Сущность и виды функций государственного управления.

⇐ ПредыдущаяСтр 7 из 26Следующая ⇒

Вместе с тем, из теории управления известно, что деятельность по управлению состоит из стабильных видов операций, объединяющихся в стабильный набор функций; а государство как институт управления обществом существует не первое тысячелетие и является одной из мало изменчивых структур. Следовательно, стабильные функции госуправления существуют и их можно выделить.

Обратимся к источникам.

Гурней Бернар пишет, что органы госуправления имеют следующие задачи (функции):

А. Политические (осуществления суверенитета):

1. Внешнего суверенитета:

- национальная оборона;

- осуществление внешних сношений.

2. Внутреннего суверенитета:

- полиция (внутр. безопасность);

- правосудие (и загс).

3. Собственно-политические:

- обеспечение функционирования политических институтов;

- взаимоотношения с религиозными организациями;

- информирование общественности о политических целях.

Б. Экономические:

1. Эмиссия дензнаков

2. Особые действия: в отдельных отраслях экономики, для всех или группы отраслей экономики

3. Общая координация экономической и финансовой политики, включая территориальное планирование.

В. Социальные функции:

1. Здравоохранение.

2. Жилищное и городское строительство.

3. Защита социальных и профессиональных прав и интересов.

4. Пособия "социально неполноценным".

5. Сохранение или преобразование социальных структур (семья).

Г. Культурно-воспитательные:

1. Организация НИР фундаментального или чисто научного познания.

2. Воспитательная функция ( общее, профессиональное, спортивное, художественное, образование детей, подростков и юношества).

3. Организация досуга, культурных мероприятий и информация.

4. Охрана художественных и исторических памятников, помощь в создании новых художественных ценностей и популяризации.

Д. Управление кадрами.

Е. Государственные закупки.

Ж. Подготовка и исполнение бюджета.

З. Юридические функции:

1. Редакция проектов решений.

2. Толкование законов и нормативных актов.

3. Кодификация нормативных материалов.

4. Участие в судебных процессах..

И. Исследование и программирование.

К. Связи с общественностью.

Л. Контроль.

Как можно видеть, Б. Гурней цели гос управления в принципе не формулирует, а задачи ( функции) выделяются им по различным основаниям.

Для науки государственного управления администрация является той объективной реальностью, с которой приходится иметь дело. Наука государственного управления служит изучению административных явлений и устанавливает связанные с ними социологические закономерности. Можно предположить, что наука государственного управления - это эмпирическая общественная наука, изучающая государственную администрацию.

Задачами науки государственного управления является:

Первое - описание главных действующих лиц административной жизни (центральных ведомств, их внешних служб, местных коллективов, автономных учреждений и т.д.), такими, каковы они есть на самом деле, т.е. одной из основных задач науки государственного управления является "фотографирование" учреждений во всех ракурсах. Второй важнейшей задачей является объяснение имеющихся фактов, стремление сделать их понятными. Третья задача - нахождение связей между отдельными фактами, выявление закономерностей. Четвертая задача - прогнозирование будущего на основе выявленных закономерностей.

Вывод: предметом науки государственного управления является структура и деятельность органов, составляющих аппарат государства и публичных коллективов.

ВОПРОС.№53
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

Принципы организации и функционирования ГМУ в системе горизонтального разделения властей. Государство - институт политический. Термин "государство" достаточно многозначен в русском языке, а если принять во внимание языки других стран, то многозначность его еще более возрастает. В обыденной речи и в некоторых специальных контекстах термин "государство" выступает синонимом понятия "страна". По-разному понимается "государство" и ы идеологических, политических, правовых контекстах, например, в конституциях различных стран.

Так, абзац I ст. I Конституции Испании 1978 года гласит: "Испания конституируется в социальное и демократическое правовое государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка свободу, справедливость, равенство и политический плюрализм". В данном случае "государство" представляет собой не что иное, как определенную форму или определенный способ организации общества, которая характеризуется наличием установленной территории, проживающего там населения и специального аппарата осуществления политической власти, суверенной и опирающейся на монополию возможного насилия. Общественные отношения при данной форме организации общества регулируются нормами права, которые санкционируются или устанавливаются аппаратом власти и во всяком случае обеспечиваются им. В ст. 97 той же Конституции сказано, что "Правительство руководит обороной государства". В данном контексте речь идет о государстве как стране, хотя не исключается и понимание данного термина, изложенное выше. Этот термин может обозначать и систему высших органов власти в совокупности со всем избирательным корпусом, как, например, в ст. 149, определяющей исключительную компетенцию государства, в которую не могут вторгаться, в частности, органы региональных автономных сообществ, составляющих Испанию. В данном случае компетенция государства - это полномочия, осуществляемые высшими (центральными) органами государства и их агентами на местах, а также избирательным корпусом путем референдума. В тех случаях, когда испанская Конституция говорит о всей системе органов власти, включая и местное самоуправление, она пользуется термином "публичные власти".

