Надзор за соблюдением политических прав человека и гражданина

6.2.1. Надзор за соблюдением избирательных прав граждан*(82)

Конституцией РФ гарантировано право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 1 ст. 32). Конституция РФ регулирует избирательные отношения в нескольких аспектах: во-первых, в ст. 3 закрепляется принцип народовластия; во-вторых, ст. 32 признает и гарантирует избирательные права граждан, устанавливает конституционное ограничение этих прав.

Ключевая роль в системе законодательства о выборах принадлежит Федеральному закону от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который имеет универсальный характер, поскольку устанавливает гарантии избирательных прав, общие для всех выборов, независимо от их уровня; действие Закона распространяется также на референдумы, проводимые в России. Выборы Президента РФ проводятся на основе обновляемого к предвыборному периоду индивидуального федерального закона. Порядок избрания депутатов Госдумы определяет Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в котором зафиксированы общие положения выборов депутатов Госдумы, регулируется порядок избирательных процедур и действий, закреплен статус кандидатов, описан порядок замещения вакантных депутатских мандатов и установлена ответственность за нарушения законодательства.

Общие положения о проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления закреплены соответственно в Федеральных законах от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом конкретные процедуры проведения данной категории выборов устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. В случае отсутствия в субъекте РФ, муниципальном образовании соответствующей нормативно-правовой базы для проведения выборов местного уровня, а также органов и должностных лиц, ответственных за осуществление избирательных действий, подлежит применению Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

В настоящее время все большую роль в совершенствовании избирательного процесса в России играют современные технологии. Среди них - использование государственной автоматизированной системы "Выборы", работу которой регламентирует Федеральный закон от 10.01.2003 N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы". С внедрением указанной системы общество получило универсальный инструмент контроля за ходом подготовки и проведения выборов с помощью компьютерных технологий.

К законам смежных отраслей права, регулирующих отдельные аспекты избирательных отношений, относятся: Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации", Федеральные законы от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Статус политических партий и избирательных объединений определяется: Федеральными законами от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" и от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Проживание гражданина в границах территории избирательного участка, служащее основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Порядок рассмотрения судами жалоб в связи с нарушением избирательных прав граждан регулируется ГПК. Уголовную и административную ответственность для нарушителей законодательства об избирательных правах граждан устанавливают соответственно УК и КоАП.

Конституции (уставы) субъектов РФ устанавливают срок полномочий выборных органов государственной власти, порядок выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, условия реализации гражданами своих избирательных прав. В некоторых регионах проведена кодификация законодательства о выборах, приняты избирательные кодексы или законы о выборах в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ.

В надзорной деятельности прокуроры также руководствуются постановлениями и определениями КС РФ, постановлениями ЦИК России, организационно-распорядительными актами Генпрокурора РФ.

При осуществлении надзора за соблюдением избирательных прав граждан прокурорам следует исходить из того, что избирательные комиссии представляют собой публичный орган, наделенный специфическими полномочиями. Так, согласно ст. 21, 23 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ ЦИК России, избирательные комиссии являются соответственно федеральными государственными органами и государственными органами субъектов РФ (либо государственным органом в системе субъекта РФ - нижестоящие избиркомы), организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в России.

Работники органов прокуратуры в рамках рассмотрения конкретного заявления либо жалобы вправе проводить проверки и требовать от избирательных комиссий предоставления необходимых документов, совершать иные предусмотренные законом действия. Вместе с тем органы прокуратуры своими действиями не должны дестабилизировать нормальное функционирование избирательных комиссий или каким-либо образом вмешиваться в ход избирательной кампании. Установленные Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ гарантии независимости деятельности избирательных комиссий не освобождают их от обязанности рассматривать по существу акты прокурорского реагирования по фактам допущенных нарушений законодательства.

Реализация избирательных прав граждан в период проведения различных избирательных кампаний сопровождается отступлениями от требований законодательства о выборах. Нарушения допускаются на всех стадиях избирательного процесса: при составлении списков избирателей, при формировании избирательных комиссий, образовании избирательных округов, избирательных участков. Распространены также финансовые нарушения в ходе избирательной кампании. Наибольшее количество нарушений отмечается на стадиях выдвижения и регистрации кандидатов, при проведении предвыборной агитации, при проведении голосования и подсчете голосов. Именно на данных этапах надзор является в наибольшей степени необходимым и может оказаться действенным, поскольку права граждан здесь затрагиваются самым непосредственным образом.

При выявлении нарушений, выборе мер реагирования необходимо помнить о том, что избирательные права граждан, связанные с конкретными выборами, не реализованные в установленные законом сроки, как правило, не могут быть восстановлены.

К источникам информации о нарушениях избирательных прав граждан, помимо традиционных, относятся: а) решения органов законодательной и исполнительной власти, касающиеся выборов (например, по вопросам формирования избирательных комиссий, назначении повторных выборов и т.п.); б) материалы, поступающие в избирательные комиссии при регистрации кандидатов; в) данные налоговых органов, заключения контрольно-ревизионных комиссий; г) данные ЦИК России о нарушениях, допущенных в ходе проведения выборов. Сведения о нарушениях избирательных прав граждан могут быть получены и непосредственно прокурором, например, во время его присутствия на заседаниях избирательной комиссии, органов публичной власти. Основанием для проведения проверки могут быть обращения избирательных комиссий, располагающих данными о совершенных правонарушениях и преступлениях.

Организация прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах включает:

1) общие вопросы организации. При проведении на поднадзорной территории избирательной кампании, независимо от уровня выборов, должно быть обеспечено: взаимодействие различных структурных подразделений прокуратуры (по отраслям прокурорского надзора); особый режим работы (дежурства в выходные дни); рассмотрение обращений, заявлений о нарушении избирательного законодательства в сокращенные сроки; отдельный учет данных о нарушениях законности в ходе избирательной кампании; систематическое направление информации о ходе избирательной кампании в вышестоящую прокуратуру;

2) организационные действия в преддверии избирательной кампании. На стадии подготовки к избирательной кампании (либо в начале избирательной кампании) органами прокуратуры проводятся следующие мероприятия: а) встречи с председателями избирательных комиссий, редакторами СМИ, руководителями контролирующих органов; б) участие работников прокуратуры в работе семинаров, "круглых столов", других мероприятий, посвященных вопросам избирательного законодательства, проводимых как органами прокуратуры, так и избиркомами и соответствующими комитетами законодательных органов; в) выступление работников прокуратуры в СМИ; г) составление планов мероприятий по обеспечению проведения выборов;

3) организацию надзора в ходе избирательной кампании. В период избирательной кампании надзор за соблюдением избирательных прав граждан согласно определенным задачам и предмету осуществляют структурные подразделения: а) по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; б) по надзору за следствием и дознанием; в) по надзору за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере; г) иные структурные подразделения.

В прокуратуре соответствующего уровня: а) издаются приказы (указания) об организации деятельности прокуратуры в период избирательной кампании; б) издаются приказы о создании рабочих групп. Рабочие группы создаются для сбора и анализа информации о состоянии законности, оперативного рассмотрения заявлений, сообщений и иных сигналов о нарушениях избирательного законодательства, своевременного и эффективного принятия мер по предупреждению, выявлению, пресечению нарушений законодательства о выборах и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, возмещению причиненного ущерба и восстановлению нарушенного права; в) устанавливается дежурство по личному приему граждан в выходные дни на весь период избирательной кампании (п. 11 ст. 75 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ); г) анализируется информация о состоянии законности в период избирательной кампании (как правило, дважды в месяц); д) изучаются результаты анализа состояния законности в период избирательной кампании и сведения о наиболее серьезных нарушениях, преступлениях незамедлительно направляются в вышестоящую прокуратуру; е) ведется отдельный (специальный) учет поступающих сообщений о нарушениях избирательного законодательства; ж) проводятся межведомственные координационные совещания руководителей правоохранительных и контролирующих органов; з) еженедельно проводятся заседания рабочих групп; и) в период избирательной кампании сокращаются сроки рассмотрения заявлений и сообщений о нарушениях закона.

В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ решения по жалобам, поступившим в период избирательной кампании, принимаются: а) в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования; б) в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок;

4) организационные действия по окончании избирательной кампании заключаются в том, что: а) соответствующие структурные подразделения органа прокуратуры анализируют состояние законности в период избирательной кампании. Общий анализ, как правило, осуществляет руководитель внутренней рабочей группы (структурного подразделения по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов). Докладная записка о состоянии законности в период избирательной кампании представляется в вышестоящую прокуратуру; б) по итогам избирательной кампании проводится координационное совещание, коллегия прокуратуры; в) вышестоящая прокуратура направляет информационные письма о состоянии законности на территории РФ, субъекта РФ в период избирательной кампании в нижестоящие прокуратуры.

