Реформы местного управления при Петре I и его преемниках
Глава 5
МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В XVI - XVIII вв.
Органы местного самоуправления в Московском государстве
Система кормлений, окончательно сложившаяся в Московском государстве в XIV–XV вв., становилась все более неэффективной и порождала огромное количество злоупотреблений. В многочисленных челобитных, относящихся к этому периоду, население именует кормленщиков не иначе как «волки», «мучители» и «разорители».
Во второй половине XV в. появляются особые должностные лица местного управления – городовые приказчики, оттесняющие наместников-кормленщиков. Городовые приказчики назначались также великим князем, и их функции носили преимущественно военно-снабженческий характер (строительство укреплений, мостов и дорог, производство пороха, хранение оружия, боеприпасов, продовольствия и т. п.).
В конце XV- начале XVI вв. система местного управления в Московском государстве начинает реформироваться. Во-первых, сроки пребывания наместников на кормлении сокращаются до 1-3 лет. Во-вторых, повышается роль населения в местных делах. Первое, не вполне определенное указание на это содержится в Белозерской уставной грамоте 1488 г., упоминающей «соцкого» (сотского) и «добрых людей»[1]. Впрочем, выборный характер их должностей можно лишь предполагать. Дальнейшее развитие и укрепление выборного начала в местном самоуправлении приходится на вторую треть XVI в. С 1539 г. московское правительство начинает губную реформу[2]. Судебные и карательные функции на территории губы передавались выборным учреждениям – губным избам во главе с губным старостой (из дворян или бояр). Староста избирался дворянами и посадскими людьми. Он формировал аппарат губной избы, состоявший из трех-четырех «детей боярских», старост, десятских и 5-6 «лутчих людей», также, по-видимому, избираемых посадскими и черносошными крестьянами. Эти должностные лица также назывались целовальниками, поскольку по избрании они приносили присягу, целуя крест. Делопроизводство велось губным дьяком. Контроль за выборами и утверждение в должности производилось Разбойным приказом (позже – царем). На этом же учреждении лежала обязанность выдачи специального наказа (инструкции) с разъяснением основных прав и обязанностей губного старосты.
|
|
|
В 1550-е гг. учреждаются земские избы с более широким кругом обязанностей и полномочий. Земские избы во главе с земским старостой осуществляли финансово-хозяйственные (в особенности сбор налогов), судебные и полицейские функции. Староста был один для города и для уезда. В ряде случаев функции земских и губных учреждений перекрывались. Земские избы формировались так же, как и губные. С 1555 г. губные и земские избы вводятся повсеместно и заменяют кормления.
|
|
|
После Смуты реальная власть на местах переходит к назначаемым из центра воеводам. Губные и земские органы оказываются в полном подчинении у воевод: воевода - прямой начальник губного суда, а губной староста – лишь его помощник. Русский историк С.М. Соловьев, иллюстрируя зависимость земских выборных лиц от воеводы, приводит сведения из расходных книг XVII века: «1 сентября несено воеводе: пирог в 5 алтын, налимов на 26 алтын, подьячему пирог... другому подьячему пирог... Воевода для Нового года позвал обедать, за эту честь надобно заплатить, и староста несет ему в бумажке 4 алтына, боярыне его 3 алтына 2 деньги, сыну его 8 денег... На другой день... опять староста идет к воеводе, несет четверть говяжью... да щуку в 6 алтын»[3]. Вот к чему было сведено местное самоуправление.
