Надзор за исполнением законов о противодействии терроризму

Предмет и пределы надзора за законностью правовых актов. Как было отмечено со ссыпкой на ст. 21 Закона о прокуратуре в 5.1 настоящего пособия, соответствие законам правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является составной частью предмета такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов. Вместе с тем было бы неправильно ограничивать деятельность прокурора по проверке законности правовых актов поднадзорных ему органов и лиц и реагированию на выявленные несоответствия таких актов законам только рамками "общенадзорной" отрасли, поскольку в ряде статей Закона о прокуратуре прямо упоминается о возможности принесения протеста, который, как известно, является наиболее распространенной формой постановки вопроса об отмене либо приведении в соответствие с законом противоречащих ему правовых актов.

Так, в ст. 28 Закона о прокуратуре, определяющей отдельные полномочия прокурора в правозащитной сфере надзора, закреплено право прокурора (его заместителя) приносить протест на акт, нарушающий права человека и гражданина (которые, соответственно, должны быть закреплены в законе), а ст. 33 в свою очередь допускает возможность принесения протестов на не соответствующие законодательству РФ приказы, распоряжения и постановления администраций органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, причем до рассмотрения протеста действие оспоренного прокурором акта приостанавливается. На опротестование постановлений органов, осуществляющих ОРД, нацеливает приказ Генпрокурора РФ от 15.02.2011 N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности", что должно находить отражение в утвержденной данным документом статистической отчетности. Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами также сопряжена с необходимостью проверки выносимых этими должностными лицами правовых актов и обязанностью приносить протест в случае наличия признаков незаконности таких актов.

Таким образом, надзор за законностью правовых актов фактически является межотраслевой деятельностью, но традиционно с учетом закрепления положений о нем именно в ст. 21 Закона о прокуратуре ассоциируется именно с "общенадзорной" деятельностью, являясь ее самостоятельным направлением (подотраслью). Поэтому предметом надзора за законностью правовых актов выступает соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными в названной статье органами и лицами. Немаловажным с практической точки зрения представляется вопрос о пределах надзора в рассматриваемой сфере, под которыми понимаются допускаемые законом и компетенцией конкретного прокурора возможности осуществления проверок законности правовых актов, а также реагирования в случае несоответствия их законам.

В качестве первого ограничителя (предела) выступает понятие "закон", под которым выступают законодательные акты федерального и регионального уровней. То есть прокурор вправе оценивать соответствие правовых актов поднадзорных ему органов и лиц лишь на предмет противоречия (непротиворечия) их законодательным актам. Данное обстоятельство снижает потенциал прокуроров, поскольку буквально не позволяет решать вопрос о реагировании в случае выявления нормативной рассогласованности между другими актами различной юридической силы, например, между распоряжением главы администрации района и постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Вторым ограничителем является "компетенция прокурора", определяющая его возможность осуществлять проверки и реагировать лишь на акты поднадзорных именно ему органов и лиц. Данное обстоятельство не носит абсолютного характера, поскольку вышестоящий по уровню прокурор вправе самостоятельно решать вопрос об отмене (приведении в соответствие с законом) правового акта органа (или лица), поднадзорного подчиненному ему прокурора. Однако такие случаи следует рассматривать как исключение, поскольку каждый прокурор именно на своем месте должен достигать необходимой эффективности за счет собственной надлежащей организации работы.

Организация работы по надзору за законностью правовых актов. Организация работы по надзору в рассматриваемой сфере строится с учетом требований организационно-распорядительных актов Генпрокурора РФ, среди которых в первую очередь следует выделить приказы от 07.12.2007 N 195, в котором к основным направлениям надзорной деятельности прямо относится надзор за законностью правовых актов, и от 02.10.2007 N 155.

Особенностью рассматриваемой сферы надзора является то, что Закон о прокуратуре не обусловливает проведение прокурором проверки законности правовых актов наличием поступившей в орган прокуратуры информации. Это нашло подтверждение в п. 3 приказа от 07.12.2007 N 195, согласно которому прокурорам предписано "надзор за законностью правовых актов... осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности", в том числе используя для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, периодические проверки. Обращается также внимание на необходимость применения превентивных мер (п. 4.1), для чего в целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, требуется наладить должное взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовке заключений на законопроекты, выступлениях на заседаниях и др.).

В соответствии с п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам надлежит организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие акты. Результаты изучения необходимо отражать в заключении о соответствии акта Конституции РФ и федеральному законодательству, которое утверждается прокурором соответствующего уровня. В свою очередь, п. 2.3 обязывает совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований. При этом в течение месяца с момента изменения федерального законодательства необходимо проводить сверки действующих актов в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии (отсутствии) противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов. Кроме того, прокурорам предписано: а) использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ; б) обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, СМИ.

