовом регулировании необходимо восполнять. Однако сам факт принятия нормативных актов не означает эффективность права. Для правового регулирования отношений между гражданами и государством предпочтительнее не разрешительный, а запрещающий порядок, то есть следует не перечислять, что допускается, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться. Все остальное — допустимо.

Огромное значение имеет не только согласованность норм внутри одного акта, согласованность актов в рамках одной отрасли, но и согласованность близких норм разных отраслей.

Об опубликовании нормативных актов. Нарушение требований Конституции в этой области может повлечь признание акта неконституционным. К сожалению, нет единства в определении даты введения в действие акта со дня опубликования. Складывается впечатление, что при этом преобладает чисто субъективный подход и не учитываются объективные факторы. Устанавливаются не только различные сроки, но и используются различные понятия: акты вводятся в действие “со дня опубликования”, “с момента опубликования”, “после выхода в свет” и т.д. А ведь точность в этом вопросе очень важна. Даже в “Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь” указывался только месяц и не ставилось число опубликования. Многие нормативные акты опубликованы впервые именно в этом журнале, они будут сохранять свою юридическую силу длительное время. Для определения даты опубликования в этой связи может быть предложено несколько вариантов, в том числе исходить из последнего числа месяца (если актом ухудшается правовое положение участников общественных отношений). Следует обратить внимание на необходимость официального опубликования Регламента Совета Республики. Желательно придерживаться правила о введении в действие нормативных актов, касающихся прав и свобод, не ранее десяти дней со дня опубликования.

О некоторых аспектах конституционного контроля. Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов в государстве. Если бы все наши решения, принятые за последние четыре года, были исполнены на сто процентов, то правовая система стала бы намного эффективнее, не только обязанности, но и права, и свободы были бы подняты на новый более качественный уровень. К сожалению, мы наблюдаем, когда под надуманными предлогами некоторые решения Конституционного Суда не исполняются. Следует иметь в виду, что в этом случае не исполняется Конституция.

Отличительной особенностью решений Конституционного Суда является то, что они базируются на нормах международного права. Мы активно используем решения Европейского суда по правам человека для формирования собственной позиции при рассмотрении аналогичных дел.

Решения Конституционного Суда являются источниками права. Конституционный Суд выступает в качестве “негативного” законодателя в том смысле, что он “выводит” из правового оборота признанные им неконституционными акты (нормы). Разрешая конкретные дела, он тем самым создает правовые условия гражданам для защиты их прав. В качестве примера приведу лишь некоторые решения, где определена позиция Конституционного Суда, влияющая в целом на правотворческую и правоприменительную деятельность.

— о верховенстве Конституции и непосредственном действии ее норм;

— об ответственности не только субъектов налогообложения перед государством, но и государства перед гражданами (субъектами хозяйствования), с которых взимаются налоги;

— об установлении местных налогов и сборов в строгом соответствии с законом, о различиях в правовом регулировании в области установления общереспубликанских и местных налогов и сборов;

— о свободе трудового договора независимо от места жительства гражданина;

— о некоторых аспектах реализации свободы передвижения и выбора места жительства;

— о праве на юридическую помощь, в том числе определение сроков, условий и субъектов, которые могут ее оказывать;

— о доступности к правосудию, включая и конституционное;

— о сроках и порядке содержания под стражей, в том числе установлении максимального срока с учетом срока ознакомления обвиняемого с предъявленным обвинением;

— о недопустимости совмещения судом функций формулирования обвинения и правосудия (по нашему мнению, это можно делать различными составами суда);

— о праве на амнистию лиц, в отношении которых приговоры по не зависящим от них обстоятельствам не вступили в законную силу к сроку вступления в силу закона об амнистии;

— о принципах придания обратной силы нормативным актам;

— о сроках введения в действие актов толкования и требованиях к таким актам;

— об обязательности опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы граждан;

— о принципах и порядке суммирования и предоставления отпусков;

— о плате за пользование жилыми помещениями и их техническое обслуживание и необходимости соблюдения принципов социального государства.

Убежден, что Конституционный Суд и палаты Парламента могут более активно взаимодействовать в целях утверждения верховенства права, защиты прав и свобод граждан, обеспечения надлежащего выполнения ими своих обязанностей. Известно, что в постоянные комиссии палат Парламента поступает много обращений граждан, в которых они ставят вопрос о незаконности нормативных актов. Точку в этом споре может и должен ставить Конституционный Суд.

По вопросу о том, есть ли правовые основания для развития правового статуса Конституционного Суда.

Прежде всего необходимо обратить внимание на формулировку части первой статьи 116 Конституции: контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь. В этой связи можно сделать несколько выводов:

1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционного Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат — принятые нормативные акты;

2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия между Конституцией и всеми иными подконституционными нормативными актами возможно в допустимых для Конституционного Суда формах: не только путем принятия заключений, но и иных его решений;

3) часть первая, как и часть седьмая, статьи 116 Конституции является базой для развития компетенции Конституционного Суда, которая определяется не только Конституцией, но и законом;

4) в силу того что Конституционный Суд — это один из государственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности всех остальных нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмотрении подобного рода споров, в том числе и в случае осуществления правовой экспертизы Министерством юстиции, Министерством иностранных дел о соответствии Конституции подлежащих соответственно регистрации ведомственных нормативных актов, ратификации международных договоров.

В юридической литературе уделено внимание анализу понятия “контроль”, которое часто сопоставляют с понятием “надзор”. Эти понятия различаются, что проявляется и в тех мерах, которые могут применить государственные органы, осуществляющие соответствующие функции. Надзорные органы обычно сами не обладают правом отмены правового акта, но путем соответствующего реагирования пытаются обеспечить законность на практике. Контролирующие же органы наоборот отличаются не только правом отмены правовых актов, но и активным вмешательством в незаконную деятельность. Контрольная функция Конституционного Суда имеет свою специфику. Конституционный контроль охватывает сферу нормотворчества сверху донизу. При этом проблемы целесообразности не должны иметь решающего значения. Более того, принятие не самого удачного правового решения, реализованного в нормативном акте, не означает его неконституционность. В этом отличие конституционного контроля от контроля, проводимого иными государственными органами, включая и ведомственный контроль.

Конституционный Суд — единственный орган судебной власти, основные положения о котором (порядок формирования и некоторые другие вопросы) прямо оговорены в Конституции. Относительно организации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в Конституции сформулированы лишь принципы и указана их основная функция — осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда, как отмечено в части седьмой статьи 116 Конституции, определяется специальным законом о Конституционном Суде. В этой связи следует сделать несколько выводов:

1) конституционные положения могут быть развиты в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов);

2) недопустимы “размывание” закона о Конституционном Суде, попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в законе о Конституционном Суде. Именно в законе о Конституционном Суде, как того требует Конституция, могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся деятельности Конституционного Суда;

3) законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен быть основан на положениях названного закона.

Конституционный Суд — единственный судебный орган, который самостоятельно определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно, процессуальные аспекты деятельности нельзя смешивать с чисто статутными.

Необходимо специально подчеркнуть, что в Конституции закреплены только основные полномочия Правительства, органов местного управления и самоуправления, Прокуратуры, Комитета государственного контроля, в законах об этих органах они развиваются. И именно по этому пути следует идти при решении вопроса о расширении компетенции Конституционного Суда.

Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, но и законы о ратификации международных договоров, регламенты палат Парламента, нормативные акты министерств, государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов.

В связи с тем что проводится проверка акта на его соответствие не только Конституции, но и актам, обладающим более высокой юридической силой, чем проверяемый акт, возможна проверка конституционности всех норм “по вертикали”, то есть, например, проверка соответствия нормативного решения райисполкома решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответствовать указу, закону, а последние — Конституции. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, Конституционный Суд может в своем решении (заключении) указать на неконституционность и другого акта, обладающего более высокой юридической силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило предложение.

В практике работы Конституционного Суда были случаи, когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона (кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В этом случае Конституционный Суд, на наш взгляд, также вправе проверить их конституционность и вынести соответствующее решение.

И еще один вывод, связанный с полномочиями Конституционного Суда. У нас отдельными авторами вносятся предложения о создании самостоятельной системы административной юстиции. Обычно ссылаются на соответствующие идеи и разработки, существующие в Российской Федерации. Однако при этом упускается из виду белорусское законодательство: нам не надо создавать самостоятельную систему административной юстиции — достаточно “задействовать” Конституционный Суд для разрешения возникших по поводу действия нормативных актов министерств и иных, в том числе местных исполнительных и распорядительных, органов. Исполнение же административного законодательства, точнее, споры об этом — предмет разбирательства судей по административным делам.

Местные Советы депутатов обладают “двойной” природой. С одной стороны, это — государственные органы, а с другой — органы местного самоуправления. Несмотря на их решения, как уже было отмечено, могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Лишь решения местных референдумов выпадают из сферы контроля Конституционного Суда, в то же время это не распространяется на законы, принятые путем всенародного голосования, то есть в масштабе всей республики.

В статье 1 Конституции закреплено, что Республика Беларусь — демократическое правовое социальное государство. С учетом принципов, присущих такому государству, и следует осуществлять предусмотренную систему конституционного контроля, а также правотворческую деятельность, обеспечивать правоприменительную практику.

Актуальные вопросы развития конституционного права Республики Беларусь:
опыт и перспективы

Отличительной особенностью современного развития конституционного права является его динамизм, широкое обновление и развитие составляющих его правовых норм. В этой связи очень важно, чтобы конституционное право адекватно отражало потребности развития общества, более того содействовало его прогрессу.

Во всех современных государствах в качестве основного, связующего элемента всей правовой системы признается демократическая Конституция. Иногда раздаются утверждения, что для исполнения конституционных норм их необходимо продублировать в законе или ином нормативном акте. Однако это не что иное как архаичный взгляд на Конституцию, когда Основной Закон рассматривался в качестве пустой декларации, когда правоприменители, в том числе и суды, даже не пытались делать ссылки на нормы Конституции при принятии решения. Полагаю, что от такого подхода к оценке Конституции необходимо отказываться. Она — ядро правовой системы. Вокруг Конституции развивается все законодательство, которое должно чутко улавливать потребности общественного развития. В то же время следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее верховенство и непосредственный характер действия. К сожалению, немало и среди юристов тех, кто считает, что для конституционных норм нехарактерно непосредственное действие. Отмечу при этом, что само понимание конституционных норм может меняться с учетом изменений в политической, экономической и социальной сферах.

Каковы исходные начала для оценки законодательства с точки зрения соответствия его Конституции? Конституционный Суд, проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта; 3) с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами; 4) по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие.

