Розділ IX Територіальний устрій України 1 страница
Стаття 132. Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалан сованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографіч них особливостей, етнічних і культурних традицій.
Коментована стаття визначає основоположні засади, на основі яких має принципово по-новому будуватися внутрішня територіальна організація держави, згідно з якою повинні формуватися органи державної влади і органи місцевого самоврядування.
Єдність і цілісність державної території означають, що складові її частини – адміністративно-територіальні одиниці – знаходяться у нерозривному взаємозв'язку, визначаються внутрішньою єдністю.
Поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними органами держави зберігається право охорони та забезпечення загальнодержавних інтересів, а місцеві органи державної влади вирішують питання регіонального та місцевого значення, сприяють реалізації загальнодержавних програм. Місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади, наділено правом самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
669
Конституція України
Розділ IX. Статті 132, 133
|
|
|
З проголошенням 24 серпня 1991 р. незалежності України і взяттям курсу на розбудову соціальної ринкової економіки, входженням країни у світове співтовариство монополія на державну владу хоч і повільно, але стала послаблятись, а натомість поступово створювалась основа для здійснення демократичної децентралізації влади України.
Проте еволюція правової системи, що регулює різні аспекти поєднання централізації та децентралізації, впродовж останніх дванадцяти років зазнала значних стримувань, здійснювалась на тлі соціального напруження, в умовах планово-централізованого виробництва і розподілу.
Після прийняття у березні 1992 р. Закону України «Про місцеве і регіональне самоврядування» діяльність Рад, що існували на той час, стала істотно обмежуватися тим, що виконавчі функції передавалися органам державної виконавчої влади – представникам Президента України в областях і районах, а також у містах Києві та Севастополі. Однак з прийняттям 3 лютого 1994 р. нового закону стосовно місцевих Рад – «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (нова редакція від 26 червня 1994 р.) місцевим Радам було повернуто всі функції, що були передані органам державної виконавчої влади. В той же час проблеми щодо децентралізації у здійсненні державної влади та запровадження місцевого самоврядування набули ще гострішого характеру. 18 травня 1995 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», в якому знову підтверджувались основні позиції повноти влади Рад на місцях.
|
|
|
Разом з тим кардинальних змін у територіальному устрої держави, як того вимагають адміністративна та політико-правова реформи, демократичні перетворення, до цього часу не сталося.
Нині в державі, крім декількох положень Конституції України, базовим нормативним актом з цих проблем залишається Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР», затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р.
Це положення безумовно застаріло, оскільки чинною Конституцією не передбачено створення Президії Верховної Ради України, на яку було покладено вирішення відповідних питань. Згідно з п. 13 ст. 92 Конституції територіальний устрій держави 670
визначається виключно законами України, а інші пов'язані з цим питання віднесені до повноважень Верховної Ради України (п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції).
|
|
|
Президент України визначив проведення адміністративно-територіальної реформи як один з пріоритетних напрямків зміцнення демократичних засад в управлінні державою. Комісія з питань адміністративно-територіального устрою, створена як дорадчий орган при Президентові України, розробила Концепцію удосконалення системи адміністративного устрою України, яку було розглянуто Кабінетом Міністрів України. На її основі підготовлено проект Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України».
Деякі питання, пов'язані із статусом адміністративно-територіальних одиниць України, вирішуються в законах «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України – місто-герой Київ», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та ін.
Що стосується збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій, то це означає передусім диференційований підхід до вирішення питань оптимального економічного розвитку, демографічної політики, історичного розвитку та зміцнення територіальної єдності складових частин України. Тобто, адміністративно-територіальні одиниці повинні створюватися на засадах відповідності загальновизнаному поняттю «регіон» і мати можливості ефективно вирішувати економічні, соціальні, політичні та інші проблеми згідно з інтересами конкретних територіальних громад. Це означає, що регіон являє собою завершений територіально-господарський комплекс, який дає можливість здійснювати ефективне самоврядне та державне управління окремими складовими частинами в межах єдиної державної соціально-економічної політики.
|
|
|
Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.
До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська,
671
Конституція України
Розділ IX. Стаття 133
Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровог радська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмель ницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.
Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.
Коментованою статтею закріплена система територіальної організації України, на основі якої створюються і функціонують органи державної виконавчої влади і органи місцевого самоврядування.
Система адміністративно-територіального устрою України є трирівневою. Перший рівень – Автономна Республіка Крим, області, міста зі спеціальним статусом – столиця України місто Київ та місто Севастополь. Другий рівень – райони, міста республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення. Третій рівень – міста районного значення, селища, села.
