Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних
6.4.1. Общие положения об организации и осуществлении надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних*(96)
Органы прокуратуры РФ в своей повседневной деятельности по организации надзора придают приоритетное значение надзору за соблюдением прав несовершеннолетних, обеспечением интересов и благосостояния. Данный подход закреплен в Конвенции о правах ребенка 1989 г., иных общепризнанных международных правовых актах, Конституции РФ и отраслевом отечественном законодательстве. Государственная политика России основывается на обеспечении единства прав, обязанностей и ответственности должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда.
Прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур на основании ст. 129 Конституции РФ, Закона о прокуратуре, приказов Генпрокурора РФ от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи", от 07.12.2007 N 195, других организационно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность органов прокуратуры в сфере защиты прав человека, обеспечивают с использованием предоставленных им полномочий исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних по следующим основным направлениям:
- осуществление постоянного надзора за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, своевременностью оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей;
|
|
|
- пресечение фактов жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях;
- своевременное и принципиальное реагирование на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;
- систематическая проверка соблюдения законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию;
- надзор за исполнением законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, проверка законности, качества и полноты оказываемых медицинских услуг;
- надзор за исполнением органами и учреждениями системы профилактики, их должностными лицами требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, а также о соблюдении ими обязанности информировать о них компетентные органы;
- надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения;
|
|
|
- проверка исполнения законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования;
- проверка исполнения в отношении несовершеннолетних требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности, особенно на предприятиях среднего и малого бизнеса;
- проверка исполнения законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
- надзор за исполнением законодательства о профилактике преступлений несовершеннолетних;
- надзор за исполнением законодательства о предупреждении и пресечении всех форм сексуальной и всех видов коммерческой эксплуатации и совершения иных преступлений против несовершеннолетних;
|
|
|
- надзор за соблюдением законности и целевым расходованием средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения;
- надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в основных сферах жизнедеятельности несовершеннолетних;
- надзор за соблюдением законодательства о противодействии молодежному экстремизму;
- надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на свободу совести и вероисповеданий и др.
Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних - одно из важнейших направлений надзорной деятельности органов прокуратуры. Принимая во внимание комплексный характер рассматриваемой сферы, предметом надзора с учетом положений ст. 21, 26, 29 и 32 Закона о прокуратуре являются:
- соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории РФ законов о несовершеннолетних федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
|
|
|
- соответствие законам правовых актов, затрагивающих права несовершеннолетних, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами;
- соблюдение прав несовершеннолетних указанными органами и должностными лицами;
- соблюдение прав несовершеннолетних органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, в том числе законность решений, принимаемых данными органами и затрагивающих права несовершеннолетних;
- соблюдение прав несовершеннолетних администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу несовершеннолетних, в том числе законность нахождения несовершеннолетних в указанных органах и учреждениях; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей несовершеннолетних, задержанных, заключенных под стражу, осужденных и подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий содержания несовершеннолетних в указанных органах и учреждениях; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, в отношении несовершеннолетних.
Пределы надзора за соблюдением прав несовершеннолетних определяются с учетом вышеизложенного содержания предмета, требований организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ, а также компетенции прокуроров соответствующего уровня и специализации.
В свою очередь, задачи рассматриваемого направления надзора предопределяются предметом надзора и положениями приказа Генпрокурора РФ от 26.11.2007 N 188. Они сформулированы в соответствии с основными направлениями деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением прав несовершеннолетних. При этом особое внимание обращается на защиту прав детей из малообеспеченных семей, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на усиление надзора за органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Полномочия прокурора определяются нормами ст. 22, 27, 30, 33, 36 Закона о прокуратуре. Прокурор реализует их в полном объеме в процессе осуществления надзора за соблюдением прав несовершеннолетних с использованием актов прокурорского реагирования, предусмотренных Законом о прокуратуре (протест, представление, постановление, предостережение) и рядом других законодательных актов, а также посредством обращения в интересах несовершеннолетнего с заявлением (иском) в суд.
Организация работы прокурора включает в себя:
- распределение обязанностей между работниками органа прокуратуры (отдела, управления) и возложение на работника обязанностей по осуществлению надзора за соблюдением прав несовершеннолетних;
- анализ состояния законности в рассматриваемой сфере, в том числе анализ статистической отчетности прокурора и поднадзорных органов;
- планирование работы в органах прокуратуры по надзору за соблюдением прав несовершеннолетних;
- подготовку методических рекомендаций и указаний по данному направлению надзора;
- организацию контроля исполнения поручений, проверок, решений, актов прокурорского реагирования;
- организацию взаимодействия между сотрудниками различных подразделений органа прокуратуры;
- делопроизводство в органах прокуратуры;
- организацию работы по разрешению обращений и приема граждан в органах прокуратуры;
- организацию систематизации нормативных правовых актов. Перечень мероприятий не является исчерпывающим, он совершенствуется в соответствии с новыми направлениями деятельности органов прокуратуры.
Анализ практики надзора за соблюдением прав несовершеннолетних осуществляется посредством обобщения результатов прокурорских проверок, результатов расследования уголовных дел, изучения материалов гражданских, административных дел, статистической отчетности, результатов рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры и других аналитических действий.
Для характеристики динамики некоторых иных существенных параметров преступлений оцениваются данные о преступлениях, совершенных подростками в группах, в состоянии алкогольного опьянения, в состоянии наркотического опьянения. Существенной характеристикой преступности подростков является состояние рецидивной преступности, их участие в преступлениях, совершенных организованными преступными группами.
В целях изучения состояния законности в части предупреждения правонарушений со стороны несовершеннолетних используются такие формы государственной и ведомственной статотчетности, как: 1) форма "Дети-1" Минздравсоцразвития России (сведения о беспризорных детях, поступающих в приюты, реабилитационные центры для несовершеннолетних и центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей); 2) форма "Дети-1" МВД России (сведения о детях, помещенных в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей (ЦВСНП)); 3) форма 18 МВД России (сведения о несовершеннолетних, поставленных на учет в подразделениях по делам несовершеннолетних (ПДН) органов внутренних дел, и сведения о задержанных несовершеннолетних в связи с совершением правонарушений); 4) форма 2 Судебного департамента при ВС РФ (число родителей, лишенных родительских прав); 5) форма 103-рик Минобрнауки России (сведения о выявлении и устройстве несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей; численность детей, отобранных у родителей при непосредственной угрозе жизни или здоровью детей); 6) форма 1-Е Генпрокуратуры РФ (количество дел о преступлениях несовершеннолетних, по которым внесены представления об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений); 7) формы 3-ЕГС, 2-ЕГС (в части сведений о преступности несовершеннолетних); 8) форма 12 Судебного департамента при ВС РФ (сведения об осужденных подростках).
Для анализа виктимологического аспекта личности несовершеннолетних, пострадавших от совершения преступлений, используются формы государственной статотчетности 1-П (о потерпевших), 1-А, 1-ЕГС, 2-ЕГС, 4-ЕГС *(97).
В организационном плане важное значение имеет взаимодействие прокуратуры и контролирующих органов. Все органы, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания, органы управления образованием и образовательные учреждения, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи, органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения, органы службы занятости, органы внутренних дел (подразделения по делам несовершеннолетних, подразделения полиции, центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей)), другие органы и учреждения, общественные объединения, осуществляющие меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, контролируют деятельность подведомственных им учреждений.
К объектам надзора помимо названных выше применительно к предмету надзорной деятельности прокурора органов и должностных лиц непосредственно относятся перечисленные в Федеральном законе от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних": комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания; специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; органы управления образованием и образовательные учреждения; специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа органов управления образованием; органы опеки и попечительства; органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи; органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения; органы службы занятости; органы внутренних дел (в том числе подразделения по делам несовершеннолетних; ЦВСНП; подразделения полиции); органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма; уголовно-исполнительные инспекции; федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба.
Основой прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних является прокурорская проверка. Методика проверки (совокупность способов, приемов, используемых прокурором при осуществлении проверки) включает три этапа проверки: подготовительный, проверочный и аналитический.
На подготовительном этапе проверки прокурор знакомится с федеральным и региональным законодательством, ведомственными актами, определяет предмет и объекты надзора, изучает материалы предыдущих прокурорских проверок и их результаты, анализирует статистические сведения из поднадзорных органов, получает необходимую информацию из контролирующих органов, решает вопрос о привлечении к участию в проверке специалистов, изучает результаты рассмотрения обращений граждан, осуществляет иные действия, которые могут способствовать наиболее качественному проведению проверки. Подготовительный этап завершается составлением плана проверки с перечнем вопросов, подлежащих изучению.
В процессе проверки прокурор использует предоставленные ему Законом о прокуратуре полномочия, получает письменные объяснения от граждан, должностных лиц, истребует необходимую информацию из поднадзорного учреждения, из контролирующих органов, анализирует получаемую информацию и осуществляет другие действия, способствующие эффективности проверки.
На заключительном (аналитическом) этапе прокурор исследует результаты проверки, решает вопрос о мерах прокурорского реагирования и ответственности виновных лиц. Результаты проверки закрепляются в форме докладной записки или справки на имя прокурора (руководителя органа прокуратуры, начальника подразделения органа прокуратуры).
Нарушения прав несовершеннолетних прокуроры устраняют, используя акты прокурорского реагирования, предусмотренные ст. 23-25.1 Закона о прокуратуре и рядом других законодательных актов, а также посредством обращения с заявлением (иском) в суд.
6.4.2. Надзор за исполнением законодательства об охране и защите прав несовершеннолетних на образование*(98)
Правовую основу в данном направлении надзорной деятельности составляют Конституция РФ (ст. 43), СК (ст. 54, п. 2 ст. 56, п. 2 ст. 63), Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (ч. 3 ст. 7, ч. 2, 3 ст. 9), постановление Правительства РФ от 11.02.2011 N 164 "Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования", законы субъектов РФ об образовании.
Федеральным законом от 08.11.2010 N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" устанавливаются:
- обязательность соблюдения государственных требований в процессе реализации программы дошкольного образования;
- право на получение обучающимися документа государственного образца о прохождении им итоговой аттестации;
- порядок ведения федерального реестра документов государственного образца об образовании на электронных носителях, осуществляемого в соответствии с едиными организационными, методологическими и программно-техническими принципами;
- перечень сведений, устанавливаемых Правительством РФ в федеральном реестре документов государственного образца;
- расширенная функция образовательных учреждений, их обязанность осуществлять периодическую самооценку деятельности, производить ее внутренний мониторинг, вести официальный сайт образовательного учреждения, обеспечивающий открытость его деятельности.
Данный Закон ввел новый порядок лицензирования и аккредитации образовательных учреждений. С 1 января 2011 г. лицензирование носит заявительный характер, предварительная экспертиза, ранее включенная в процедуру лицензирования, отменена, прохождение процедуры лицензирования и аккредитации возможно с использованием электронных средств. Лицензия стала бессрочной, но через год после ее получения лицензиат подвергается проверке со стороны лицензирующего органа. В последующем контрольные проверки будут проводиться без предварительного уведомления.
В ст. 38 Закона РФ "Об образовании" подробно регламентируется процедура контроля и надзора за деятельностью образовательных учреждений, который включает проверку содержания (полноту реализации госстандартов) и качества образования учащихся.