Вначале выскажу свой взгляд о соподчиненности нормативных актов. Существуют общие принципы построения иерархии законов и других нормативных правовых актов, хотя это и не исключает существование национальных особенностей.

Важной и необходимой предпосылкой для установления благоприятных для развития личности условий является использование во внутреннем (национальном) праве сформированных международных стандартов. По уровню их реализации мы можем судить о том, насколько государство приблизилось к идеалу правового, демократического, социального государства.

Конституционная норма о приоритете общепризнанных принципов (статья 8 Конституции Республики Беларусь) свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых, демократических началах. Здесь, на наш взгляд, есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. И в этом смысле общепризнанные принципы находятся над Конституцией, они предопределяют понимание конституционных норм. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики.

Представляется, что утвердить на практике это правовое предписание непросто, но необходимо в силу того, что на международном уровне вырабатываются стандарты взаимоотношений государства и человека, статуса человека и гражданина и к ним необходимо приближать национальное законодательство, правовую систему новых государств. Если практика будет формироваться по пути исполнения этой нормы, то выиграют от этого все: и государство, и граждане.

В современных условиях Конституция и нормы международных договоров должны иметь прямое, непосредственное действие.

Полагаю, что давно назрела потребность в подготовке комментария к двум важнейшим Международным пактам — о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах.

Полезно было бы регулярно рассматривать практику применения ратифицированных международных договоров на пленумах высших судебных инстанций. Пока эта проблема, остается вне их постоянного внимания.

Полагаю, что содержащиеся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы могут уже сейчас стать ориентиром для правоприменительной практики. Важным шагом по пути утверждения института конституционного контроля, свободного от политических пристрастий и служащего только интересам правосудия, думаю, может стать использование решений Европейского Суда по правам человека (его правовых позиций) для подготовки заключений Конституционного Суда по вопросам, являющимся предметом его рассмотрения.

Каждая система права имеет свои особенности, например, присущие ей источники права. У нас является общепризнанным рассматривать в качестве источников права лишь нормативные акты и часто отрицательно относятся в этом плане к судебным прецедентам, обычаям. Представляется, что взгляды здесь должны изменяться. Судебный прецедент и в нашей правовой системе может и должен рассматриваться в качестве источника права.

Право на правосудие иногда понимается слишком упрощенно — как недопустимость ограничений на обращение в суд. Конституционный Суд Республики Беларусь много сделал для обеспечения конституционного права на судебную защиту. Оно не исключает предварительного порядка рассмотрения споров (например, в КТС), альтернативного порядка (например, обращение в вышестоящий или иной орган, что не должно лишать права на обращение в суд). В то же время правосудие предполагает независимость, беспристрастность и компетентность суда.

Конституционный Суд действует в нашей республике с апреля 1994 г. Отмечу, что конституционные суды как специализированные органы конституционного контроля созданы в абсолютном большинстве современных стран. Опыт свидетельствует, что разрешение споров органами конституционного контроля является важнейшим условием стабильного развития государства и общества. Однако это возможно тогда, когда Конституционный Суд руководствуется при вынесении своих решений демократическими нормами Конституции, исходит из тех стандартов в области прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, которые сформированы мировым сообществом.

Многое познается в сравнении. Интересна динамика рассмотренных дел Конституционным Судом Республики Беларусь: 1994 г. — 5; 1995 г. — 17; 1996 г.— 12;
1997 г. — 6; 1998 г. — 11; 1999 г.— 17; 2000 г.— 26.

И хотя Конституционный Суд в последнее время ежегодно выносит не меньше решений, чем Верховный Суд по первой инстанции (исключение касается лишь периода избирательных компаний), однако потенциально мы вполне могли бы рассматривать в 2—3 раза больше дел. Следует также иметь в виду, что ежегодно в Конституционном Суде рассматривается около тысячи обращений граждан, которые также являются предметом пристального внимания в Конституционном Суде. При этом мы учитываем, что часто к нам обращаются те граждане, которые исчерпали все иные средства внутригосударственной защиты. Конституционный Суд Республики Беларусь выносит в последние годы столько же решений, сколько, например, конституционные суды Армении, Грузии, Украины, в несколько раз больше чем Конституционный Суд Латвии, однако более интенсивно работают конституционные суды России, Молдовы. Интересно, что в Молдове каждый депутат имеет право на обращение в Конституционный Суд и там около 95% дел инициировано именно членами парламента. Лично я против такой нормы, однако, исходя из того, что обращения граждан в Конституционный Суд часто блокируются, следовало бы несколько изменить наше законодательство, например, наделив постоянные комиссии палат, Совет Палаты представителей, Президиум Совета Республики, Генерального прокурора правом на обращение в Конституционный Суд.

Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью всех нормативных актов —от законов, декретов и до актов министерств, местных Советов депутатов (вплоть до сельского), местных исполнительных и распорядительных органов (т.е. исполкомов, местных администраций).

Компетенция Конституционного Суда определена не только в ст. 116, но и в ст. 40, ст. 122 и других статьях Конституции. В этой связи в случае, если обращение гражданина имеет общественную значимость, мы на основании ст. 40 и части первой ст. 116 Конституции выносим свои решения. Особенно это касается тех случаев, когда граждане исчерпали все иные возможности разрешения спора.

В этой связи возникает вопрос: могут ли граждане обращаться с жалобами в Конституционный Суд?

Анализ части четвертой ст. 122 и ст. 116 Конституции Республики Беларусь показывает следующее. Согласно части четвертой статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. Учитывая, что проверка конституционности нормативных актов — это исключительная прерогатива Конституционного Суда, можно сделать вывод о праве граждан на обращение в Конституционный Суд по данному вопросу. Полагаю, что указанная норма ст. 122 Конституции должна получить свое развитие в законодательстве и на практике.

Законом можно расширить полномочия Конституционного Суда. Согласно части седьмой ст. 116 Конституции не только организация и порядок деятельности, но и компетенция, т.е. права и обязанности Конституционного Суда определяются законом. Аналогично решен вопрос относительно развития законом конституционных полномочий Правительства, Прокуратуры, органов местного управления и самоуправления, Комитета государственного контроля и других. Вопрос о расширении круга субъектов обращения в Конституционный Суд мы не ставили бы, если бы в настоящее время обладающие таким правом государственные органы и лица выполняли свои обязанности. Складывается впечатление, что вопросов, достойных рассмотрения в Конституционном Суде, нет и граждане просто заблуждаются, когда стучатся в соответствующие инстанции.

Отмечу еще, что Конституция — это ядро, основа правовой системы.

В целом институт конституционной ответственности должен получить дальнейшее развитие, его нельзя сводить только к ответственности Президента, Парламента, Правительства, некоторых должностных лиц. В рамках этого института следовало бы, в частности, различать явное нарушение Конституции, умышленное ее нарушение и случаи принятия неконституционных актов в силу недостатков самого конституционного текста (например, неудачной, нечеткой редакции).

Конституция Республики Беларусь закрепляет, что наше государство является социальным. Эта норма, по существу, обязывает властные структуры проводить активную социальную политику, осуществлять меры по стабилизации экономики. Тем более что в статье 2-й Основного Закона Беларуси предусмотрено, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Затрагивая различные грани проявления государством своих качеств как государства социального, конечно же нам следует иметь в виду, что решить стоящие задачи можно при условии развитой экономики. Уровень развития социального государства зависит от объема тех средств, которые государство может перераспределить (за счет полученных налогов и иных средств) в пользу тех категорий граждан, которые в силу возрастных, половых, физических, семейных и иных причин не в состоянии на равных конкурировать на рынке труда, в сфере предпринимательства с “преуспевающими” гражданами.

В отличие от требований международного сообщества в области гарантированности неотъемлемых прав и свобод человека оно более “снисходительно” к обеспечению социально-экономических прав.

В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам".

В то же время, согласно статье 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая в частности, принятие законодательных мер. Таким образом, государство может распорядиться только имеющимися ресурсами. Их размер зависит от многих факторов, например, от собираемости налогов, системы налогообложения, насколько она эффективна и стимулирует рост производства, совершенствование экономических отношений.

Опыт свидетельствует, что социальное государство и рынок (рыночные отношения) — явления совместимые. Более того государства, основанные на рыночной экономике, добились бóльших успехов в социальной защите своих граждан, чем государства, в которых доминировала плановая экономика с главенствующей государственной собственностью.

На определенном этапе перехода к рыночным отношениям их развитие иногда воспринималось как отрешенность государства от забот людей, безразличие к их нуждам. Это привело к тому, что отказ от тоталитарной идеологии, как явления позитивного, сопровождался утратой (ослаблением) государством своей функции по социальной защите граждан. Анализируя нынешнее состояние социальной защиты граждан в ряде новых государств, можно говорить об определенной слабости законодательного регулирования процессов приватизации, отсутствии экономических расчетов при разработке ряда законодательных актов, которые регулировали экономические реформы, что привело к их декларативности и оторванности от реальной жизни общества. Не были разработаны механизмы экономической и правовой защиты граждан от социальных потрясений, резкого снижения уровня доходов и возможностей реального приобретения многих серьезно подорожавших товаров. Широкое распространение в некоторых государствах получила чрезмерная концентрация собственности у узкого круга людей, коррупция, неосновательное обогащение одних за счет других. Это означает широкомасштабные нарушения социально-экономических прав граждан. В этой связи Республика Беларусь, в которой проводится активная социальная политика, может спокойно и основательно учитывать опыт других стран.

Практика многих стран свидетельствует о том, что государство должно устранять несправедливость, издержки перехода к рыночным отношениям.

Ни одному современному государству не уйти от решения вопросов, связанных с социальной защитой его граждан. Не пожелает делать само государство и его институты, заставят его это делать сами граждане, общественные объединения. Социальное государство должно видеть и преодолевать недостатки рынка: эгоизм, индивидуальную замкнутость, снижение планки духовных ценностей.

Выполнение государством функции социальной защиты не должно носить стихийный, вспомогательный хаотичный характер. Велика здесь роль права.

Мы не можем рассматривать социально-экономические и социально-культурные права как права «второго поколения». Если для реализации многих неотъемлемых прав человека со стороны государства требуются незначительные финансовые вливания, то в отношении обеспечения социально-экономических и социально-культурных действуют совершенно иные принципы.

Здесь следует руководствоваться такими важнейшими принципами, как экономическая свобода человека и права предпринимателей, лиц наемного труда, ответственность государства за выработку и соблюдение правил игры на рынке, за создание соответствующих условий для упорядочения экономической и социальной жизни, обеспечение принципа равенства всех форм собственности, принцип помощи нетрудоспособным, а не тем, кто не желает работать.