Применительно к основным стадиям избирательного процесса можно выделить вопросы, подлежащие проверке в период выборов:

- при назначении выборов необходимо установить, имеются ли основания для назначения выборов; имеет ли в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования орган или должностное лицо, принявшее решение о назначении выборов, соответствующие полномочия;

- при регистрации (учете) и составлении списков избирателей установить, осуществляется ли уполномоченным органом или должностным лицом регистрация избирателей; представлены ли сведения о зарегистрированных избирателях в установленные законом сроки в избирательные комиссии; соответствуют ли данные сведения действительности, учтены ли все избиратели, зарегистрированные на данной территории, нет ли случаев регистрации выбывших избирателей;

- при образовании избирательных округов и участков следует установить, уполномоченным ли органом утверждена схема избирательных округов; имеются ли избирательные округа, созданные на территориях, не граничащих между собой;

- при формировании избирательных комиссий важно обратить внимание: уполномоченным ли органом предложены кандидаты в члены избирательной комиссии; не включены ли в нее лица, которые в силу закона не могут быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса;

- на этапе выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и их регистрации должно быть установлено, все ли необходимые документы представлены кандидатами; не проводился ли сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата ранее установленного срока среди граждан, не обладающих активным избирательным правом в соответствующем избирательном округе, в месте, где сбор подписей запрещен, органом или лицом, которым сбор подписей запрещен, а равно с принуждением либо с предложением вознаграждения; достаточное ли количество подписей собрано для регистрации кандидата; не было ли подделки подписей и подписных листов; не было ли кандидату отказано в регистрации по основаниям, не установленным законом;

- на этапе предвыборной агитации совершается наибольшее количество нарушений избирательного законодательства, поэтому прокурорами особое внимание должно быть обращено на пресечение таких нарушений, как подкуп избирателей; проведение предвыборной агитации в период, когда она запрещена, в местах, где она запрещена, или лицом, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом; публикация агитационных материалов, не оплаченных из соответствующего избирательного фонда; нарушение правил опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, связанного с выборами; изготовление и распространение анонимных агитационных материалов;

- при финансировании выборов необходимо обратить внимание, предусмотрены ли в соответствующем бюджете на очередной финансовый год средства на подготовку и проведение выборов; своевременно ли данные средства перечислены избирательным комиссиям; своевременно ли создан избирательный фонд кандидата, избирательного объединения; не вносились ли пожертвования в избирательный фонд лицами и организациями, которым это запрещено законом; не расходуются ли средства избирательного фонда на цели, не связанные с проведением избирательной кампании; предоставлены ли финансовые отчеты о расходовании средств избирательного фонда в установленный законом срок;

- при голосовании, подсчете голосов избирателей, установлении результатов выборов и их опубликовании особое внимание обратить, не выдавались ли избирателям лишние или заранее заполненные бюллетени для голосования; не было ли замены бюллетеней для голосования или их незаконного уничтожения; правильно ли произведен подсчет голосов избирателей; не внесены ли изменения в протокол об итогах голосования; оформлен ли протокол об итогах голосования и подписан ли он полномочным количеством членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

В органах внутренних дел проводятся проверки своевременности принимаемых в ходе избирательной кампании мер (в том числе по привлечению лиц к административной ответственности).

Актуальным направлением надзорной деятельности в период выборов является выявление угроз экстремистского характера, возникающих в ходе избирательных кампаний, и законное противодействие им. Отдельными кандидатами используются в предвыборной агитации существующие в обществе настроения, связанные с проблемами в области миграции, межнациональных и межконфессиональных отношений. Органам прокуратуры во время выборов необходимо взять под особый контроль исполнение органами внутренних дел требований ст. 16 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" в части вынесения предупреждений в письменной форме организаторам массовых акций о недопущении осуществления экстремистской деятельности.

Прокурор вправе применять предусмотренные ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре меры реагирования. Кроме того, действующее законодательство предусматривает специальные основания для обращения прокурора в суды, к числу которых относятся заявления: 1) о назначении местного референдума (ч. 5 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); 2) о признании недействительным решения о проведении местного референдума (ч. 9 ст. 22 Закона); 3) об оспаривании решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 22 Закона); 4) об определении срока выборов (п. 9 ст. 10 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ); 5) об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) (п. 12 ст. 77 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, ч. 3 ст. 259 ГПК); 6) о защите избирательных прав (права на участие в референдуме) граждан России (ч. 1 ст. 259 ГПК).

6.2.2. Надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение*(83)

Конституция РФ провозглашает право каждого гражданина на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав (ч. 1 ст. 30); равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13) и обособленность от государства религиозных объединений (ч. 2 ст. 14); право объединений граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36); а также запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13); недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30); возможность обжалования в суд решений и действий общественных объединений (ч. 2 ст. 46); обязанность граждан и их объединений наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправлении, должностными лицами соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, являются предметом специального регулирования Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Кроме того, содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии, статус общественных объединений определены в ГК и других законах об отдельных видах общественных объединений, в том числе о профсоюзах (ТК, Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"), религиозных объединениях (Федеральный закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"), благотворительных организациях (Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"), молодежных и детских общественных объединениях (Федеральный закон от 28.06.1995 N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"), спортивных федерациях (Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"), политических партиях (Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях") и иных видах некоммерческих организаций (Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"), Законодательно урегулировано участие общественных объединений в публичных мероприятиях, выборах, а также в осуществлении деятельности в сфере защиты прав потребителей, в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, экологической экспертизы, радиационной безопасности населения и использования атомной энергии, общественного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и др.

В настоящее время в стране созданы и действует специально уполномоченные органы власти, призванные осуществлять контроль и надзор за исполнением действующего законодательства по всему периметру сферы реализации права граждан на объединение.

Основными задачами Минюста России в рассматриваемой сфере являются: разработка и реализация общей стратегии государственной политики и нормативно-правовое регулирование, обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина, организация деятельности по государственной регистрации некоммерческих организаций, а также контроль и надзор в данной сфере. Государственный финансовый контроль деятельности общественных объединений в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий возлагается на ФНС России, Счетную палату РФ, ЦБ РФ, ЦИК России, Минфин России, Росстрахнадзор, Росфиннадзор, Казначейство России, ФТС России, ФСФР России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Кроме того, с общественными объединениями по роду своей деятельности соприкасаются и иные федеральные органы исполнительной власти (ФСБ России; МВД России; Росфинмониторинг; ФСИН России; Роспотребнадзор; Роструд и др.). Реализации права граждан на объединение содействуют органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

В организационном плане значимыми для прокуроров являются сведения органов юстиции, которые производят регистрацию общественных объединений, ведут их реестр, располагают копиями учредительных документов, а также сведениями о выполнении ими требований ст. 29 Федерального закона "Об общественных объединениях", материалами проверок. Полезными могут быть данные финансовых органов об источниках доходов общественных объединений (в том числе и незарегистрированных), размерах получаемых ими средств и уплате налогов; а также экологических, пожарных, санитарно-эпидемиологических и иных государственных органов, контролирующих выполнение общественными объединениями соответствующих норм и стандартов. Прокуроры должны располагать материалами следственной и судебной практики по гражданским, уголовным и административным делам. Важным источником информации являются сообщения СМИ, а также жалобы и заявления, поступающие в органы прокуратуры от граждан, государственных и общественных организаций. Также могут быть использованы материалы администрации Уполномоченного по правам человека в России, результаты социологических исследований.

Приступая к проверке, прокурор должен быть ориентирован на выявление нарушений законов об общественных объединениях, в полной мере реализуя для этого закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия. При этом проверкой могут охватываться следующие основные вопросы деятельности общественных объединений: а) своевременно ли были представлены документы для регистрации; б) правомерно ли отказано в регистрации общественного объединения, если такой факт имел место, сообщено ли об этом письменно заявителю с объяснением причины отказа; в) законно ли создано и законно ли действует общественное формирование; г) не содержат ли устав и другие учредительные документы общественной организации нормы, противоречащие ст. 13 Конституции РФ, федеральным законам; д) не выходит ли общественное объединение в своей деятельности за пределы целей и задач, определенных его уставом; е) не вмешиваются ли соответствующие органы публичной власти и их должностные лица в деятельность общественных объединений.

В процессе проверки законности в деятельности органов государственного контроля (надзора) выясняются следующие вопросы: а) осуществляют ли органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, контроль за соответствием их деятельности уставным целям; обеспечивают ли финансовые органы контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов; б) осуществляют ли надзор и контроль за выполнением общественными организациями существующих норм и стандартов экологические, пожарные, санитарно-эпидемиологические и другие органы государственного надзора и контроля; в) соблюдается ли государственными органами, их должностными лицами установленный законом порядок учета и разрешения жалоб и заявлений (имеются в виду обращения о нарушении прав граждан на объединение, свобод и законности деятельности общественных формирований), правомерны ли принятые по этим обращениям решения; г) какие именно нормы закона нарушены, в чем это нарушение выражается; д) каковы последствия нарушения законов и кто конкретно в этом виновен; е) каковы причины нарушений закона и способствующие им условия; ж) законность и обоснованность принятых мер по выявленным нарушениям.

Особое внимание должно быть обращено на проверку соответствия законам издаваемых органами власти, их должностными лицами, руководителями общественных организаций правовых актов, касающихся реализации права граждан на объединение.

Перечень приведенных выше вопросов, подлежащих выяснению, не является исчерпывающим, поскольку охватывает лишь наиболее важные обстоятельства с точки зрения защиты прав граждан на объединение, свободы деятельности этих объединений. В процессе надзора могут возникнуть и другие вопросы, в том числе специфичные для конкретного общественного объединения. Ни один из них не должен быть оставлен без внимания.