Проверке исполнения законодательства об образовании предшествует анализ фактического состояния законности в сфере обучения и воспитания несовершеннолетних, который строится на изучении статистики, отражающей:
1) данные об общеобразовательных учреждениях и результаты их деятельности по обучению и воспитанию подрастающего поколения:
- общее количество образовательных учреждений различных типов и видов (формы отчетности N 76-рик (Сведения о дневном общеобразовательном учреждении, утв. приказом Росстата от 13.08.2008 N 187)), N СВ-1 (Сведения о вечернем (сменном) общеобразовательном учреждении, утв. приказом Росстата от 13.08.2008 N 187), N Д-13 (Сведения об образовательных учреждениях для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утв. приказом Росстата от 20.07.2006 N 37), N Д-9 (Сведения о специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся и воспитанников с отклонениями в развитии, оздоровительных образовательных учреждениях для детей, длительно болеющих, утв. приказом Росстата от 13.08.2008 N 187), N СУ-1 (Сведения о деятельности специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением, утв. приказом Минобразования России от 25.08.1998 N 2222), N СУ-2 (Сведения о деятельности специального учебно-воспитательного учреждения открытого типа для детей и подростков с девиантным поведением, утв. приказом Минобразования России от 25.08.1998 N 2222), N 4-ИУ-Школа (Отчет о состоянии общеобразовательного обучения осужденных, отбывающих наказание в исправительном учреждении, и несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, утв. приказом ФСИН России от 14.09.2005 N 761), N 53-ПС (Отчет о состоянии общеобразовательного обучения осужденных, отбывающих наказание в исправительном учреждении, и несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, утв. приказом ФСИН России от 27.09.2005 N 791));
- количество учащихся в образовательных учреждениях различных типов и видов (названные выше формы статотчетности);
- результаты обучения несовершеннолетних в образовательных учреждениях региона (количество сдавших Единый государственный экзамен (ЕГЭ), получивших не ниже минимального количества баллов, количество и доля участников ЕГЭ, получивших баллов ниже минимального количества) (статистика ЕГЭ (итоговые данные))*(99);
- число учащихся, не желающих посещать школы, которых комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав направили в специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа (форма отчетности Комиссии);
- число учащихся, отчисленных из общеобразовательного учреждения (учащиеся, которым разрешено оставить образовательное учреждение и которые исключены из образовательного учреждения). Помимо указанных выше форм отчетности о деятельности общеобразовательных учреждений разных видов и типов сюда входит также и отчетность Комиссии;
- число доставленных в органы внутренних дел несовершеннолетних, не имеющих образования, и число учащихся, задержанных в общественных местах за совершенные правонарушения (форма отчетности МВД России N 18, утв. приказом МВД России от 18.09.2003 N 739);
- число учащихся, наказанных за совершение административных правонарушений (форма отчетности Комиссии);
- число учащихся, совершивших преступления (форма отчетности МВД России 2-ЕГС (Отчет о лицах, совершивших преступления, утв. постановлением Росстата от 15.01.2008 N 4 и приказом МВД России от 03.03.2008 N 193));
- число учащихся, осужденных за совершение преступлений (Форма отчетности Судебного департамента при ВС РФ N 12 (Отчет об осужденных, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте, утв. приказом Судебного департамента при ВС РФ от 14.05.2005 N 54, согласовано с Росстатом письмом от 06.05.2005 N АК-11-21/1224));
- число осужденных несовершеннолетних, не работавших и не учившихся (названная выше форма N 12);
2) данные о родителях учащихся, уклоняющихся от обучения, совершающих правонарушения:
- число привлеченных к административной ответственности родителей учащихся (ст. 5.35, 6.10, 20.22 КоАП) (форма отчетности Комиссии);
- применение семейно-правовых санкций (лишение, ограничение родительских прав) к родителям, дети которых обучаются в образовательных учреждениях (форма отчетности Судебного департамента при ВС РФ N 2 (Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел по первой инстанции, утв. приказом Судебного департамента при ВС РФ от 14.05.2005 N 54, согласовано с Росстатом письмом от 06.05.2005 N АК-11-21/1224));
- число осужденных родителей, дети которых обучаются (ч. 2-4 ст. 150, ч. 2, 3 ст. 151 и ст. 156 УК) (форма отчетности Судебного департамента при ВС РФ N 1 (Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению уголовных дел по первой инстанции, утв. приказом Судебного департамента при ВС РФ от 14.05.2005 N 54, согласовано с Росстатом письмом от 06.05.2005 N АК-11-21/1224));
3) данные о должностных лицах системы образования и педагогах, привлеченных к административной либо уголовной ответственности, в том числе о количестве педагогов, учителей, воспитателей, иных работников образования, осужденных за совершение преступлений (форма 11а - отчет о судимости по отдельным отраслям Судебного департамента при ВС РФ).
При подготовке к проверке исполнения законодательства об образовании помимо статистических источников целесообразно изучить:
- поступившие в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий контроль и надзор в сфере образования, прокуратуру, региональные общественные палаты, общественные приемные местных органов самоуправления жалобы, обращения граждан по поводу деятельности органов образования;
- материалы СМИ по поводу неудовлетворительной работы органов и учреждений образования;
- уголовные и гражданские дела, относящиеся к работе органов образования;
- существующую практику по делам об административных правонарушениях (по ст. 5.35, 5.57, 6.10, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 20.22 КоАП), рассматриваемых Комиссиями и судами.
Собранный и проанализированный материал позволяет определить в общих чертах предмет надзора, его пределы и сформулировать основные положения плана (программы) надзорной проверки, в процессе осуществления которой необходимо обратить внимание на следующие вопросы:
- каковы тенденции развития в настоящее время сети учреждений дошкольного и общего образования в регионе в связи с проводимой политикой модернизации системы образования;
- соблюдаются ли требования закона при лицензировании и государственной аккредитации реорганизуемых образовательных учреждений;
- соответствуют ли федеральному и региональному законодательству включенные в устав образовательного учреждения правила приема в него;
- не содержат ли эти правила каких-либо дискриминационных правовых норм и норм, ограничивающих прием в дошкольные и общеобразовательные учреждения;
- нет ли случаев установления в правилах приема необходимости сдавать какие-либо экзамены, проходить собеседования и т.п.;
- организован ли подвоз учащихся в образовательные учреждения и соблюдаются ли при этом нормы безопасности;
- организованы ли в образовательных учреждениях группы продленного дня, классы компенсирующего обучения и специальные коррекционные классы для обучения детей с отклонениями в развитии, насколько законен перевод в такие классы;
- обеспечиваются ли учащиеся учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе;
- выявляются ли образовательными учреждениями несовершеннолетние и семьи, находящиеся в социально-опасном положении, и оказывается ли им помощь в обучении и воспитании;
- исполняется ли образовательными учреждениями п. 2 ст. 14 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в части помощи отстающим учащимся в освоении учебного материала. Взаимодействуют ли в этой работе образовательные учреждения с другими органами профилактики;
- соблюдаются ли права и интересы детей-инвалидов на получение образования: сколько детей-инвалидов обучается в образовательном учреждении, сколько детей данной категории не обучается в образовательном учреждении, но имеет для этого физические и психологические возможности;
- имеются ли в регионе (муниципальном образовании) факты коммерциализации образовательной деятельности, незаконной сдачи помещений в аренду, осуществляется ли иная деятельность, противоречащая федеральному и региональному законодательству и уставу образовательного учреждения;
- обеспечен ли в образовательном учреждении доступ в сеть Интернет. Обеспечены ли компьютеры, предназначенные для использования в учебном процессе, фильтрами, препятствующими получению информации, несовместимой с целями образования и воспитания (защита от просмотра порносайтов, получения информации экстремистской направленности и т.п.);
- выявлялись ли правоохранительными органами факты коррупции и взяточничества со стороны руководителей общеобразовательных учреждений и педагогов, жестокого обращения с учащимися и применения антипедагогических методов обучения и воспитания. Привлекались ли виновные к установленной законом ответственности;
- имеются ли факты поборов денежных средств с родителей за проведение строительных и ремонтных работ, доплату обслуживающему персоналу и педагогическим работникам, приобретение учебной и методической литературы, охрану учебных зданий, установление противопожарного и антитеррористического оборудования и т.п.;
- имеются ли факты вымогательства денег у родителей за прием детей в образовательное учреждение;
- осуществляется ли ведомственный контроль за законностью в деятельности образовательных учреждений.
Устранение выявленных прокурором нарушений закона производится с использованием различных мер прокурорского реагирования. В настоящее время активизируется исковая деятельность прокуратуры. Особую значимость представляют предъявляемые в защиту неопределенного круга лиц иски об обязании региональных и муниципальных властей своевременно предпринимать меры по защите жизни и здоровья учащихся. Важное значение имеете эффективное применение мер административного преследования, в том числе за нарушение ст. 5.57 КоАП.
6.4.3. Надзор за исполнением трудового законодательства и законодательства о занятости в отношении несовершеннолетних*(100)
Основной нормативной базой на данном направлении надзорной деятельности являются ТК, Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости), постановление Минтруда России от 29.03.2002 N 25 "Об утверждении рекомендаций по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации".
Прокурорам необходимо анализировать региональное законодательство: о квотировании на предприятиях рабочих мест для детей, о порядке предоставления субсидий из регионального бюджета организациям, осуществляющим квотирование указанных рабочих мест, на частичную компенсацию расходов по их созданию; о программах по предупреждению безработицы среди молодежи и превентивным мерам профориентационной работы с выпускниками общеобразовательных учреждений по своевременному профессиональному самоопределению; об оказании помощи выпускникам профессиональных учебных заведений в планировании и поддержке профессиональной карьеры; о предоставлении профконсультационных услуг молодежи с неконкурентоспособными профессиями, специальностями по подбору варианта переобучения, повышения квалификации, о занятости и т.п.
При подготовке к проведению проверки следует ознакомиться со статистическими данными: о подростковой преступности в районе, об увеличении (снижении) числа подростков, не занятых учебой и работой и совершивших преступления; о состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, не занятых общественно полезной деятельностью подростках; об отчисленных из образовательных учреждений района (города), в том числе с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; о состоящих на учете в комиссиях нуждающихся в трудоустройстве; об обратившихся в службу занятости несовершеннолетних по вопросам содействия в трудоустройстве и работающих на предприятиях города (района). Анализу подлежат также поступавшие в прокуратуру жалобы, материалы гражданских дел о незаконных увольнениях подростков, об отказах в приеме на работу, иные жалобы на нарушения требований законодательства о занятости населения и об охране трудовых прав несовершеннолетних.
Прокурорские проверки проводятся: в местной администрации, органах службы занятости населения, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, органах внутренних дел, комитетах по делам молодежи, на предприятиях, в учреждениях, организациях (в том числе негосударственных форм собственности), а также у физических лиц - работодателей. К участию в проверках в зависимости от заявленного предмета привлекаются представители комиссий по делам несовершеннолетних, инспекторы Гострудинспекции, органы внутренних дел, территориальные органы Роспотребнадзора, Госпожарнадзора, ФСФР России, Росздравнадзора. При организации проверки необходимо запросить из этих органов информацию по указанным ниже вопросам.