Были и другие выборные должности: таможенные головы, ларечные старосты, житейные и мельничные целовальники, кабацкие и кружечные головы (последние были ответственны за то, чтобы в казну регулярно поступал доход от кабаков и кружечных дворов). На эти должности выбирались люди состоятельные, способные восполнить недостачу или «невыполнение плана» из собственного кармана. Поэтому участие в общественном самоуправлении становится не правом, а тяжкой принудительной повинностью.
|
|
|
Реформы местного управления при Петре I и его преемниках
Одною из первых реформ Петра I стала городская реформа: города были выведены из-под воеводского и приказного управления. 30 января 1699 г. был издан указ о самоуправлении городов и выборах бурмистров. Они образовывали бурмистерские избы (впоследствии палаты или ратуши), ведавшие сбором доходов и управлением в городах. Во главе избы (палаты) стоял президент. Вероятно, причиной этой реформы было желание увеличить сбор налогов. Все органы городского самоуправления были подчинены главной бурмистерской палате в Москве (с 1 сентября 1699 г. – Ратуша). Губные и земские органы упразднялись. К 1708 г. Ратуша собирала половину всех доходов казны.
Но после губернской реформы 1708–1710 гг., когда страна была разделена на 8 губерний, структура местного управления изменилась. Бурмистры стали подчиняться губернаторам, а сбор налогов перешел к губернским канцеляриям. В 1718 г. проводится еще одна городская реформа: вводится сословное самоуправление. Купцы и состоятельные граждане объединяются в гильдии, а ремесленники чуть позже – в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин (альдерменов), как заведовавших сословными делами, так и выполнявших определенные функции управления в области финансов и полиции. Члены гильдий и цехов именовались «регулярными гражданами»; они получили право избирать городской магистрат. В состав магистрата входили президент, 2-4 бурмистра и 2-8 ратманов. Согласно регламенту 1721 г. они должны были выбираться только из первостатейных, добрых, «пожиточных» и умных граждан. Выборы проходили под контролем губернатора, а итоги утверждались в столице, в Главном магистрате (создан в начале 1720 г.).
|
|
|
В ведении магистрата находилось все городское управление: учет населения, распределение налогов и повинностей, размещение войск, торговая и хозяйственная деятельность, управление гильдиями и цехами, контроль за выездом и въездом в город, паспортный контроль, суд по уголовным и гражданским делам. Население города, не входившее в гильдии и цехи (поденщики, чернорабочие и пр.), избирало старост, представлявших их интересы в магистрате. С 1721 г. городское население было исключено из ведения воевод и подчинялось только Главному магистрату.
Губернская реформа содержала и элементы выборного представительства, только оно было не общеземским, а чисто дворянским, сословным. С 1713 г. при губернаторах в качестве советников и помощников были учреждены выборные от дворян – ландраты; кроме того, дворяне каждого уезда избирали земского комиссара. В 1719 г. ландраты упраздняются, а структура местного управления стала трехуровневой: губерния (во главе с губернатором), провинция (во главе с воеводой) и доля, или дистрикт. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, частично избираемые дворянами-землевладельцами, частично назначавшиеся Камер-коллегией. Они отвечали за финансовое и полицейское управление. Им подчинялись так называемые нижние земские комиссары, у которых, в свою очередь, были в подчинении должностные лица общинного крестьянского самоуправления (сотские, десятские, старосты и пр.).
Таким образом, реформы Петра не исключали внедрения в камералистскую систему государственного управления элементов выборного начала. Но даже в городах они не смогли укрепиться и развиться. Главной тенденцией было усиление неограниченной власти центральной бюрократической машины.
Мероприятия преемников Петра в области местного управления иногда характеризуются как «областная контрреформа»: в 1727 г. практически ликвидируется петровская система местных учреждений. Была введена строгая иерархия: уездный воевода – провинциальный воевода – губернский воевода (губернатор). Здесь видна попытка и сокращения финансовых расходов, и устранения запутанности структуры управления. В 1727 г. городские магистраты были подчинены губернаторам и воеводам, а Главный магистрат был упразднен. Затем ликвидировали и магистраты. Местное самоуправление и в городах, и в уездах практически было уничтожено. Главный маги страт и городские магистраты стали восстанавливаться при Елизавете (1743 г.), но они по-прежнему практически во всем даже в сфере местных финансов, полностью подчинялись воеводе и губернатору.
Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 1276; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!