По своему характеру нарушения законов об общественных объединениях неоднородны и могут быть классифицированы по предметно-объектному основанию по следующим группам:

1) нарушения законов в деятельности общественных объединений: неинформирование органов юстиции или несвоевременное информирование общественными объединениями об использовании своего имущества, о продолжении деятельности с указанием действительного местонахождения своего постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц, а также об изменении указанных сведений; непредставление по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решений руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовых и квартальных отчетов о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; незаконное использование муниципальных нежилых помещений; несоблюдение норм собственных уставов и иных учредительных документов; нарушения, сопряженные с трудовыми отношениями; нарушения при проведении общественными объединениями публичных мероприятий; нарушения, допускаемые в связи с совершением действий экстремистской направленности, а также в сфере благотворительной деятельности, в связи с использованием государственной символики, при получении государственной поддержки; незаконное создание общественных фондов для оказания безвозмездной финансовой помощи и финансирования расходов на содержание правоохранительных и контролирующих органов за счет внебюджетных источников;

2) нарушения законов, допускаемые государственными органами в отношении общественных объединений: принятие региональными органами власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов, содержащих нормы, ограничивающие право граждан на объединение, свободу деятельности общественных объединений; несоблюдение требований законодательства при осуществлении функций по контролю и надзору в сфере действия законов об общественных объединениях, в том числе нарушения при рассмотрении материалов о привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности, ненадлежащее исполнение обязанностей по регистрации общественных объединений и осуществлению иных возложенных контрольных функций.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов об общественных объединениях определены ст. 22, 23-25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре. В то же время законодательство предусматривает специальные меры. Так, неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, в силу требований ст. 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" является основанием для ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности по заявлению прокурора через суд.

Согласно ст. 42 Закона Генпрокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор при неустранении общественными объединениями нарушений Конституции РФ и законодательства, а также при продолжении ими действий, противоречащих уставным целям, вправе приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности общественного объединения признаков экстремизма, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" Генпрокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении устанавливается не менее чем двухмесячный срок для их устранения.

В последующем по заявлению соответствующего прокурора общественное объединение может быть ликвидировано в случае, если внесенное предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности (ч. 4 ст. 7), либо в случае осуществления общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда (ч. 2 ст. 9). Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена прокурором в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 10 этого Закона.

6.2.3. Надзор за соблюдением законов о свободе слова и печати*(84)

Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, обеспеченным в реализации деятельностью СМИ. Конституция РФ провозглашает, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом"; не допускается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 1, 2 и 4 ст. 29).

Непосредственно правовое регулирование отношений, связанных с организацией и деятельностью СМИ, осуществляется Законом РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ), в котором дается толкование основным терминам, используемым в данной сфере; определяются требования недопустимости цензуры и злоупотреблений свободой массовой информации; раскрываются основные вопросы организации деятельности СМИ (учреждение, регистрация и др.) и распространения массовой информации; устанавливается правовой статус СМИ и их представителей в отношениях с гражданами и организациями, межгосударственное сотрудничество в сфере массовой информации, формулируются общие правовые положения об ответственности за нарушения законодательства о СМИ.

На законодательном уровне также определены вопросы обеспечения доступа СМИ к сведениям о деятельности органов власти (Федеральные законы от 13.01.1995 N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"), распространения рекламы в СМИ (Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе"), защиты прав граждан (Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей", Федеральные законы от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"), общие условия и порядок ведения предвыборной агитации через СМИ (Федеральные законы от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации", от 12.05.2009 N 95-ФЗ "О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами" и др.).

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку и реализацию государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных, печати, издательской и полиграфической деятельности, является Минкомсвязь России. Функции государственного контроля в сфере СМИ и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания возложены на Роскомнадзор. Налоговые органы, органы внутренних дел, Роспотребнадзор, ФАС России, Роспатент, являясь уполномоченными органами власти в каждой конкретной сфере, в рамках своего правового статуса осуществляют контроль за соблюдением законодательства о СМИ. Помимо федеральных органов реализации права граждан на информацию содействуют органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Непременным условием эффективной деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением конституционного права граждан на информацию, свободы деятельности СМИ является надлежащая организация информационно-аналитической работы. Для этого традиционно используются материалы прокурорских проверок, следственной и судебной практики, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов; обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка. В качестве источников информации также могут быть задействованы материалы администрации Уполномоченного по правам человека в России, а также результаты социологических исследований, проводимых по названной проблеме. Анализ полученной сводной информации о состоянии исполнения законов о СМИ является основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий.

Проверками соблюдения прав СМИ и журналистов может быть охвачен комплекс вопросов, дифференцируемых по различным основаниям, в том числе исходя из компетенции поднадзорных прокуратуре объектов соотносительно к их правовому статусу и роли в рассматриваемых общественных отношениях. В регистрирующих органах проверку целесообразно начинать с изучения данных о регистрации СМИ. Прокурору необходимо внимательно изучить учредительные документы СМИ как на предмет их полноты, так и достоверности изложенных в них сведений. Кроме того, из переписки регистрирующего органа с заявителями либо представленного на регистрацию комплекта документов может быть получена информация о неправомерном требовании при регистрации от учредителей СМИ документов, не предусмотренных законодательством. Изучая учредительные документы СМИ, прокурорам надлежит выяснить: законно ли создано и действует рассматриваемое СМИ, не содержит ли его устав нормы, противоречащие Конституции РФ, иным федеральным законам, не выходит ли деятельность СМИ за пределы целей и задач, определенных уставом.

Следует проанализировать документацию о выдаче регистрирующим органом лицензии на вещание, которая согласно ст. 31 Закона о СМИ дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции СМИ, зарегистрированных в соответствии с указанным Законом. Информация о соблюдении законодательных требований может быть получена прокурором при изучении представляемых соискателем лицензии материалов, содержащихся в производствах, формируемых лицензирующим органом. В случае отказа в регистрации следует проверить, соблюдены ли требования ст. 13 Закона о СМИ и не произведен ли отказ в регистрации по надуманным основаниям. Кроме того, необходимо выяснить, не принималось ли руководителями СМИ мер, ущемляющих права и законные интересы членов редакции (издание письменных и устных приказов, коррупциогенных инструкций, положений и т.д.).

Изучая нормативные акты на предмет их соответствия требованиям действующих законов о СМИ, прокурору надлежит выяснить, издавались ли незаконные нормативные акты, лишающие СМИ самостоятельности; не наблюдались ли случаи принуждения их к смене учредителей или введению соучредительства (что может привести к изменению редакционной политики в интересах местных представительных органов власти или недопущению в качестве учредителей неугодных лиц); не происходило ли принудительное объединение нескольких СМИ в новое образование (информационные центры и т.д.) по решениям местных органов власти (монополизация СМИ). В ходе таких проверок прокурором может также изучаться вопрос о соблюдении требований ст. 15 Конституции РФ, согласно которой законы и любые другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, чаще всего в СМИ.

Особое внимание необходимо обратить на случаи воспрепятствования распространению продукции СМИ (запрет, ограничение розничной продажи и т.д.), а также воспрепятствования вещанию.

Анализируя материалы проверок по вопросам ограничения права граждан и организаций на получение информации через СМИ, следует учитывать, что отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен только в том случае, если информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона о СМИ). В свою очередь, редакция не вправе разглашать распространяемые в сообщениях и материалах сведения, предоставленные гражданином с условием сохранения их в тайне. Кроме того, редакция обязана сохранять в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее ее, за исключением случая, когда запрос на эту информацию поступил от суда.

При проверках по обращениям о нарушении конституционного права граждан на неприкосновенность частной жизни и иных неимущественных прав следует иметь в виду, что в соответствии с гражданским законодательством журналистам предписано получать согласие на распространение в СМИ сведений о личной жизни от самого гражданина или его законных представителей. Исключение составляют лишь случаи, когда разглашение таких сведений необходимо для защиты общественных интересов.

Необходимо проверять соблюдение требований ст. 27 Закона о СМИ и наличие необходимых выходных данных в каждом выпуске периодического печатного издания и при каждом выходе радио- или телепрограммы в эфир.

Пристальное внимание прокурорами должно уделяться исполнению Закона о рекламе: соблюдению установленных ограничений при рекламе отдельных видов товаров, а также при отдельных способах распространения рекламы.

Большой блок вопросов подлежит выяснению прокурором в ходе проверок исполнения СМИ законов о выборах и референдуме при проведении предвыборной агитации, информировании электорального корпуса - в части бесплатной публикации обязательных для редакции СМИ сообщений, недопустимости досрочной агитации в СМИ, обеспечения равноправия кандидатов и др.

Анализируя поступающие в ходе проверок сведения, прокурор должен обратить внимание на недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, основные формы выражения которой определены в ст. 4 Закона о СМИ. В частности, соблюдение запрета на использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокость. Кроме того, в СМИ признано недопустимым распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, а также распространение иной запрещенной информации.