Успадкована від більшовицької епохи система поділу України на 24 області і 2 міста республіканського значення та Автономну Республіку Крим не відповідає політичним, економічним, етнічним та соціальним засадам незалежної української держави. Області та райони в Україні, як і в інших колишніх республіках СРСР, створені з урахуванням кількості партосередків та комуністів у тій чи іншій територіальній одиниці. При цьому не бралися до уваги ані економічні, ані історичні, ані етнічні аспекти, ані географічна специфіка.
На таких принципах нинішній адміністративно-територіальний устрій України розпочав формуватися з 1932 p., коли на території України спочатку було створено шість областей. У 1937– 1939 pp. їх стало 15. Ще вісім областей з'явилося на карті держави після приєднання західних областей України і Буковини в 1939-1940 pp.
Існуючий адміністративно-територіальний устрій потребує свого вдосконалення відповідно до динаміки соціально-економічних перетворень у країні.
Перші заяви про необхідність адміністративно-територіальної реформи в Україні з'явились ще в часи перебудови. У 1990 р. був запропонований проект закону, в якому передбачалось поді-
672
лити Україну на 13 регіонів, які мали б більш широкі повноваження. Ще до проголошення незалежності України 12 лютого 1992 р. Верховна Рада УРСР відновила автономію Криму, і сьогодні в складі України є Автономна Республіка Крим, яка має специфічний правовий статус територіальної автономії. У частині 2 ст. 133 Конституції подаються складові частини України. При цьому, виходячи із їх рівного державно-правового статусу, вони перелічуються в алфавітному порядку, тобто без врахування різних чинників, що є виправданим.
У 1997–1998 pp. Верховна Рада України розглядала законопроект про адміністративно-територіальну реформу, який Президент України не підписав і двічі повернув його до парламенту із своїми пропозиціями.
Нині у державних, політичних, наукових і громадських колах дискутуються різні варіанти щодо можливого адміністративно-територіального поділу України.
Частиною третьою коментованої статті закріплено положення, згідно з яким міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. Відповідно до цього конституційного положення Верховна Рада України 15 січня 1999 р. прийняла Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ». Цей Закон визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України. Систему адміністративно-територіального устрою міста Києва складають райони в місті. З метою підвищення ефективності використання територій районів відбулося їх реформування шляхом укрупнення. Рішенням Київської міської ради від 30 січня 2001 р. замість існуючих на той час 14-ти районів було створено 10. Межі міста встановлюються Верховною Радою України за поданням Київської міської ради, погодженим з відповідними радами, з урахуванням історичних, соці-ально-економічних та інших особливостей територій відповідно до чинного законодавства.
Держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування функцій міста Києва як столиці України. Кошти, необхідні для здійснення цих функцій, щороку окремим рядком передбачаються в Законі про Державний бюджет України.
| 673 |
Окремий закон щодо статусу міста Севастополь сьогодні не прийнятий.
43 3472
Розділ X. Стаття 134
Розділ X Автономна Республіка Крим
Стаття 134. Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.
Коментована стаття встановлює принципові засади конституційного статусу Автономної Республіки Крим як складової частини України і межі її повноваження. Ця стаття має особливе значення для визначення конституційного статусу Автономної Республіки Крим, оскільки закріплює її специфічне правове положення як адміністративно-територіальної одиниці в складі унітарної держави і визначає, що повноваження Автономної Республіки Крим безпосередньо встановлюються Конституцією України. Тим самим наголошується, що, вирішуючи питання, віднесені до компетенції Автономної Республіки Крим, автономія не може вийти за межі повноважень, визначених для неї в Основному Законі України. В інших статтях розділу X Конституції України більш детально розкривається конституційний статус Автономної Республіки Крим (див. коментар до статей 135-139 Конституції). У цих статтях визначається коло тих повноважень, в межах яких Автономна Республіка Крим діє самостійно, закріплюється система і порядок формування та діяльності Верховної Ради АРК і Кабінету міністрів АРК, предмет і характер нормативно-правових актів, які вони приймають, основи правового статусу Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим.
674
Термін автономія у його найзагальнішому значенні в конституційному праві використовується для характеристики певного ступеня самостійності органів, організацій, національних, територіальних та інших спільнот у вирішенні питань їх життєдіяльності. Автономія характеризує відносини між центральними і місцевими органами влади у зв'язку з розподілом між ними компетенції. Автономія – це передбачена конституційним законодавством специфічна організація територіальних одиниць в унітарній державі. Вона може бути територіальною або державною. Територіальна автономія – це самоврядування певної частини території, держави, тобто її право, а точніше, право громадян, що проживають на цій території, та органів, які вони обирають, самостійно вирішувати окремі питання організації і здійснення влади в межах повноважень, встановлених конституцією та законами держави. При цьому територіальна автономія може надаватися окремій частині території держави, в нашому випадку – Автономній Республіці Крим. Державна ж автономія має відповідні ознаки державності. Це насамперед створення у складі відповідної держави органів, які мають право видавати закони з питань місцевого значення. У такій автономії створюється парламент, який має суттєві повноваження, є орган виконавчої влади, а інколи й своя Конституція, громадянство, інші атрибути державності. Адміністративна автономія є територіальною одиницею держави, органи якої не наділені правом видавати закони, їх представницький орган не є парламентом.