В ходе проверки выясняются следующие вопросы:
1) в органах службы занятости населения:
- имеется ли в органе службы занятости специализированный отдел (специалист) по работе с несовершеннолетними, по их профориентации, обучению профессиям, трудоустройству;
- ведется ли учет несовершеннолетних, нуждающихся в трудоустройстве, проводится ли анализ занятости подростков, располагают ли данные органы полными сведениями о такой категории несовершеннолетних, имеются ли сведения о количестве принятых и уволенных подростков;
- составляется ли прогноз профессионально-квалификационной структуры трудовых ресурсов региона;
- имеются ли программы занятости несовершеннолетних;
- оказывается ли финансовая поддержка и осуществляется ли стимулирование деятельности работодателей по организации рабочих мест для несовершеннолетних, сколько новых (постоянных) рабочих мест для несовершеннолетних было создано;
- количество подростков, обратившихся в органы службы занятости по вопросам трудоустройства и направленных на предприятия и в учреждения для трудоустройства, в том числе в счет установленных квот, из них фактически приступивших к работе;
- ведется ли учет отказов работодателями в приеме на работу несовершеннолетних, направленных данными органами, в том числе в счет установленных квот, сообщается ли о данных фактах в органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних;
- как организовано взаимодействие по вопросам трудоустройства несовершеннолетних с комиссиями по делам несовершеннолетних, подразделениями по делам несовершеннолетних, сколько подростков из числа состоящих на учете в данных подразделениях трудоустроено, сколько по различным причинам утратило связь с органами занятости населения, какому количеству отказано в статусе безработного (следует проверить законность таких отказов);
- какая работа предлагается несовершеннолетним, сколько подростков отказалось от предложенной работы, какое время в среднем проходит между обращениями подростков с просьбой трудоустроиться и их фактическим трудоустройством;
- предоставляется ли ищущим работу возможность пройти профессиональную подготовку, переподготовку, повысить квалификацию, соответствует ли система переобучения и переподготовки рабочих кадров потребностям региона;
- численность обученных и переобученных, которые трудоустроились по полученной специальности, имеются ли факты повторного обращения в органы занятости населения подростков данной категории, выплачивается ли несовершеннолетним стипендия в период профессиональной подготовки, соответствуют ли ее размеры требованиям ст. 29 Закона о занятости;
- законность назначения, выплаты, приостановки, прекращения, снижения размера пособий по безработице несовершеннолетним (ст. 30, 31, 34, 35 Закона о занятости);
- соблюдение требований ст. 9 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" о выплате лицам данной категории, ищущим работу впервые, пособия по безработице в течение шести месяцев в размере уровня средней заработной платы, сложившегося в данном регионе; выполняются ли органом занятости населения требования названного Закона о необходимости в течение указанного срока осуществить профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку и трудоустройство лиц данной категории;
- организуются ли общественные работы для несовершеннолетних, заключены ли с предприятиями и организациями договоры, имеют ли место случаи непринятия органами занятости населения мер по временному трудоустройству подростков при наличии заявок для использования несовершеннолетних на общественных работах; каков процент использования средств, выделенных на организацию общественных работ;
- законность использования органом занятости населения выделенных бюджетных и внебюджетных средств (с привлечением соответствующих специалистов);
- проводятся ли данным органом мероприятия по профориентации, профобучению и трудоустройству лиц в возрасте от 14 до 16 лет, сколько подростков данной категории обратились за содействием в трудоустройстве, из них фактически трудоустроено (постоянно, временно);
2) в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав:
- рассматриваются ли вопросы трудоустройства несовершеннолетних на заседаниях комиссии, какие решения приняты, какова их эффективность, контролируется ли их исполнение;
- осуществляются ли выявление и учет подростков, оставивших школу, и неработающих, принимаются ли меры по их трудоустройству (п. 6 ст. 11 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"), налажено ли взаимодействие по этим вопросам с органом занятости населения, подразделениями по делам несовершеннолетних, органами управления образованием;
- сколько несовершеннолетних было направлено комиссией по делам несовершеннолетних в органы службы занятости для трудоустройства, из них обратилось в данную службу, состоит на учете в качестве безработных, фактически трудоустроено, утратило связь с органом занятости населения по различным причинам, обладает ли комиссия указанными сведениями и каким образом реагирует на них;
- соблюдается ли требование закона об отчислении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из школ с согласия районной комиссии по делам несовершеннолетних, какие меры принимает комиссия по устройству отчисленных подростков;
- осуществляется ли комиссией по делам несовершеннолетних контроль за соблюдением администрациями предприятий, учреждений, организаций режима и условий работы, установленных законодательством для несовершеннолетних, сколько комиссия провела подобных проверок, их результаты;
- соблюдаются ли требования ст. 269 ТК, ч. 2, 3 ст. 11 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних, утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967, об обязательной даче согласия данной комиссии на увольнение подростков по инициативе администрации, информируют ли работодатели комиссию в трехдневный срок о каждом случае увольнения подростков по собственному желанию;
3) в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел:
- количество состоящих на учете подростков, не занятых учебой или трудом, удельный вес данной категории в общем числе состоящих на учете, наблюдается ли их увеличение;
- какие меры принимаются инспекторами подразделений по делам несовершеннолетних по трудоустройству подростков, состоящих на учете, направлению их на учебу, взаимодействуют ли данные подразделения по указанным вопросам с комиссиями по делам несовершеннолетних, органами управления образованием и службы занятости;
- сколько подростков было направлено в службы занятости населениях, из них туда обратились, состоят на учете в качестве безработных, фактически трудоустроились, утратили по различным причинам связь с данной службой, имеется ли данная информация у инспекторов;
- количество (в динамике) несовершеннолетних из числа состоящих на учете в органах внутренних дел и неработающих, совершивших преступления, результаты служебных проверок, проведенных руководством подразделения по делам несовершеннолетних;
4) в комитетах по делам молодежи:
- разработана ли программа развития молодежного предпринимательства и поддержки индивидуальной трудовой деятельности молодежи, в том числе выпускников учебных заведений, ведется ли комитетом (отделом, управлением) отдельный учет несовершеннолетних, не занятых учебой и работой, а также ищущих работу, в том числе сирот, - до 23 лет;
- организовано ли взаимодействие с органами службы занятости по вопросам трудоустройства (в том числе временного) несовершеннолетних и по созданию рабочих мест на летний период в органах управления образованием:
- количество учащихся, отчисленных из общеобразовательных учебных заведений (нужно сверить с данными комиссии по делам несовершеннолетних); сведения об их дальнейшем обучении или трудоустройстве;
- организован ли учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих учебные занятия по неуважительным причинам, какие меры по предупреждению так называемого скрытого отсева принимаются в территориальном органе управления образованием и в образовательном учреждении (ст. 14 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних").
На предприятиях и в учреждениях различных форм собственности, а также у физических лиц - работодателей проверка может проводиться как в рамках вышеизложенной комплексной проверки исполнения законодательства о занятости несовершеннолетних, так и самостоятельно силами прокуратуры.
Проверке также подлежит соблюдение законодательства об охране труда несовершеннолетних, в ходе которой устанавливается следующее:
- имеют ли место факты несоблюдения работодателями требований ст. 212 ТК об обеспечении безопасных условий и охраны труда;
- прошел ли несовершеннолетний работник инструктаж по охране труда, стажировку на рабочем месте и проверку знаний требований охраны труда, безопасных методов и приемов выполнения работ;
- выдаются ли за счет работодателей специальная одежда, специальная обувь и другие средства индивидуальной защиты (ст. 221 ТК);
- соблюдается ли требование ст. 213 ТК о необходимости прохождения за счет работодателя работниками в возрасте до 21 года периодических медицинских осмотров;
- причины несчастных случаев с несовершеннолетними работниками на производстве;
- всели несчастные случаи, предусмотренные ст. 227 ТК, расследуются и учитываются на предприятии;
- соблюдается ли работодателем порядок расследования несчастного случая, предусмотренный ст. 229 ТК, проводятся ли первичные мероприятия, установленные ст. 228 ТК, сообщается ли в государственную инспекцию труда в срок, установленный законодательством, о групповых несчастных случаях, тяжелом несчастном случае, несчастном случае со смертельным исходом.
При выявлении фактов нарушения законодательства о труде и об охране труда решается вопрос о возбуждении в отношении работодателя дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.27 КоАП.
В соответствии со ст. 23.12 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.27 КоАП, рассматривают Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда. В ходе проверки следует истребовать из этих органов материалы об административных правонарушениях, проверить законность и обоснованность применения административного наказания, соблюдение сроков привлечения виновных должностных лиц к административной ответственности.
В ходе проверки устанавливается также периодичность и результативность государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности, осуществляемого государственной инспекцией труда, выясняется, имеются ли факты выявления инспекторами сокрытых несчастных случаев на производстве с несовершеннолетними работниками, количество выданных предписаний, которые согласно закону являются обязательными к исполнению, как осуществляется контроль за их исполнением со стороны работодателя.
По результатам проверки следует проанализировать ее результаты, решить вопрос о мерах прокурорского реагирования. Результаты проверки оформляются в справке (докладной записке) на имя руководителя органа прокуратуры с предложением мер прокурорского реагирования.
При проведении проверки особое внимание должно уделяться вопросам предупреждения и пресечения фактов наихудших форм детского труда, незаконного применения работодателями труда несовершеннолетних на работах с вредными и опасными для жизни и здоровья условиями, а также работах, выполнение которых может причинить вред нравственному развитию детей.
6.4.4. Надзор за соблюдением жилищных и имущественных прав несовершеннолетних*(101)
На подготовительном этапе рассматриваемого направления надзора изучению подлежат Конституция РФ (ст. 40, 46), ГК, ЖК и СК, федеральные законы "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" и др. Необходимо проанализировать и региональное жилищное законодательство. Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании ЖК и других федеральных законов. Следует также ознакомиться с действующей нормативно-правовой базой в рассматриваемой сфере муниципального уровня.
Работа прокурора должна быть организована таким образом, чтобы охватить надзорной проверкой вопросы соблюдения жилищных прав детей различных категорий, как то:
- детей с ограниченными возможностями здоровья;
- детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- детей при раздельном проживании родителей (соблюдение требований ст. 31 ЖК и др.);
- детей из малоимущих, юридически неграмотных, многодетных семей, семей с одним родителем.
Типичными нарушениями имущественных прав детей-сирот являются:
- нецелевое использование денежных средств с лицевых счетов детей-сирот;
- невыплата начисленной стипендии детям-сиротам, обучающимся в профессиональном училище;
- невыплата денежных средств на проезд к месту жительства и обратно;
- задолженность по выплате денежных средств (пособий) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством);
- невыплата алиментов, взыскиваемых с родителей на детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и в аналогичных организациях и т.п.
При проведении проверки соблюдения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних необходимо обращать внимание на следующие вопросы:
- формирование и реализация федеральных целевых программ защиты жилищных прав ребенка;
- соблюдение п. 2 ст. 37 ГК, согласно которому опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, в том числе права проживания в жилом помещении;
- соблюдение правового режима имущества несовершеннолетних подопечных (гл. 4 Федерального закона "Об опеке и попечительстве");
- соблюдение прав детей при распоряжении имуществом несовершеннолетних подопечных (ст. 19 Закона);
- соблюдение требований ст. 18 Закона в части охраны имущества несовершеннолетнего подопечного;
- соблюдение жилищных прав детей при приватизации жилых помещений, право на которое имеют несовершеннолетние;
- соблюдение особенностей распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим несовершеннолетнему подопечному (ст. 20 Закона);
- обращение органов опеки и попечительства от имени подопечного в суд с требованием о расторжении договора отчуждения имущества, заключенного вопреки интересам подопечного (ч. 4 ст. 21 Закона);
- соблюдение жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей вследствие лишения последних родительских прав, в тех случаях, когда эти родители проживают в одном жилом помещении с детьми и, как правило, продолжают вести образ жизни, создающий неблагоприятную психотравмирующую обстановку для детей.
Прокурорам необходимо активнее выявлять факты:
- нарушения прав и законных интересов детей, в том числе детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при совершении сделок по отчуждению жилых помещений, в которых они проживают;
- нарушения права собственности ребенка на жилое помещение в порядке наследования;
- нарушения прав ребенка при наследовании жилья и иного недвижимого имущества;
- ухудшения родителями жилищных условий детей путем совершения сделки;
- сделок, совершенных без заключения органов опеки и попечительства;
- вынесения органами опеки и попечительства незаконных заключений;
- препятствования в пользовании жилым помещением;
- неуказания в договорах о передаче жилого помещения в собственность несовершеннолетних детей;
- незаконного отказа в регистрации несовершеннолетнего по месту жительства родителей.