В процессе решения задач конституционного строительства необходимо уяснить значение и объем каждого права. Содержание прав и свобод является нередко предметом ожесточенных дискуссий, отличающихся высокой степенью конфронтации, а нередко и спекуляций, полярностью мнений.

Этому может способствовать деятельность государственных органов (парламентов, судов) по их непосредственной интерпретации. На практике возникают вопросы о соотношении нормативного и казуального толкования Конституции и других актов. Согласно нашему Основному Закону правом официального нормативного толкования Конституции обладает Парламент на основе соответствующего предложения Президента. Непосредственно таким правом, к сожалению, Конституционный Суд не обладает. Однако он может проверить конституционность такого закона, по своей форме являющегося конституционным, и принять соответствующее решение. Таким образом, акт Конституционного Суда обладает большей юридической силой, чем акт Парламента о толковании Конституции.

Что же касается соотношения аутентического нормативного толкования подконституционных актов и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными), то подход к определению их соотношения должен быть иной: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством.

Как уже было отмечено, правом казуального толкования Конституции обладает Конституционный Суд, однако мы видим по многочисленным жалобам граждан, поступающим в Конституционный Суд, что их инициатива по разрешению конституционного спора часто блокируется. Сложные вопросы вместо их разрешения загоняются вглубь. Приходится констатировать, что есть лица, в том числе и среди чиновников, которые не против представить рассмотрение дел в Конституционном Суде как чуть ли не национальную трагедию. Видимо, опасения эти обусловлены тем, что Конституционный Суд может разрешить дело не из конъюнктурных соображений, а исходя из требований права. Хочу высказать свой взгляд на разрешения спора в Конституционном Суде. Наиболее удачным может быть такое в рамках права решение, которым обеспечивается оптимальное сочетание интересов отдельной личности, общества и государства в целом. Всегда решение Конституционного Суда должно быть правовым. Опыт свидетельствует, что вынесение самим Конституционным Судом не конституционных, а явно политических или конъюнктурных решений приводит к утрате им своей легитимности, отторжению принятых решений.

Проблема соотношения Конституции и закона иногда возникает в связи с необходимостью расширения конституционных полномочий государственных органов. Если наряду с правами и обязанностями государственного органа, которые закреплены в Конституции, в ней прямо указано, что его компетенция, например, Конституционного Суда, определяется законом, то полагаем, что конституционные положения могут быть дополнены (но не ограничены) законом.

В статье 7 Конституции предусмотрено, что в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права. При этом на государство, все его органы и должностных лиц возлагается обязанность действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Факт закрепления в Конституции принципа верховенства права подвергается суровой критике оппонентов, хотя он закреплен в ряде других зарубежных Конституций. Он означает не что иное, как обязанность правотворческих и правоприменительных органов действовать исходя из принципов равенства и справедливости.

Право формируется не только нормативными актами, но и доктриной, судебными и административными прецедентами. Кстати, ссылки на то, что судебный прецедент не является источником правового регулирования, безосновательны и не отражают современные тенденции развития. Роль судебного или административного прецедента в системе романо-германского права, к которой принадлежит и белорусское право, несколько иная — он должен иметь по отношению к закону подчиненную роль, но прецедент вполне может восполнять пробелы в действующем законодательстве.

Эффективность права в обеспечении развития личности зависит от многих факторов. Актуальными являются следующие: адекватность правового регулирования потребностям общественного развития, предсказуемость развития права, равенство всех перед законом и судом, гарантированность правосудия (право на объективный, беспристрастный и независимый суд), право на квалифицированную юридическую помощь, на презумпцию невиновности и др.

Одно из основных требований к нормативным актам — ясность и стабильность правовых правил. В противном случае будет просто накапливаться чувство отторжения власти гражданами.

Декреты, как того требует часть третья статьи 101 Конституции, должны издаваться в силу особой необходимости. Если есть возможность в период работы сессии принять закон, объявив его срочным, то, на мой взгляд, следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты. Обратите внимание, что такой вид актов, как декреты, издается по самым непопулярным вопросам. Президент берет на себя все последствия принятия такого акта. Но благородство тоже имеет определенные границы и последствия. Это — во-первых, а, во-вторых, мы часто и не знаем, кто же инициирует такого рода акты, их авторы остаются в тени и тогда, когда в течение недель и месяцев все язвительные стрелы летят в адрес того, кто подписал акт. Представляется, что внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены. В то же время представляется, что в силу своего статуса Президент вправе издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы, в том числе и в целях восполнения пробелов по причине бездействия законодателя.

О придании актам обратной силы. Рассматривая дела в Конституционном Суде, мы часто сталкиваемся с этой проблемой. В части шестой статьи 104 Конституции предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность. Некоторые юристы ошибочно утверждают, что такие жесткие требования установлены только для закона. Они, к сожалению, не придерживаются взгляда о том, что в указанной норме закреплен по существу важнейший принцип, имеющий универсальный характер, то есть обязательный для введения в действие всех нормативных актов.

Важнейшей стадией, предваряющей весь правотворческий процесс, должно стать прогнозирование последствий принятия нормативных актов. На это я обращал внимание в своих публикациях еще в начале 90-х годов. Именно отсутствие мало-мальского прогноза приводит к тому, что по прошествии короткого времени уже принятый нормативный акт начинают концептуально менять (разумеется, столь критически не оцениваю устранение каких-либо огрехов, вполне понятных в правотворческой деятельности, хотя и они должны быть исключены).

Согласно статье 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. На мой взгляд, этот конституционный принцип должен распространяться и на действие всех (не только законов) подконституционных нормативных актов. Аналогичный подход должен быть не только при решении вопроса о возложении юридической ответственности, но и в случае такого изменения законодательства, в результате которого ухудшается положение граждан, юридических лиц, в том числе осуществляющих хозяйственную деятельность. Например, недопустимо придавать обратную силу актам, предусматривающим дополнительные налоговые нагрузки на субъектов хозяйствования. С этой проблемой непосредственно связано обеспечение своевременного опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы гражданина. Если законы, декреты, указы, постановления Правительства обычно публикуются и таким образом доводятся до сведения населения, то этого нельзя сказать о нормативных актах министерств и ведомств, местных Советов, исполнительных и распорядительных органов.

Конституционное право является фундаментальной отраслью права. В силу своей природы оно более всего подвержено политическому влиянию, в то же время научные исследования в области конституционного права позволяют находить оптимальное решение как в правотворческой сфере, так и в практике исполнения законодательства.

Законодательные акты Парламента Республики Беларусь

(Право и демократия. Выпуск 10. Минск.1999, с.113-124)

Основной функцией Парламента является законодательная деятельность. В ее рамках он принимает различные виды законодательных актов.

Hаибoлее значительнoй и менее устoйчивoй, чем Конституция и конституционные законы, группoй закoнoдательных актoв являются oбыкнoвенные закoны. Они чаще всегo регулируют oтдельные виды oбщественных oтнoшений, реже нoсят кoмплексный характер.

В целом на правовом уровне у нас не закрепляется дифференциация обыкновенных законов.

Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в гoсударстве правoвая система. Так, вo Франции oсoбую группу сoставляют финансoвые закoны, кoтoрые принимаются в oсoбoм пoрядке, при кoтoрoм правительствo наделяется существенными пoлнoмoчиями в oпределении егo судьбы, например, oнo мoжет ввести в действие свoим oрдoнансoм гoсударственный бюджет, если парламент не утвердил в устанoвленный Кoнституцией срoк.

Сoвoкупнoсть закoнoв как целoстнoй системы имеет свoей задачей регулирoвание oбщественных oтнoшений в целях oбеспечения прав граждан, функциoнирoвания всех гoсударственных институтoв. Каждый закoн имеет свoй oсoбый предмет регулирoвания oт пoлитическoй сферы дo сoциальнoй.

Закoны исходя из предмета регулирования мoжнo пoдразделять на oрганические, планoвo-бюджетные и иные oбыкнoвенные законы. Ранее в специальную группу можно было включить законы об утверждении тех указoв Президиума Верховного Совета, кoтoрые в дальнейшем сoхраняли свое действие.

Осoбую юридическую категoрию представляют oрганические закoны. Пo закoнoдательству Франции к ним относят закoны, дoпoлняющие Кoнституцию. Однакo с юридическoй тoчки зрения такoй закoн ничем не oтличается oт всех остальных законов. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции Франции они предназначены для запoлнения и претвoрения в жизнь Кoнституции в тех случаях, кoгда пoследняя в явнo выраженнoй фoрме oтсылает к oрганическoму закoну, кoтoрый oт oбычнoгo закoна oтличается oсoбoй прoцедурoй принятия. Осoбеннoстью oрганических закoнoв является и тo, чтo пo закoнoдательству Франции oни пoдлежат oбязательнoму конституционному контролю со стороны Конституционного Совета. У нас к органическим закoнам мoжнo oтнести закoн o Совете Министрoв Республики Беларусь, ссылка на который прямо имеется в статье 108 Кoнституции Беларуси1, и другие. В этой связи при принятии закона от 7 июля 1998 г. "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах" следовало бы придерживаться того названия, которое определено в Конституции. Было бы полезно также ввести обязательный предварительный конституционный контроль за такого рода актами.

В сфере гoсударственнoгo стрoительства Франции давно испoльзуется и такoй термин, как "прoграммные закoны", хoтя этo пoнятие не oбладает никакoй спецификoй. Прoграммные закoны — этo oбычные закoны, кoтoрые, как принятo считать, сoдержат излoжение скoрее oбщих принципoв, чем кoнкретных предлoжений, чтo, естественнo, предпoлагает издание бoльшoгo числа актoв регламентарнoгo характера, относящиеся к их применению. К программным законам согласно Конституции Беларуси относятся законы, кoтoрыми oпределются oснoвные направления внутренней и внешней пoлитики Республики Беларусь, ее вoенная дoктрина. К ним следовало бы отнести и законы об утверждении бюджета.

Прежняя практика рабoты белoрусскoгo Парламента свидетельствует o стремлении закoнoдателя пo некoтoрым направлениям принять акты, кoтoрые бы являлись базoвыми для других oбычных закoнoв, принимаемых в сooтветствующей сфере. К такoвым следует oтнести закoн o сoбственнoсти, закoны oб oснoвах oрганизации тамoженнoй службы Республики Беларусь, oб oснoвах внешнеэкoнoмическoй деятельнoсти Республики Беларусь, oб oснoвах службы в гoсударственнoм аппарате, о правах ребенка и другие.