По своему характеру, направленности и содержанию в целом нарушения законов в рассматриваемой сфере неоднородны, а собственно роль СМИ в них варьируется от правонарушающей до потерпевшей стороны, что позволяет условно разделить все нарушения в данной сфере на две соответствующие группы:

1) нарушения законов, допускаемые в деятельности СМИ (инкриминируемые СМИ): унижение чести, достоинства и деловой репутации; нарушение неприкосновенности частной жизни и иных неимущественных прав; нарушения регистрационных и лицензионных правил; нарушения в рекламной деятельности СМИ; нарушения, связанные с предвыборной агитацией, отказ в публикации обязательных сообщений; использование СМИ в преступных целях, в том числе при совершении действий экстремистской направленности; злоупотребление правами СМИ и журналистов;

2) нарушения прав и законных интересов СМИ и журналистов: принятие региональными органами законодательной (представительной) и исполнительный власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов, содержащих нормы, ограничивающие права СМИ; отказ, в различных его проявлениях, или ограничение доступа журналистов и СМИ к информации; вмешательство в деятельность СМИ и нарушение их профессиональной самостоятельности; несоблюдение требований законодательства при осуществлении функций по контролю и надзору в сфере действия законов о СМИ, в том числе нарушения при рассмотрении материалов о привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности; ненадлежащее исполнение обязанностей по регистрации и лицензированию СМИ, а также осуществлению иных возложенных контрольных функций; преступные посягательства на журналистов и редакции СМИ.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов о СМИ в целом определены ст. 9.1, 22-25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре. Однако в случае установления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма, а также при распространении через СМИ экстремистских материалов, в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" Генпрокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений - в предупреждении устанавливается не менее чем 19-дневный срок для их устранения. Деятельность СМИ может быть также прекращена по требованию прокурора в порядке и по основаниям, предусмотренным ч. 3 ст. 8 и ст. 11 названного законодательного акта.

При выявлении прокурором других нарушений, являющихся достаточным основанием для признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулирования лицензии, приостановления либо прекращения деятельности СМИ (ст. 16, 16.1, 56-62 Закона о СМИ), прокурор может обратиться с соответствующим требованием в органы Роскомнадзора о направлении ими исков в суд либо с заявлением в суд (в зависимости от характера выявленных нарушений принимается решение о прекращении или приостановлении действия лицензии до устранения этих нарушений). Аналогичные действия можно осуществлять совместно с ФАС России при нарушении СМИ законодательства о рекламе.

Допустимой является публикация в общегосударственных или ведомственных СМИ актов прокурорского реагирования, что также может способствовать профилактике правонарушений, иметь правовоспитательное воздействие, является одним из выражений гласности в деятельности органов прокуратуры. Следует обращать внимание на необходимость освещения в СМИ результатов проверок, организованных прокурорами по их сообщениям.

6.2.4. Надзор за соблюдением прав граждан на свободу совести и вероисповедания*(85)

Конституция РФ презюмирует свободу совести и вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими гражданами любую религию или не исповедовать никакой, свободно иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28). Данное право ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях").

Среди международно-правовых актов следует выделить Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений 1981 г.; Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 г., а также подписанные Россией документы, принятые в рамках СНГ: Декларацию прав государств - участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод 1993 г.; Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г.

На национальном уровне рассматриваемые вопросы регулируют Конституция РФ (ст. 14, 19, 28, 29 и др.), Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях", постановление КС РФ от 23.11.1999 N 16-П и др. При организации и проведении проверок исполнения названного законодательства следует также руководствоваться приказом Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195.

К типичным нарушениям законов в рассматриваемой сфере относятся: а) нарушения, связанные с регистрацией религиозного объединения (необоснованный отказ в регистрации, пропуск срока регистрации и т.д.); б) нарушения, связанные с воспрепятствованием осуществления права на свободу совести (принудительное обучение религиозным дисциплинам в учебном заведении лиц, исповедующих другую религию или не исповедующих никакой; указание в официальных документах на принадлежность гражданина к религии; отказ гражданину в праве на замену воинской службы альтернативной гражданской; запрещение совершения по просьбе верующих религиозных обрядов в воинских частях и лечебных учреждениях или, наоборот, принудительное осуществление таких обрядов и церемоний против воли лиц, находящихся в этих учреждениях); в) нарушения, совершаемые в процессе осуществления деятельности религиозной организацией (осуществление запрещенных для религиозных организаций видов деятельности; осуществление деятельности, не предусмотренной уставом религиозной организации); г) действия, направленные на подрыв (насильственное изменение) основ конституционного строя и безопасности государства; д) принуждение к разрушению семьи; е) посягательство на личность, права и свободы граждан; ж) нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических средств и психотропных веществ, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий; з) склонение к самоубийству или к отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящихся в опасном для жизни и здоровья состоянии; и) воспрепятствование получению обязательного образования; к) принуждение членов и последователей религиозного объединения и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения; л) воспрепятствование угрозой причинения вреда жизни, здоровью, имущества, если есть опасность реального ее исполнения, или применением насильственного воздействия, другими противоправными действиями выходу гражданина из религиозного объединения; м) побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий.

Перед началом проверки прокурор должен изучить законодательство, регламентирующее право граждан на свободу совести и деятельность религиозных объединений, ознакомиться с имеющимися по данному направлению указаниями Генпрокурора РФ, изучить аналогичные материалы ранее проведенных проверок. В органах юстиции начинать проверку целесообразно с изучения данных о регистрации религиозной организации, ее учредительных документов.

Сведения о нарушениях права граждан на свободу совести и вероисповедания могут быть получены из традиционных источников, к которым относятся письма и заявления граждан, государственных и общественных организаций, материалы судебной практики (дела различной категории), публикации СМИ. Важными дополнительными источниками информации являются материалы органов юстиции, которые регистрируют религиозные организации и осуществляют контроль за соблюдением ими своих уставов относительно целей и порядка их деятельности; органов системы образования, выдающих лицензии на право осуществления образовательной деятельности учреждениям профессионального религиозного образования; налоговых органов, осуществляющих контроль за уплатой налогов при осуществлении религиозными организациями предпринимательской деятельности и создании собственных предприятий.

В ходе проверки прокурору необходимо получить ответы на следующие вопросы: а) законно ли создана и действует религиозная организация; б) не содержит ли устав и другие учредительные документы организации нормы, противоречащие ч. 5 ст. 13 Конституции РФ и действующему законодательству; в) представлены ли на регистрацию все установленные законом документы; г) соблюден ли установленный законом срок рассмотрения заявления; д) соблюден ли установленный законом срок для проведения государственной религиоведческой экспертизы; е) законно ли отказано в регистрации религиозной организации, если такой факт имел место, сообщено ли об этом письменно заявителю с указанием оснований отказа; ж) законно ли оставлено заявление о регистрации религиозной организации без рассмотрения, уведомлен ли об этом заявитель; з) не выходит ли религиозное объединение в своей деятельности за пределы целей и задач, определенных их уставом, не противоречит ли его деятельность уставным целям; и) соблюдают ли религиозные организации, не имеющие документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее 15 лет, ограничения, предусмотренные п. 3 ст. 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" (запрет на проведение религиозных обрядов в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы, на создание образовательных учреждений, на учреждение СМИ и др.); к) не нарушает ли религиозное объединение своими действиями общественный порядок, не угрожает ли общественной безопасности; л) не осуществляется ли религиозным объединением пропаганда войны, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни, человеконенавистничества; м) не создаются ли религиозным объединением вооруженные формирования; н) не побуждают ли религиозные объединения граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению ими противоправных действий; о) осуществляют ли органы юстиции, регистрирующие религиозные объединения, контроль за соблюдением ими положений устава, касающихся целей и порядка их деятельности; и) соблюдаются ли государственными органами, их должностными лицами установленный законом порядок учета и разрешения жалоб и заявлений (имеются в виду обращения граждан о нарушении их прав в связи с отношением к религии, о привлечении священнослужителей к ответственности за отказ от показаний по обстоятельствам, которые им стали известны на исповеди, о возложении на религиозные организации функций государственных органов и органов местного самоуправления, о вмешательстве в деятельность религиозных объединений); правомерны ли принятые по таким обращениям решения; р) не осуществляется ли в учебных заведениях принудительное обучение религиозным дисциплинам лиц, исповедующих другую религию или не исповедующих никакой; с) не запрещается ли совершение по просьбе верующих религиозных обрядов в воинских частях, лечебных учреждениях, наоборот, не осуществляются ли такие обряды принудительно, против воли лиц, находящихся в этих учреждениях.

При организации работы прокурор должен обращать внимание на соответствие законам нормативных правовых актов субъектов РФ, касающихся свободы совести, свободы вероисповедания и религиозного объединения, поскольку согласно ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении России и ее субъектов.

Средства прокурорского реагирования в каждом конкретном случае определяются в зависимости от характера выявленных нарушений законности, степени их распространенности и тяжести последствий.

6.2.5. Надзор за соблюдением конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи*(86)

Оказание квалифицированной юридической помощи гражданам*(87) - задача и обязанность государства, надлежащее исполнение которых определяет эффективность предоставления бесплатной квалифицированной юридической помощи социально незащищенным категориям граждан. Конституцией РФ гарантировано право граждан на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48), включающее право каждого на получение квалифицированной юридической помощи; получение бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом; право каждого задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого в совершении преступления пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.

Основную деятельность по оказанию квалифицированной юридической помощи осуществляют адвокаты, которые в соответствии с Федеральным законом от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Закон об адвокатуре) выполняют ее за вознаграждение или бесплатно. Адвокатом является лицо, получившее в установленном порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам.

Платная адвокатская помощь оказывается на основании соглашений об оказании юридической помощи между адвокатом и доверителем. Труд адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, оплачивается за счет средств федерального бюджета. Расходы на эти цели учитываются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год в соответствующей целевой статье расходов. В случае заключения соглашения об оказании юридической помощи между адвокатом и гражданином и несоответствующего исполнения адвокатом условий заключенного соглашения у гражданина возникает право на обращение в суд с исковым заявлением о расторжении соглашения об оказании юридической помощи и возмещении убытков согласно ГК и Закону РФ "О защите прав потребителей".