Политическая конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года определяет государство как федерацию, штаты и муниципии ( ст3, ч. 1), т. е. имеет в виду всю систему власти. Само же организованное сообщество обозначается как нация ( ст. 26, ч. 1 и 2).

А вот Федеральный конституционный закон Австрии 1920 года в редакции 1929 года, за исключением первых двух статей, где Австрия определяется как демократическая республика и как федеративное государство далее повсеместно пользуется терминами "федерация", "земля", "община".

Все эти примеры, которых можно привести значительно больше, свидетельствуют о том, что необходимо в каждом конкретном случае четко определять содержание понятия, его значение. Очевидно, что в принципе желательна однозначная интерпретация понятий, которыми мы пользуемся, особенно тех, которые качаются государства. Однако, это невозможно в силу неравномерности развития общества, научных исследований, уточняю их содержание понятий и вводящих новые термины и понятия в оборот, а также развития языка как средства общения. Поэтому приходится считаться с необходимостью и возможностью использования различных интерпретаций понятия "государство", обусловленных особыми, частными целями. В настоящем контексте под государством мы будем понимать социальный институт, организацию, созданную обществом для удовлетворения своих интересов и достижения своих целей, которая объединяет органы власти, действующие в масштабе страны или субъекта федерации либо пользующегося законодательной автономией территориального сообщества (например, область в Италии), с местными агентами этих органов (префектами, комиссарами, губернаторами и т. п. ) вместе с избирательным корпусом страны или субъекта федерации либо территориального сообщества, с законодательной автономией. Строго говоря, субъекты федерации, как правило, даже когда называются государствами (штат - в переводе "государство"), и автономные территориальные сообщества, которые никогда не являются государствами - все они есть государственные, а точнее - государствоподобные образования. Конституционное (государственное) право зарубежных стран . Необходимость определения понятия "государство"обусловлена нашей потребностью работать в дальнейшем с понятием " государственное и местное управление", характеризующим функционирование государства. Безусловно признавая вторичность происхождения государства по отношению к обществу, регулирующую управленческую его роль по отношению к обществу, мы можем утверждать, что государство и общество соотносятся как управляющая и управляемая подсистемы одного целого, и само это отношение есть дифференциация, разделение и выделение в рамках целого. Вместе с тем, общество ( социальная система) - объект управления со стороны государства, неоднородно в структурном отношении, точнее, многоструктурно. Адекватность и эффективность взаимодействия объекта и субъекта управления требуют их формального (структурного) и содержательного (технологического) соответствия. Иными словами, наличие в обществе различных подсистем (социальной, экономической и т. п. ) говорит и вариативности средств этой реализации.

Причиной ( этого явления) позволительно, на наш взгляд, считать развитие общества на основе кооперации и комбинации деятельности, а также дифферециации и универсализации отдельных операций и видов деятельности. Указанные процессы и порождают вертикальные и горизонтальные общественные структуры.

Еще одна особенность, влияющая на взаимодействие общества и государства, - двойственность положения государства как "слуги" и "господина" общества. Являясь общественным продуктом, созданным для удовлетворения специфических общественных потребностей, государство не может не преследовать цели и функции социальной направленности, выполнять, так сказать, социальный заказ. Однако, последнее возможно лишь при условии сохранения государством своей специфичности, в известном смысле, отдельности от общества, относительной самостоятельности как доминирующего, властного, управляющего института по отношению к обществу. Иными словами, чтобы выполнять социальный заказ, государство должно сохранять самого себя как политический институт при доминировании политических целей над социальными ( по крайней мере, в явлении) в течение отдельных временных интервалов и при доминировании социальных целей над политическими в конечном счете, в стратегии.