По фактам выявленных нарушений следует вносить соответствующие акты реагирования: представления, протесты, предостережения, заявления (иски) в суд. Распространены на практике следующие предметы исковых требований:
- о признании сделок по отчуждению жилых помещений (купли-продажи, дарения, приватизации, обмена и др.) недействительными;
- о признании приватизации недействительной;
- о признании ордера недействительным;
- об оспаривании действий и решений органов, должностных лиц, связанных с регистрационным учетом граждан по месту жительства (незаконное снятие с регистрационного учета; отказ в регистрации по новому месту жительства и др.);
- о признании юридического факта (например, о признании членом семьи умершего);
- об обязании произвести ремонт жилых помещений, жилых домов;
- о выделении средств и проведении капитального и текущего ремонта дома;
- о признании права собственности на часть наследуемого имущества, в том числе и жилого помещения;
- о расторжении договора строительного подряда в связи с его ненадлежащим исполнением ответчиком, взыскании суммы, внесенной на расчетный счет предприятия по оплате строительства жилого дома.
Прокурорам надлежит обращаться в суд в защиту жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, с заявлениями:
- о признании договора (купли-продажи, найма, обмена, мены) или приватизации недействительной;
- о признании за ребенком права на внеочередное обеспечение жильем;
- о признании отказа в регистрации по новому месту жительства незаконным из-за ошибочного вывода, что у ребенка отсутствует гражданство России;
- о признании юридического факта (об отнесении лица к числу детей, оставшихся без попечения родителей); об уточнении правового статуса и нарушении жилищных прав (лицо раньше было сиротой);
- об обязании произвести ремонт закрепленного за несовершеннолетним жилья;
- об обязании оформить жилье в собственность несовершеннолетнего;
- об устранении нарушений жилищных прав детей родителями, лишенными родительских прав;
- в рамках гражданского иска, вытекающего из уголовного дела (нарушение жилищных прав детей преступными действиями должностных лиц; о признании недостойным наследником отца ребенка, убившего мать ребенка).
Прокурору в необходимых случаях следует обращаться в суды в защиту жилищных и имущественных прав членов семей с детьми-инвалидами с заявлениями:
- в связи с нарушением права на льготу по предоставлению скидки по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги в размере не ниже 50%;
- о предоставлении членам семьи данного гражданина, а также совместно проживающим с ним лицам, мер социальной поддержки в виде льготы по оплате коммунальных услуг в размере 50% и перерасчете уплаченных сумм.
6.4.5. Надзор за исполнением законодательства, направленного на поддержку детей при раздельном проживании родителей*(102)
Необходимо принимать во внимание, что координация вопросов защиты семьи, материнства, отцовства и детства, а также семейное и жилищное законодательство (п. "ж" и "к" ст. 72 Конституции РФ) находятся в совместном ведении России и ее субъектов. В качестве подлежащих изучению нормативных источников можно назвать часть первую ГК, ЖК и СК, Федеральные законы от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О государственной социальной помощи", "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "Об опеке и попечительстве", нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы семейного и жилищного права.
Следует учитывать, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами равенства прав супругов в семье, разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних (п. 3 ст. 1 СК).
К проведению проверок целесообразно привлекать специалистов территориальных органов и учреждений Минздравсоцразвития России, Росздравнадзора, Минобрнауки России, Рособрнадзора, Минфина России.
При проверке в органах опеки и попечительства обычно обращается внимание на следующие вопросы:
- выявление и учет несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;
- установление, осуществление и прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами;
- освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей;
- выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных;
- заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных;
- представление законных интересов несовершеннолетних граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству РФ и (или) законодательству субъектов РФ или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных;
- оказание содействия опекунам и попечителям, проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества;
- обеспечение защиты прав и законных интересов подопечных;
- осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
- контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Кроме того, прокурорами проверяется:
- осуществляют ли образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ, полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах (ч. 4 ст. 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве");
- соблюдается ли органами опеки и попечительства порядок определения лиц, имеющих право быть опекунами или попечителями (ст. 10 Закона);
- имеющиеся нарушения прав несовершеннолетних родителей (ст. 62 СК);
- исполняются ли требования п. 2 ст. 36 ГК о том, что опекуны и попечители несовершеннолетних граждан обязаны проживать совместно со своими подопечными (раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим 16 лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного), а также о том, что опекуны и попечители обязаны извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства;
- соблюдаются ли имущественные права несовершеннолетних подопечных, осуществляется ли охрана их имущества (гл. 4 Федерального закона "Об опеке и попечительстве"), В связи с этим проверяется законность распоряжения имуществом несовершеннолетнего;
- исполняются ли требования закона о том, что опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками (п. 3 ст. 37 ГК);
- имеются ли нарушения имущественных прав ребенка (ст. 60 СК). Расходуются ли суммы, причитающиеся ребенку в качестве алиментов, пенсий, пособий и поступающие в распоряжение родителей (лиц, их заменяющих), не на содержание, воспитание и образование ребенка. Следует учитывать, что ребенок не имеет права собственности на имущество родителей, а родители не имеют права собственности на имущество ребенка;
- имеются ли нарушения требований законодательства об алиментных обязательствах родителей и детей (гл. 13 СК);
- соблюдаются ли жилищные права детей, в том числе при разводе родителей и при их раздельном проживании. В связи с этим следует проверить соблюдение прав детей при исполнении требований п. 4 ст. 292 ГК, ст. 31 ЖК.
При проверке соблюдения прав несовершеннолетних при расторжении брака родителей или их раздельном проживании надлежит:
- изучить и проанализировать с точки зрения осуществления прав и интересов ребенка гражданские дела о передаче ребенка на воспитание другому родителю, соответствующие материалы в органах опеки и попечительства;
- в органах записи актов гражданского состояния проверить, производилось ли расторжение брака при наличии у супругов несовершеннолетних детей. При этом следует учитывать, что расторжение брака производится в судебном порядке при наличии у супругов общих несовершеннолетних детей, за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 19 СК, или при отсутствии согласия одного из супругов на расторжение брака (п. 1 ст. 21 СК);
- при изучении гражданских дел в суде установить случаи отступления от начала равенства долей супругов при разделе общего имущества супругов в их общем имуществе, исходя из интересов несовершеннолетних детей (ст. 39 СК);
- выяснить, реализуется ли и каким образом право ребенка на общение с обоими родителями, дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и другими родственниками (ст. 55 СК); реализуется ли и каким образом право ребенка на общение с каждым из родителей в случае раздельного проживания родителей. При этом ребенок имеет право на общение со своими родителями также в случае их проживания в разных государствах;
- установить, имеются ли нарушения прав ребенка на защиту своих прав и законных интересов;
- изучить факты самостоятельного осуществления права на защиту несовершеннолетним, признанным в соответствии с законом полностью дееспособным до достижения совершеннолетия;
- установить, осуществляется ли право ребенка на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих);
- установить, реализуется ли право ребенка выражать свое мнение при решении в семье любого вопроса, затрагивающего его интересы, а также быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства (ст. 57 СК);
- проверить законность выдачи разрешения органами опеки и попечительства на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со ст. 36 ГК (п. 9 ч. 1 ст. 8 Федерального закона "Об опеке и попечительстве").
Наиболее эффективной мерой реагирования в рамках рассмотренного направления надзора является обращение прокурора с иском (заявлением) в суд.
6.4.6. Надзор за исполнением законодательства, направленного на обеспечение здорового образа жизни детей, развитие физической культуры и спорта, духовного и творческого потенциала, а также нравственного и патриотического воспитания несовершеннолетних и молодежи*(103)
При осуществлении указанного направления надзора правовой основой являются Конституция РФ, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утв. Верховным Советом РФ 09.10.1992 N 3612-1, и об охране здоровья граждан, утв. Верховным Советом РФ 22.07.1993 N 5487-1, Законы РФ "О защите прав потребителей" и "Об образовании", Федеральные законы "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О свободе совести и о религиозных объединениях", "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", от 10.07.2001 N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака", "О противодействии экстремистской деятельности", "О рекламе", от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", а также законы субъектов РФ и др.
Подлежит обобщению следственная практика по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 158-160, 165, 285, 285.1, 286, 287, 290, 291 и др. УК, связанных с незаконным использованием бюджетных средств, а также гл. 18, ст. 240, 241, 242.1 УК.
Источниками информации о состоянии законности в сфере обеспечения здорового образа жизни детей, развития физической культуры и спорта, духовного и творческого потенциала, а также нравственного и патриотического воспитания несовершеннолетних и молодежи являются сообщения в СМИ, заявления граждан о нарушениях соответствующих прав и законных интересов детей, результаты проверок МВД России, Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России и др., статистические данные об учреждениях дополнительного образования детей, о численности и составе педагогических работников общеобразовательных учреждений, о величине прожиточного минимума, о среднемесячной начисленной заработной платы работников, об образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сведения о выявлении и устройстве детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, о больных заболеваниями, передаваемыми преимущественно половым путем, грибковыми кожными болезнями и чесоткой, о больных туберкулезом, о контингентах больных ВИЧ-инфекцией, о прерывании беременности несовершеннолетними.
Основными направлениями надзора в указанной сфере являются проверки исполнения:
- законодательства, регламентирующего нахождение несовершеннолетних в вечернее и ночное время на улице, посещение ими баров, развлекательных и игорных заведений без сопровождения родителей;
- законодательства о сохранении и развитии инфраструктуры культурно-воспитательных учреждений для детей, формирующих у них потребности здорового образа жизни;
- законов, устанавливающих право несовершеннолетних и молодежи на бесплатное и льготное пользование учреждениями культуры, занятиями в кружках;
- законодательства, направленного на развитие духовного и творческого потенциала несовершеннолетних и молодежи;
- законодательства, направленного на развитие физической культуры и спорта несовершеннолетних и молодежи;
- законодательства об организации летнего отдыха, оздоровления и занятости несовершеннолетних граждан, направленного на профилактику правонарушений, различного рода зависимостей, экстремизма, формирование толерантного сознания;
- требований ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию;
- законодательства о профилактике алкогольной зависимости, наркомании и токсикомании;
- законодательства по борьбе с экстремизмом.
Среди наиболее типичных нарушений в данной сфере выделяются:
- нарушения требований закона в части защиты прав и законных интересов детей при формировании социальной инфраструктуры (например, нехватка библиотек);
- принятие незаконных решений о ликвидации объектов социальной инфраструктуры для детей, в том числе образовательных учреждений для детей-сирот без экспертной оценки либо с игнорированием потребности в них; не во всех субъектах РФ установлен порядок проведения предварительной экспертной оценки последствий указанных решений по государственным объектам детской инфраструктуры;
- нарушения прав несовершеннолетних на бесплатное посещение музеев;
- нарушения в деятельности государственной и муниципальной сети детских и иных общедоступных библиотек в части незаконного установления в правилах пользования библиотечными услугами платы за выдачу литературы и читательский билет.
Проверки в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих контроль и надзор за исполнением требований законодательства об организации медицинской профилактики, осуществляются прокурорами совместно со специалистами Росздравнадзора; за исполнением СанПиНов, иных норм и правил в области защиты прав несовершеннолетних потребителей услуг в сфере физкультуры и спорта, формированием здорового образа жизни - со специалистами Роспотребнадзора; за исполнением законодательства в сфере СМИ и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания, а также в сфере информационных технологий и связи - со специалистами Роскомнадзора; за исполнением законодательства о рекламе в указанных сферах деятельности - совместно со специалистами ФАС России.
6.4.7. Надзор за исполнением законодательства о защите несовершеннолетних от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе пропагандирующей насилие, жестокость, порнографию, антиобщественное поведение*(104)
При осуществлении указанного направления надзора основными нормативными правовыми актами являются Конституция РФ, Закон РФ "О средствах массовой информации", Федеральные законы "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "О рекламе", "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и др.