Юридическая помощь гражданам России, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, а также одиноко проживающим гражданам, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно адвокатами в случаях, установленных п. 1 ст. 26 Закона об адвокатуре. Во всех случаях бесплатно оказывается юридическая помощь несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Нотариат в России в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, утв. Верховным Советом РФ от 11.02.1993 N 4462-1, призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами нотариальных действий от имени России. Нотариусы в России работают в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, совершают нотариальные действия, предусмотренные ст. 35 и 36 Основ.

Федеральный закон от 30.12.2008 N 316-ФЗ "О патентных поверенных" регулирует отношения, связанные с деятельностью патентного поверенного, устанавливает его правомочия в отношении ведения дел, связанных с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации.

Нормы о представительстве в судах предусмотрены в ст. 25.5 КоАП, ст. 45 УПК, ст. 49 ГПК, ст. 59 АПК.

Консультирование юридическими службами государственных органов и органов местного самоуправления имеет непосредственное значение для оказания гражданам квалифицированной юридической помощи, оно включает разъяснения о полномочиях названных органов, официальные письменные разъяснения по вопросам применения действующего законодательства. Особая роль в разъяснении законодательства принадлежит правоохранительным органам, которые должны максимально использовать имеющийся потенциал для систематического правового воспитания и просвещения населения.

Реализации прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи способствует деятельность по рассмотрению заявлений и обращений граждан соответствующих структурных подразделений большинства государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В целях выработки оптимального механизма предоставления квалифицированной юридической помощи гражданам, считающимся малоимущими, Правительством РФ создана сеть государственных юридических бюро.

Функции органа, оказывающего бесплатную юридическую помощь военнослужащим, осуществляет юридическая служба Вооруженных Сил РФ, подразделения которой создаются в органах военного управления, соединениях, воинских частях, военно-учебных заведениях, на предприятиях и в организациях Вооруженных Сил РФ. Правовой основой их деятельности является приказ Минобороны России от 21.03.1998 N 100 "О юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации".

Значительными полномочиями в сфере оказания гражданам юридической помощи наделены уполномоченные по правам человека в России и ее субъектах. В соответствии с действующим законодательством органы прокуратуры и Уполномоченный по правам человека в России взаимодействуют при решении различных вопросов. Одна из форм такого взаимодействия - сотрудничество органов прокуратуры с общественными приемными в форме обмена информацией, аналитической работы, участия в совещаниях и т.д.

Органы прокуратуры в силу своих полномочий сами могут оказывать квалифицированную юридическую помощь, к каковой можно отнести рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений граждан, правовое просвещение граждан, право прокурора в определенных случаях обращаться в суд с исковыми заявлениями как в гражданском, так и в уголовном судопроизводстве. Большое значение для получения гражданами квалифицированной юридической помощи имеет работа прокурора по разъяснению законодательства и правовому просвещению граждан, которая строится в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 10.09.2008 N 182 (подробнее об этом см. в 14.3).

В органах прокуратуры в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Прокурор в случае необходимости может обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства (ч. 1 ст. 45 ГПК) с заявлением в защиту конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи. При этом прокурору необходимо руководствоваться требованиями, содержащимися в приказе Генпрокурора РФ от 02.12.2003 N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве". Деятельность по организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве строится в соответствии с требованиями приказа Генпрокурора РФ от 27.11.2007 N 189 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве". В соответствии с ч. 3 ст. 44 УПК прокурор вправе предъявить иск в уголовном деле в защиту интересов несовершеннолетних лиц, лиц, признанных недееспособными либо ограниченно дееспособными, которые по иным причинным не могут сами защищать свои права и законные интересы.

Таким образом, в законодательстве имеется достаточно правовых оснований для того, чтобы прокурор при осуществлении надзорной деятельности за соблюдением прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи мог опираться на установленные требования к деятельности государственных и муниципальных органов, выявлять и устранять нарушения в этой сфере.

Объектами надзора применительно к рассматриваемой сфере отношений являются:

- структурные подразделения органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления общей и специальной компетенции, их должностные лица, которые в соответствии с федеральным и региональным законодательством при рассмотрении жалоб, обращений и заявлений граждан наделены полномочиями по решению правовых вопросов, оказывая тем самым юридическую помощь гражданам;

- органы государственного контроля и надзора, оказывающие государственные услуги в установленной сфере деятельности и осуществляющие правоприменительные функции, и их должностные лица. Так, Минюст России в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313, наделен полномочиями по: контролю за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам; контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами; контролю за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей и др. К ведению Минюста России относятся ФГУ - государственные юридические бюро, которые созданы на основании постановления Правительства РФ от 22.08.2005 N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам". Роспатент в соответствии с Федеральным законом "О патентных поверенных" и постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 299, которым утверждено Положение об этой службе, осуществляет аттестацию и регистрацию патентных поверенных РФ, а также выдачу им регистрационных свидетельств;

- органы управления и руководители организаций в сфере оказания квалифицированной юридической помощи гражданам, в отношении которых законодательством предусмотрена обязанность оказания квалифицированной юридической помощи населению.

Поднадзорными прокуратуре организациями, осуществляющими деятельность в сфере оказания квалифицированной юридической помощи гражданам, являются: 1) квалификационные комиссии и адвокатские палаты субъектов РФ в лице своих советов - органов, осуществляющих контроль за исполнением профессиональных обязанностей адвокатами и обеспечивающих доступность юридической помощи на всей территории субъекта РФ, в том числе юридической помощи, оказываемой гражданам России бесплатно в установленных законом случаях; 2) нотариальные палаты - органы, осуществляющие контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами; 3) апелляционные комиссии Роспатента - органы, осуществляющие контроль за проведением аттестации кандидатов в патентные поверенные и деятельностью патентных поверенных.

Прокурору необходимо изучить нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере оказания гражданам квалифицированной юридической помощи, для определения их соответствия требованиям федерального и регионального законодательства. Одновременно он проверяет: исполняются ли региональные законы на территории субъекта РФ, и выявляет допущенные нарушения конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи. В субъектах РФ могут быть своевременно не приняты нормативные акты, определяющие порядок материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях. Кроме того, для прокурора важно знать, соблюден ли порядок назначения на должности государственной и муниципальной службы, квалификационные требования к должностям гражданской и муниципальной службы, закрепленные в Федеральных законах "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также порядок рассмотрения заявлений и обращений граждан.

Типичными нарушениями прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи являются: а) неисполнение или ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей лицами, которые в силу требований законодательства обязаны оказывать гражданам качественную, своевременную и квалифицированную юридическую помощь; б) нарушение процессуальных прав адвоката в суде и со стороны лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; в) нарушение права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления; г) ненадлежащее финансирование деятельности государственных юридических бюро из бюджета; д) неинформирование лиц, привлекаемых к административной ответственности, об их праве воспользоваться квалифицированной помощью адвоката или представителя; е) в бюджете субъектов РФ не предусматриваются или не выделяются денежные средства на оплату адвокатских услуг по делам, которые в силу требований законодательства адвокаты оказывают клиентам бесплатно; ж) нарушения прав несовершеннолетних лиц на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи при их привлечении к уголовной ответственности; з) в процессе судопроизводства лицу, привлекаемому к ответственности и не владеющему русским языком, не предоставляется переводчик и др.

Источники информации о деятельности поднадзорных объектов и возможных нарушениях в исследуемой сфере отношений определяются в зависимости от объекта надзорной проверки. В территориальных органах Минюста России это могут быть: материалы по проведенным проверкам подконтрольных объектов; отчеты о работе отраслевых территориальных органов; материалы административных производств; предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи. В отношении проводимого Минюстом России контроля за деятельностью государственных юридических бюро информацию о возможных нарушениях можно почерпнуть из: отчетов начальников данных бюро о состоянии работы по оказанию бесплатной юридической помощи; докладов территориальных органов Минюста России о результатах работы бюро в субъекте РФ; жалоб на действия (бездействие) работников бюро; соглашений между гражданином и бюро; отказов в оказании бесплатной юридической помощи бюро; договоров (соглашений) об оказании юридической помощи между государственным юридическим бюро и гражданами.

Проводя проверку соблюдения прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи в государственных юридических бюро, прокурор в территориальных органах Минюста России выясняет: а) имеется ли у лиц, оказывающих юридическую помощь, высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования; б) не было ли случаев отказа гражданам в оказании юридической помощи по непредусмотренным нормативными актами основаниям; в) не было ли фактов истребования от таких категорий граждан, как инвалиды I и II группы, ветераны Великой Отечественной войны, неработающие пенсионеры, получающие пенсию по старости, справок о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина); г) всегда ли заключается договор (соглашение) между гражданином и государственным юридическим бюро в случае принятия решения об оказании юридической помощи.

При проверке соблюдения законодательства в рамках проводимого Минюстом России и его территориальными органами контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата источниками для получения информации могут являться: лицензии на право нотариальной деятельности; реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, реестры регистрационных нотариальных действий; реестры адвокатов субъекта РФ; жалобы адвокатов, доверителей адвокатов, представителей территориальных органов юстиции, сообщения и частные определения судов и др. Кроме того, проверяя соблюдение органами нотариата права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, для получения информации можно использовать: жалобы заинтересованных лиц на совершенные нотариальные действия или отказ в совершении нотариального действия в районный суд по месту нахождения государственной нотариальной конторы (нотариуса, занимающегося частной практикой); материалы судебных дел по жалобам об отказе в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия; материалы нотариальных палат по проверке исполнения профессиональных обязанностей нотариусами и др.