Hадo oтметить, чтo в рабoте Парламента были случаи, кoгда oн стремился пo сoюзнoму oбразцу придать тем или иным актам статус Оснoв. Однакo, чтo вoзмoжнo в федеративнoм гoсударстве, где пoмимo oбщегoсударственнoгo oргана еще существуют закoнoдательные oрганы республик, тo неприемлимo в услoвиях унитарнoгo гoсударства. В пoследнем нет таких oрганoв, кoтoрые мoгли бы на базе закoна (oснoв) принимать свoй закoнoдательный акт. Пoэтoму неправильными были действия Сoвета Министрoв республики, кoтoрый внес прoект закoна oб oснoвах закoнoдательства o культуре в Верхoвный Сoвет, oдoбривший этoт акт в первoм чтении именнo как oснoвы закoнoдательства.

В некoтoрых случаях в закoнах закрепляются такие фoрмулирoвки, кoтoрые придают им стабильнoсть, устoйчивoсть и верхoвенствo пo oтнoшению к аналoгичным или пoдзакoнным актам. Hапример, сoгласнo статье 2 закoна o правах ребенка2, указанный закoн является пoсле Кoнституции oснoвным oтнoсительнo других закoнoдательных актoв, кoтoрые касаются прав и интересoв ребенка. Права, устанoвленные этим закoнoм, не мoгут быть oграничены. Аналoгичнo решен вoпрoс и в закoне o ветеранах. Как мы уже oтмечали, свoегo рoда роль oснoв дoлжны играть прoграммные закoны.

Истoрия нашегo гoсударства развивалась таким oбразoм, чтo дo недавнего времени все закoны принимались Верхoвным Сoветoм, хoтя сейчас правовым путем oбеспеченo принятие закoнoв путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных спoсoбoв издания закoнoв заключается в субъектах, пoлнoмoчных принимать такие закoны.

С распадoм Сoюза и пoявлением унитарных гoсударств прекратилась практика принятия закoнoдательных актoв, кoтoрые бы являлись Оснoвами закoнoдательства в тoй или инoй кoнкретнoй oбласти, хотя сейчас в рамках СНГ, Союза Беларуси и России предпринимаются попытки внедрить идею принятия законодательных актов, которые были бы основой для законодательства отдельных государств.

К сoжалению, еще преoбладает декларативный тип закoна, чтo в целoм шлo еще с прежних времен, кoгда закoн рассматривался в качестве приказа и считалoсь, чтo самая замечательная — этo абстрактная нoрма, oхватывающая как мoжнo бoльшее числo oтнoшений. Именнo в силу абстрактнoсти мнoгих нoрм, содержащихся в закoнах, правoприменительные oрганы, в тoм числе и суды, стремились в первую oчередь изучать пoдзакoнные акты, oтличавшиеся бoльшей кoнкретнoстью. В значительнoй мере пo этoй же причине мoжнo oбъяснить oтсутствие не только в нашей истoрии, но и в современный период решений судoв сo ссылкoй тoлькo на статьи Кoнституции.

В наших закoнах неoбхoдимo избавиться oт этих недoстаткoв. Пoлагаем, чтo белoрусский закoнoдатель все же стремится к кoнкретизации закoнoв, с тем чтoбы oни применялись как мoжнo с меньшим числoм oпoсредующих актoв (правительства, министерств, ведoмств). Hесoмненнo, чтo на этoм пути еще мнoгo прoблем. Прав
В.А. Туманoв, кoгда oтмечает настoятельную неoбхoдимoсть перехoда пo примеру западных стран "oт абстрактнoй фoрмы права к бoлее казуистическoй, кoнсoлидирoваннoй егo фoрме, в тoм числе к кoдексам нoвoгo типа — кoнсoлидации действующегo закoнoдательства. Этo детальный кoдекс, в нем все предусмoтренo и не нужнo дoпoлнительнoй егo разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов"3. Переход Парламента к принятию пoдoбнoгo рoда актoв будет знаменовать сoбoй качественнo нoвую ступень в закoнoдательнoй деятельнoсти, спoсoбствует укреплению режима закoннoсти.

Реализация парламентом одной из своих функций — осуществление законодательной деятельности — не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. В то же время предмет законодательного ведения не должен быть необоснованно сужен: Парламент должен обладать теми полномочиями, которые обусловлены его природой не только как законодательного органа, но и коллегиального представительного органа, субъекта, обладающего учредительной властью. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990 - 1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому мы считаем неверным подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего — в ст.ст. 97 и 98.

Основная функция любого Парламента — законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов — это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

В Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако, на мой взгляд, он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

Парламент вправе принять закон о делегировании Президенту законодательных полномочий.

Пожалуй, одним из первых актов Верховного совета двенадцатого созыва, которым последний делегировал часть своих прав Президиуму Верховного Совета, было постановление от 15 февраля 1991 г. "О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере регулирования земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь"4 . Этим постановлением предусмотренные Кодексом о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также по разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Однако прежде непосредственно в Кодекс законом от 15 февраля 1991 г.5 были внесены изменения, позволявшие местным Советам депутатов передавать указанные полномочия своим исполнительным органам. Подобное решение означало возложение на Президиум несвойственных функций по решению вопросов оперативного характера.

Одним из своих постановлений Верховный Совет поручил Совету Министров утвердить порядок купли-продажи квартир (домов), предусмотрев в постановлении концепцию соответствующего решения Правительства, тем самым определил рамки его действий6. С другой стороны, Парламент ограничил и себя, приняв акт-"рамку", где предусмотрены лишь самые принципиальные моменты, детали же отдал на решение исполнительного органа.

Или другой пример. Постановлением Верховного Совета о формировании валютных фондов Республики Беларусь в 1992 году Верховный Совет предоставил Правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. тем самым предоставил Совету Министров право корректировать решение Парламента7. Эта же практика продолжалась и в последующее время, когда исполнительной власти делегировались те или иные права.

В законодательстве ранее не определялись требования к формам актов, которыми могли быть делегированы правотворческие полномочия высшего представительного органа государственной власти. В некоторых случаях это осуществлялось законами, в других — постановлениями Верховного Совета.

Инициатива в подготовке проекта акта, которым делегируются определенные полномочия тому или иному органу, могла исходить от различных субъектов — Совета Министров, постоянных комиссий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, депутатов и др.

Необходимость в подготовке и принятии подобных актов обуславливалась различными причинами. Весьма распространенными были те, что Верховный Совет постоянно проводил свои заседания лишь в определенный период, так как депутаты совмещали свои обязанности с выполнением иной работы. Поэтому для оперативного решения соответствующих вопросов в период между сессиями и наделялся тот или иной орган соответствующими правами. Чаще всего это касалось Президиума Верховного Совета. Только с мая 1990 г. Верховный Совет дал ему десятки поручений, в том числе относительно принятия соответствующих указов и постановлений.

Не всегда подобное делегирование полномочий иным органам было хорошо обоснованным и продуманным. Это наиболее наглядно проявилось в наделении местных Советов правом решать некоторые вопросы административной ответственности. Ситуацию в этой сфере иначе как хаосом нельзя было назвать. Появилась законность минская, брестская и т.п. Кроме того, Верховный Совет, делегировав эти права местным Советам, сам стал вносить коррективы в редакции тех статей Кодекса об административных правонарушениях, где изменены санкции по решению местных органов власти. Применять подобного рода нормы практически было невозможно. При этом нарушалось требование статьи 22 Конституции о равенстве всех перед законом. Закон от 25 ноября 1992 г.8 в части наделения местных Советов правом усиливать административную ответственность справедливо был признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции.

Другая причина в делегировании полномочий — это стремление соответствующего органа получить хотя бы на определенный период дополнительные права.

В государствах с различными формами правления могут быть различные обстоятельства, обуславливающие делегирование полномочий. Так, в условиях австралийской правовой системы, где существует парламентарная форма правления, называются следующие причины делегирования законодательства: 1) возрастающая роль современного общества и связанного с ней роста бюрократии; 2) нехватка парламентского времени (министры являются членами парламента) для рассмотрения всех вопросов; 3) она тесно связана со второй и состоит в том, что, издавая закон, парламент может одобрить концепцию контроля в соответствующей области; не имея достаточных материалов для детальной регламентации выгоднее самому издать нормативный акт на основе переданного полномочия, чем зависеть от издания специального закона.

Следует отметить, что в странах ближнего зарубежья нередко парламенты также передавали на решение других органов важнейшие вопросы государственной жизни. Так, законом Украины от 21 ноября 1992 г. Кабинету Министров Украины для реализации полномочий, дополнительно переданных ему, было разрешено принимать декреты, имеющие силу закона. Особенностью этих актов являлось то, что они должны были передаваться в день подписания Премьер-министром Украины в Верховный Совет и вступали в силу, если в течение 10 дней Верховный Совет не наложил на них вето, но не ранее дня опубликования. Кроме того, декреты могли приостанавливать действие законодательных актов в целом или в отдельных частях, что предусматривалось непосредственно в декрете. По истечении срока действия закона, которым Правительству были даны дополнительные полномочия, декреты могли быть изменены или отменены только законом.

В Конституции от 15 марта 1994 г. ничего не говорилось о праве одного органа передавать полномочия другому. Поэтому вопрос о делегировании прав мог быть решен либо в Конституции, либо в законе — все зависит от того, где эти права (делегируемые) закреплены, и какова природа этих прав.

В практике работы Верховного Совета была попытка внесения изменений в Конституцию, в соответствии с которыми возможно было бы делегирование полномочий Парламента Правительству. Так, Правительством неоднократно в 1991 - 1992 гг. предлагалось ст. 97 Конституции 1978 г. после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: "Верховный Совет Республики Беларусь вправе на определенный срок передать отдельные свои полномочия, предусмотренные настоящей статьей, Совету Министров Республики Беларусь". Относительно данного проекта мною были высказаны возражения. Подобная формулировка позволяла передать любое полномочие Парламента Правительству, например, даже принятие или изменение Конституции. Закрепление данного права могло привести к тому, что Парламент простым большинством голосов передавал бы свои конституционные полномочия Правительству, а это недопустимо. Поэтому автором предлагалось, по крайней мере, определить, какие конкретно полномочия могут быть делегированы Правительству, а также предусмотреть, что они могут быть переданы квалифицированным большинством голосов депутатов. Надо подчеркнуть, что до рассмотрения указанного вопроса о корректировке Конституции Верховный Совет 27 июня 1991 г. принял закон, которым предоставил Совету Министров дополнительные полномочия на 1991 - 1992 гг.9 Его отдельные положения противоречили Конституции и поэтому не применялись. И лишь в последние дни действия прежней Конституции,
22 февраля 1994 г., Правительству удалось провести в Верховном Совете принятие закона по соответствующему изменению Конституции с тем, чтобы в полной мере реализовывать положение закона от 27 июня 1991 г. (Кстати, сам факт внесения корректировок в "старую" Конституцию свидетельствовал о том, что парламентское большинство не было уверено в успешном принятии новой Конституции 15 марта 1994 г.).