Акцентирование в приведенных организационно-распорядительных документах внимания на нормативных правовых актах не должно оставлять вне сферы надзора вопрос о законности ненормативных правовых актов. Проверки таких документов проводятся преимущественно в случае поступления в органы прокуратуры информации об издании подобных актов, содержательная сторона которых вызывает у заявителей или иных лиц определенные сомнения. Вместе с тем в отдельных актуальных сферах общественных отношений, например, при предоставлении земельных участков в собственность и на иных правах, прокурорам желательно обеспечить системный и своевременный характер поступления в прокуратуру для изучения правовых актов тех же органов местного самоуправления.

Понятие и виды правовых актов, критерии оценки их законности. Закон о прокуратуре, называя в ст. 21 правовые акты, соответствие законам которых составляет предмет рассматриваемого направления надзорной деятельности, не раскрывает их типологию, которая традиционно разделяет их на нормативные и ненормативные правовые акты. Объединяющим обе группы правовых актов признаком является то, что они представляют собой закрепленное в установленной документальной форме волеизъявление уполномоченного на то органа или должностного лица и с точки зрения логики правовой акт не может быть незаконным, поскольку то, что принято (издано) с нарушением правовых норм (закона), в принципе не может являться правовым. Вместе с тем пока правовой акт не отменен уполномоченным на то органом (должностным лицом), в том числе и в силу исполнения соответствующего решения суда, признавшего такой акт недействующим или недействительным, он является правовым.

Виды правовых актов, которые вправе принимать (издавать) поднадзорные прокурору те или иные органы (должностные лица), определяются их правовым статусом, и речь на региональном уровне может идти о конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, принятых в соответствии с ними подзаконных актах, как правило, постановлениях и распоряжениях. К слову, в отдельных субъектах РФ статутные акты называются "основными законами", хотя Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о такой возможности не упоминает. Кроме того, такие акты могут приниматься путем проведения референдума, т.е. путем выражения волеизъявления не поднадзорных прокурору субъектов. В свою очередь, в ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что муниципальные правовые акты могут приниматься не только органами и должностными лицами местного самоуправления, но и населением муниципальных образований непосредственно.

Особое место занимают многочисленные акты индивидуального применения (характера), к числу которых можно отнести, например, постановления по делу об административном правонарушении, приказы внутриорганизационного характера и др.

Согласно п. 9 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: а) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; б) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В п. 10 данного постановления отмечается, что в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

В п. 2 ранее действовавшего постановления Пленума ВС РФ от 27.04.1993 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" под правовым актом индивидуального характера понимался акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Критериями оценки законности правовых актов, как правило, выступают:

- соответствие правового акта Конституции РФ (здесь имеется в виду возможность Генпрокурора РФ в установленных случаях обращаться в КС РФ), конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде субъектов РФ соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;

- соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);

- соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);

- соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;

- издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма "делегирования полномочий";

- соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;

- опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;

- соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;

- соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);

- соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).

Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.

Реагирование прокурора на незаконные правовые акты. Установив, что проверенный правовой акт не отвечает критериям законности, прокурор с учетом конкретных обстоятельств (уровень органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, наличие или отсутствие признака нормативности и др.) принимает решение о форме реагирования.

Следует отметить, что согласно п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативным формам реагирования прокурора, т.е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер. На отсутствие необходимости обязательного прохождения процедуры досудебного урегулирования вопроса применительно к нормативным правовым актам обращается внимание и в п. 8 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48.

Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, определяющий требования к адресации и рассмотрению протеста, допускает возможность прокурора приносить этот акт реагирования в вышестоящий орган или должностному лицу. При возможной реализации этой нормы следует учитывать, что согласно п. 17 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195 прокурорам субъектов РФ (очевидно и приравненным к ним прокурорам) предписано исключить случаи внесения актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генпрокуратурой РФ (в подобных ситуациях проект акта реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, необходимо представлять в соответствующее подразделение Генпрокуратуры РФ)*(73).

При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться: а) со статусом такого акта (нормативный или ненормативный); б) с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ*(74), арбитражному суду или суду общей юрисдикции; в) с подсудностью дела конкретному суду.

Согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Порядок рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируется гл. 23 АПК. При этом ч. 2 ст. 192 АПК устанавливает, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. То есть процессуальное законодательство не ограничивает прокурора возможностью оспаривания только тех нормативных правовых актов поднадзорных ему органов и должностных лиц, которые противоречат исключительно законам. Отдельно законодателем оговаривается отсутствие необходимости в обязательной досудебной попытке решить вопрос с отменой акта.