В рамках информационно-аналитической работы изучаются:
1) практика проверок территориальными органами Роскомнадзора соблюдения законодательства в сфере массовых коммуникаций, включая выявление в ходе указанных проверок фактов распространения среди несовершеннолетних информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию или пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию и антиобщественное поведение; какие меры в связи с этим были приняты;
2) практика привлечения юридических и физических лиц (в том числе индивидуальных предпринимателей, должностных лиц), виновных в распространении указанных видов негативной информации, к дисциплинарной, гражданско-правовой (в том числе в связи с нарушением законодательства о защите прав потребителей), административной или уголовной ответственности;
3) причины и условия, обусловливающие нарушение законности в указанной сфере, а также совершение преступлений против несовершеннолетних с использованием информационных технологий и принятые в связи с этим меры;
4) материалы уголовных дел, возбужденных в регионе в связи с нарушениями законности в указанной сфере; административных производств; решений судов по рассмотрению гражданских исков о нарушении прав и законных интересов несовершеннолетних при распространении информации (в том числе в образовательных, досуговых и иных учреждениях), рассмотренных судами на основании ст. 17, 19, 29, 34 Конвенции о правах ребенка, ст. 29, 38, 41, 55 Конституции РФ, ст. 54, 63, 65 СК; п. 6 ст. 8, п. 1 ст. 10, ст. 12, 150, 151, 1064, п. 1 ст. 1065 ГК, ст. 4, 5, 14 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", ст. 5, 62 Закона РФ "О средствах массовой информации", ст. 12, 13 Закона РФ "О защите прав потребителей", выделив наиболее распространенные нарушения законности, выявленные при рассмотрении указанных категорий дел и возникшие при этом проблемы их юридической оценки;
5) практика осуществления органами управления образования контроля за исполнением распоряжений Правительства РФ о внедрении в установленном порядке федеральными государственными образовательными учреждениями, государственными образовательными учреждениями субъектов РФ и муниципальными образовательными учреждениями, реализующими общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, программного обеспечения для защиты от спама, для исключения доступа учащихся к интернет-ресурсам, несовместимым с задачами их воспитания, а также для управления электронной почтой и персональными контактами. Выяснить, исполняются ли учреждениями разных форм собственности и организационно-правовых форм (включая учреждения дополнительного образования несовершеннолетних), использующими Интернет для организации обучения и досуга детей и предоставляющими услуги доступа к сети Интернет, обязанности по применению средств фильтрации негативной информации и иных технических устройств, предназначенных для защиты несовершеннолетних от негативной информации, распространяемой по сети Интернет;
6) следственная и судебная практика по делам о преступлениях против детей, совершаемых с использованием информационных технологий: СМИ, Интернета и мобильной связи. Уточняется, сколько поступило заявлений и сообщений о преступлениях против несовершеннолетних, совершенных с использованием информационных технологий, включая Интернет (по ст. 127.1, 135, 240, 241, 242, 242.1 УК), число выявленных и осужденных лиц, а также вынесенных судами решений (в том числе по форме N 10-а Судебного департамента ВС РФ). Выносились ли судами частные определения (постановления);
7) практика участия прокурора в судах при рассмотрении уголовных дел, включая позицию прокурора при поддержании государственного обвинения в суде, отказы от поддержания государственного обвинения в суде, представления прокуроров о пересмотре дел в апелляционном, кассационном и надзорном порядке.
При подготовке к проверке следует: истребовать сведения о числе и характере поступивших и разрешенных жалоб и обращений, а также о нарушениях в сфере информационной безопасности несовершеннолетних, выявленных за последние три года органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, осуществляющими функции контроля и надзора в соответствующей сфере деятельности; проанализировать материалы и сообщения региональных и местных СМИ о фактах нарушения законодательства о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию; проанализировать статистические данные о выявленных в регионе за последние три года правонарушениях, связанных с незаконным оборотом информации, причиняющей вред здоровью, нравственному и духовному развитию несовершеннолетних. На основании собранной информации установить наиболее распространенные на территории субъекта РФ нарушения законности в сфере информационной безопасности несовершеннолетних и учесть их при организации проверки.
Проверки проводятся с привлечением специалистов указанных органов и других специалистов в области охраны физического и психического здоровья детей (детских психологов, психиатров и педагогов). В ходе проверки выявляются:
1) нарушения в деятельности СМИ, органов и учреждений образования и культуры, иных органов и учреждений, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию или пропаганды насилия и жестокости, порнографии, наркотических средств и антиобщественного поведения с использованием:
- СМИ, в том числе телепрограмм и телепередач, региональных и местных периодических печатных изданий, предназначенных для детей и молодежи либо распространяемых в доступных для несовершеннолетних местах и в сети Интернет или в доступное для детей время вещания;
- ненадлежащей рекламы, включая наружную рекламу, рекламу, распространяемую в теле- и радиопрограммах, теле- и радиопередачах, в периодических печатных изданиях, в том числе предназначенных для детей, распространяемую при кино- и видеообслуживании, по сетям Интернет и мобильной связи, а также рекламу, размещаемую на транспортных средствах и с их использованием;
- демонстрации кино, теле- и видеофильмов, иной аудио- или аудиовизуальной продукции на любых видах носителей, распространяемой путем публичного показа, продажи и проката;
- сети Интернет и мобильной связи;
- образовательно-просветительных программ и методик (в том числе экспериментальных), предназначенных для обучения детей в учреждениях общего и дополнительного образования;
- зрелищных мероприятий, включая театральные и театрализованные постановки, эстрадные концерты, шоу и пр.;
- электронных и компьютерных игр и программ, распространяемых в торговой сети, в сети проката, сетях Интернет и мобильной связи или используемых в игровых автоматах, а также предоставляемых несовершеннолетним в игровых, компьютерных клубах, интернет-кафе и других досуговых учреждениях;
2) несоблюдение установленных законодательством РФ и субъекта РФ: а) порядка лицензирования деятельности по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей; б) порядка регистрации кино- и видеофильмов (художественных, документальных, научно-популярных, учебных, мультипликационных) российского, зарубежного и совместного производства; в) правил распространения специализированных эротических СМИ, аудио-, видеопродукции, электронной и компьютерной продукции эротического содержания; г) порядка публичной демонстрации и распространения аудиовизуальных произведений на любых видах носителей и их возрастной классификации; д) норм, направленных на защиту аудитории местного и кабельного теле- и радиовещания от продукции, наносящей вред здоровью и развитию несовершеннолетних, в том числе от произведений, пропагандирующих порнографию, насилие и жестокость; е) правил реализации и проката аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей; ж) ограничений на разглашение в распространяемых сообщениях и материалах сведений, прямо или косвенно указывающих на личность несовершеннолетнего;
3) факты нарушения законодательства о рекламе, в том числе факты неэтичной рекламы, рекламы, побуждающей к совершению противоправных действий; содержащей призывы к насилию и жестокости; демонстрацию процессов курения и потребления алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе; использования в рекламе бранных слов, непристойных и оскорбительных образов, сравнений и выражений; рекламы товаров, реклама которых не допускается (включая рекламу наркотических средств и психотропных веществ); факты нарушения ограничений, установленных для рекламы алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе; табака, табачных изделий и курительных принадлежностей; лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и медицинских услуг (в том числе методов лечения); основанных на риске игр, пари, а также ограничений для рекламы, размещаемой в детских и образовательных телепередачах, радиопрограммах и радиопередачах. Выяснить, выявлялись ли факты нарушения требований закона, направленных на защиту несовершеннолетних от злоупотреблений их доверием и недостатком опыта в рекламе, включая рекламу, дискредитирующую родителей и воспитателей, подрывающую доверие к ним у несовершеннолетних или показывающую несовершеннолетних в опасных ситуациях, а также факты незаконного размещения рекламы в учебниках, предназначенных для обучения детей по программам начального общего и основного общего образования, школьных дневниках, а также в школьных тетрадях (ч. 10 ст. 5 Федерального закона "О рекламе");
4) несоблюдение законодательства о защите несовершеннолетних от пропаганды и незаконной рекламы наркотических средств и психотропных веществ. Привлекались ли виновные по выявленным фактам к уголовной ответственности по ст. 230 УК или к административной ответственности на основании ст. 6.13 КоАП за пропаганду либо незаконную рекламу наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров;
5) факты распространения информационной продукции, содержащей сцены насилия, жестокости и издевательствами над малолетними и несовершеннолетними детьми, совершения в отношении них действий сексуального характера, убийств детей на сексуальной почве посредством электронных и компьютерных игр СМИ, аудио-видеоносителей, мобильной связи и сети Интернет, в том числе в режиме он-лайн (в реальном времени с передачей изображения пользователям);
6) соблюдение установленных законодательством РФ и субъектов РФ требований безопасности и правил охраны труда несовершеннолетних при работе на персональном компьютере, правил осуществления деятельности компьютерных клубов, интернет-кафе и иных учреждений, предоставляющих несовершеннолетним услуги доступа к сети Интернет, а также иных норм и правил, направленных на защиту детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию.
6.4.8. Надзор за исполнением законов о защите жизни и здоровья и обеспечения безопасности несовершеннолетних, оказавшихся в экстремальной ситуации, ставших жертвами сексуальной эксплуатации, жестокости и насилия, в том числе домашнего, иных преступлений*(105)
Основными нормативными правовыми актами являются Конституция РФ, КоАП, СК и УК, Федеральные законы "Об опеке и попечительстве", "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".
При осуществлении надзора за исполнением законодательства в указанной сфере прокуроры руководствуются приказами Генпрокурора РФ: от 26.06.1997 N 34 "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью", от 07.12.2007 N 195 и от 26.11.2007 N 188.
При подготовке к проверке прокуроры изучают нормативные правовые акты, статистические и иные данные, отражающие ситуацию в названной сфере, включая:
- нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы, связанные с правовым регулированием предупреждения, выявления, раскрытия и уголовного преследования преступлений против детей, в том числе совершенных с использованием информационных технологий, включая нормы информационного и уголовного законодательства;
- международно-правовые акты (двухсторонние либо многосторонние договоры и соглашения), в соответствии с которыми государство осуществляет международное сотрудничество по вопросам борьбы с преступлениями против детей;
- данные статотчетности, отражающие состояние, структуру и динамику преступлений против детей, а также работу правоохранительных органов в этой сфере;
- состояние прокурорской, следственной и судебной практики и взаимодействия компетентных органов (с привлечением материалов контрольно-надзорных проверок органов исполнительной власти в сфере образования, связи и информации, внутренних дел).
Одним из важнейших направлений является надзор за соблюдением законности при приеме, регистрации, рассмотрении и разрешений сообщений о таких преступлениях. В целях противодействия укрытию преступлений в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прокуроры:
- изучают материалы проверок сообщений о таких преступлениях, поступивших в прокуратуру с постановлениями об отказе в возбуждении уголовного дела, и уголовные дела;
- в случае необходимости в ходе проверки законности принятых поднадзорными правоохранительными органами решений по сообщениям о преступлениях получают объяснения пострадавших, очевидцев, иных лиц;
- систематически проверяют выполнение поднадзорными правоохранительными органами требований УПК о приеме, регистрации, рассмотрении и разрешении сообщений о преступлениях;
- проводят сверки имеющихся в поднадзорных правоохранительных органах сведений о преступлениях в отношении детей с соответствующей информацией, получаемой из образовательных, лечебно-профилактических учреждений, страховых компаний, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов опеки и попечительства, в том числе об обращениях несовершеннолетних о совершенных или совершаемых в отношении них незаконных действий;
- проверяют личные дела несовершеннолетних, состоящих на учетах в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
- в ходе проверок учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проводят беседы с содержащимися в таких учреждениях воспитанниками;
- систематически анализируют информацию, содержащуюся в СМИ, поступающих жалобах и обращениях.