Вышеизложенное убедительно, на наш взгляд, свидетельствует о безусловной необходимости дифференциации самого государства как управляющей подсистемы, как организационной структуры управления обществом. Специфику же государства как института составляет, как известно, власть. Следовательно, говоря о дифференциации государства, его структуры, мы имеем в виду не что иное как дифференциацию, дисперсию, дискрецию власти - то, что получило название разделение властей. С идеологией и практикой разделения властей в государственном управлении обществом связан целый ряд принципов, влияющих на все составляющие организационной структуры управления.

Принципы эти обычно формулируются на уровне конституций государств. Не является исключением и Конституция Российской Федерации. Статья I Конституции РФ гласит: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". А статья 7 утверждает, что Россия - "социальное государство". В данных статьях закреплены пять конституционных ( основополагающих) принципов организации государственной власти: демократия, республика, правовое государство, социальное государство, федерация. Каждый из основополагающих принципов реализуется через ряд специальных принципов организации власти в государстве.

2.Демократия.

Характерными признаками демократии являются следующие:

* выборы;

* принцип большинства;

* принцип равенства;

* свобода ( в политическом смысле) мнений, в т. ч. свобода СМИ;

* многопартийная система;

* самоуправление.

ВЫБОРЫ. Демократичность государства выражается в том, что его организация открывает гражданам и их объединениям возможности оказывать влияние на содержание и принятие управленческих государственных решений, добиваться реализации в этих решениях закономерных социальных интересов. Но для того, чтобы эта возможность была претворена в действительность, необходимы существенные дополнительные условия. Прежде всего - демократический политический режим и политико-правовая культура. Государство не может обойтись без профессионального управленческого аппарата, именуемого в социологии бюрократией ( социологи не вкладывают в этот термин того отрицательного смысла, к которому мы привыкли). Но для того, чтобы этот аппарат не стал бюрократией в отрицательном значении этого слова, необходима продуманная система социального контроля за его составом и деятельностью и система его ответственности. В развитых демократических странах конституционное право обычно содержит основательно разработанные соответствующие институты (парламентская и судебная ответственность, конкурсная система комплектования государственной службы и др.). Опыт, правда, свидетельствует, что и в этих странах не такой уж редкостью является то, что мы называем бюрократическими извращениями (служебные злоупотребления, неэффективность и пр. ), однако общество и человек обладают там сильными правовыми средствами борьбы против таких явлений.

Государство действует главным образом через систему органов и учреждений, которые в совокупности образуют государственный механизм ( не смешивать с госаппаратом). Государственный орган - это лицо или организованная группа лиц, наделенные правом принимать властные решения (например, парламент, президент, суд, префект). Государственное учреждение это организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам не принимающая, однако обслуживающая либо население ( например, школа), либо государство в целом или отдельные его органы ( например, армия). Функционирование государственных органов и учреждений происходит через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальными полномочиями, осуществление которых порождают юридические последствия для других лиц. Конституционно-правовое регулирование государственного механизма в демократических государствах основываются, в частности, на принципе народного суверенитета. Принцип этот означает, что источником всей власти считается народ. Власть народа - это и есть демократия в буквальном смысле слова. Она осуществляется в представительной и непосредственной формах.

Представительная демократия, или, иначе говоря, представительное правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом. Депутаты парламента, законодательного собрания на уровне федерации и субъектов федерации избираются, как правило, путем прямых выборов. Законный ( от латинского слова "легитимация") характер их действия приобретает через посредство прямого участия народа. Легитимация парламента осуществляется механизмом прямой демократии. Другим органам ( за исключением президента в ряде стран) государственной власти законные полномочия предоставляются не народом, а парламентом. Это значит, что их действия легитимируются демократическими путем через парламент. В данном случае речь идет об опосредственной демократической легитимации. Выборы выполняют свою функцию легитимации только в том случае, если они проводятся регулярно через разумные промежутки времени. Только так может быть выражена политическая воля народа. таким образом, демократия это "власть на время". По окончании легислатуры в результате новых выборов могут быть избраны новые представители народа. Конституция РФ предусматривает срок избрания депутатов парламента и президента 4 года.