Дела о признании нормативного правового акта недействующим относятся к возникающим из административных и иных публичных отношений, однако согласно ч. 1 ст. 193 АПК заявление прокурора должно соответствовать в том числе требованиям, предусмотренным ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 АПК, т.е.: а) подаваться в письменной форме; б) подписываться уполномоченным прокурором; в) содержать наименование суда, в который подается заявление; г) указывать местонахождение ответчика; д) иметь перечень прилагаемых документов; е) копии заявления и прилагаемые к нему документы (если их нет у ответчика) должны быть направлены ответчику заказным письмом с уведомлением о вручении.

В заявлении также должны быть указаны: 1) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый акт; 2) название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом акте; 3) права и законные интересы, которые, по мнению прокурора, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями; 4) название акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения; 5) требование о признании оспариваемого акта недействующим полностью (в части); 6) перечень прилагаемых документов. К заявлению прилагаются документы, указанные в п. 1, 3 ст. 126 АПК, а также текст оспариваемого акта. Важной оговоркой в законодательстве является то, что подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

В случае удовлетворения арбитражным судом заявления прокурора необходимо держать под контролем вопрос выполнения редакцией официального издания, где ранее был опубликован признанный недействующим нормативный правовой акт, требования ч. 1 ст. 196 АПК о незамедлительном опубликовании судебного решения (особенности оспаривания в арбитражном суде ненормативных правовых актов см. в 10.3).

Следует отметить, что согласно ч. 5 ст. 52 АПК прокурор вправе вступить в рассматриваемое по заявлению других лиц дело отмеченной категории с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

В свою очередь, в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений. При этом следует отметить, что в отличие от положений АПК речь не идет о несоответствии оспариваемого акта любому документу, имеющему большую юридическую силу. Законодатель прямо говорит о противоречии закону, что в принципе корреспондирует положениям ст. 21 Закона о прокуратуре. Вторым важным обстоятельством является то, что в силу постановления КС РФ от 18.07.2003 N 13-П рассматривать дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ суды общей юрисдикции не вправе.

Заявление подается прокурором соответствующего уровня в суд общей юрисдикции (мировым судьям дела названной категории не подсудны) по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших акт. Оно должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия. В п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 имеется оговорка о том, что при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК не возлагает на него такую обязанность. К заявлению об оспаривании акта приобщается копия оспариваемого документа или его части с указанием, каким СМИ и когда опубликован этот акт. Подача заявления в суд не приостанавливает действие оспариваемого акта.

В качестве предмета прокурорских требований выступает "признание нормативного правового акта недействующим полностью (частично)".

С учетом положений ст. 253 ГПК в случае удовлетворения судом заявления прокурора необходимо держать в поле зрения вопрос об опубликовании в печатном издании, где ранее был опубликован оспоренный акт, судебного решения, а также об отмене всех других актов, основанных на признанном недействующим документе или воспроизводящих его содержание.

Пунктом 4 приказа Генпрокурора РФ от 02.12.2003 N 51 "Об обеспечении участие прокуроров в гражданском судопроизводстве" прокурорам предписано вступать в процесс и давать заключения по делам, по которым участие прокурора предусмотрено ГПК, федеральными законами, в том числе по делам об оспаривании нормативного правового акта.

Ненормативные правовые акты (решения) органов публичной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих оспариваются прокурорами в суды общей юрисдикции соответствующего уровня (кроме мировых судей) на основании ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре и ст. 45 ГПК в соответствии с правилами гл. 25 ГПК. Согласно ч. 4 ст. 254 ГПК суд вправе по ходатайству прокурора приостановить действие оспариваемого акта до вступления решения суда в силу. При подготовке заявления следует учитывать позиции, высказанные в постановлении Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2. Необходимо также принимать во внимание установленные федеральными законами специальные основания для обращения прокурора в суд по вопросу оспаривания ненормативных правовых актов, в том числе речь идет о заявлениях: а) о признании недействительным решения о проведении местного референдума (ч. 9 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); б) об оспаривании решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 22 Закона); в) о признании решения комиссии по трудовым спорам не соответствующим трудовому законодательству (иному акту, содержащему нормы трудового права) (ст. 319 ТК); г) об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) (п. 12 ст. 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ч. 3 ст. 259 ГПК).