З відновленням Кримської АРСР 12 лютого 1991 р. виникла проблема визначення її конституційного статусу у складі України. Кримська АРСР до її скасування була суб'єктом Російської Федерації (тоді РРФСР). До складу України територія колишньої Кримської АРСР була передана в 1954 p., але вже як звичайна адміністративно-територіальна одиниця – Кримська область.
Процес визначення статусу кримської автономії йшов досить складно, оскільки кримські політики намагалися законодавчо насамперед через Конституцію Республіки Крим встановити статус Криму як суверенної держави в складі України. Після прийняття 12 лютого 1991 р. Верховною Радою України Закону «Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки» Постановою Верховної Ради України про порядок введення цього Закону в дію Верховній Раді Кримської АРСР
л-,., л-,^ 675
Конституція України
Розділ X. Стаття 134
було дане доручення вжити необхідних заходів по підготовці проекту Конституції Кримської АРСР. В результаті кримський парламент 5 травня 1992 р. проголосив Акт державної самостійності Республіки Крим, а 6 травня 1992 р. ухвалив Конституцію Республіки Крим, за якою Крим декларувався правовою демократичною світською державою. У цій Конституції встановлювалося, що Республіка Крим будує свої відносини з Україною на основі договорів і угод. Закріплення в цій Конституції статусу Республіки Крим як суверенної держави йшло всупереч з прийнятим у світі розумінням територіальної автономії, яка не може вважатися суверенним суб'єктом державно-правових відносин, а тим більше не має право приймати закони, бути суб'єктом міжнародно-правових зв'язків і заключати від свого імені міжнародні угоди.
17 березня 1995 р. Верховна Рада України скасувала кримську Конституцію і ухвалила в новій редакції Закон України «Про Автономну Республіку Крим», який суттєво змінив її повноваження, а головне згідно з цим Законом Конституція АРК мала затверджуватися Верховною Радою України. У цьому Законі встановлювалося, що Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною автономією у складі України, що АРК самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України, цим Законом та іншими законами і Конституцією Автономної Республіки Крим. Визначалося, що Конституція АРК, зміни і доповнення до неї приймаються Верховною Радою АРК і вступають в дію після затвердження їх Верховною Радою України. Закріплювалося принципове положення, що Конституція АРК є органічною частиною законодавства України і не може суперечити Конституції України. По суті, Законом «Про Автономну Республіку Крим» закладувалася нинішня модель конституційно-пра-вового регулювання статусу Автономної Республіки Крим у складі України, яка потім знайшла своє концентроване втілення в чинній Конституції України (статті 134–139) і Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р. У статті 1 Конституції АРК зазначається, що Автономна Республіка Крим є невід'ємною частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Встановлюється, що Автономна Республіка Крим здійснює також повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.
Україна згідно зі ст. 2 Конституції є унітарною державою. Тому визначення правового статусу Автономної Республіки Крим як 676
територіальної автономії є виваженим з точки зору світової практики конституційно-правової регламентації статусу таких територіальних утворень. Незважаючи на наявність окремих атрибутів державності у Автономній Республіці Крим (назва – Республіка, символи – герб, прапор, Конституція), Автономна Республіка Крим згідно з Конституцією України не може бути віднесена за своїми найважливішими ознаками до типу державної автономії. Вона не має парламенту, оскільки згідно з п. З ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада АРК є представницьким органом Автономної Республіки Крим і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах своєї компетенції. Конституція України (ст. 136) також встановлює, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим. Але цей представницький орган АРК не є законодавчим органом, оскільки згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим має право приймати акти тільки у формі рішень і постанов, а не законів. Конституція України (див. коментар до ст. 137) встановлює перелік питань, з яких Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання по відповідним питанням сільського господарства, лісів, меліорації і кар'єрів, громадських робіт, ремесел та промислів тощо.
Конституція України встановлює межі повноважень, в яких Автономна Республіка Крим вирішує питання, віднесенні до її відання. Такий підхід є виправданим з точки зору нормативної регламентації розподілу компетенції між державою і адміністративно-територіальними одиницями, а точніше між органами державної влади України і органами влади Автономної Республіки Крим.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 160; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!