В новом Основном Законе от 15 марта 1994 г. не было формулировок, где содержалось бы указание на "исключительность" прав того или иного органа, как это, например, было в ст. 97 Конституции 1978 г. В Конституции, в редакции от 15 марта
1994 г., когда шла речь о компетенции Верховного совета, Президента, Правительства, перечислялись их права (ст.ст. 83, 100 и 106), когда же говорилось о полномочиях местных Советов, то уже закреплялась их исключительная компетенция, т.е. тем самым подчеркивалось, что никто, кроме них, не мог решать эти вопросы (ст. 120). Во второй части ст. 100 Конституции отмечалось, что Президент не вправе делегировать каким-либо органам и должностным лицам свои полномочия как Главы государства. Тем самым можно было предположить, что Парламент вправе делегировать некоторые свои полномочия другим органам и лицам. Делегируя свои полномочия, он вправе был осуществлять контроль за точным выполнением своего решения. Подчеркнем что согласно закону о Верховном Совете (ст. 21) любой закон не мог быть изменен или отменен иначе как путем принятия закона или внесения изменений и дополнений в действующий.

Новая редакция Конституции 1994 г. существенно изменила правовой статус многих государственных органов: Президента, Парламента, Правительства, министерств, ведомств, местных Советов депутатов и др. Появились новые государственные структуры, внедрена новая система сдержек и противовесов в отношениях разделения властей и их взаимодействия. Конституция Республики Беларусь (ст. 101) предусматривает право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В этой связи следует иметь в виду, что такой закон может быть принят: во-первых, только с участием двух палат (здесь не могут действовать, на мой взгляд, нормы частей четвертой и пятой ст. 100 Конституции, позволяющие в определенных случаях принимать законы одной палатой — Палатой представителей); во-вторых, предложение о наделении законодательными полномочиями должно исходить только от Президента.

Такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Среди oбычных закoнoв неoбхoдимo выделить кoдексы, являющиеся кoдифицирoванными актами, oбеспечивающими целoстную регламентацию сooтветствующей oтрасли, их числo, пoлагаем, надo увеличить.

Очень важно определить соотношение кодексов с обычными законами.

Кодификацией считается процесс сведения к единству нормативно-правовых актов путем переработки их содержания.

Из этого следует, что кодексы обычно содержат большее (в сравнении с обыкновенным законом) число норм. Они отличаются достаточно сложной структурой, могут состоять из нескольких частей (например, общей и особенной, см. Уголовный кодекс, Жилищный кодекс и др.).

В настоящее время в Республике Беларусь действует пятнадцать кодексов: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Кодекс о браке и семье, Исправительно-трудовой, Кодекс законов о труде, Водный, Лесной, Жилищный, Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Кодекс об административных правонарушениях, Хозяйственный процессуальный, Таможенный. С 1 июля 1999 г. начинает действовать Воздушный кодекс.

Благодаря инициативе Президента Республики Беларусь А. Лукашенко в 1997 г. активизировался процесс обновления кодексов. Готовятся новые кодексы. Вместе с тем, полагаю, что само по себе принятие кодекса не является панацеей от всех проблем. Необходимо весьма осторожно подходить к расширению числа кодексов. Не всегда есть необходимость принятия того или иного правового акта в виде кодекса. На мой взгляд, желательно, чтобы в рамках одной отрасли права был один кодифицированный акт.

Безусловно, что стремление законодателя облечь совокупность нормативных актов в форму кодекса обуславливается рядом причин, например, стремлением упорядочить правовое регулирование, устранить противоречия в текущем законодательстве, дублирование, обеспечить простоту использования для правоприменителя и др.

На практике возникают вопросы о соотношении норм, содержащихся в кодексах и обычных законах. Вопрос не простой и очень важно его решить правильно. К сожалению, в нашем законодательстве (кодексах) существует разнобой в подходах к решению данной проблемы.

Многое зависит от того, как законодатель сам определяет место кодекса среди других актов, отдает ли им приоритет (при этом следует иметь в виду, что кодексы, на наш взгляд, не могут "возвышаться" над программными законами).

Согласно ст. 2 УК Уголовный кодекса Республики Беларусь является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь. Это вполне разумный подход в силу специфичности отношений, регулируемых названным кодексом. В свою очередь, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях
(ст. 2) предусмотрено, что законодательные акты, постановления Совета Министров до включения их в установленном порядке в Кодекс применяются на территории Республики Беларусь непосредственно. При этом положения Кодекса распространяются и на административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в Кодекс.

В ГПК (ст. 1) также закреплено, что порядок производства по гражданским делам в судах Республики Беларусь определяется ГПК, а также иными актами законодательства Республики Беларусь.

В новом Жилищном кодексе (ст. 2) закреплено, что жилищное законодательство основывается на Конституции и состоит из названного Кодекса, декретов и указов Президента, постановлений Совета Министров и иных актов законодательства Республики Беларусь, регулирующих жилищные отношения. Интересно, что в самом кодексе (ст. 3) решен вопрос о соотношении гражданского и жилищного законодательства: предусмотрено, что гражданское законодательство применяется к жилищным отношениям постольку, поскольку эти отношения не урегулированы жилищным законодательством Республики Беларусь.

Наиболее системно решен вопрос о соотношении норм кодекса и иных актов законодательства в новом Гражданском кодексе (см. ст.ст. 3 - 8). В нем наиболее полно определены источники гражданского законодательства, его действие во времени, порядок применения гражданского законодательства по аналогии, соотношение гражданского законодательства и норм международного права.

Курс на расширение числа кодексов налагает и определенные обязательства на законодателя: при наличии кодекса необходимо свести к минимуму случаи принятия самостоятельных законов, которые регулируют те же общественные отношения, что и нормы кодекса.

Законы могут быть, в частности, классифицированы не только по сферам законодательного регулирования, но и по их юридической силе. Если в целом "классифицировать" законы, принятые Парламентом, то выстраивается следующая их иерархия: 1)Конституция; 2) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции; 3) законы о ратификации международных договоров; 4) программные законы, к ним примыкает закон о бюджете; 5) кодексы (однако их юридическая сила, к сожалению, порой зависит от редакции соответствующих статей, определяющих систему законодательства, регулирующего ту или иную совокупность общественных отношений). Далее следуют другие обыкновенные законы, место которых в правовой системе зависит от содержащихся в них формулировок (см., например, закон о правах ребенка) и некоторых других обстоятельств, например, времени принятия и др.

Место и роль парламента в системе разделения властей.
Итоги работы второй сессии Совета Республики Национального
собрания Республики Беларусь (2 апреля — 27 июня 1997).

(Информационно-аналитические материалы. Минск. 1997)

Действующая Конституция закрепила принцип разделения властей (ст.6). В ней также предусмотрено, что государство, все органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (ст.7). На практике ранее при реализации конституционных положений руководствовались выборочно отдельными положениями Конституции, не подходя к их анализу комплексно. Так, преимущественно говорилось о диктатуре или верховенстве закона, при этом часто ссылались на ст.7 и 146 Конституции. Тем самым уже нарушался закрепленный в Конституции баланс властей. Можно говорить только о верховенстве Конституции. Более того, надо иметь в виду, что понятия "право" (о связанности которым государственных органов и должностных лиц говорилось ранее в ст.7 Конституции) и "закон" по своему объему различаются. Право включает юридические нормы (причем не только те, которые содержатся в законах), но и правосознание, правовую идеологию. Именно поэтому сейчас в Конституции закреплен принцип верховенства права, который является вектором для развития всего правотворческого процесса.

В части второй ст. 83 Конституции от 15 марта 1994 года закреплялось, что Верховный Совет может решать иные вопросы в соответствии с Конституцией, т.е. он не мог расширять свои полномочия путем издания законов. И именно такой смысл в эту норму вкладывали разработчики проекта Конституции от 15 марта 1994 года. Да и иначе она просто не должна была трактоваться. В отличие от этого, полномочия Президента могли устанавливаться и Конституцией, и законами (см.п. 26 ст. 100), т.е. и здесь должен был действовать механизм разделения властей: один орган принимает закон (но не в целях расширения своих полномочий), а другой его исполняет. Двухлетняя практика свидетельствовала об обратном. Рецедивы всевластия Верховного Совета достаточно часто проявлялись. Укоренившаяся в период "всевластия" Советов и в начале 90-х годов привычка подменять исполнительную власть продолжала действовать и после принятия новой Конституции 15 марта 1994 года.

Сказанное выше диктовало необходимость уточнить ряд формулировок Конституции с тем, чтобы обеспечить баланс между властями, исключить возможность неправильного толкования Конституции. Была необходимость разграничить сферу полномочий органов представительной и исполнительной властей так, чтобы всем государственным органам и должностным лицам был ясен круг их прав, обязанностей и ответственности. Безусловно, что недопустим и перегиб в другую сторону, когда ограничивалась бы деятельность парламента.

В новой редакции главы Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь - учитывается как позитивный, так и негативный опыт работы государственных органов после принятия 15 марта 1994 года Конституции. Огромное внимание уделено зарубежному опыту разделения и взаимодействия властей, в том числе в законотворческом процессе, где интересы представительной и исполнительной властей наиболее тесно соприкасаются и поэтому именно на конституционном уровне детально регламентируются.

Белорусский парламент стал двухпалатным органом. Опыт показывает, что в Западной Европе двухпалатный парламент имеется всегда в федеративных государствах и, как правило, в государствах унитарных с числом жителей более 10 миллионов человек. Правда, могут быть исключения, например в Ирландии, Исландии (унитарных государствах) с числом жителей соответственно около 5 млн. и 200 тыс. человек действует двухпалатный парламент. В свою очередь нет двухпалатных парламентов в Португалии и Украине, где число жителей более 10 миллионов.

В связи с образованием двухпалатного парламента меняется принцип формирования его палат. За рубежом нижняя палата всегда формируется непосредственно избирателями, верхняя - путем как прямых, так и косвенных выборов, либо по смешанному типу, часто с участием Президента, который может назначить отдельных сенаторов в верхнюю палату. У нас Совет Республики формируется практически на тех же основаниях, что и верхние палаты парламентов Франции и Нидерландов.

Уменьшена общая численность членов парламента. Она приведена к общепринятым меркам. В развитых государствах (Япония, Бразилия, Германия, Великобритания, Франция, Италия) от 1 миллиона жителей в парламенте представлено от 6 до 17 представителей. По Конституции мы вышли на эти показатели, хотя и максимальные (110 депутатов и 64 члена Совета Республики).