Ряд статей конституции обычно фиксирует принципы избирательного права. К принципам демократического избирательного права относят следующие требования к выборам: они должны быть всеобщими, прямыми, свободными, равными, при тайном голосовании. Всеобщность выборов означает, что все граждане обладают избирательным правом и дискриминация по сословным, религиозным, расово-этническим, политическим признакам недопустима. Однако в избирательном праве может быть отказано, например, несовершеннолетним и душевнобольным. Прямой характер выборов означает, как правило, что депутаты избираются напрямую избирателями. Между избирателями и кандидатами не посредников, выборщиков, которых бы избирали. Свобода выборов интерпретируется как право избирателя руководствоваться собственным выбором, без какого-либо давления извне. Равенство выборов означает, что демократическое государство предусматривает для всех граждан равное право на участие в формировании политической воли. Особое значение имеет право при этом равное избирательное право и право голоса, которые дают каждому гражданину возможность определять состав правящих сил. Каждый голос имеет равную силу. Но равные шансы на успех не гарантируются.

В большинстве конституций демократических государств закреплен принцип большинства в принятии решений на выборах и в работе парламента, вместе с тем, часто закрепляются также и права меньшинства.

Свобода слова и политических высказываний.

Многопартийная система.

САМОУПРАВЛЕНИЕ. Оно означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления ( в России - органы управления, стоящие в иерархии ниже уровня субъектов федерации).

Закрепление в Конституции РФ республиканской формы государства означает отрицание наследственного или кровного механизма передачи государственной власти и утверждение прихода к власти главы государства, как правило, путем выборов, либо в силу политических событий ( революций).

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО

3. Характеристика правового государства, данная в абз. 3 ст. 20 германского Основного закона считается едва ли не классической. Согласно ей, в таком государстве "законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом". Отсюда следует, во-первых, что принципы конституционного строя превыше всего. Даже законодатель, который правомочен изменять конституцию, не вправе действовать при этом произвольно: в конституцию нельзя вносить такие изменения, которые устраняют конституционный строй ( например, сводят на нет права человека и гражданина, ликвидируют или искажают разделение властей и т. п. ). В абз. 3 ст. 79 Основного закона содержится прямое запрещение, вносить в него, в частности, такие изменения, которые затрагивают разделение Федерации на земли, принципы сотрудничества земель в законодательстве, статью 1, обязывающую государство уважать и защищать достоинство и права человека, и статью 20, которая фиксирует, помимо указанного, принципы демократии и право граждан на сопротивление попыткам устранить конституционный строй.

К основным положениям, характеризующим правовое государство, относят следующие:

* провозглашение нерушимости основных прав человека со стороны государства, представляющих собой сущность свободно-демократического строя;

* закономерность, законность управления, которая складывается из двух элементов:

* Управление руководствуется в своих действиях законом (приоритет закона).

* Управление ( административная власть) не имеет права вмешиваться в область гражданских прав, не имея на то законных полномочий (ограничение законом);

* конституционность законов, связывающая законодателя с конституцией. Означает невозможность существования законов, противоречащих конституции, и подзаконных актов, противоречащих закону. Установление верховенства конституции;

* независимость судей как конституционный принцип по должностному, профессиональному признаку, означающему полную свободу решений от каких бы то ни было указаний парламента, и личную независимость, защищающую судью от увольнения или перевода на другую работу без его согласия, законного основания или приговора суда;

* установление основ механизма гарантий прав и свобод, сформулированного в 5 поправке в 1789 г. к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года: "Никто не должен лишиться жизни, свободы или имущества без должной юридической процедуры", т. е. иначе как по закону. При этом закон не имеет обратной силы, а судья не имеет права решать, что наказуемо, а что нет, иначе гражданин потеряет критерии оценки того, что правомерно, а что противоречит правопорядку. Суд - механизм правовой защиты и правового контроля;

* разделение власти, т. е. расчленение неделимой государственной власти на отдельные функции. Политическая функция конституции состоит в установлении юридических пределов ограничения власти. В статье 16 Декларации прав человека и гражданина характеризуются такие пределы: "Любое общество, в котором не обеспечивается гарантия прав человека и не определяется разделение властей, вовсе не имеет конституции".

Разделение как распределение функций.