Кроме того, целесообразно выяснить:

- соблюдение требований законодательства в части бесплатного оказания юридических услуг для отдельных категорий граждан в случаях, предусмотренных Законом об адвокатуре, Законом РФ от 18.10.1991 N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", Федеральным законом от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";

- осуществляют ли адвокатские палаты контроль за выполнением адвокатами возложенной на них Законом об адвокатуре обязанности отстаивать права и законные интересы доверителя всеми не запрещенными законодательством РФ средствами;

- всегда ли заключается договор (соглашение) на оказание юридической помощи, включаются ли в него существенные условия;

- обоснованность отказов в совершении нотариальных действий.

Органы, осуществляющие контроль за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами Кодекса профессиональной этики адвоката (адвокатские палаты, их советы, квалификационные комиссии), располагают такой информацией, как: а) жалобы, сделанные адвокатами от лица, доверенного лица, на незаконные действия должностных лиц органов административной юрисдикции, препятствующих оказанию квалифицированной юридической помощи гражданам в административном производстве, направляемые как в административном, так и в судебном порядке; б) письменные и устные ходатайства адвокатов о необходимости назначения экспертиз или проведения тех или иных юридических действий; в) решения советов адвокатской палаты субъектов РФ о прекращении статуса адвоката в случае неисполнения или ненадлежащего исполнении адвокатом своих профессиональных обязанностей перед доверителем; нарушении адвокатом норм Кодекса профессиональной этики адвоката.

При проведении проверок в связи с нарушениями прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи патентными поверенными возможными источниками информации могут стать: реестры патентных поверенных; договоры между патентным поверенным и работодателем; материалы апелляционных комиссий Роспатента; иски Роспатента в суд о применении к патентным поверенным мер взыскания (о приостановлении деятельности или исключении из реестра); жалобы лиц на действия представляющих их права и законные интересы патентных поверенных, совершенные с нарушением законодательства РФ.

Для выяснения соблюдения прав граждан в сфере административной юрисдикции прокурору при проверке деятельности государственных органов и должностных лиц, обладающих полномочиями по привлечению граждан к административной ответственности, необходимо выяснять, не было ли ограничено вопреки требованиям законодательства право граждан на привлечение к осуществлению защиты в административном производстве любого лица, по усмотрению привлекаемого к административной ответственности. Кроме того, существенным моментом в данной сфере является соблюдение требования законодательства об ограничении представительства военнослужащего, привлекаемого к административной ответственности по делам о грубом дисциплинарном проступке, только адвокатом.

Проводя проверку законности рассмотрения обращений граждан в нижестоящих прокуратурах, прокурор выясняет, были ли соблюдены установленные законом порядок и сроки для их рассмотрения; мотивированны ли ответы на заявления, жалобы и иные обращения; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, разъяснены ли заявителю порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

6.2.6. Надзор за соблюдением прав участников миграционных правоотношений*(88)

Основные права участников миграционных отношений нашли свое выражение в нормах Конституции РФ. К ним относятся: право свободно передвигаться, выбирать место жительства и пребывания, право свободно выезжать за пределы России (ст. 27); право граждан Российской Федерации на защиту и покровительство со стороны России за ее пределами (ч. 2 ст. 61); право иностранных граждан и лиц без гражданства на политическое убежище в России (ч. 1 ст. 63). К участникам миграционных правоотношений относятся: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, их руководители и иные должностные лица, наделенные в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством комплексом прав, обязанностей и ответственности в сфере миграционных отношений, а также органы государственной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления, обладающие полномочиями по реализации миграционного законодательства РФ.

Правовое регулирование статуса участников миграционных правоотношений осуществляется следующими законами: а) порядок пересечения Государственной границы РФ при осуществлении выезда из России и въезда в нее регулируется Законом РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации", а также Федеральным законом от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; б) право на свободу передвижения конкретизируется в Законе РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"; в) правовое обеспечение миграции граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, осуществляется в рамках Федерального закона от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"; г) правовой статус такой категории мигрантов, как вынужденные переселенцы, регулируется Законом РФ от 19.02.1993 N 4530-1 "О вынужденных переселенцах"; д) правовое положение иностранных граждан конкретизируется в Федеральном законе от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; е) конституционное право иностранных граждан и лиц без гражданства на убежище определяется Федеральным законом от 19.02.1993 N 4528-1 "О беженцах", который определяет основания и порядок признания иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами на территории РФ, а также устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии прав и законных интересов данной категории лиц; ж) Федеральный закон от 15.01.2007 N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" определяет административно-правовой механизм учета иностранных граждан и государственного контроля за въездом иностранных граждан в Россию и их пребывания в России.

Важную роль играют Указы Президента РФ от 14.11.2002 N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации", от 19.07.2004 N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы", от 22.06.2006 N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" и др. Из нормативных правовых актов Правительства РФ нужно выделить постановления от 17.07.1995 N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию", от 24.03.2003 N 167 "О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации" и др.

Одним из важнейших направлений практической деятельности по противодействию незаконной миграции является совершенствование учета иностранных граждан, въезжающих в Россию, пребывающих на ее территории и выезжающих за ее пределы. В соответствии с приказом МВД России N 148, МИД России N 2562, ФСБ России N 98, Минэкономразвития России N 62, Мининформсвязи России N 25 от 10.03.2006 на базе ФМС России создан центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в России, содержащий информацию об иностранных гражданах и лицах без гражданства, въезжающих в Россию, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в ней и выезжающих из России, предназначенный для совместного ведения и использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и являющийся составной частью федеральной межведомственной информационной системы обеспечения контроля миграционной ситуации в России. Созданная информационная система позволяет учитывать данные каждого мигранта и контролировать его в период пребывания на территории РФ.

Организация надзора во многом взаимосвязана с четкой правовой регламентацией компетенции государственных органов в сфере регулирования миграционных отношений и реализации государственной миграционной политики. Согласно Положению о Федеральной службе по труду и занятости, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 324, Роструд осуществляет функции по оказанию государственных услуг в сфере трудовой миграции, в том числе выдачу работодателям заключений о привлечении и использовании иностранных работников. В соответствии с Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и во исполнение постановления Правительства РФ от 01.11.2002 N 790 "О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации" органы исполнительной власти субъектов РФ ежегодно, начиная с 2003 г., представляют не позднее 1 октября в МВД России предложения об утверждении на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в России. Согласно Указу Президента РФ от 19.07.2004 N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" ФМС России в соответствии с административными регламентами осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также законотворческие функции. Во исполнение постановления Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" приказом ФМС России от 30.11.2005 N 128 "Об образовании территориальных органов ФМС России" образованы территориальные органы по субъектам РФ.

Анализ состояния законности в данной сфере отношений свидетельствует о массовых нарушениях правил миграционного законодательства как непосредственно иностранными гражданами, так и должностными лицами органов государственной власти. Органами прокуратуры выявлялись факты неправомерного задержания мигрантов, нарушения сроков пребывания задержанных в органах внутренних дел, некорректного обращения с ними, истребования документов, не предусмотренных законодательством, необоснованного отказа в оформлении разрешений на временное проживание и др. Распространенным является нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о регистрации по месту пребывания. Имеют место неправомерные отказы в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, не налажен надлежащий контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства.

К другим характерным нарушениям законодательства в сфере миграционных отношений относятся нарушения при оформлении и выдаче паспортов гражданина России, нарушения сроков оформления документов, порядка разрешения заявлений об утрате паспортов, регистрации граждан по месту пребывания (жительства). Часто имеют место нарушения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, нарушения законодательства при оформлении гражданства Российской Федерации. В ходе проверок нередко выявляются факты регистрации иностранных граждан по несуществующим адресам.

В деятельности сотрудников ФМС России имеют место факты требования от граждан при получении паспортов представления документов, не предусмотренных законодательством (справок о регистрации по месту жительства, по месту пребывания, вкладыша, подтверждающего наличие у ребенка гражданства России), нарушений сроков оформления паспортов.

Зачастую привлечение иностранной рабочей силы ведется хозяйствующими субъектами в отсутствие необходимых разрешений; заключаемые с мигрантами трудовые договоры не содержат необходимых обязательных условий, а в ряде случаев трудовые отношения вообще официально не оформляются; не обеспечиваются элементарные условия, гарантирующие безопасный труд, что влечет высокий производственный травматизм; работники лишены социально-трудовых льгот; допускаются факты насильственных удержаний. Защита трудовых прав иностранных работников затруднена их зависимостью от работодателей, незнанием норм трудового законодательства.

Наиболее распространенными нарушениями в отношении беженцев и вынужденных переселенцев являются: произвольное изменение установленного порядка регистрации беженцев и вынужденных переселенцев, т.е. установление различных ограничений, усложнение процедур решения вопросов, взимание непредусмотренных платежей; необоснованный отказ в регистрации граждан по месту их пребывания; нецелевое использование выделенных бюджетных средств для обустройства мигрантов; отсутствие контроля со стороны органов миграционной службы на местах за целевым расходованием средств, предназначенных для нужд беженцев, вынужденных переселенцев; непринятие надлежащих мер органами миграционной службы для обеспечения исполнения подрядными организациями договоров на долевое участие в строительстве жилья для данной категории граждан; незаконный отказ в присвоении статуса беженца и вынужденного переселенца; необоснованное предоставление статуса беженца; нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб, заявлений и иных обращений граждан должностными лицами органов миграционной службы; нарушения в деятельности контролирующих органов по вопросам ежегодного переучета беженцев и вынужденных переселенцев, ведению их личных дел.