В ходе указанных проверок прокуроры обобщают прокурорскую и следственную практику по уголовным делам и материалам о преступлениях против несовершеннолетних, в том числе детей, ставших жертвами сексуальной эксплуатации, жестокости и насилия, включая домашнее, и устанавливают:
- возбуждались ли уголовные дела о преступлениях против несовершеннолетних и малолетних потерпевших по ст. 105, 106, 111, 112, 115-117, 127.1, 127.2, 131-135, 154, 156, 240, 241, 242.1 УК, их количество, основания, результаты расследования, число и статус привлеченных к ответственности лиц, результаты судебного рассмотрения, недостатки и сложности в расследовании таких дел;
- выносились ли решения об отказе в возбуждении уголовных дел по сообщениям о преступлениях в отношении таких детей, основания этих решений, их законность, меры прокурорского реагирования;
- выявлялись ли случаи сокрытия преступлений в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, от учета;
- принимались ли органами предварительного расследования решения о прекращении таких дел (уголовного преследования) в связи с примирением сторон, ввиду деятельного раскаяния, законность таких решений, меры прокурорского реагирования;
- недостатки, проблемы в осуществлении раскрытии и расследовании обозначенной категории дел;
- исполнение органами предварительного расследования требований закона о принятии мер попечения к несовершеннолетним, оставшимся без присмотра и помощи в связи с избранием в отношении их родителей, иных законных представителей меры пресечения в виде заключения под стражу;
- вносятся ли органами предварительного расследования представления об устранении обстоятельств, способствующих совершению преступлений.
Прокурорами изучается практика рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, совершенных в отношении детей, включая:
- количество рассмотренных судами дел указанной категории, из них: число вынесенных обвинительных и оправдательных приговоров (причины, обоснованность таких решений, результаты обжалования в апелляционном, кассационном, надзорном порядке), постановлений о прекращении уголовного дела (основания, законность принятых решений, практика внесения прокурорами представлений об их отмене и результаты обжалования);
- применяемые к осужденным меры наказания;
- случаи отказов государственных обвинителей от обвинения, их основания;
- вынесение судами частных постановлений и определений по делам указанной категории (отдельно по инициативе государственных обвинителей) о допущенных нарушениях в ходе расследования уголовных дел, недостаточности принятых мер к устройству детей, оставшихся без попечения родителей.
6.4.9. Надзор за исполнением законодательства, обеспечивающего ресоциализацию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации*(106)
Под ресоциализацией несовершеннолетних следует понимать социальную реабилитацию, социальную адаптацию детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которым требуется срочная помощь в приобретении либо восстановлении своих социальных прав.
Основными нормативными правовыми актами являются СК и УИК, Федеральные законы "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "О государственной социальной помощи", "Об опеке и попечительстве".
Источниками информации о нарушении прав несовершеннолетних могут быть материалы прокурорских проверок, материалы уголовных, гражданских дел, сообщения СМИ, материалы проверок контролирующих органов, сообщения граждан, должностных лиц, юридических лиц и другие источники информации.
Объектами прокурорского надзора являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения образования, социальной защиты населения, службы занятости, правоохранительные органы, предприятия, учреждения, организации, учреждения уголовно-исполнительной системы.
При подготовке к проверке, затрагивающей вопросы ресоциализации указанной категории детей, прокурору следует определиться с предметом проверки, объектами проверки, задачами проверки, подготовить вопросы к проверке, решить вопрос о необходимости привлечения к проверке специалистов, затребовать информацию из контролирующих и иных ведомственных органов (статистические сведения, результаты проверок), изучить результаты предыдущей прокурорской проверки, меры прокурорского реагирования и их результаты, обращения граждан, должностных и юридических лиц по направлению проверки, составить план проверки.
В процессе осуществления проверки прокурор обращает внимание на:
- реализацию полномочий органами государственной власти субъектов РФ (решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов);
- обеспечение прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством) на жилую площадь;
- реализацию полномочий органами государственной службы занятости населения по профориентации обращающихся к ним детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 14 до 18 лет, по обеспечении ими диагностики профессиональной пригодности данной категории детей с учетом состояния здоровья; в части обеспечения за счет собственных средств необходимым профессиональным обучением с последующим трудоустройством;
- реализацию полномочий органами местного самоуправления муниципального района в части обеспечения временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, осуществления деятельности по опеке и попечительству;
- реализацию полномочий органов местного самоуправления в части обеспечения жилым помещением вне очереди детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попечительства родителей, по достижении 18 лет;
- соблюдение прав детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, на получение образования и профессиональное обучение;
- соблюдение прав и обязанностей организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- соблюдение прав и обязанностей органами опеки и попечительства в части контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в части исполнения ими обязанностей опекуна или попечителя по завершении пребывания ребенка в образовательной организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до достижения ими возраста 18 лет;
- реализацию полномочий органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования;
- соблюдение прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в общеобразовательной школе-интернате;
- соблюдение прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся воспитанниками детского дома семейного типа, в части получения ими справки о пребывании в данном учреждении и перечня документов согласно п. 9, 11 Правил организации детского дома семейного типа, утв. постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 N 195;
- соблюдение прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (наличие в образовательном учреждении службы социальных педагогов; получение выпускниками документа государственного образца об уровне образования и (или) квалификации или свидетельство об окончании этого коррекционного учреждения);
- соблюдение прав несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением, определенных по решению суда в специальные учебно-воспитательные учреждения, обеспечивающие их медико-социальную реабилитацию, образование и профессиональную подготовку, наличие службы социальных педагогов, службы психологов, получение выпускниками документов об образовании и (или) квалификации по профессии (специальности) либо справки установленного образца, соблюдение прав воспитанников на получение юридической консультации за счет средств учреждения;
- соблюдение прав обучающихся в соответствии со ст. 16, 19 Закона РФ "Об образовании" (порядок поступления в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования и государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц в возрасте до 23 лет из указанной категории детей и детей-инвалидов; порядок исключения из образовательного учреждения);
- выполнение органами системы профилактики и правонарушений несовершеннолетних своих обязанностей в соответствии с Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", в том числе использование указанными органами своего права на обращение в установленном законодательством РФ порядке в суд с иском о возмещении вреда, причиненного здоровью несовершеннолетнего, его имуществу, и (или) морального вреда;
- выполнение комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав своих полномочий по защите прав несовершеннолетних, организацию ими работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, устройство и охрану прав несовершеннолетних, координацию усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел о правонарушениях несовершеннолетних и осуществление контроля за условиями содержания и проведением воспитательной работы с несовершеннолетними в учреждениях МВД России и специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждениях;
- выполнение социальными службами органов социальной защиты населения субъектов РФ и социальными службами органов местного самоуправления своих обязанностей по защите прав несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством;
- выполнение специализированными учреждениями для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационными центрами, социальными приютами для детей, центрами помощи детям, оставшимся без попечения родителей) своих обязанностей по защите прав несовершеннолетних в соответствии с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", постановлением Правительства РФ от 27.11.2000 N 896 "Об утверждении Примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации";
- соблюдение прав несовершеннолетних осужденных, отбывающих наказание в воспитательных колониях, выполнение администрацией воспитательной колонии обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устройстве освобождаемых осужденных в соответствии со ст. 180-182 УИК;
- выполнение уголовно-исполнительными инспекциями по месту жительства условно осужденных обязанностей по контролю за поведением условно осужденных в течение испытательного срока в соответствии со ст. 187 УИК.
6.4.10. Надзор за исполнением законов в деятельности судебных приставов-исполнителей при исполнении исполнительных документов о взыскании алиментов в пользу несовершеннолетних детей*(107)
Согласно ст. 60 СК ребенок имеет право на получение содержания от своих родителей и других членов семьи в порядке и в размерах, которые установлены разд. V СК. Статистические данные МВД России свидетельствуют о том, что количество зарегистрированных преступлений по ч. 1 ст. 157 УК в связи со злостным уклонением родителей от уплаты по решению суда средств на содержание несовершеннолетних детей растет.
При подготовке к проверке прокурору помимо СК следует руководствоваться Федеральными законами "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве", постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27.05.1998 N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей".
Источниками информации о нарушении прав несовершеннолетних в связи с неисполнением исполнительных документов о взыскании алиментов в пользу несовершеннолетних детей могут быть данные прокурорских проверок, материалы уголовных, гражданских дел, сообщения СМИ, материалы контролирующих и различных ведомственных органов, обращения граждан, должностных лиц, юридических лиц, результаты анализа состояния преступности на поднадзорной территории, результаты координационных совещаний и иные источники.
Объектами прокурорского надзора являются территориальные органы службы судебных приставов и их районные подразделения, органы внутренних дел, осуществляющие работу по розыску граждан-должников, органы опеки и попечительства, учреждения социальной защиты несовершеннолетних, детские дома и иные сиротские учреждения для детей-сирот и для детей, оставшихся без попечения родителей, образовательные учреждения, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, участковые уполномоченные органов внутренних дел.
Задачи прокурорского надзора на данном направлении определены Генпрокурором РФ в указании от 12.05.2009 N 155/7.
На этапе подготовки к проверке прокурору необходимо ознакомиться с материалами предыдущих прокурорских проверок, проанализировать заявления и обращения граждан, должностных лиц и юридических лиц, изучить статистические данные подразделения службы судебных приставов, получить информацию о задолженности по алиментам из органов опеки и попечительства, из службы занятости, из других органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, из детских учреждений, куда определены дети, получить информацию из органов внутренних дел, осуществляющих работу по розыску граждан-должников.
Большое значение будет иметь на данном этапе взаимодействие между работниками органов прокуратуры, осуществляющими надзор по различным направлениям надзорной деятельности (надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, надзор за законностью деятельности органов дознания службы судебных приставов, надзор за законностью деятельности органов внутренних дел). Кроме того, существенную помощь здесь могут оказать работники органов прокуратуры, обеспечивающие участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел.
В территориальном органе службы судебных приставов по субъекту РФ прокурору следует в отделе организации исполнения судебных решений ознакомиться с аналитическими документами о деятельности судебных приставов-исполнителей по исполнению судебных постановлений и иных правовых актов о взыскании алиментов; изучить материалы по результатам рассмотрения обращений граждан, должностных лиц по указанным вопросам; изучить материалы служебных проверок в отношении судебных приставов-исполнителей; изучить судебную практику обжалования действий судебных приставов-исполнителей; в отделе административной практики ознакомиться с документами о привлечении должников и иных лиц к административной ответственности по ст. 17.14 КоАП.