"Разделение властей" означает принцип, в соответствие с которым при конституционном режиме ни одна их трех главных властей не может кумулировать две или более двух функции ( законодательная, исполнительная, судебная). Точнее, следовало бы говорить о "разделе", а не о "разделении" властей, т. к. этот принцип не запрещает сотрудничества или конфронтации между различными властями ( органами). Например, при президентском режиме оба органа ( президент и парламент) сотрудничают в осуществлении законодательной функции. В данном случае под президентском режимом понимается такой конституционный режим, при котором исполнительная власть, состоящая исключительно из президента республики, и законодательная власть являются юридически независимыми. Это означает, что ни одна из них не может положить конец функциям другой и кроме того ни одна из них не вытекает из другой ( существует лишь в США). При таком режиме правительства нет, есть только министры, которые непосредственно подотчетны президенту, который может их отозвать в любой момент. Парламент не может свергнуть исполнительную власть за исключением судебной процедуры, названной импичментом. Здесь президент участвует в законотворчестве, используя свое право вето, а парламент участвует в исполнительной функции, занимаясь вопросами назначения ряда высокопоставленных служащих и ратификации договоров, он также занимается судебной функцией ( импичмент). При парламентском режиме правительство и парламент могут не только сотрудничать, но и противостоять друг другу ( конфронтация). Речь идет о режиме, в котором руководящий орган исполнительной власти ( правительство или кабинет) зависим от законодательной власти. В рамках парламентского режима отличают два производных варианта: монистский, если парламент имеет монопольное право назначать и смещать правительство, и дуалистский, если глава государства обладает параллельно с парламентом этой двойной способностью ( или по крайней мере второй из них).

Концентрация властей вопреки разделению.

Конституция демократического либерального режима по необходимости структурирована вокруг принципа разделения властей ( раздела). Напротив, авторитарный режим всегда характеризуется смешением этих властей. Исполнительная власть может концентрировать в себе все три власти, а парламентское собрание объединять также исполнительные и судебные функции . В действительности достаточно смешения только двух властей, чтобы не было реального раздела властей.

Пример концентрации властей - статья 6 ( бывшей) Конституции СССР. Принцип разделения властей служит, в первую очередь, защите гражданина от злоупотреблений властью со стороны государства. Цель его - достичь взаимного сдерживания и ограничения властей. Гарантия прав состоит в том, что права могут противопоставляться государству, а механизм гарантии прав человека неизбежно ведет к ограничению власти государства.

3.2 Социальное государство

Данная характеристика государства означает, что государство служит обществу и стремится исключить или минимизировать неоправданные социальные различия. Это понятие не означает учреждения тотального государства благосостояния и не предполагает экономической системы, полностью управляемой и организуемой государством. Государство лишь стремится к приблизительно равномерному содействию благу всех граждан и приблизительно равномерному распределению тягот. Личная свобода должна гарантироваться законом лишь постольку, поскольку это не нарушает требований, вытекающих из принципа социального государства. Этим принципом обусловлено следующее:

право человека требовать от государства обеспечения прожиточного минимума, не унижающего человеческое достоинство. Каждый взрослый член общества обязан обеспечивать себя и содержать свою семью. Здесь действует принцип индивидуальный ответственности. Однако бывают случаи, когда человек не в состоянии обеспечить свое существование сам. В таких случаях социальное государство должно взять заботу о нем на себя. Оно обязано обеспечить его жизненно необходимыми вещами: продуктами питания, жильем, обеспечением в случае болезни и т. п. Прожиточный минимум обеспечивается посредством оказания социальной помощи и право на это гарантировано законом;

обязанность государства обеспечивать гражданину нормальные условия существования, хотя бы не бесплатно (коммунальные услуги, здравоохранение, образование, трудоустройство и пр. );

социальное равенство в определенных пределах. Социальное государство обязано реагировать на социальное неравенство определенных групп населения. Например, многодетных семей, матерей, дей и молодежи, инвалидов войны;

принудительное социальное страхование определенных групп;

возможные ограничения свободы договоров ( например, меры по регулированию цен);

меры по социальной направленности налоговой политики.

К этому же принципу можно отнести принцип экономического планирования (программирования) в интересах общества.

ФЕДЕРАЛИЗМ

Этот принцип построения государства означает, что государственная власть поделена между федерацией и субъектами федерации. В Российской Федерации - это республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа.

Принципы вертикального разделения властей.

Федерализм относится к одному из основополагающих принципов вертикального разделения властей. Смысл его состоит в усилении правового государства и демократии в результате дополнения горизонтального деления власти вертикальным распределением ее сверху вниз. Субъекты федерации в России наделяются, как и в других федеративных государствах, правом выполнять законодательные функции на своем уровне и в пределах своей компетенции. Принимаемые ими законы способны в большей мере отражать региональные особенности и потребности граждан, проживающих на территории данного субъекта федерации. Гражданин получает возможности уже на региональном уровне посредством суда проверить правомерность вмешательства государства в область его гражданских прав и имеет двойную защиту от посягательств государства на его основные права.