В отдельных случаях в качестве меры реагирования на незаконные нормативные правовые акты, когда требуется не отмена их полностью или частично, а серьезная доработка, допускается применение представления об устранении нарушения закона, поскольку это позволяет в установленный месячный срок внести соответствующие коррективы. Согласно п. 2.6 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам предписано при выявлении причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Пунктом 2.8 этого же приказа в случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством актов наряду с использованием предусмотренного ст. 9 Закона о прокуратуре права на участие в правотворческой деятельности, а равно реализацией предоставленного региональным законодательством права законодательной инициативы также предписано вносить представления об устранении нарушений закона.

Следует иметь в виду, что п. 2.9 приказа обязывает прокуроров регионального уровня в целях формирования в установленном Правительством РФ порядке федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, при наличии соответствующих запросов в течение семи рабочих дней направлять в территориальные органы Минюста России информацию о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении региональных актов, уставов муниципальных образований (на основании поступающей от горрайпрокуроров информации).

Необходимо отметить и ряд специфических форм реагирования. Так, согласно п. 2.1 приказа при отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, необходимо направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонения законов, муниципальных актов, принятых соответствующими представительными органами. В свою очередь, п. 2.5 установлено, что в случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта РФ, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому акту, имеющему большую юридическую силу, прокурорам необходимо инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 73 и 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления.

В силу п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

Согласно п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генпрокурор РФ вправе информировать об этом главу государства. С учетом данной нормы п. 20 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 обязывает прокуроров представлять материалы по этому поводу Генпрокурору РФ.

Рекомендуемая литература

1. Мельников, Ю.Б. Надзор за законностью региональных нормативных правовых актов органов государственной власти / Ю.Б. Мельников // Законность. - 2010. - N 6.

2. Сизов, В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления / В. Сизов // Законность. - 2006. - N 6.

3. Цалиев, А.М. Обеспечение законности муниципальных нормативных правовых актов / А.М. Цалиев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - N 3.

5.11. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов*(75)

 

Введение в правовой оборот понятия "антикоррупционная экспертиза" было обусловлено необходимостью оценки содержания нормативных правовых актов (их проектов) не только с точки зрения формального соответствия (несоответствия) их законам, но и с позиции устранения нормативных основ для проявления коррупции, поскольку во многом стимулирующим (коррупциогенным) фактором является, как показала правоприменительная практика и анализ многих документов, регламентирующих деятельность чиновников, их неопределенность, вариативность и иные изъяны. Впервые на прокуратуру осуществление антикоррупционной экспертизы было возложено подп. "г" п. 4 разд. IV Национального плана противодействия коррупции, утв. Указом Президента РФ 31.07.2008 N Пр-1668, где среди первоочередных мер по реализации этого документа было поручение Генпрокурору РФ об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ. Чуть позже в ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов была названа среди основных мер по профилактике коррупции. Законодательное закрепление рассматриваемый вид деятельности*(76) приобрел с принятием Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон об экспертизе) и дополнением Закона о прокуратуре ст. 9.1 "Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов".

К сожалению, Закон об экспертизе не содержит понятия "антикоррупционной экспертизы", сводя смысл (цель) ее проведения к выявлению "коррупциогенных факторов", под которыми понимаются положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Рассматриваемая процедура проводится органами прокуратуры согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96. Порядок организации и деятельности органов прокуратуры по реализации указанных полномочий регулируется приказом Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов".

Предмет и пределы осуществления антикоррупционной экспертизы. Применяя принцип аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, а также положения ст. 9.1 данного Закона, в качестве предмета антикоррупционной экспертизы определить соответствие законодательству об антикоррупционной экспертизе актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Говоря о пределах рассматриваемой деятельности прокуроров, к сожалению, законодатель не уточнил статус "иных государственных органов", но следует предположить, опять-таки в силу аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, что речь идет о структурах не федерального уровня. Вместе с тем самым важным аспектом в характеристике пределов являются установленные ч. 2 ст. 3 Закона об экспертизе сферы общественных отношений, проверка коррупциогенности нормативного регулирования которых отнесена к компетенции органов прокуратуры. Речь идет об актах, касающихся:

- прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

- государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона;

- социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Приведенный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Организация работы по проведению антикоррупционной экспертизы. Пунктом 1 приказа Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 прокурорам регионального и районного звеньев предписано: а) определить конкретных сотрудников, занимающихся рассматриваемой деятельностью; б) инициировать установление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления процедуры представления в органы прокуратуры актов в целях их проверки на предмет наличия коррупциогенности; в) наладить должное взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу; г) организовать учет и проведение проверок по обращениям органов, организаций, их должностных лиц, которые информируют органы прокуратуры об обнаруженных в актах и их проектах коррупциогенных факторах (ч. 5 ст. 3 Закона об экспертизе); д) обеспечить гласность при проведении антикоррупционной экспертизы, в том числе с использованием сети "Интернет", организовать информационный обмен с общественными объединениями; е) продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в актах и их проектах, не отнесенных к категории актов, подлежащих "прокурорской" экспертизе.

Изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц необходимо осуществлять в течение одного месяца со дня их принятия (п. 5 приказа).

Прокуроры обязаны осуществлять учет нормативных правовых актов, а также вести реестр изученных актов, внесенных требований, результатов рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства заявлений (п. 4 приказа). Кроме того, подп. 4 п. 4 приказа Генпрокурора РФ от 15.05.2010 N 209 "Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции" прокурорам регионального и районного звеньев предписано не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать практику проведения антикоррупционной экспертизы.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы. Проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с упомянутой выше Методикой, в п. 2 которой закреплено, что для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта. Согласно п. 3 этого документа коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный акт;

д) принятие акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии акта;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

В свою очередь, п. 4 Методики к коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, относит:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическую неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Реагирование прокурора на выявленные коррупциогенные факторы. Согласно ст. 4 Закона об экспертизе и ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. Возможные варианты способов устранения отражены в п. 1.5 приказа Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400, в том числе: а) внесение изменений в акт: б) отмена акта (или его отдельных норм); в) разработка и принятие иного акта, устраняющего коррупционный фактор. К названному приказу прилагается формализованный бланк требования об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора, которым необходимо пользоваться в практической деятельности.

В целом следует отметить, что по характеру адресации, порядку и срокам рассмотрения требование фактически идентично протесту прокурора, приносимому в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре. В частности, Законом предусмотрен стандартный 10-дневный срок обязательного его рассмотрения со дня поступления (сокращенный срок прокурор устанавливать не вправе). Требование, адресованное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании такого органа. Пункт 1.6 приказа предписывает руководителям органов прокуратуры лично участвовать в рассмотрении представительными органами регионального и муниципального уровней внесенного ими акта реагирования, а также обеспечить участие работников прокуратуры во всех иных случаях. При рассмотрении требований прокуроры обязаны занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.

Закон о прокуратуре предусматривает, что требование может быть отозвано внесшим его прокурором до рассмотрения акта реагирования адресатом, равно как допускает возможность обжалования его заинтересованными лицами.

Согласно п. 1.7 приказа Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 в случае отклонения требований надлежит использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Данный документ также требует от прокуроров регионального звена обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в акт с целью исключения коррупциогенных факторов из акта законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Следует отметить, что ст. 9.1 Закона о прокуратуре рассматривает обращение прокурора в суд как альтернативную требованию форму реагирования, т.е. оно в принципе может применяться и не в связи с несогласием с позицией прокурора, изложенной в требовании. Приказ Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 в буквальном смысле также не предполагает обязательность первоначального использования внесудебной формы корректировки актов, содержащих коррупциогенные факторы. Самой большой проблемой для судебных перспектив в настоящее время выступает отсутствие специальных норм в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве, которые бы позволяли ставить в заявлении вопросы, тождественные изложенным в требовании. Поэтому при обращении в соответствующий суд коррупциогенный фактор выступает как сопутствующий в акте, вопрос о признании недействующим которого полностью (частично) ставит прокурор перед судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

В качестве актов прокурорского реагирования, способствующих укреплению законности в сфере противодействия коррупциогенным факторам, необходимо рассматривать также представление об устранении нарушений закона и предостережение о недопустимости нарушения закона, предусмотренные соответственно ст. 24 и 25.1 Закона о прокуратуре. В первом случае речь может идти о постановке по результатам обобщения негативно складывающейся нормотворческой практики вопроса об устранении причин и условий, способствующих системному включению коррупциогенных факторов в нормативный правовой акт, а также о конкретных ситуациях, когда нарушаются положения Закона о прокуратуре о сроках и порядке рассмотрения, об уведомлении прокурора о результатах рассмотрения требования. Во втором случае прокурор может объявлять предостережение должностному лицу, если имеются сведения о планируемом издании таким лицом нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы.

Следует также иметь в виду, что согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в том числе в ст. 9.1, подлежат безусловному исполнению, а невыполнение их влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6). В связи с этим в случае, если налицо умышленное бездействие должностного лица, которому адресовано требование, и при этом отсутствуют попытки указанного субъекта обжаловать такой акт прокурорского реагирования в установленном порядке, прокурор вправе вынести в отношении должностного лица постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП.