Распространены факты несоблюдения требований законодательства органами ФМС России при привлечении иностранных граждан и юридических лиц к административной ответственности. В нарушение ст. 25.1, 28.2 и 29.7 КоАП протоколы об административных правонарушениях рассматриваются без участия лиц, в отношении которых ведутся административные производства, они не уведомляются о месте и времени, а также результатах рассмотрения дел. Зачастую в протоколах об административных правонарушениях не указывается статья КоАП, предусматривающая административную ответственность за правонарушение, нет объяснения виновного, сведений о членах семьи гражданина на территории РФ, документы о личности привлекаемого.

Органам прокуратуры для эффективного осуществления надзора необходимо иметь полную информацию, дающую представление о работе ФМС России и ее территориальных органов. В этих целях необходимо правильно определить источники информации о состоянии законности в данной сфере. В первую очередь в их числе: материалы прокурорских проверок, проведенных ранее как в связи с разрешением жалоб и обращений, так и на плановой основе, результаты и материалы внутренних ведомственных проверок, статистическая отчетность о результатах деятельности, судебная практика. В ФМС России действует система отчетности ее территориальных органов, утв. приказом ФМС России от 03.05.2006 N 134, в которую входят, в частности, следующие формы отчетности: 1-РД (результаты деятельности территориального органа ФМС России); 1-АП (сведения об административных правонарушениях и преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства). Одновременно сохранены установленные ранее для паспортно-визовых подразделений и подразделений по делам миграции МВД России, ГУВД (УВД) субъектов РФ формы отчетности и порядок их представления, касающиеся информации о количестве беженцев, нуждающихся в получении временного жилья, информации о численности лиц, получивших статус беженца или временное убежище и не прошедших ежегодный переучет, и др.

При проверке исполнения законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, законодательства, регулирующего порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ территориальными органами ФМС России прокурорам необходимо проверить следующие вопросы:

- на законных ли основаниях отказывают гражданам в регистрации по месту жительства или пребывания, в выдаче паспортов Российской Федерации, в выезде за границу как на постоянное жительство, так и временное, на въезд в Россию иностранных граждан, в выдаче разрешения на временное проживание в регионе иностранных граждан, а также на законных ли основаниях снимают граждан с регистрационного учета по инициативе службы и сокращается срок пребывания иностранцев в России;

- нет ли фактов необоснованного отказа в приеме заявлений (ходатайств) граждан о приобретении или подтверждении гражданства Российской Федерации, о выходе из гражданства Российской Федерации, о регистрации по месту жительства, о выдаче заграничных паспортов;

- соблюдаются ли установленные законом сроки рассмотрения заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации (до шести месяцев), исполнения решений по вопросам гражданства, оформления и определения наличия гражданства Российской Федерации, выдачи заграничного паспорта (до месяца);

- налажен ли службой учет иностранцев, лиц без гражданства, их регистрация и миграционный учет, располагает ли она достоверными сведениями о количестве иностранцев, постоянно проживающих в регионе, временно находящихся в регионе, временно работающих на российских предприятиях по разрешениям на работу, о количестве лиц без гражданства, а также о беженцах, информирует ли служба о неблагоприятных миграционных тенденциях органы внутренних дел и органы представительной и исполнительной власти в целях принятия соответствующих мер;

- какие меры принимаются службой к иностранным гражданам, нарушающим режим пребывания в России, выражающееся в нарушении установленных правил въезда в Россию, либо отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в России, либо в утрате таких документов при неподаче заявления об утрате таких документов в соответствующий орган, либо в несоблюдении установленного порядка регистрации, либо в несоблюдении порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из России по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию РФ и должностным лицам, не выполняющим обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в России и транзитного проезда через территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, установленного порядка оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места пребывания или жительства в России и выезда за ее пределы;

- принимаются ли меры к выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России, не нарушаются ли требования законодательства при осуществлении процедуры выдворения. Необходимо проведение проверок в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, где содержатся иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы России по решению суда, до реализации этой процедуры;

- взаимодействуют ли территориальные органы ФМС России с территориальными органами ФСБ России, ФНС России, органами прокуратуры, участковыми инспекторами, с другими структурными подразделениями ГУВД (УВД), военными комиссариатами, органами записи актов гражданского состояния и другими органами по вопросам обмена информацией, проведения совместных проверок и других мероприятий, направленных на выявление нарушений миграционного законодательства (например, проводятся ли совместные с миграционной службой проверки соблюдения паспортного режима иностранцами, в том числе работающими на российских предприятиях).

При проведении проверки законности привлечении и использования иностранной рабочей силы прокурорам, исходя из данных о совершенных правонарушениях, нужно обратить внимание на следующие вопросы: а) осуществляется ли оформление и выдача разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с законодательством РФ; б) законны ли отказы в выдаче разрешений на работу иностранным гражданам, а также аннулирование выданных разрешений; в) обеспечиваются ли равные условия и оплата труда иностранных работников по отношению к гражданам Российской Федерации; г) не выходит ли за рамки установленной квоты выдача разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства; д) осуществляют ли органы миграционной службы контроль за привлечением и использованием иностранной рабочей силы; е) соблюдается ли при этом принцип приоритетности права российских граждан на занятие рабочих мест, установлены ли с учетом этого региональные квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями; ж) не привлекаются ли к работе иностранные граждане, не имеющие на это полученного в установленном порядке разрешения на работу; з) уведомляет ли работодатель органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, орган, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте РФ, или налоговый орган о привлечении к трудовой деятельности в России иностранного гражданина или лица без гражданства в соответствии с приказом ФМС России от 28.06.2010 N 147 "О формах и порядке уведомления Федеральной миграционной службы об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации".

При организации надзора за исполнением законодательства о правах иностранных граждан прокурорам также необходимо наладить тесное взаимодействие с общественными организациями, располагающими важной информацией о фактах нарушений прав мигрантов.

6.2.7. Надзор за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений*(89)

Надзор за исполнением законов о рассмотрении обращений граждан представляет собой деятельность прокурора, направленную на обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение, восстановление их нарушенных прав и наказание виновных должностных лиц. Правовой основой этого направления надзорной деятельности являются ст. 21-28 Закона о прокуратуре. Руководящие указания содержатся в приказах Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 и от 07.12.2007 N 195.

Основополагающие принципы правового регулирования реализации права на обращения в России сформулированы в ст. 33 Конституции РФ, согласно которой: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Особое место среди нормативных правовых актов, закрепляющих основные направления политики государства по отношению к обращениям граждан, занимает Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который устанавливает принципы, порядок и гарантии реализации данного права. Однако Закон не распространяется на некоторые категории обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными законами.

Следует также отметить Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", согласно которому "каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы" (ст. 1). В то же время он не распространяется на действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (ст. 3).

Порядок рассмотрения и разрешения обращений, приема граждан в органах прокуратуры установлен Законом о прокуратуре и приказом Генпрокурора РФ от 17.12.2007 N 200. Статья 10 Закона обязывает прокуроров рассматривать и разрешать обращения, содержащие сведения о нарушении законов, а в ст. 27 определено, что прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

Статья 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Поскольку Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ предполагает возможность правотворчества субъектов РФ в данной сфере (ч. 2 ст. 3), к источникам правового регулирования реализации права на обращения другого уровня относится законодательство субъектов РФ. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними представительными органами муниципальных образований муниципальными нормативными правовыми актами. К настоящему времени в ряде субъектов РФ приняты самостоятельные законы о порядке реализации конституционного права на обращения.

Нормативными правовыми актами, призванными более детально и качественно обеспечить реализацию Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ, служат инструкции по работе с обращениями граждан, которые действуют в большинстве органов государственной власти. В системе прокуратуры используется Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.12.2007 N 200. Приказом Главного военного прокурора от 29.12.2007 N 300 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры.