Усиление демократии происходит за счет того, что процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями, он не сосредоточен в одном месте, как это происходит в централизованном государстве. Участие граждан в исполнении государственной власти становится для них доступнее и проще. В государстве, построенном на принципах федерализма, более действенно требование обеспечивать близость его к гражданам. Естественно, однако, что при таком многообразии полномочий, а также в силу того, что регионы не всегда придерживаются единой политической линии в ходе исполнения государственной власти, неизбежны и недостатки. Быстрое принятие решений эффективных и оптимальных бывает иногда затруднено. Это может проявиться в замедлении законодательного процесса на федеральном уровне вследствие различий в региональных интересах. Другим примером может быть нескоординированность политики отдельных регионов по отдельным направлениям и, как следствие, различия ( региональные) в образовании, уровне жизни и т. п. Отношения между федерацией и ее субъектами должны строиться согласно положениям конституции и с учетом интересов государства в целом в духе сотрудничества, сочетания взаимных интересов.

Местное самоуправление.

Местное самоуправление является одним из основополагающих принципов организации власти в федеративном демократическом государстве на основе вертикального разделения. К принципам организации местного самоуправления следует отнести следующее:

а) отделение органов местного самоуправления ( ОМСУ) от органов государственного управления. Здесь важно, помимо декларации этого отделения, сохранить общественный характер ОМСУ. Для этого необходимо устранить возможность и право определять права ОМСУ вышестоящим по иерархии органом государственной власти, который в таком случае неизбежно ущемляет интересы граждан по праву сильного, что мешает установлению баланса интересов государства и мест и поддерживает произвол и давление государственной власти вниз;

б) ОМСУ должны иметь право самостоятельно формировать организационную структуру местной власти;

в) должна быть снята возможность постановки ОМСУ в иерархическую зависимость от государственных властных структур;

г) необходимо оставить за ОМСУ право определять порядок формирования и роспуска, в частности, необходимо сохранить статус выборного лица руководителя местного органа власти.

Необходимо разрешить также проблему местного бюджета на законодательном уровне: нуждается в корректировке способ финансирования ОМСУ и пропорция в расходовании бюджетных средств вообще должна быть изменена в пользу местного уровня власти. Государственная власть, не вмешиваясь в деятельность местных властей, должна, тем не менее позаботиться об их эффективности и устойчивости. Ведь абсолютного противопоставления, несмотря на разграничение компетенции, между ними нет.На местах органами ОМСУ выполняются такие важные виды деятельности, в которых государственный интерес представлен в обнаженном виде ( набор в вооруженные силы, запись актов гражданского состояния и пр. ). Оказывать ОМСУ в выполнении децентрализованных государственных дел в расчете на работу специальных агентов государственной власти не логично. Необходимо не противопоставление и обособление территориального сообщества и государства, а призыв местного сообщества на службу государству. Без участия ОМСУ невозможна и реализация процедуры голосования граждан, что также небезинтересно для государственной власти. Необходимо наделить ОМСУ компетенцией, в пределах которой они действуют самостоятельно. А передачу полномочий по выполнению важнейших дел государственного значения на местном уровне необходимо производить совместно с ресурсным, в т. ч. финансовым обеспечением.

Социальная система, являясь открытой динамической целенаправленной самоорганизующейся системой, создает свои органы управления. Часть наиболее сильных органов, отражающих выраженный интерес целого, получила название государства. Структура и свойства целого придали своеобразие и управляющей подсистеме: в данном случае мы имеем в виду целенаправленность и полиструктурность, в которых реализуется требование соответствия субъекта управления объекту. Наличие различных типов связей и отношений в социальной системе потребовали, в частности, различных связей, отношений внутри управляющей системы, а также дифференциации во взаимодействиях между государством и обществом. В этом смысле можно с известной долей допущения считать структуру государства организационной структурой управления обществом.

Между тем, организационная структура управления сама рассматривается в качестве сложного элемента, имеющего свои составляющие. К последним принято относить цели, функции, состав частей ( подразделений), вертикальные и горизонтальные связи, отношения между ними, санкции, т. е. нормы, регулирующие права и ответственность, задачи, должностные обязанности, процедуры реализации функций. Представляется целесообразным рассмотрение содержания указанных составляющих, относящихся к государству и его подразделениям. Поскольку для удобства анализа целесообразно брать развитые формы, обратимся к наиболее зрелым в организационном и других отношениях государствам.