 

Рекомендуемая литература

 

1. Кудашкин, А.В. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы / А.В. Кудашкин, Т.Л. Козлов // Законность. - 2010. - N 7.

2. Кудашкин, А.В. Некоторые аспекты организации проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы / А.В. Кудашкин, С.С. Харитонов // Вестник Академии Генпрокуратуры РФ. - 2010. - N 2 (16).

3. Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сб. статей / под общ. ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

 

5.12. Ответственность за невыполнение законных требований прокурора*(77)

 

Институт ответственности за невыполнение законных требований выходит за рамки административного преследования и в качестве наглядного примера можно привести ст. 7 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности", согласно которой в случае, если в установленный в предупреждении прокурора срок общественным либо религиозным объединением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, то по заявлению прокурора такие объединения подлежат ликвидации на основании судебного решения. Отдельные авторы высказываются о возможности применения дисциплинарной ответственности за невыполнение законных требований прокурора, и такая точка зрения не лишена оснований. Если прокурор, к примеру, ставит перед конкретным должностным лицом вопрос о необходимости выполнения последним своих служебных обязанностей, закрепленных в законе, и требование прокурора не удовлетворяется, то при внесении в адрес руководителя (работодателя) данного должностного лица представления вполне правомерно вести речь о дисциплинарной ответственности чиновника за проявленную противоправную пассивность как подтверждение невыполнения им своих служебных обязанностей, что в соответствии с ТК является основанием для привлечения к рассматриваемому виду ответственности.

Вместе с тем с точки зрения повседневной деятельности прокурора важное значение имеет институт административной ответственности за невыполнение его законных требований, который получил свое закрепление на федеральном уровне в 1995 г., когда Кодекс РСФСР об административных правонарушениях был дополнен ст. 165.10 и 165.11, признавшими административно наказуемыми умышленное невыполнение законных требований прокурора и неявку должностных лиц по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона. В настоящее время в действующем КоАП содержится ст. 17.7, предусматривающая административную ответственность граждан и должностных лиц (к которым относится согласно ст. 2.4 КоАП широкий круг субъектов) за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Необходимо в рамках вопроса о правосубъектности упомянуть и ч. 2 ст. 2.5 КоАП, в соответствии с которой военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов, несущие в обычных условиях за совершение административных проступков дисциплинарную ответственность, в случае нарушения ст. 17.7 Кодекса должны привлекаться к административной ответственности. Сказанное позволяет сделать основной вывод - все поднадзорные прокурору должностные и иные лица, а равно граждане в установленных законом случаях (например, при неявке без уважительной причины по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона) подлежат ответственности в случае умышленного невыполнения законных требований прокурора.

Безусловно, необходимо учитывать положения ч. 2 ст. 1.4 КоАП о том, что должностные лица, выполняющие определенные государственные функции, могут привлекаться к административной ответственности с соблюдением условий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Так, ст. 37 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает обязанность соответствующих органов (а прокурор выступает в этом качестве при вынесении постановления в порядке ст. 28.4 КоАП) незамедлительно информировать членов Совета Федерации и депутатов Госдумы о привлечении к административной ответственности помощников (в том числе работающих на общественных началах) названных лиц.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" при исполнении сотрудником федеральных органов государственной охраны служебных обязанностей не допускается применение к нему административных взысканий без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда.

Пункты 18 и 18.1 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливают, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ, а член ЦИК России, председатель избирательной комиссии субъекта РФ - без согласия Генпрокурора РФ.

Согласно п. 6 ст. 42 Федерального закона от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и ч. 3 ст. 47 Федерального закона от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" зарегистрированные соответственно кандидат в Президенты и кандидат в депутаты Госдумы без согласия Генпрокурора РФ не могут быть подвергнуты в судебном порядке административному наказанию. При даче такого согласия Генпрокурор РФ немедленно извещает об этом ЦИК России. В свою очередь, зарегистрированный кандидат в соответствии с п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) не может быть подвергнут в судебном порядке административному наказанию.

Упоминание в приведенных законодательных нормах судебного порядка привлечения к административной ответственности имеет важное значение, поскольку в соответствии со ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 Кодекса, рассматривают мировые судьи (за исключением случаев совершения таких проступков военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы - правомерность их поведения оценивают судьи гарнизонных военных судов).

Отправной точкой для прокурора в оценке им факта невыполнения его законных требований является ст. 6 Закона о прокуратуре, согласно которой требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, а неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки к нему должны влечь за собой установленную законом (административную) ответственность.