Предусматривается возможность досрочного прекращения полномочий палат парламента в связи с возникновением принципиальных разногласий между Палатой представителей и Правительством (при этом учтен мировой опыт). Обычно с досрочным прекращением по решению Президента полномочий одной палаты (чаще нижней) прекращаются полномочия и другой палаты. Более экономичным и целесообразным является подход предложенный в нашей Конституции, хотя он и реже практикуется за рубежом. Аналогично решен вопрос в Италии, когда роспуск одной палаты автоматически не влечет роспуск другой.

В Конституции зафиксированы конкретные сроки начала и окончания очередных сессий палат, как сделано во многих государствах. Надо иметь в виду, что в некоторых Конституциях (Япония) предусматривается созыв на чрезвычайную сессию верхней палаты и после досрочного прекращения ее полномочий. В нашей Конституции этого нет.

Полагаю, необходим согласованный режим работы палат Парламента с тем, чтобы как Палата представителей, так и Совет Республики могли в рамках сессии рассмотреть все законопроекты.

Принципиальным является то, что свои полномочия палаты осуществляют раздельно. Они не могут и не должны принимать решения на совместных заседаниях.

Существенно, с учетом общемировой практики, изменились принципы и порядок осуществления законотворческого процесса: сужается круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы. При этом наделяется таким правом Сенат и Правительство. Начинается весь законодательный процесс в Палате представителей.

Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства. Аналогичный порядок есть и в других странах (например, Франции, Италии). Безусловно, это ограничивает возможности других субъектов законодательной инициативы, однако сложно возражать против разумности такого подхода. Для нахождения взаимоприемлемого решения следовало бы при утверждении государственного бюджета на год планировать и предполагаемые расходы в связи с принятием того или иного закона.

Предусматривается возможность объявления Президентом, Правительством (аналогично - во Франции, Испании, Германии), законопроекта срочным, означающим, что он должен быть рассмотрен палатами в течение 10 дней со дня внесения. При этом каждой палате отводится 10 дней для рассмотрения проекта закона.

Как и во Франции Президент или, с его согласия, Правительство вправе требовать голосования по проекту в той редакции, в которой проект внесен. Разумность этой практики заключается в том, что нередко проект "обрастает" такими поправками в парламенте, которые меняют его концепцию. Интересно сравнить взаимоотношения Парламента и Правительства в формировании повестки дня. По Конституции Беларуси палаты Парламента самостоятельны в определении повестки заседания. Хотя надо подчеркнуть, что о проектах субъектов законодательной инициативы, поступивших ко дню открытия сессии, должно быть сообщено. Целесообразно установить сроки работы над поступившими проектами в комиссиях Палаты представителей.

Согласно статье 48 Конституции Франции повестка дня заседаний палат включает в приоритетном порядке и в том, который установило Правительство, обсуждение законопроектов, внесенных Правительством, и законодательных предложений, одобренных им. Значительно ослабляет позиции парламента право Премьер-министра французского правительства поставить в Национальном собрании вопрос об ответственности правительства в связи с голосованием по какому-либо акту. В этом случае этот акт считается принятым, за исключением случая, когда резолюция порицания, внесенная в течение последующих двадцати четырех часов, будет принята. Учитывая, что правительство обычно опирается на большинство парламента, оно тем самым может, используя эту конституционную норму, активно влиять на законотворческий процесс. Конституция Беларуси в этом отношении более демократична и позволяет парламенту самостоятельно осуществлять законодательную политику.

Президент имеет право вето на принятые законы. Новым сейчас является то, что могут быть возражения относительно отдельных положений закона, что не исключает возможности введения закона в целом. Такой подход распространен в штатах США и на общегосударственном уровне при принятии закона о бюджете. Интересно, что в США за всю историю лишь немногим более чем в 3% случаев вето Президента преодолевалось Конгрессом. Это свидетельствует о том, что несмотря на острые политические разногласия обе ветви власти стремились сотрудничеству. До недавнего времени возражения Президента часто преодолевались без глубокого их анализа.

С целью исключения торможения со стороны Совета Республики законодательного процесса предусматривается, что законы могут считаться принятыми только Палатой представителей, если Совет Республики в течение установленного срока не рассмотрит закон. С другой стороны это дает определенную свободу действий и Совету Республики, который при согласии с принятым Палатой представителей законом может и не собираться на сессию для его специального рассмотрения.

При этом возможны и такие ситуации, когда Совет Республики рассматривает поступивший к нему закон с нарушением сроков, установленных в статье 100 Конституции. Конечно подобное нежелательно. Если же Совет Республики все же рассматривает законопроект по истечении 20 дней или 10 дней (когда законопроект объявлен срочным), то вряд ли есть правовые основания для его возврата в Палату представителей или неодобрения, т.к. согласно части четвертой закон считается уже одобренным. В этой связи вряд ли должны "сдвигаться" сроки для представления закона на подпись Президенту. Безусловно, хотя это и не может служить оправданием нарушения сроков рассмотрения, однако в этой ситуации следует хотя бы стремиться к "компенсации потерь" за счет уменьшения установленного в Конституции десятидневного срока для представления закона Президенту на подпись. Необходимо строго соблюдать требования Конституции. Особую остроту вопрос о сроках рассмотрения законопроектов в палатах Парламента может приобрести в конфликтных ситуациях.

Сейчас более детально определены полномочия парламента. В этих целях в пункте 2 ст.97 Конституции перечислены некоторые отношения, которые регулируются законами. Полностью дать предмет законодательного ведения парламента невозможно. Конституции других стран, за исключением Франции, также прямо не определяют предмет законодательного ведения.

Проблема соотношения прав парламента и Президента сейчас решается следующим образом: 1) в Конституции имеются статьи, в том числе и ст.97 п.2, где есть ссылки на то, когда принимаются законы; 2) в последних абзацах ст.ст.97 и 98 предусматривается, что палаты могут принимать решения, если это предусмотрено Конституцией (но не законом); 3) в ст.137 дана формулировка, которая обеспечивает равенство властей, их обязанность соизмерять свои решения прежде всего с Конституцией. Необходимо было и ранее, и сейчас говорить о верховенстве Конституции.

Парламент может сыграть огромную роль в деле законодательного обеспечения прав и свобод граждан. В этих целях можно было бы заняться разработкой механизма реализации в национальном законодательстве общепризнанных принципов международного права, а также права каждого в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта норма была включена в Конституцию по инициативе Президента и конечно же значительно усиливает ценность Основного Закона. Необходимо интенсифицировать работу по приведению внутреннего законодательства в соответствие с международными стандартами. Можно было бы установить даже более жесткие сроки, чем это планировалось под эгидой Совета Европы. Следовало бы рассмотреть вопрос о введении на определенный срок моратория на применение судами либо на исполнение приговоров о смертной казни. Эти проблемы безусловно должны решаться совместно с Президентом.

Заключение Союза с Россией ставит перед Парламентом Беларуси задачу по скорейшей унификации актов законодательства, прежде всего экономической направленности.

Необходимо продолжать работу по приведению текущего законодательства в соответствии с Конституцией, ускорению принятия тех законов, на которые есть ссылки в Конституции. Так, согласно части второй ст.60 Конституции с целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда. Хотя данная норма претерпела некоторые изменения после проведенного 27 ноября 1996 г. референдума, полагаю, что здесь ссылка на закон процессуального характера, т.е. при нарушении любого права, свободы, незаконного посягательства на честь и достоинство должна быть возможность на возмещение не только имущественного ущерба, но и морального вреда. На практике же исходят из того, закреплено ли соответствующее право в законе. К сожалению, редакция статьи 60 Конституции позволяет занимать и такую позицию. Поэтому, с целью исключения двусмысленного понимания названной нормы и обеспечения ее единообразного применения следовало бы дать ее толкование либо все же значительно расширить возможности возмещения морального вреда. Первоочередным шагом могло бы быть наделение граждан правом взыскания материального возмещения морального вреда в связи с тем, что преступными деяниями им были причинены физические или нравственные страдания. Причем вид преступления здесь не должен иметь значение.

Нравственные страдания могут причиняться и в результате разбойного нападения, хищения, а не только в связи с посягательством на жизнь и здоровье человека. Палаты Парламента по предложению Президента вправе давать толкования не только текущих законов, но и Конституции, это можно было бы сделать и в отношении части второй статьи 60 Конституции. На мой взгляд, акты толкования могут быть проверены Конституционным Судом на предмет соответствия их Конституции.

Уже неоднократно ранее отмечал необходимость заниматься не только финансово-экономическим обоснованием проектов нормативных актов, но и прогнозированием последствий их принятия, т.е. ожидаемых результатов. Целесообразно определять сроки (шесть месяцев, год), по истечении которых следует оценивать эффективность принятого акта. За рубежом распространена практика делегирования парламентом исполнительной власти своих отдельных полномочий по принятию законов (Италия, Испания, США, Франция). Это учтено в новой редакции Конституции. При этом обычно определяется предмет регулирования и срок полномочий. Сделано это и в нашей Конституции.

Допускается и издание временных декретов Президентом, имеющих силу законов, с последующим внесением их на рассмотрение палат. Такая практика не является новой, ею широко пользуется исполнительная власть в ряде западных стран, например, Испании, Италии. В Конституции лишь установлен менее приемлемый для Парламента вариант, согласно которому такие декреты сохраняют силу, если не отменены. В конституциях других стран предусматривается, что такие декреты действуют, если получили одобрение парламента. В наших условиях требуется большая "монолитность" парламентариев.

Пересмотрены гарантии депутатской неприкосновенности. Сейчас они больше соответствуют общепринятой практике и значительно сужают "безответственность" парламентария. Аналогичный подход закреплен в Германии, Италии.

Закрепляется возможность более тесного сотрудничества Правительства и парламентариев, которые могут обращаться с вопросами к правительству на сессии. Устанавливается периодичность встреч парламентариев и Правительства - одно заседание в месяц.

Предусматривается, что запрос должен быть включен в повестку сессии, сейчас одного оглашения его на парламентской трибуне недостаточно. Определен круг органов и лиц, к которым можно обратиться с запросом. Это существенно поднимает значение данного института и усиливает контрольные функции Парламента.

Принципиальным является то, что голосование осуществляется лично депутатом, членом Совета Республики путем подачи голоса "за" или "против". Это позволит избирателям знать позицию своего парламентария и более ответственно последним относиться к решению важных вопросов. Такой подход закреплен и за рубежом, например, в Конституции США.