В этих государствах фактом общественного сознания и практики стало закрепление основополагающих элементов структуры в законах. Почти с первых страниц конституций развитых государств становится ясно, что цели содержатся в них либо неявно, либо в качестве явлений с другим наименованием. Вероятно, объясняется это обстоятельство тем, что правоведы, готовившие тексты, редко пользуются понятием цели. Для государства как целого в отсутствие прямого указания в качестве целей с содержательной точки зрения могут быть отнесены характеристики государства в части конституционных принципов его организации и деятельности, производные, например, из декларации демократического социального правового светского государства. Значительно более неопределенно очеречены цели подразделений, частей государства. Государство действует главным образом через систему органов и учреждений, которые в своей совокупности образуют государственный механизм. Государственный орган - это лицо или организованная группа лиц, наделенных правом принимать властные решения ( например, парламент, президент, суд, префект и т. п. ). Государственное учреждение - это организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам не принимающая, однако обслуживающая либо население ( например, государственная школа), либо государство в целом или отдельные его органы. Функционирование государственных органов и учреждений происходит через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальных полномочиями.

Положение каждого государственного или самоуправленческого органа зарегулировано правовыми нормами, образующими его правовой статус. Это правовой институт, имеющий сложную структуру. Правовой статус органа включает прежде всего определение социального назначения этого органа, выражаемого в его задачах. Например, в ст. 5 Конституции Французской Республики говорится, что президент является хранителем конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных властей и преемственность государства. Однако подобные нормы встречаются не часто и не характерны. Непременный же элемент статуса государственных органов - это их компетенция, которая включает функции и конкретные полномочия ( прав и обязанности) в отношении определенных предметов ведения. Надо сказать, что, устанавливая компетенцию государственных органов, конституции и другие законы не всегда точно оазграничивают функции и полномочия, а подчас перечисляют их вперемежку. Функции определяют направления, а подчас деятельности государственного органа, тогда как полномочия показывают, что конкретно может или должен делать орган в отношении определенного предмета.

Следует иметь в виду, что в отличие от частных лиц, которые могут делать все, что не запрещено законом, государственный орган может делать только то, на что он прямо управомочен законом или основанным на законе другим государственным актом. Учесть надо также, что компетенцию государственного органа образуют только его функции, полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не входят. Компетенция государственного органа реализуется в его актах и действиях. Их характеристика обычно тоже содержится в нормах конституционного права. Важный элемент статуса государственного органа - порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение. Для представительных и некоторых других органов существенное значение имеет их внутренняя организация, которая тоже есть элемент статуса. Следующий элемент статуса порядок работы или процедура государственного органа.

Внимательный взгляд на организационную структуру управления в РФ обнаруживает отсутствие четкой регламентации, определения основных ее (структуры) частей. В первую очередь это относится к целям и функциям. Такое положение фактически программирует дисфункция на всех этапах процесса государственного и местного управления. В связи с этим представляются интересными ряд высказываний ак. В. М. Мясникова.

Из теории управления известно, что объект управления может находиться в стационарном (квазистационарном) состоянии, когда математические ожидания его параметров изменяются незначительно или в переходном режиме. В последнем случае могут иметь место не только значительные изменения его параметров, но и изменения структуры объекта (реконфигурация). Текущее состояние государственности в России может быть охарактеризовано как переходный процесс. Этот процесс сопровождается изменением функций государства. Изменяется структура госаппарата. В течение относительно короткого периода времени административно-технологические методы управления были заменены монетаристскими. Результаты известны. Очевидно, это не случайность. Из теории управления известно, что метод управления применим и эффективен только в том случае, если он соответствует структуре и параметрам объекта управления. Таким образом, проблема реформ в России может быть определена как проблема системного изменения методов управления, структуры и параметров объекта управления. Поскольку в качестве объекта выступает большая сложная система, то важное значение приобретают факторы, влияющие на поведение человека, т. е. характеризующие ее свойства на локальном уровне. Это правовые, экономические, психологические и моральные факторы. Системный характер проблемы не позволяет надеяться на успех попыток решить ее только административными, монетаристскими или каким бы то ни было одним методом.