При этом следует отметить, что диспозиция ч. 1 ст. 17.7 КоАП не привязывает вопрос о наказуемости умышленного невыполнения требований прокурора к его полномочиям, закрепленным только в Законе о прокуратуре, поскольку термин "установленный федеральным законом" предполагает любой законодательный акт РФ (включая кодифицированный, например, УИК), где регламентированы полномочия прокурора, из которых могут вытекать его требования.

Понятие законности требований прокурора и основания постановки вопроса об административной ответственности за их невыполнение. В последние годы появилось ряд публикаций, авторы которых озвучивают идею о том, что требования прокурора обязательны к рассмотрению, но не обязательны к исполнению. Исходя из содержания приведенной выше ст. 6 Закона о прокуратуре, а также установленной законодателем административной (и не только, как отмечено выше) наказуемости умышленного невыполнения законных требований прокурора напрашивается совершенно противоположное умозаключение. В этом смысле вопрос о рассмотрении (нерассмотрении) документа, содержащего прокурорские требования, когда об этом прямо указано в законе (например, срок рассмотрения требования, протеста или представления прокурора, установленный соответственно ст. 9.1, 23 и 24 Закона о прокуратуре), лежит в плоскости выполнения (невыполнения) требования законодателя, изложенного в соответствующей норме, а не самого прокурора (исключение составляет реализация прокурором предоставленного ему ст. 23 Закона о прокуратуре права при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста). При этом вполне понятно, что, не рассмотрев исходящий от прокурора документ, невозможно выполнить и требования, содержащиеся в нем, а это уже основание для постановки вопроса об административной ответственности.

Вместе с тем, принимая во внимание далеко не однозначную практику, связанную с рассматриваемым вопросом, необходимо определиться с критериями, которым должно отвечать понятие "законность требований прокурора". Речь идет в первую очередь:

- о требованиях, вытекающих из полномочий, предусмотренных ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре*(78);

- праве прокурора формулировать те или иные требования с учетом реально возложенных на него полномочий, что предопределяется статусом прокурора (руководитель или исполнитель) и компетенцией (кругом поднадзорных ему объектов и субъектов);

- надлежащем выборе адресата, которому предстоит исполнять требования прокурора;

- правильной (грамотной, не допускающей двусмысленности, логически безупречной) формулировке прокурором своих требований;

- реальности (возможности к выполнению, разумности устанавливаемых сроков) адресуемых требований.

Типичные случаи невыполнения законных требований прокурора. В 2003 г. Генпрокуратурой РФ были подготовлены и направлены в нижестоящие прокуратуры методические рекомендации*(79), в которых подробно освещались вопросы оценки фактов невыполнения законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, предусмотренных ст. 22, 27 и 33 Закона о прокуратуре. Поскольку объем настоящего параграфа ограничен, имеет смысл рекомендовать названную работу в качестве объекта более углубленного изучения и остановиться на тех типичных в правоприменительной практике случаях, с которыми наиболее часто встречаются прокуроры в своей деятельности. К таковым относятся:

- воспрепятствование к допуску на проверяемые объекты. Здесь следует принимать во внимание то обстоятельство, что речь действительно идет о поднадзорном конкретному прокурору объекте, в силу чего посещение прокурором иных объектов может быть обусловлено необходимостью подчинения сложившемуся пропускному режиму. Кроме того, рекомендуется предварительно уведомлять (телефонограммой, факсимильной связью) руководителя проверяемого объекта о планируемом визите, чтобы при возникновении конфликтной ситуации вопрос о виновности не вызывал сомнений;

- непредставление истребуемых прокурорами документов, материалов, сведений либо нарушение установленных прокурором сроков их представления. Необходимо отметить, что вопрос о направлении на регулярной (например, принятых нормативных правовых актов для изучения) или систематической (форм статистической отчетности) основе тех или иных документов решается прокурором путем установления надлежащего взаимодействия с руководителями поднадзорных ему органов и при должной организации такой работы проблем, как правило, не возникает. При проведении проверки следует иметь в виду, что в соответствии с п. 15 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195 прокурорам предписано исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Прокуроры также не должны возлагать на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанность по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки или выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных. Что касается соблюдения устанавливаемых прокурором сроков, то они должны быть разумными с учетом сложности поставленной задачи и наличия возможности у адресата имеющимися силами решить ее вовремя;