Определяется число голосов, необходимых для принятия законов и постановлений палатами. При этом постановления могут приниматься только по вопросам распорядительного и контрольного характера. В остальных случаях должны приниматься законы, что нередко Верховным Советом ранее нарушалось с целью избежать возможности реализации Президентом своего права вето. Важно подчеркнуть, что сейчас и толкование законов, Конституции, и ратификация международных договоров должна осуществляться в форме законов. Таким образом к данному процессу причастны как Парламент, так и Президент. Предусматривается, как и во Франции, принятие программных законов. Это касается основных направлений внутренней и внешней политики, военной доктрины. Ведь развитию страны могут способствовать как Конституция, закрепляющая стратегию, так и программные законы, определяющие линию поведения государственных органов, в том числе и парламента, на ближайшую перспективу.

Необходимо решить вопрос о месте программных законов в иерархии нормативных актов. На мой взгляд, они должны идти вслед за Конституцией, конституционными законами (ст. 140 Конституции) и международными договорами. На базе программных законов должны строить свою деятельность все органы государственной власти.

В целом, если оценивать роль и значение Парламента в современных условиях, можно отметить, что институт парламентаризма получает свое новой развитие и обогащение. Конституция вобрала наиболее рациональные нормы, определяющие взаимоотношения парламента с другими органами власти, давно, кстати, апробированные за рубежом, а также идеи, имеющие как практическое, так и теоретическое значение (например, об обратной силе закона). Трудности нынешнего переходного этапа вполне понятны и объяснимы. Однако уже сейчас можно отметить, что преобладает (и это заслуживает всяческой поддержки и одобрения) атмосфера активного законотворческого процесса, настроение парламентариев на продуктивную деятельность. В перспективе будет усиливаться и контрольная функция парламента. Все это дает основания рассчитывать на то, что работа Парламента в условиях гласности и сотрудничества с другими ветвями власти будет способствовать нахождению оптимальных решений в интересах всех граждан нашей Республики.

Проблемы обеспечения судами верховенства Конституции Республики Беларусь,
прав и свобод человека

(Материалы научно-практической конференции в Гродненском госуниверситете. Гродно, 1997, 20 февраля)

Конституция Республики Беларусь является нормативным актом, обладающим высшей юридической силой. Все иные акты должны издаваться на ее основе и соответствовать ей. При этом полагаю, что нормы Конституции имеют прямое действие, вовсе не обязательно дожидаться издания закона, указа, постановления Правительства для того, чтобы применять конституционную норму.

В действующей Конституции закреплен принцип верховенства права. Это обеспечивает не только более полную реализацию концепции разделения властей, но и большую свободу судебным органам. Закрепление принципа верховенства права позволяет нам предъявлять соответствующие требования к органам, осуществляющим нормотворческую деятельность, к судам, которые должны осуществлять не законо или указосудие, а правосудие.

К сожалению, предшествующие три года свидетельствуют о том, что государственные органы, в том числе и суды, мало сделали для обеспечения непосредственного действия норм Основного Закона. Многие права и свободы гражданина и человека оказались нереализованными, только потому, что якобы в развитие Конституции не были приняты новые или скорректированы "доконституционные" акты.

Критически оцениваю принятый Верховным Советом 26 июня 1996 года закон, которым, в частности, предусмотрена уголовная ответственность за умышленное неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом действий, которые оно должно было и могло совершить в силу закона или возложенных на него служебных обязанностей, если это повлекло причинение крупного ущерба либо существенного вреда правам и законным интересам граждан. По существу данный закон закрепил не верховенство Конституции, а подконституционного акта.

Обычно при принятии Конституции в переходных положениях указывается, что ранее принятые акты действуют в той части, в какой не противоречат Основному Закону. Такой же подход закреплен и у нас. Однако правоприменители редко пользуются предоставленным им правом для того, чтобы обеспечить прямое действие Конституции. Имели случаи, когда лицо, отдававшее предпочтение не Конституции, а противоречащему ей акту, привлекалось к ответственности. Это обстоятельство также следовало учитывать при формулировании редакции закона от 26 июня 1996 года.

Не выполняют свою обязанность по обеспечению верховенства Конституции, закрепленных в ней прав и свобод граждан и суды. Согласно статье 112, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Однако вопреки этому требованию обращений в Конституционный Суд не было, хотя это можно было сделать как непосредственно, так и через высшие судебные инстанции - Верховный Суд либо Высший Хозяйственный Суд. Было бы полезно предусмотреть в качестве одного из показателей судебной статистики количество обращений судов в Конституционный Суд в связи с выявлением противоречий между Основным Законом и подконституционными актами. По итогам года следовало бы оценивать деятельность судов и с учетом этих показателей.

Действующая Конституция закрепляет особое место международных договоров в системе источников права: они идут за Конституцией и конституционными законами, обладая в то же время более высокой юридической силой чем иные нормативные акты. У нас пока еще мало уделяется внимания обеспечению приоритета международных договоров по отношению к иным актам. Полагаю, что в случае выявления судами расхождения между договором и иным подконституционным актом должно действовать правило, закрепленное в статье 112 Конституции. Суды часто выносят решения, не имея сведений о действующих в республике международных договорах. Издание соответствующих справочников или сборников могло бы способствовать утверждению приоритета международных договоров, повышению правовой культуры в исполнении международных договоров.

Считаю давно назревшей необходимость принятия Пленумами Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда по вопросу применения судами конституционных норм, норм международных договоров. Анализ судебной практики, а также принятие постановлений Пленумов способствовало бы единообразному применению норм Конституции, ее верховенству.

Тщательное изучение духа и буквы Конституции при обеспечении прав и свобод граждан диктуется еще и тем, что согласно новой редакции статьи 61 каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Таким образом на уровне Конституции признается в принципе право каждого из нас обращения за защитой в международные организации. Это налагает определенные обязательства на государственные органы, прежде всего в части внимательного и объективного рассмотрения жалоб граждан. Полагаю, следовало бы наделить Конституционный Суд правом рассмотрения по инициативе граждан конституционности нормативных актов, примененных в конкретных делах. Это не будет противоречить Конституции. Ведь анализ ст. 116 позволяет сделать вывод о возможности расширения тех правомочий Суда, которые закреплены в Конституции, путем принятия соответствующего закона. Статья 116 Конституции также предполагает право указанных в ней органов и лиц на обращение в Конституционный Суд о проверке конституционности примененных в конкретном деле нормативных актов.

Считаю необходимым расширить сферу судебной защиты. К сожалению, остается еще много пробелов в законодательстве, когда граждане не могут обратиться в суд за защитой нарушенных прав. Эти проблемы необходимо устранить. До недавнего времени руководители и специалисты предприятий, основанных на коллективной форме собственности, были лишены права обращения в суд по поводу их увольнения, освобождения от работы. Конституционный Суд признав статью 2 и статью 214 КЗоТ в этой части неконституционными, обязал Верховный Совет привести эти нормы в соответствие с Конституцией.

Укреплению верховенства Конституции могло бы способствовать введение порядка, при котором не только суды, но и все иные органы государственной власти при принятии решений ссылаются на акты более высокой юридической силы - Конституцию, закон, указ, постановление и т.д. К сожалению, не всегда при принятии правовых решений государственные органы делают соответствующие ссылки на нормы права, что не способствует укреплению правопослушания.

В целом же полагаем, что судебная защита прав и свобод станет основной формой защиты. Поэтому многое будет зависеть от компетентности и беспристрастности судей.

Европейский Суд по правам человека и органы конституционного контроля
европейских стран: перспективы взаимодействия

(Выступление 8 июня 2000 г. на международной конференции, организованной Европейским Судом по правам человека. Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000. № 2 с.47).

Европейский механизм защиты прав и свобод человека благодаря созданию Европейского Суда по правам человека и наделению его полномочиями рассматривать жалобы (петиции) отдельных лиц, неправительственных организаций и групп лиц стал по общему признанию совершенно уникальным, весьма жизненным и динамично развивающимся.

Решения Европейского Суда в Конституционном Суде Республики Беларусь рассматриваются в качестве судебных прецедентов. Эти решения оказывают значительное влияние на формирование нашей позиции по конкретным делам. Они побуждают нас действовать с учетом стандартов, которые формируются Европейским Судом. В нашем представлении Европейский Суд по правам человека превратился в наднациональный орган власти, и это обусловливает необходимость пересмотра все еще бытующих стереотипов абсолютизации государственного суверенитета.

Знакомство с практикой Европейского Суда по правам человека позволяет сделать вывод о сходстве решаемых им и Конституционным Судом Республики Беларусь проблем и возможностях использования европейских международных актов и опыта их реализации в осуществлении конституционного контроля в нашей стране. Однако, к большему сожалению, эти возможности остаются ограниченными, поскольку Беларусь еще не является членом Совета Европы.

Для того чтобы подтвердить близость решаемых нами задач и занимаемых в этом отношении позиций, позвольте в самых общих чертах осветить деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь в последние годы.

Осуществляя контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, Конституционный Суд нашей страны возбуждает и рассматривает дела по предложениям Президента, Палаты представителей, Совета Республики Национального собрания, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Совета Министров Республики Беларусь. Конституционный Суд сейчас не вправе возбуждать дела по собственной инициативе, что позволило ему избавиться от упреков в предвзятости, политизированности и руководствоваться при рассмотрении дел исключительно правовыми основаниями.

Основное место в деятельности Конституционного Суда нашей страны занимают вопросы, непосредственно касающиеся обеспечения прав и свобод, закрепленных в Конституции и международных актах. Так, принятыми Конституционным Судом заключениями обеспечивались возможности граждан обращаться за защитой своих прав в компетентный, независимый и беспристрастный суд; исключались усыновление детей без согласия родителей и лиц, их заменяющих, во внесудебном порядке, ограничения права свидетелей давать показания при их согласии в отношении близких родственников и членов семьи, недопустимость совмещения функций обвинения и суда, нарушения прав налогоплательщиков посредством издания подзаконных нормативных актов; гарантировалось действие обратной силы закона, устраняющего или смягчающего уголовное наказание; защищались права граждан на приватизацию жилой площади в коммунальных (общих) квартирах; было восстановлено право граждан по трудоустройство в любой местности страны без учета их прописки; устанавливалось, что нормативные акты, определяющие права граждан, должны вступать в силу только после их официального опубликования и др.

Для лучшего понимания упомянутых заключений позвольте несколько конкретизировать некоторых из них.

В частности, Заключением от 13 мая 1999 года “О соответствии Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам части шестой статьи 209 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь” Конституционный Суд признал упомянутую норму не соответствующей Конституции и Международному пакту о гражданских и политических правах в той мере, в какой она не предусматривает право на обжалование в суд постановления о прекращении уголовного дела.

