ЗЕМСКИЕ И ГОРОДСКИЕ ОРГАНЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ (1864-1917 гг.)
Новая реформа местного самоуправления в России пришлась на годы «оттепели» 1860-х гг., и это не случайно. Реформаторы из окружения Александра II (1855–1881 гг.) понимали, что отмена крепостного права должна сопровождаться целой серией реформ, затрагивающих самые разные стороны жизни России. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовились реформы местного управления и суда. Немалая заслуга в отстаивании прогрессивных принципов реформ принадлежала МВД, где в то время работали известные либеральные деятели Ланской и Милютин. Они предлагали сделать местное управление самостоятельным в решении вопросов, относящихся к его компетенции (самоуправлением), бессословным и выборным. Правда, оно не могло выходить за рамки чисто хозяйственных вопросов.
Но после отмены крепостного права императору пришлось пожертвовать некоторыми людьми, ставшими олицетворением правительственного либерализма, чтобы успокоить консерваторов. Ланской и Милютин в апреле 1861 г. были уволены. Новый министр внутренних дел Валуев не смог радикально изменить выработанные ранее принципы реформы, но существенно исказил, в частности, выборную систему, ограничив представительство крестьян и практически исключив ремесленников и рабочих.
Так или иначе проект положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в марте 1863 г. был опубликован, а 1 января 1864 г., после обсуждения в Государственном Совете и подписания Александром II, получил силу закона. Введение земского самоуправления предусматривалось лишь в 34 губерниях из 69; земств были лишены национальные окраины (Польша, Литва, Казахстан, Средняя Азия), Архангельская, Астраханская, Оренбургская губернии и Сибирь. Учреждение земств носило постепенный характер: за первые два года они были введены в 19 губерниях, в 1867 г. – в 9, за последующие 10 лет – еще в 6 губерниях.
|
|
6.1. Земское самоуправление, его функции и компетенция
Согласно положению «О губернских и уездных земских учреждениях» структура земских учреждений предусматривала наличие распорядительных органов – уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов – уездных и губернских земских управ.
Собрания избирались на 3 года. Их члены именовались гласными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском – от 15 до 100).
Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы учреждались три курии.
Первая курия – землевладельческая. В нее входили все, кто располагал земельной собственностью в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью на сумму от 15тыс. руб. При этом допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли (но не менее), могли суммировать свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10 десятинами (или 10 крестьян с 20десятинами ит. д.) могли быть избирателями по данной курии, но имели лишь один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и поверенные.
|
|
Вторая курия называлась городской. В нее входили владельцы недвижимости (в разных городах ценз составлял от 500 до 3000 руб.) и торгово-промышленных заведений с торговым оборотом не ниже 6000 руб., а также уполномоченные, представлявшие интересы различных юридических лиц.
Третья курия была курией сельских обществ. Ее можно назвать также крестьянской (точно так же, как первая курия была фактически помещичьей, а вторая – купеческой), но избираться от нее могли и представители духовенства, и помещики. Ценза здесь не было, но выборы были двухстепенными. Сначала в деревнях и селах на сходах избирали выборщиков, затем эти выборщики на волостном сходе избирали выборщиков на уездные съезды, выбиравшие непосредственно гласных от третьей курии.
|
|
Число гласных одной курии не могло превышать их общего количества от двух других. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства: так, в уездных земских собраниях доля дворян составляла в среднем 42% (крестьян – 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% – крестьян), в губернских земских собраниях – уже 74% дворян (10% – крестьян) и в губернских земских управах – 90% дворян (1,5% – крестьян)[4].
Председатели земских собраний и в уезде, и в губернии были предводителями дворянства. Председатели управ избирались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто срывался). Гласные не получали жалованья, но если они проживали в другом населенном пункте, им выплачивались командировочные, суточные и прогонные. Земские управы работали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало по 200–300 человек конторских служащих (например, в Казанской – 182 человека). Структурными подразделениями управ были отделы. В земских управах различных губерний насчитывалось от 13 до 22 отделов, в том числе распорядительный, санитарный, отдел народного образования, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бухгалтерия и др. Иногда в структуру земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские школы и даже редакция газеты.
|
|
Согласно «Положению» 1864 г., в компетенцию земств входили:
– устройство и содержание местных путей сообщения;
– забота о развитии местной торговли и промышленности;
– народное продовольственное дело (борьба с голодом);
– земская почта;
– земские школы, больницы, богадельни и приюты;
– ветеринарная и агрономическая службы;
– взаимное страхование;
– постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.