В ходе проверки в подразделении службы судебных приставов (районном, межрайонном, специализированном) обращается внимание на следующие вопросы:
- какие документы отнесены законодателем к исполнительным документам по взысканию алиментов в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об исполнительном производстве";
- каковы права взыскателя на самостоятельное обращение исполнительного документа к исполнению согласно ч. 1 ст. 9 Закона;
- соблюдаются ли судебным приставом-исполнителем требования закона о сроках предъявления к исполнению исполнительных документов в соответствии с ч. 4 ст. 21 Закона;
- соблюдаются ли судебным приставом-исполнителем сроки возбуждения исполнительного производства, в том числе в случае, если исполнительный документ подлежит немедленному исполнению согласно ст. 30 Закона;
- соблюдаются ли судебным приставом-исполнителем сроки совершения исполнительных действий, в том числе по исполнительному документу, подлежащему немедленному исполнению в соответствии со ст. 36 Закона;
- приостанавливалось ли судебным приставом-исполнителем исполнительное производство в связи с розыском должника-гражданина в соответствии с ч. 2 ст. 40 Закона, соблюдены ли сроки приостановления исполнительного производства в соответствии со ст. 42 указанного Закона;
- выполняются ли судебным приставом-исполнителем требования ст. 64, 65 Закона по розыску должника, его имущества с привлечением органов внутренних дел;
- устанавливалось ли должнику временное ограничение на выезд из России в соответствии со ст. 64, 67 Закона;
- соблюдены ли судебным приставом-исполнителем требования ст. 46 Закона в случае возвращения исполнительного документа взыскателю после возбуждения исполнительного производства;
- соблюдены ли судебным приставом-исполнителем требования ст. 47 Закона в части окончания исполнительного производства в связи с направлением копии исполнительного документа в организацию для удержания периодических платежей, установленных исполнительным документом;
- соблюдаются ли судебным приставом-исполнителем требования ст. 51 Закона, регламентирующей вопросы участия в исполнительном производстве несовершеннолетних;
- соблюдаются ли судебным приставом-исполнителем требования ст. 98 Закона в части обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника при отсутствии или недостаточности у должника заработной платы и (или) иных доходов для исполнения требований о взыскании периодических платежей либо задолженности по ним;
- выполняются ли должником требования ч. 5 ст. 98 Закона, обязывающей должника-гражданина незамедлительно сообщать судебному приставу-исполнителю и (или) взыскателю о новом месте работы, учебы, месте получения пенсии и иных доходов;
- выполняются ли лицом, выплачивающим должнику заработную плату, пенсию, стипендию или иные периодические платежи, требования ч. 4 ст. 98 Закона о незамедлительном сообщении судебному приставу-исполнителю и (или) взыскателю о перемене должником места работы, учебы, места получения пенсии и иных доходов и возвращении им исполнительного документа с отметкой о произведенных взысканиях;
- оформлялись ли судебным приставом-исполнителем материалы о привлечении должников, иных лиц к административной ответственности в соответствии со ст. 17.14 КоАП, каковы результаты рассмотрения таких материалов;
- выполняются ли судебным приставом-исполнителем требования ст. 99 Закона в части определения размера удержания из заработной платы и иных доходов должника при взыскании алиментов на несовершеннолетних детей, в соответствии с которой ограничение размера удержания не применяется при взыскании алиментов на несовершеннолетних детей;
- осуществляется ли судебным приставом-исполнителем индексация алиментов согласно ст. 102 Закона, в соответствии с которой размер задолженности по алиментам определяется в постановлении судебного пристава-исполнителя, исходя из размера алиментов, установленного судебным актом или соглашением об уплате алиментов, при этом исполнительский сбор за неуплату алиментов исчисляется и взыскивается с суммы каждой задолженности в отдельности;
- соблюдается ли судебным приставом-исполнителем очередность удовлетворения требований взыскателей, определенная ст. 111 Закона, в соответствии с которой требования по взысканию алиментов удовлетворяются в первую очередь;
- принимались ли судебным приставом-исполнителем меры по внесению в соответствующие органы представлений о привлечении лица к уголовной ответственности по ч. 1 ст. 157 УК в случае злостного уклонения должника от уплаты алиментов согласно ст. 113 Закона.
При выявлении нарушений законов в деятельности судебных приставов прокурором применяются меры реагирования, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре, а также реализуется предусмотренное нормами гражданского процессуального законодательства право на обращение в суд.
6.4.11. Надзор за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних*(108)
Правовой основой являются Закон РФ "Об образовании", Федеральные законы "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "О полиции" и др.
Источниками информации о состоянии законности в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются: а) статистические данные о численности беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, находящихся в центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, о возрастном, образовательном, социальном составе лиц, совершивших преступления; об образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; о выявлении и устройстве детей и подростков, оставшихся без попечения родителей; об учреждениях дополнительного образования детей; о вечерних, (сменных) образовательных учреждениях; б) результаты ведомственных (Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России, МВД России и др.) и прокурорских проверок в сфере защиты прав детей, сообщения в СМИ, заявления граждан о нарушениях их прав и законов.
В числе наиболее актуальных нарушений в данной сфере выделяются:
- несоблюдение требований ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ о защите прав и законных интересов детей при формировании социальной инфраструктуры, что влияет на уровень детской безнадзорности;
- отсутствие должной организации и проведения индивидуальной профилактической работы с детьми и семьями, находящимися в социально опасном положении;
- отсутствие ориентированности деятельности подростковых клубов и центров на работу с такими детьми; недоведение должным образом информации о работе клубов "трудным" подросткам;
- отсутствие организации работы по вовлечению в деятельность учреждений детского досуга "трудных" подростков.
Проверка в рассматриваемой сфере осуществляется прокурорами совместно со специалистами следующих органов: комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений по делам несовершеннолетних и других структур органов внутренних дел, органов управления социальной защиты и учреждений социального обслуживания, специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Проверка должна охватить такие направления в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, как:
- надзор за исполнением законов о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении;
- надзор за исполнением законов о проведении индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними органами и учреждениями системы профилактики;
- надзор за законностью доставления в органы внутренних дел несовершеннолетних, административного задержания, привлечения их к административной ответственности, а также их родителей, законных представителей;
- надзор за исполнением законов о профилактике пьянства, наркомании, токсикомании, вовлечения несовершеннолетних в совершение иных антиобщественных действий;
- надзор за исполнением законов о защите прав и законных интересов несовершеннолетних в сфере досуга;
- надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования - как важное средство профилактики безнадзорности и правонарушений;
- надзор за реализацией полномочий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
При подготовке к проверке прокурором выясняется:
- выполнение учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обязанностей опекунов (попечителей) в отношении воспитанников (ст. 147 СК, ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ);
- приняты ли в регионе соответствующие законы;
- как урегулирован порядок сообщения родителям о задержании подростка и передачи его родителям;
- соответствует ли порядок определения общественных мест, в которых подростки не могут находиться позднее 22 часов, требованиям п. 6. ст. 14.1 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ (учтены ли при этом пожелания населения, родителей, органов внутренних дел и т.п.; участвовала ли в разработке этого вопроса экспертная комиссия);
- сокращено ли время, в течение которого подросткам запрещено пребывать в общественных местах без сопровождения родителей, насколько это обоснованно;
- сокращен ли возраст несовершеннолетних, которым запрещено пребывать в общественных местах без сопровождения родителей, насколько это соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству.
В ходе проверки деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних прокурорам необходимо обращать внимание на координацию и последовательность их действий, дать оценку состояния ведомственного контроля.
В органах управления образованием и образовательных учреждениях необходимо проверить:
- какие осуществляются меры по развитию сети специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, а также других образовательных учреждений, оказывающих педагогическую и иную помощь несовершеннолетним с отклонениями в поведении;
- как организованы выявление и учет несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях, в том числе не приступивших к занятиям в новом учебном году. Сколько таких подростков выявлено, какие приняты в связи с этим меры;
- разрабатываются ли и реализовываются программы и методики, направленные на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних;
- созданы ли психолого-медико-педагогические комиссии, каковы результаты их работы. Оказывается ли социально-психологическая и педагогическая помощь несовершеннолетним с отклонениями в поведении либо несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении;
- соблюдаются ли положения ст. 19 Закона РФ "Об образовании" об оставлении обучающимися образовательного учреждения или их исключении; какова роль инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних, работающих в школе (школьные инспекторы), в деятельности образовательных учреждений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Насколько законны меры, применяемые к обучающимся.
В специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа выясняется:
- законно ли помещение несовершеннолетних в указанные учреждения (во всех ли случаях имеются заключения медико-психолого-педагогической комиссии в отношении каждого несовершеннолетнего о его нуждаемости в особых условиях воспитания и специальном педагогическом подходе. Для учреждений открытого типа - рекомендации специалистов о необходимости обучения детей в них. Насколько полно исследуются личность несовершеннолетнего и его семья);
- соответствие оснований приема в эти учреждения, обозначенных в положениях (уставах), федеральному законодательству;
- состояние и содержание индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями (законными представителями), причины совершения обучающимися повторных правонарушений;
- какова потребность в этих образовательных учреждениях, соответствует ли она фактическому наличию несовершеннолетних, нуждающихся в реабилитации в рамках этих учреждений, по мнению образовательных учреждений, подразделений по делам несовершеннолетних, комиссий по делам несовершеннолетних, органов управления образованием. Ставился ли вопрос об их создании;
- какова роль комиссий, прокурора, адвоката, родителей (законных представителей) в защите прав детей при рассмотрении материалов о помещении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, комиссией, судом. Нет ли случаев формального их рассмотрения;
- имеются ли факты отказов судом в помещении несовершеннолетних в спецшколы, спецучилища, каковы их причины;
- соответствует ли режим содержания, обучения, воспитания, а также обращение с несовершеннолетними в указанных учреждениях задачам и принципам деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Необходимо проверить правоустанавливающие документы и локальные акты на предмет законности и обоснованности привлечения обучающихся к дисциплинарной ответственности;
- каковы причины преступного рецидива среди выпускников таких учреждений (количество несовершеннолетних и составы преступлений).
В органах социальной защиты населения проверяется исполнение требований п. 1 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ относительно осуществления мер по организации индивидуально-профилактической работы в отношении беспризорных, безнадзорных, их родителей или иных законных представителей, а также осуществление контроля за деятельностью специализированных учреждений. Необходимо выявить тенденции развития сети данных учреждений.
В специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной защите, выясняются:
- количество несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, нуждающихся в помощи социальных учреждений, но не могущих ее получить в силу недоступности или по иным причинам (перечислить их, указать причины такого положения); количество несовершеннолетних и семей, нуждающихся в помощи учреждений социальной защиты населения, выявленных в процессе реализации последними своих функций (п. 2 ч. 2 ст. 12, ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ);
- законность помещения детей в указанные учреждения, основания и сроки их содержания в них применительно к каждому виду учреждений; вопросы выявления и устранения причин и условий беспризорности, безнадзорности несовершеннолетних; оказание помощи несовершеннолетним и их родителям в устройстве, восстановление социального статуса несовершеннолетних. Какие меры принимаются по восстановлению связей подростков с семьей;
- факты отказов в приеме несовершеннолетних в учреждения, их мотивы; неоказания помощи и непроведения работы, направленной на ресоциализацию несовершеннолетних и семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
В органах опеки и попечительства проверяется участие сотрудников этих органов в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, указанными в ст. 5, 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ. Используя данные органов внутренних дел о количестве доставленных в связи с беспризорностью и совершением правонарушения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей или не имеющих опекунов или попечителей, следует разобраться в причинах этого явления в отношении каждого ребенка. Устанавливаются ли причины беспризорности названной категории детей, какие принимаются меры.
В органах службы занятости прокурор проверяет:
- содержание их деятельности по содействию в трудовом устройстве несовершеннолетних, особенно контингента, который нуждается в помощи государства;
- реализацию должностными лицами органов службы занятости полномочий, предусмотренных ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ.
В органах и учреждениях здравоохранения изучается:
- осуществление мер по развитию сети детских и подростковых учреждений, оказывающих наркологическую и психиатрическую помощь, и практика их взаимодействия с комиссиями по делам несовершеннолетних, другими органами и учреждениями системы профилактики;
- исполнение требований закона в части выявления детей и семей, находящихся в социально опасном положении, и своевременного информирования о них органов управления учреждений социальной защиты населения;
- количество безнадзорных, беспризорных детей, длительное время пребывающих в учреждениях здравоохранения без медицинских показателей; причины этого явления; принимаемые учреждениями меры;
- количество несовершеннолетних, неблагополучных семей, выявленных учреждениями здравоохранения, их доля в общем числе состоящих на профилактических учетах в подразделениях и комиссиях по делам несовершеннолетних;
- практика исполнения требований закона о выявлении, учете, обследовании и лечении несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки, наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества. Какова роль органов и учреждений здравоохранения в применении гражданско-правовых мер (ст. 26, 28 ГК, ст. 281 ГПК) в целях пресечения и профилактики алкоголизма, наркомании, токсикомании.
Прокурорам необходимо проверить, проводится ли сверка несовершеннолетних, состоящих на профилактических учетах в подразделениях и комиссиях по делам несовершеннолетних и на учетах в наркологических диспансерах, проанализировать результаты.