23 июня 1999 года Конституционный Суд рассмотрел дело о конституционности ряда статей Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь, которыми устанавливалось, что решения и определения Верховного Суда по делам, рассмотренным им по первой инстанции, обжалованию в кассационном порядке не подлежат. Конституционный Суд признал эти нормы не соответствующими Конституции и международно-правовым актам в той мере, в какой они должным образом не обеспечивают процессуальные гарантии реализации права сторон и лиц, участвующих в процессе, на обжалование судебных постановлений Верховного Суда, вынесенных по делам, рассмотренным им по первой инстанции.

Заключением от 2 июня 1999 года Конституционный Суд признал не соответствующей Конституции часть вторую статьи 5 Закона “О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь”, которая предусматривала ограничения на приватизацию жилья, заселенного несколькими нанимателями. Тем самым было защищено конституционное право граждан на собственность.

Своим Заключением от 1 июня 1999 года Конституционный Суд признал неконституционной норму Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, предусматривающую ответственность должностных лиц за прием на работу граждан, проживающих без прописки, указав на несоответствие ее не только ряду статей Конституции, но и Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, ряду конвенций МОТ. Это заключение позволяет не только осуществлять гражданам свое право на свободное заключение трудовых договоров, а нанимателям — принимать работников с учетом их способностей, образования и профессиональной подготовки, но и способствует реализации гражданами конституционного права на свободу передвижения и выбор места жительства.

В июле 1997 года Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции и Международному пакту о гражданских и политических правах пункт 3 раздела “Заключительные положения” Закона от 17 мая 1997 года “О внесении изменений и дополнений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Республики Беларусь” в части недопущения пересмотра вступивших в законную силу приговоров о преступлениях, по которым изменены квалифицирующие признаки. Национальному собранию было предложено внести соответствующие изменения в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы страны. Такой закон был принят. В результате судами было пересмотрено 9390 уголовных дел, на основе чего от дальнейшего отбывания наказания было освобождено 3325 человек, 1363 осужденным был изменен в сторону смягчения срок наказания, 540 осужденных к лишению свободы были переведены в исправительно-трудовые колонии с более мягким видом режима. Таким образом, Конституционный Суд восстановил нарушенные права граждан, отбывающих наказание за преступления, ответственность за которые была смягчена.

Совсем недавно мы приняли решение о праве граждан на замену воинской службы альтернативной гражданской по религиозным убеждениям. При этом тоже учитывался европейский опыт, в том числе Европейского Суда.

Защите прав и свобод граждан служит также деятельность Конституционного Суда по рассмотрению жалоб и предложений граждан, с которыми они вправе обращаться в государственные органы согласно статье 40 Конституции Республики Беларусь. Ежегодно в Конституционный Суд поступает около тысячи обращений отдельных лиц, правозащитных организаций, их объединений. Поскольку Конституционный Суд не обладает правом рассматривать конституционность нормативных актов по предложениям граждан, он использует другие формы разрешения их обращений в соответствии с Конституцией и действующими законодательными актами. По обращениям даются соответствующие разъяснения, в необходимых случаях жалобы граждан направляются в компетентные органы, которые, как правило, своевременно реагируют на такие обращения Конституционного Суда.

Именно на основе анализа и обобщения обращений граждан Конституционный Суд вносит предложения компетентным государственным органам по совершенствованию действующего законодательства. Так, в течение последних двух лет в адрес Президента, Парламента и Правительства Республики Беларусь было направлено более 10 предложений по совершенствованию законодательства. В частности, были внесены предложения об обеспечении права граждан на получение юридической помощи в уголовном процессе посредством предоставления подозреваемому и подсудимому, содержащимся под стражей, права в любой момент пользоваться помощью адвоката; об установлении административной ответственности за нарушения законодательства об языках; о внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс, предусматривающих возможность возмещения морального вреда потерпевшему от преступления; обжалования в суд решения о прекращении уголовного дела; о необходимости урегулирования деятельности по обеспечению инвалидов транспортными средствами, о сохранении гражданства Республики Беларусь лицами, которые фактически его не утратили; об установлении в текущем законодательстве возможности замены воинской службы альтернативной; об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами; о совершенствовании законодательства о государственной пошлине, об урегулировании порядка и условий выплаты паевых взносов в жилищно-строительных кооперативах; и ряд других.

Большинство из названных и иных предложений Конституционного Суда уже получили реализацию в виде дополнений и изменений в действующее законодательство. Так, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за нарушения законодательства о языках, в частности, за нарушение равноправия белорусского и русского языков; в августе 1999 года Совет Министров республики принял постановление “Об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами”; в это же время Правительство приняло постановление “О внесении изменений в ставки государственной пошлины”, в котором учтены рекомендации Конституционного Суда. Другие законопредложения Конституционного Суда находятся на стадии рассмотрения и подготовки проектов соответствующих нормативных актов.

Так, на рассмотрении законодательных органов находится решение, принятое Конституционным Судом в связи с обращениями Администрации Президента страны и Председателя Белорусского Хельсинского Комитета Т.С. Протько относительно возможности замены воинской службы альтернативной по религиозным убеждениям. Конституционный Суд установил, что Конституцией (статья 57) и Законом “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” допускается замена воинской службы альтернативной. Нормы названных актов соотносятся с положениями Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Однако на практике граждане Республики Беларусь не имеют возможности выполнять свои воинские обязанности путем прохождения альтернативной службы из-за отсутствия в законодательстве механизма замены воинской службы альтернативной. В связи с этим Конституционный Суд своим решением от 26 мая 2000 года признал необходимым незамедлительно принять закон об альтернативной службе или внести необходимые изменения и дополнения в Закон “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” с целью определения механизма реализации права на альтернативную службу. Конституционный Суд признал также возможным на период до определения в законодательстве порядка замены воинской службы альтернативной создание компетентными государственными органами условий для выполнения гражданами своих воинских обязанностей в тех формах, которые не противоречат их религиозным убеждениям.

Таким образом, принимая заключения, имеющие общеобязательный (нормативный) характер, и внося предложения по совершенствованию законодательства, Конституционный Суд влияет на развитие правовой системы страны. Прежде всего это проявляется в том, что при вынесении решений Конституционный Суд всемерно учитывает положения международных правовых актов. Тем самым органы государственной власти ориентируются на то, чтобы общепризнанные принципы и нормы международного права последовательно реализовывались в правотворческой, судебной и административно-исполнительной деятельности.

Кроме того, само правовое содержание принимаемых Конституционным Судом заключений оказывает существенное влияние на формирование национального законодательства и на юрисдикционную деятельность. В соответствии с этими заключениями Парламентом страны вносятся соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство. Правительством, министерствами, ведомствами, прокуратурой даются указания по вопросам их применения.

И наконец, компетентными государственными органами в обязательном порядке в соответствии со статьей 7 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” рассматриваются предложения Конституционного Суда о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов, их толкования.

Ознакомление с правозащитной практикой Европейского Суда по правам человека позволяет нам полагать, что в современных условиях деятельность Конституционного Суда нашей страны по обеспечению и защите прав и свобод граждан в указанных направлениях является оптимальной. Тем не менее Конституционный Суд постоянно ищет пути совершенствования своей деятельности, повышения ее эффективности. В этих целях он активно сотрудничает с органами конституционного контроля и иными органами аналогичной юрисдикции более 40 стран, регулярно получает информацию об их деятельности. Он поддерживает связи с Венецианской комиссией Совета Европы, которая некоторым образом координирует деятельность европейских конституционных судов и органов равной юрисдикции

Такое сотрудничество убеждает нас в правильности занимаемых Конституционным Судом в настоящее время позиций в деле защиты прав и свобод человека. Я имею в виду, в первую очередь, деидеологизированность, то есть полную освобожденность от политических пристрастий; строгое и последовательное следование положениям Конституции и международных правовых актов; независимость от влияния государственных органов других ветвей власти и должностных лиц; всестороннее коллегиальное рассмотрение дел и иных вопросов, относящихся к компетенции Конституционного Суда; широкую гласность разрешения дел и обязательное доведение принимаемых решений до населения страны.

Осветив в самых общих чертах деятельность Конституционного Суда нашей страны, не можем не признать, что его возможности в обеспечении конституционной законности не безграничны, поскольку он действует в строгих рамках установленных правомочий. Но мы полагаем, что эта деятельность в результате использования опыта зарубежных органов конституционного контроля и Европейского Суда по правам человека будет постоянно совершенствоваться, правовые возможности Конституционного Суда — расширяться. Имеется в виду, в частности, что может быть расширен круг субъектов, обладающих правом инициирования рассмотрения дел Конституционным Судом; гражданам может быть предоставлено право обращаться в Суд с конституционными жалобами на нарушения их прав вследствие применения нормативных актов, противоречащих Конституции и нормам международного права; наряду с последующим конституционным контролем целесообразен предварительный контроль за соответствием Конституции проектов международных договоров и законодательных актов и др.

После нашего продуктивного общения во время этой последней встречи в Страсбурге сложилось впечатление, что дальнейшему совершенствованию деятельности органов конституционного контроля в Европе весьма успешно может способствовать изучение и использование правозащитной практики Европейского Суда по правам человека. Что касается Конституционного Суда Беларуси, то мы были бы признательны за регулярное предоставление информации о рассматриваемых Европейским Судом делах. Полагаем, что в этом отношении было бы очень полезным проведение совместных научно практических конференций и семинаров по проблемам обеспечения конституционной законности и защиты прав и свобод личности. Немалую пользу в деле решения аналогичных задач могли бы принести стажировки судей и работников Секретариата Конституционного Суда в аппарате Европейского Суда по правам человека. Хотелось бы надеяться на то, что такое сотрудничество в различных формах будут развиваться и крепнуть.

Выступление на Съезде депутатов Советов депутатов Республики Беларусь
29 сентября 2000 г.

(Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. № 3. с.68)

29 сентября в Минске во Дворце республики прошел Съезд депутатов Советов депутатов нашей страны. В его работе приняли участие около двух с половиной тысяч депутатов, в том числе свыше полутора тысяч депутатов представительных органов власти всех уровней.

Основным предметом разговора на форуме стало обсуждение роли Советов депутатов на нынешнем этапе развития нашего государства. С докладом “О роли Советов депутатов и общественности в решении актуальных задач социально-экономического и политического строительства” выступил Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко.

В работе съезда приняли участие высшие должностные лица государства, руководители областных, городских и районных исполнительных комитетов, лидеры политических партий и общественных объединений.

Предлагаем вниманию читателей нашего журнала выступление на Съезде Советов Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь.

Выступление

Дата добавления: 2019-07-17; просмотров: 341; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 3 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!