В пределах этой компетенции земства жестко контролировались администрацией (губернатором и МВД). Она имела право отменять любые постановления земских собраний, если возникали сомнения в законности этих постановлений, не утверждать любое должностное лицо, избранное земством (с 1867 г.). Кроме того, земства не обладали средствами принуждения и были вынуждены в случае необходимости обращаться в полицию. Наконец, земствам разных губерний было даже запрещено сообщаться друг с другом.
Городская реформа
Реформа городского самоуправления затянулась: новое Городовое Положение вступило в силу лишь 16 июня 1870 г. Это было связано, в частности, с правительственной реакцией второй половины 1860-х гг., наступившей после попытки покушения А. Каракозова на императора Александра II в 1866 г.
Вместо сословного ценза, который в скрытом виде сохранялся в куриальной избирательной системе, городская реформа предусматривала имущественный. Все обладатели недвижимой собственности, купцы, содержатели торгово-промышленных заведений или платившие городские налоги (сборы) обладали правом избирать и быть избранными в городские думы.
Таким образом, лишены избирательного права были не только ремесленники и рабочие, но и значительная часть интеллигенции. Например, в 1870 г. в Санкт-Петербурге право избирать и быть избранными имели лишь 18 тыс. из 660 тыс. жителей столицы. В среднем же им обладали 5,6% горожан.
Все избиратели делились на три разряда. Для этого список избирателей составлялся не по алфавиту, а по размерам уплачиваемых городских сборов (налогов): первым стоял тот, кто уплачивал наибольшую сумму, за ним – тот, кто уплатил чуть меньше, и т. д. К первому разряду относили тех, кто, внося наивысшие размеры сборов, уплачивал 1/3 общей суммы, ко второму разряду – следующих, плативших по списку, а к третьему – всех оставшихся.
Процедура выборов была нарочито громоздкой и крайне неудобной. Каждый разряд самостоятельно выдвигал кандидатов в гласные, причем каждый избиратель мог выдвинуть любое количество кандидатур. Голосование проводилось путем баллотировки черными и белыми шарами. Каждому кандидату полагался отдельный баллотировочный ящик. Случалось, что голосование превращалось в сущую пытку и для избирателей, и для избирательной комиссии, когда кандидатов было тысяч и (например, первые выборы городской думы в Санкт-Петербурге). Тогда избиратели были вынуждены подходить к 150 ящикам по восемь – десять раз в течение дня голосования (оно проводилось, как правило, в здании городской думы). Процедура также давала все возможности для злоупотреблений (подложить в ту или иную урну больше шаров, меньше ит. д.).
Число гласных в думах различных городов сильно различалось (от 30 до 250). Они избирали исполнительный орган – управу – и ее председателя – городского голову. Городской голова утверждался императором (Москва, Санкт-Петербург), МВД (губернские города, Одесса) или губернатором (все остальные города).
В компетенцию городской думы входило прежде всего коммунальное хозяйство (строительство, транспорт, канализация, водоснабжение), содействие в обеспечении продовольствием, противопожарные меры, здравоохранение и общественное призрение, развитие народного образования и культуры, местной промышленности и торговли.
Эти функции, как мы видим, совпадали во многом с функциями земств (хотя и были сформулированы весьма неконкретно). Это не представляло бы существенной проблемы, если бы было проведено разграничение полномочий и источников обложения между городскими думами, с одной стороны, и уездными и губернскими земствами – с другой. Но такого разграничения, возможно сознательно, проведено не было. В результате думы и земства были вынуждены соперничать из-за одних и тех же источников обложения. Причем земства, созданные ранее, претендовали на наиболее доходные городские имущества. Налогооблагаемая база городов была с самого начала искусственно сужена, и это во многом предопределило тяжелое финансовое положение городов.
Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 4119; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!