- неявка по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона и отказ от дачи объяснений. При оценке виновности неявки следует принимать во внимание, что вызванное в прокуратуру лицо было надлежащим образом уведомлено, а к назначенному времени посещения от него не было информации об уважительных причинах, препятствующих посещению прокуратуры. В то же время нужно учитывать, что согласно высказанной ВС РФ в определении от 06.06.2003 N 86-ВОЗ-2 позиции, основанной на ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, вызванное в прокуратуру лицо, которое совершило нарушение закона (на которое указано в рассматриваемой прокурором жалобе или ином обращении), вправе отказаться от дачи объяснений (не свидетельствовать против самого себя). Игнорировать требование о явке в прокуратуру такое лицо не может, если не уведомило предварительно о своей неявке (по мотиву отказа от дачи объяснений) и это подтверждается телефонограммой (факсограммой);

- невыполнение требований, изложенных в актах прокурорского реагирования. Нельзя рассматривать как невыполнение требований прокурора ситуацию, когда лицо, которому адресованы требования, представило прокурору мотивированный ответ с изложением обоснования несогласия с позицией прокурора. Кроме того, необходимо иметь в виду, что непривлечение работодателем к дисциплинарной ответственности работника по требованию, изложенному в представлении об устранении нарушений закона, не является основанием для постановки вопроса о возбуждении прокурором дела по ст. 17.7 КоАП, поскольку ст. 192 ТК закрепляет право, а не обязанность работодателя применять дисциплинарные взыскания.

Некоторые вопросы судебной практики рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с невыполнением законных требований прокурора. Статья 2.9 КоАП, предусматривающая возможность освобождения виновного лица от административной ответственности по причине малозначительности с вынесением ему устного замечания, имеет неединичные случаи применения судьями. В качестве основных причин ее применения в соответствующих решениях фигурируют:

- отсутствие тяжких последствий в результате невыполнения законных требований прокурора;

- отсутствие последствий в результате несвоевременного предоставления прокурору сведений, информации;

- отсутствие отягчающих вину обстоятельств;

- малозначительность в незначительном нарушении сроков представления ответов на запросы прокуроров об истребовании документов;

- характер правонарушения;

- устранение нарушений к моменту рассмотрения дела судьей; исполнение нарушителем требований прокурора после возбуждения производства по делу об административном правонарушении;

- совершение административного правонарушения впервые;

- наличие у виновного на иждивении детей.

Подобные решения с точки зрения закона нельзя в буквальном смысле рассматривать как отказ в удовлетворении требования прокурора о привлечении соответствующих лиц к административной ответственности. Ведь сам факт умышленного невыполнения законных требований прокурора судьями признается, однако по причине малозначительности они ограничиваются устными замечаниями. Другое дело, когда налицо наметившаяся определенная тенденциозность в вынесении решений. В подобных случаях необходимо корректировать судебную практику путем опротестования заведомо "мягких" решений.

Среди причин вынесения судьями постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основаниям, предусмотренным ст. 24.5 КоАП, отмечаются:

- истечение сроков привлечения лица к административной ответственности;

- отсутствие умысла у лица, в отношении которого велось производство по делу;

- установление прокурором нереальных сроков для представления документов, сведений, статистической информации;

- возбуждение прокурором производства по делу об административном правонарушении в отношении ненадлежащего субъекта;

- отсутствие состава правонарушения в действиях лица, направившего ответ на представление, но не согласившегося с требованиями прокурора.

Следует отметить, что факты невыполнения законных требований прокурора, если они носят системный и (или) массовый характер, являются симптоматичными и свидетельствуют не только о наличии низкой правовой культуры соответствующих должностных и иных лиц, но и об уровне авторитета прокуратуры в целом и ее конкретного органа в отдельности. Поэтому наличие устойчивой на протяжении длительного периода практики реагирования прокурора, пусть даже и поддерживаемой соответствующими судебными решениями, - не повод для победных реляций в борьбе с правовым нигилизмом, а основание для глубокого анализа складывающейся ситуации.

 

Рекомендуемая литература

 

1. Викторов, И.С. Ответственность за неисполнение законных требований прокурора / И.С. Викторов // Законность. - 1999. - N 9.

2. Винокуров, А.Ю. К вопросу о применении статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении следователей и дознавателей / А.Ю. Винокуров // Сб. научных трудов "Актуальные проблемы совершенствования прокурорского надзора в социально-экономической сфере". - М.: НИИ прокуратуры, 2005.

3. Винокуров, А.Ю. К вопросу об обязательности выполнения требований прокурора / А.Ю. Винокуров // Сб. материалов научной конференции "Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации". - М.: МосГУ, 2011.

4. Основания наступления административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора: методич. рекомендации. - М.: Генпрокуратура РФ, 2003.

 

---

Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 423; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

⇐ Предыдущая42434445464748495051Следующая ⇒

---

Мы поможем в написании ваших работ!