Нарушения порядка рассмотрения обращений граждан носят распространенный характер. К их числу можно отнести:

1) нарушения сроков рассмотрения обращений, установленных законом. Практика свидетельствует, что рассмотрение обращений граждан органами власти в срок свыше 30 дней без продления установленного Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ срока, без уведомления граждан о необходимости дополнительного времени для разрешения обращения стало самым массовым нарушением;

2) нарушения, связанные с некачественным рассмотрением и разрешением обращений граждан. Качество разрешения обращений граждан в органах государственной власти остается невысоким, проверочные действия исполнителей при рассмотрении обращений граждан носят формальный характер, проводятся поверхностно и неполно. Имеются случаи фактических "отписок" от заявителей, допускаются иные нарушения. Имеет место ненадлежащее извещение граждан о результатах рассмотрения их обращений; при направлении ответа заявителю не возвращаются прилагавшиеся к обращению документы;

3) нарушения, связанные с ненадлежащей организацией работы с обращениями граждан в органах и учреждениях и отсутствием контроля за состоянием этой работы. Наиболее распространены: ведение с нарушениями документации, отражающей ход работы с обращениями граждан, регистрации жалоб, поступившей корреспонденции; отсутствие системности в переписке с гражданами; отсутствие или ненадлежащее ведение журналов регистрации приема граждан; отсутствие информации о порядке приема граждан; несоблюдение графика личного приема граждан должностными лицами. Особенно часто выявляются случаи, когда, несмотря на составленный график приема граждан, в котором в том числе указаны часы приема руководителей, фактически руководители прием не осуществляют, ссылаясь на занятость, и направляют заявителей к другим сотрудникам;

4) нарушения, связанные с направлением обращений на разрешение в другие органы. К ним относятся: необоснованность направления жалоб и заявлений в другие ведомства; направление обращений на рассмотрение должностных лиц, чьи действия обжалуются; письменные обращения, содержащие вопросы, решение которых не входит в компетенции данного органа, не принимаются и не регистрируются; нарушение сроков направления по подведомственности обращений, поступивших в органы, в компетенцию которых не входит их рассмотрение;

5) нарушения, связанные с изданием органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления нормативных актов, содержащих нормы, ограничивающие права граждан на обращения. Практика показывает, что в изданных такими органами правовых актах допускаются нарушения норм Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ, ограничивающие права и свободы граждан или устанавливающие не предусмотренные законом обязанности;

6) нарушения, связанные с реализацией права на обращение, совершаемые заявителями. При разрешении обращений имеются случаи, когда некоторые заявители пытаются использовать право на обращение в иных целях, чем действительная защита прав, свобод и охраняемых законом интересов. В обращениях намеренно искажаются факты, преувеличиваются проблемы. Обращения могут быть связаны со стремлением "затянуть" время, создать неприятности конкурентам, другим лицам и т.д., поэтому прокурорским работникам при разрешении обращений необходимо тщательно проверять содержащуюся в них информацию, выяснять соответствие действительности изложенных в жалобах доводов. В то же время необходимо учитывать, что порой заявители, не обладая юридическими знаниями, могут и ошибочно относить какие-то действия или решения других лиц к неправомерным, тогда как на самом деле таковые закону не противоречат. По результатам рассмотрения подобных заявлений инициаторам обращения необходимо направлять ответ разъяснительного характера со ссылкой на ст. 10 Закона о прокуратуре.

Источниками информации о нарушениях законодательства об обращениях являются: а) непосредственное установление прокурором нарушений законодательства об обращениях, выявленное в ходе проведения проверок в других сферах (соблюдение трудовых, социальных прав и пр.); б) заявления и обращения граждан в органы прокуратуры о неправомерных действиях органов государственной власти и местного самоуправления, органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; в) материалы анализа состояния законности, решения коллегий, координационных и межведомственных совещаний, проведенных органами прокуратуры; г) материалы уголовных, гражданских и административных дел; д) материалы надзорной и правоприменительной практики; е) информация, полученная из государственных органов, общественных, правозащитных организаций; ж) сообщения СМИ; з) правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления; и) результаты социологических исследований; к) обращения граждан в правоохранительные органы, органы государственного контроля и надзора, органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, СМИ; л) переписка граждан с органами власти, организациями, контролирующими и правоохранительными органами; м) отчеты о работе органов государственной власти и местного самоуправления; н) материалы проверок подконтрольных объектов.

В ходе проведения проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений прокурорам рекомендуется:

- установить, чем регламентирована работа с обращениями в поднадзорных органах на локальном уровне: ведомственной инструкцией, приказом, административным регламентом, положением об отделе (ответственном) по работе с обращениями. Изучить данный документ на предмет соответствия нормам Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ. При выявлении противоречий принять меры реагирования, как правило, принести протест;

- выяснить, на кого возложены обязанности по приему и регистрации жалоб, по контролю за рассмотрением обращений, отправке ответов. Если данные функции "рассредоточены" между несколькими подразделениями (организационно-контрольным, отделом делопроизводства (канцелярией), секретариатом, экспедицией), установить, обеспечивает ли сложившаяся структура неукоснительное исполнение требований закона по своевременной регистрации и качественному разрешению обращений;

- установить, какая форма учета обращений (журнальная, с помощью карточек, специальная электронная программа) используется, а также каков порядок прохождения корреспонденции от руководства к исполнителям и проверки доводов заявителей;

- выяснить, кем и как анализируется работа с обращениями (ежемесячно, поквартально, раз в полгода, раз в год, в цифровой форме, в виде пояснительной записки). Используются ли данные сведения при текущем и перспективном планировании для повышения качества оказания услуг населению;

- сплошным либо выборочным методом (за определенный период, по конкретной тематике или по отдельному исполнителю) изучить обращения, рассмотренные данным органом государственной власти или местного самоуправления. С этой целью истребовать материалы как по жалобам, разрешенным по существу доводов, так и направленным в соответствии с компетенцией. Такие материалы оформляются и хранятся, как правило, в виде номенклатурных дел, надзорных производств, нарядов переписки. Изучить эти материалы на предмет соблюдения требований Федерального закона от 02.95.2006 N 59-ФЗ. Принять меры реагирования при выявлении нарушений, в том числе: а) требований ч. 3 ст. 8 Закона, т.е. направления обращений, которые не входят в компетенцию данного органа, в иные органы государственной власти, контролирующие и правоохранительные ведомства, с нарушением семидневного срока либо неуведомлением об этом заявителей; б) требований ч. 2 ст. 12, т.е. неуведомления заявителей о продлении срока проверки по жалобе свыше 30 дней; в) требований ст. 9, т.е. необоснованного оставления жалоб без рассмотрения и ответа; г) требований ст. 10, 12, т.е. несоблюдение 15 и 30-дневных сроков разрешения жалоб. В этих целях сверить даты подписания ответов со сведениями о реальной отправке их заявителям, содержащимися в реестрах исходящей почтовой корреспонденции, журналах отправки нарочным. Выборочно проверить сведения о направлении ответов гражданам в ходе телефонных бесед либо личных встреч с заявителями.

Следует проанализировать качество разрешения обращений на предмет полноты проверок поставленных заявителями вопросов. Особое внимание обратить на случаи принятия положительных решений только при повторной проверке доводов граждан. При выявлении нарушений требований ст. 10 Закона об обеспечении должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления объективного, всестороннего рассмотрения обращений граждан, обязанности своевременно и по существу разрешать их, осуществлять проверки на местах и выносить обоснованные решения - принять действенные меры прокурорского реагирования;

- проверить соблюдение требований ст. 13 Закона при организации личного приема граждан и работе с устными обращениями. В этих целях выяснить реальную возможность для граждан узнать о месте и времени приема. В частности, предварительно произвести звонок по телефонному номеру канцелярии (отдела писем, секретариата). Установить, сообщается ли заявителям подробная информация о времени и порядке приема;

- выяснить, размещен ли в доступном для посетителей месте (в фойе, возле приемной, на первом этаже учреждения) стенд, содержащий образец обращения, требования к жалобе, график приема граждан руководством и сотрудниками. Установить, наглядны ли представленные на стенде материалы (выполнены крупным, цветным либо мелким шрифтом). Выяснить, где ведется прием, предоставлена ли гражданам фактическая возможность написать заявление;

- установить, ведется ли данным органом интернет-сайт. Выяснить, обеспечивает ли сайт оперативное размещение информации, связанной с деятельностью и адресно-справочными данными учреждения. Обеспечивает ли сайт оперативный доступ к открытой ведомственной информации, в том числе о предоставляемых услугах и условиях их получения, включая регламенты их предоставления, бланки форм, анкет и заявок, справочных и методических рекомендаций по их заполнению и сдаче, разъяснений для неподготовленных категорий граждан. Обеспечивает ли сайт организацию интерактивного взаимодействия с гражданами в рамках предоставления информации, обратную связь и обработку обращений;

- проверить соблюдение графика приема. Обеспечить присутствие прокурора при проведении приема граждан руководителем учреждения (его заместителем, начальниками подразделений). Установить, какая форма регистрации граждан, пришедших на прием, используется. В частности, проверить соблюдение требований ч. 3 ст. 13 Закона об обязательном занесении сведений об устных обращениях граждан на карточку личного приема граждан;

- проверить соблюдение требований ч. 2 ст. 8 Закона о регистрации жалоб в трехдневный срок с момента поступления. Проверку осуществить на примере жалоб с личного приема либо обращений, поступивших заказной (простой либо с уведомлением) корреспонденцией. С этой целью до начала проверки получить сведения от руководителя местного почтового отделения о доставленной в адрес проверяемого учреждения корреспонденции.

Кроме того, для обеспечения законности правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по вопросам реализации права граждан на обращение, прокурору следует на системной основе знакомиться с такими правовыми актами и проводить периодические проверки на поднадзорных объектах. Проверяя законность данных правовых актов, прокурор дает им правовую оценку, делая акцент на вопросах соответствия издаваемых правовых актов законам, а именно: не вышел ли орган за пределы своей компетенции; не содержит ли правовой акт нормы, противоречащие федеральному законодательству; не допущены ли в изданных правовых актах нарушения норм закона, ограничивающие права и свободы граждан или устанавливающие не предусмотренные законом обязанности.

Рекомендуемая литература

1. Ашиткова, Т.В. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи: методич. рекомендации / Т.В. Ашиткова [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

2. Бессарабов, В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об избирательных правах граждан: методич. пособие / В.Г. Бессарабов [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

3. Бессарабов, В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях: пособие / В.Г. Бессарабов, И.С. Викторов, М.В. Маматов. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

4. Григорьев, Д.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан: методич. пособие / Д.В. Григорьев. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 239; Мы поможем в написании вашей работы!
Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 44 45 46 47 484950 51 52 53 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!