При системном подходе необходимо знать конечную цель и критерии управления. В качестве критериев управления в процессе реформирования можно выделить главное требование - не допустить выход показателей из области управляемых состояний. Выходом, позволяющим принимать обоснованные решения, является построение прогнозных поисковых и нормативных моделей. Для тех и других необходимо строгое определение целей и функций деятельности государства и его органов. Вместе с тем, из теории управления известно, что деятельность по управлению состоит из стабильных видов операций, объединяющихся в стабильный набор функций; а государство как институт управления обществом существует не первое тысячелетие и является одной из малоизменчивых структур. Следовательно, стабильные функции госуправления существуют и их можно выделить. Обратимся к источникам.

Гурней Бернар пишет, что органы госуправления имеют следующие задачи (функции):

А. Политические (осуществления суверенитета):

1. Внешнего суверенитета:

* национальная оборона;

* осуществление внешних сношений.

2. Внутреннего суверенитета:

* полиция ( внутр. безопасность);

* правосудие ( и загс).

3. Собственно-политические:

* обеспечение функционирования политических институтов;

* взаимоотношения с религиозными организациями;

* информирование общественности о политических целях.

Б. Экономические:

1. Эмиссия дензнаков.

2. Особые действия:

· в отдельных отраслях экономики,

· для всех или группы отраслей экономики.

3. Общая координация экономической и финансовой политики, включая территориальное планирование.

В. Социальные функции:

1. Здравоохранение.

2. Жилищное и городское строительство.

3. Защита социальных и профессиональных прав ми инте ресов.

4. Пособия "социально неполноценным".

5. Сохранение или преобразование социальных структур (семья.).

Г. Культурно-воспитательные:

1. Организация НИР фундаментального или чисто научного познания.

3. Организация досуга, культурных мероприятий и информация.

Д. Управление кадрами

Е. Государственные закупки

Ж. Подготовка и исполнение бюджета

З. Юридические функции:

* редакция проектов решений

* толкование законов и нормативных актов

* кодификация нормативных материалов

* участие в судебных процессах

И. Исследование и программирование

К. Связи с общественностью

Л. Контроль.

Как можно видеть, Б. Гурей цели госуправления в принципе не формулирует, а задача ( функции) выделяются им по различным основаниям. Формулирование функций осуществляется таким образом, что к ним можно применить произвольные критерии оценки исполнения, а следовательно, невозможно произвести объективно замеры исполнения. Следует иметь в виду, что Б. Гурей выступает как типичный представитель школы французского административного права. Но такой подход не является специфическим лишь для французского автора от права. Аналогично выделяют цели, функции представители отечественной школы административного права. Например, автор учебника "Административное право". -М. 1993 Д. Н. Бахрах. Последний в административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов выделяет три главных блока:

- целевой;

- структурно-организационный;

- компетенционный.

В общем плане, считает автор учебника, цель можно определить как обеспечение определенной социальной потребности, а обнаружить ее можно в положениях, уставах и иных управленческих актах в виде перечня задач и выполняемых функций. Компетенция, естественно; предстает как совокупность полномочий относительно предметов ведения и прав с обязанностями. Вероятно, не стоит в данной работе проводить доказательство того, что качества, свойства больших сложных систем не раскладываются на качества и свойства составляющих их частей без остатка. Более того, части ( подсистемы) практически всегда содержат в себе такие свойства, которыми не обладает целое.

Следовательно, формально-юридический подход, полагающий, что возможно установить тождество по содержанию и объему между целями, функциями, задачами и полномочиями, т. е. частями различного подхода является отождествление исполнительной власти ( и ее органов) с административной властью ( и ее органами). Не случайно Д. Н. Бахрах приводит определение администрации, данное Р. Драго : Администрация - совокупность людских и материальных ресурсов, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов". Таким образом под категорию административной власти, т. е. исполнительной, как автор признает ранее, попадает и власть судебная, которая также применят закон. Вместе с тем, автор учебника высказывает вполне обоснованное предположение о функциях управления в целом, о линейной и функциональной власти и их связи со структурой органов государственного и местного управления.

Каждый субъект управления осуществляет несколько или хотя бы одну функцию. Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц. Деление на функции управления отражает его специализацию. Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планирование, учетом. контролем и т.п. Организационная обособленность - важный признак развитой и значительной по объему функции. Поскольку общие "беспредметные" функции - это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления. Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что а то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями.

Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 162; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 2 3 4 5 678 9 10 11 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!