В органах внутренних дел проверяются:
- полнота, своевременность учета правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию;
- организация и проведение мероприятий, направленных на раннюю профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, эффективность принимаемых мер;
- законность доставления несовершеннолетних в органы внутренних дел и административного задержания;
- факты незаконной постановки несовершеннолетних на профилактический учет в подразделения по делам несовершеннолетних и снятия с него;
- количество несовершеннолетних, поставленных на учет по инициативе органов системы профилактики (отдельно по органам) в сравнении с общим количеством поставленных и состоящих на учете;
- количество незаконных решений, принятых по результатам проверки сообщений о совершении преступлений и правонарушений подростками, не достигшими возраста, с которого наступает уголовная ответственность, а также в отношении родителей или законных представителей (ст. 5.35, 6.10 КоАП) (количество протоколов об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних и взрослых (отдельно по категориям));
- нарушения, допускаемые при проведении индивидуально-профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями. Имеет ли место формальный подход к организации такой работы, допускается ли фальсификация ее результатов;
- случаи нарушений требований Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ об информировании соответствующих субъектов профилактики о несовершеннолетних правонарушителях, нуждающихся в помощи и поддержке государства;
- количество преступлений, совершенных несовершеннолетними, состоявшими на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних, после снятия с учета, а также в период расследования. Выясняются причины такого положения, связанные с этим недостатки, упущения и нарушения законности в деятельности подразделений, какие приняты меры;
- взаимодействие данных подразделений с другими структурными подразделениями, особенно с сотрудниками полиции, следователями, дознавателями в профилактической деятельности.
В центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей выясняется:
- соблюдаются ли сроки содержания несовершеннолетних в данных центрах, требования к условиям воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних и обращению с ними, законность фотографирования и дактилоскопирования детей в центрах;
- исполняются ли администрацией центра требования ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ о проведении индивидуально-профилактической работы с доставленными в центр, выявлении лиц, причастных к преступлениям, общественно опасным деяниям, об информировании органов внутренних дел о таких фактах. По всем ли сообщениям центром приняты законные меры. Какие меры принимаются центром к защите прав несовершеннолетних, содержащихся в них, а также к устройству по истечении срока пребывания. Информирует ли центр о причинах и условиях безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних соответствующие органы (ст. 9 Закона), высказываются ли предложения об устранении причин и условий правонарушений, в том числе касающиеся проведения реабилитационных мероприятий с конкретными подростками.
В комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав изучаются:
- принимаемые меры по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;
- координация вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
- оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, содействие в определении форм их устройства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних;
- работа по обращению комиссии в суд с заявлениями в защиту прав и интересов несовершеннолетних (количество, категории заявлений, результативность).
6.4.12. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних в воспитательных колониях*(109)
В ходе проверок деятельности воспитательных колоний прокурорами обращается внимание на исполнение требований Конституции РФ, УИК, Законов РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", "Об образовании", Федеральных законов "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и др. Задачи рассматриваемого направления определяются в соответствии с приказами Генерального прокурора РФ от 30.01.2007 N 19 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", от 17.12.2007 N 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации", от 15.02.2011 N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" и др.
Проверке должен предшествовать предметный анализ состояния дел и складывающихся тенденций состояния преступности, нарушений режима в воспитательных колониях, основанный на ознакомлении со статистическими и иными данными (материалами инспекторских проверок, осуществленных органами ведомственного контроля, данными, имеющимися в комиссиях по делам несовершеннолетних, жалобами, заявлениями, ходатайствами и обращениями осужденных, другой информацией).
Изучению прокурором подлежат вопросы:
- обоснованности назначения судом осужденному данного вида исправительного учреждения;
- обоснованности помещения его в соответствующие условия отбывания наказания;
- законности оставления лиц, достигших 18-летнего возраста, в воспитательной колонии или перевода в изолированные участки, функционирующие как колонии общего режима;
- соблюдения требований закона о раздельном содержании в воспитательной колонии различных категорий осужденных;
- соблюдения требований уголовно-исполнительного законодательства об основных средствах исправления осужденных, обеспечения их прав, свобод, законных интересов;
- законности применения к ним администрацией воспитательной колонии мер поощрения и взыскания.
К проведению проверок привлекаются сотрудники региональных управлений по исполнению наказаний, управлений юстиции, специалисты в сферах образования, здравоохранения, технологического и экологического надзора, соответствующих структур субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.
При проверках выясняется состояние исполнения законов:
- при организации режима в колонии, в следственных изоляторах (СИЗО);
- организации медико-санитарного и материально-бытового обеспечения несовершеннолетних осужденных, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
- привлечении к труду несовершеннолетних, осужденных к лишению свободы;
- соблюдении безопасных условий труда несовершеннолетних воспитанников и техники безопасности;
- соблюдении требований пожарной безопасности в следственных колониях и СИЗО;
- организации воспитательной работы, в том числе при применении мер поощрения и взыскания как к осужденным, так и к подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений;
- организации образования в колониях;
- организации ведомственного контроля в колониях и СИЗО;
- организации работы с жалобами и заявлениями граждан, несовершеннолетних осужденных и подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
- организации работы по освобождению осужденных из воспитательной колонии и др.
Особое внимание при этом обращается на состояние инженерно-технических сооружений, а также зданий колонии, СИЗО, на создание строгих, облегченных, льготных и обычных условий отбывания наказания в колониях и соответствующих условий в СИЗО, на осуществление контроля за осужденными и подозреваемыми и обвиняемыми в ночное и дневное время и др.
Непосредственно проверку рекомендуется начать с обхода жилых, производственных помещений, а также школы, профессионально-технического училища, столовой, медико-санитарной части, банно-прачечного комплекса и других коммунально-бытовых помещений, дисциплинарного изолятора и т.д. В обходе должны участвовать должностные лица колонии для представления прокурору пояснений по возникающим вопросам. В первую очередь проверяется законность содержания лиц в дисциплинарном изоляторе.
Нередко выявляются факты необеспечения администрациями колоний права осужденных на безопасность, несоблюдения законодательства о привлечении осужденных к труду, правил техники безопасности, в сфере медико-санитарного обеспечения и др.
6.4.13. Надзор за исполнением законов, регулирующих деятельность молодежных организаций и правовых актов, направленных на борьбу с экстремизмом*(110)
Осуществляя надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с экстремизмом (по вопросам надзора за исполнением законов о противодействии экстремизму см. также 5.8), прокуроры обращают внимание на реализацию норм Конституции РФ, УК и УПК, КоАП, Законов РФ "О средствах массовой информации", Федеральных законов "О противодействии экстремистской деятельности", "О Федеральной службе безопасности", "О полиции", "Об оперативно-розыскной деятельности", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "О политических партиях", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и др. При организации соответствующих проверок необходимо руководствоваться приказами Генпрокурора РФ от 28.11.2007 N 190, от 05.12.2007 N 194.
Для осуществления проверки состояния законности по указанному направлению могут привлекаться сотрудники органов внутренних дел, ФСБ России, региональных управлений по исполнению наказаний и юстиции, сферы образования и др. Работа на этом направлении прокурорской деятельности осуществляется в координации с органами исполнительной власти, правоохранительными и контролирующими органами, участвующими в пределах своей компетенции в борьбе с терроризмом, а также с региональными антитеррористическими комиссиями.
В ходе проверки прокуроры изучают исполнение законов:
- при организации работы органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных органов по исполнению Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности", осуществлению необходимых мер по профилактике экстремистских проявлений в молодежной среде и привлечению несовершеннолетних и молодежи к участию в деятельности объединений с экстремистской и фашистской идеологией (выявление фактов пропаганды идей экстремизма (терроризма) с использованием СМИ и сети Интернет, распространения материалов или информации, призывающих к осуществлению этой деятельности либо обосновывающих (оправдывающих) необходимость ее осуществления в местах массового пребывания людей, особенно в образовательных учреждениях;
- при организации индивидуально-профилактической работы комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделениями по делам несовершеннолетних и другими структурами органов внутренних дел с лицами, состоящими на учете как члены неформальных молодежных объединений, выявлении фактов нахождения детей в состоянии безнадзорности и трудной жизненной ситуации, изучении причин и условий, способствующих различным правонарушениям, в том числе экстремистской направленности; выявлении лиц, поддерживающих идеи национальной, расовой и религиозной нетерпимости;
- при регистрации молодежных и детских общественных организаций, движений и объединений, образовательных учреждений (установление случаев отказа и их обоснованности в регистрации этих объединений по причине представления учредительных документов, содержащих недостоверную информацию, либо наименования, оскорбляющего нравственность, национальные или религиозные чувства граждан, и др.). а также контроле за их деятельностью с целью недопущения противоправного использования в политических, экстремистских, оккультных, религиозных целях;
- при организации работы правоохранительных органов по своевременному выявлению, учету, закреплению следов преступлений экстремистской направленности в молодежной среде, причин и условий, способствовавших преступлениям, источников финансирования преступной деятельности виновных лиц, а также работе органов предварительного следствия по выявлению в ходе расследования уголовных дел вышеназванной категории причин, способствовавших совершению преступлений экстремистской и террористической направленности, в соответствии с ч. 2 ст. 158 УПК;
- в деятельности молодежных общественных и религиозных объединений, иных организаций, СМИ и физических лиц, обращая при этом особое внимание на вовлечение в противоправную деятельность несовершеннолетних;
- в ОРД и уголовно-процессуальной деятельности по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений экстремистской направленности в молодежной среде, в том числе в отношении приверженцев исламских экстремистских течений, а также при решении вопроса о привлечении к административной ответственности виновных лиц, вовлекающих в эту деятельность несовершеннолетних;
- при принятии правоохранительными органами решений по материалам, заявлениям, обращениям и другим сообщениям о проявлениях экстремизма в детской среде, а также задержании и привлечении к уголовной ответственности по ст. 150 и 151 УК взрослых лиц, осуществляющих экстремистскую деятельность и вовлекающих в нее подростков;
- при взаимодействии соответствующих государственных структур с негосударственными организациями, общественными и религиозными организациями и объединениями, политическими партиями, обращая внимание при этом на защиту прав несовершеннолетних;
- при вынесении решений об отказе в возбуждении уголовных дел с изучением всех материалов проверки, а также прекращении уголовных дел или уголовного преследования по преступлениям экстремистской направленности, в том числе с участием несовершеннолетних;
- при обучении религии в государственных, муниципальных образовательных учреждениях вне рамок образовательных программ, в детских и молодежных объединениях, а также в деятельности традиционных и нетрадиционных конфессий (выявление фактов распространения в молодежных (детских) военно-патриотических объединениях и образовательных учреждениях материалов экстремистского характера, незаконного осуществления преподавательской деятельности в государственных образовательных учреждениях иностранными гражданами и лицами без гражданства, случаев осуществления религиозного образования в ущерб общему, отказов несовершеннолетних посещать общеобразовательные учреждения по религиозным мотивам);
- при установлении языков обучения в государственных образовательных учреждениях (выявление фактов осуществления процесса обучения и воспитания на нерусском (неродном) языке).
Проверке подлежит также соответствие программ обучения по предметам религиозной тематики требованиям Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединений" и Закона РФ "Об образовании"; наличие в регионах программ (подпрограмм), направленных на формирование толерантного сознания несовершеннолетних и молодежи, профилактику экстремизма в их среде, включая финансирование этих программ, эффективность проводимых мероприятий, влияние на криминогенную обстановку в регионе.
Систематически анализируя качество и полноту результатов прокурорских проверок, осуществляя эту работу в координации с органами исполнительной власти, правоохранительными и контролирующими органами, участвующими в пределах своей компетенции в борьбе с экстремизмом (терроризмом), можно значительно повысить эффективность прокурорского надзора.
Рекомендуемая литература
1. Актуальные проблемы ювенального права и прокурорского надзора по делам несовершеннолетних: материалы "круглого стола" / отв. ред. О.В. Пристанская. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
2. Правовые и криминологические проблемы защиты прав несовершеннолетних: сб. науч. трудов. Ч. I / О.В. Пристанская [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2008.
3. Правовые и криминологические проблемы защиты прав несовершеннолетних: сб. науч. трудов. Ч. II / О.В. Пристанская [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
4. Пристанская, О.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере информационной безопасности несовершеннолетних: методич. пособие / О.В. Пристанская, О.В. Сальникова. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2008.
5. Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / под рук. Н.П. Дудина. - СПб.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
6. Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних в условиях перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: пособие / под науч. ред. О.В. Пристанской. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 230; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!