Структура политической системы: Советы и партия в государственном управлении
Заглавие статьи Конституция "развитого социализма": откуда взялся принцип руководящей роли партии? Автор(ы) А. К МЕДУШЕВСКИЙ Источник Общественные науки и современность, № 3, 2014, C. 84-97 Рубрика · РОССИЙСКАЯ ЦИВИЛИЗАЦИЯ Место издания Москва, Российская Федерация Объем 55.5 Kbytes Количество слов 6837 Постоянный адрес статьи https://dlib.eastview.com/browse/doc/41708638 Конституция "развитого социализма": откуда взялся принцип руководящей роли партии? Автор: А. К МЕДУШЕВСКИЙ Статья 6 Советской конституции 1977 г. о руководящей роли партии оказалась едва ли не единственной, полностью соответствующей социальной реальности так называемого "развитого социализма". Почему эта статья была разработана и каковы были политические цели и двойственные исторические результаты ее принятия в системе номинального конституционализма? Для ответа на этот вопрос автор реконструирует логику и этапы политических дебатов, конституционные инициативы на последней стадии существования советского режима, используя новые архивные документы Конституционной комиссии Верховного Совета СССР. Ключевые слова: номинальный конституционализм, советский режим, национализм, федерализм, глобализация, права человека, конституционные проекты, Брежнев. The Article 6 of the Soviet Constitution (1977) on the guiding role of the Communist party appeared to be the sole one which totally corresponded to the social reality of the so-called "developed socialism". Why this article was elaborated and which were political targets and ambiguous historical results of its adoption in the system of nominal constitutionalism? To answer this question the author, using new archival documents of the Constitutional Commission of the Supreme Soviet, reconstructs the logic and phases of political debates and constitutional initiatives at the last stage of the Soviet regime. Keywords: Nominal constitutionalism, Soviet regime, nationalism, federalism, globalization, human rights, constitutional projects, Brejnev. Конституция СССР 1977 г. справедливо интерпретируется как выражение кризиса советской политической системы на завершающей стадии ее существования. В ней четко представлены основные особенности всего номинального советского конституционализма: декларативный и условный характер прав; увязывание федерализма с национальным самоопределением; камуфлирование реальности однопартийной диктатуры советскими институтами и фикцией выборов, отсутствие полноценных правовых гарантий контроля конституционности законов. По всем этим параметрам Основной закон "развитого социализма" содержал мало нового по сравнению с предшествующими советскими Конституциями, а в известной мере представлял собой реакцию на конституционные эксперименты периода "Оттепели". Принципиальная новизна Конституции 1977 г. состояла, однако, во включении ст. 6 о руководящей и направляющей роли партии. Первые советские конституции (1918 и 1924 гг.) вообще не упоминали о партии, сталинская Конституция 1936 г. говорила о ней косвенно (в ст. 126). Конституционализация КПСС в 1977 г. стала, несомненно, радикальным шагом для всей традиции номинального советского конституционализма, выражая ситуацию "общества и государства, порабощенных партией" [Геллер, Некрич, 2010, с. 738]. Медушевский Андрей Николаевич - доктор философских наук, ординарный профессор Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики. стр. 84 Идеологическая природа формулы о КПСС и не менее идеологизированный характер борьбы с нею в период перестройки не способствовали ее научному анализу. В связи с этим сохраняет значение ряд вопросов, на которые нет ответа в современной литературе: почему эта норма вообще возникла в позднем советском обществе; какие изменения в структуре власти она выражала; наконец, каковы были юридические и фактические последствия ее введения? Эти вопросы составляют предмет данной статьи. Логика юридического конструирования: эволюция конституционных приоритетов (1969 - 1977 гг.) С позиций когнитивного метода реконструируются три основных фазы позднесоветского номинального конституционализма, выражающегося понятиями когнитивного диссонанса, смещения и редукционизма. Первая фаза - когнитивного диссонанса (1969 - начало 1970-х гг.) - выражается в общей дезориентации разработчиков в отношении основополагающих принципов конституционного конструирования. С провалом попытки ограниченной демократизации в начале 1960-х гг. и, особенно, консервативным поворотом режима после кризиса 1968 г. в Чехословакии происходят изменения конституционных приоритетов: корректировка идеологии (коммунизм заменен "развитым социализмом"), новое определение основ общественного строя (идея "общенародного государства"), трактовка "прав человека" как инструмента политического доминирования. Можно предположить, что эта лихорадочная деятельность была связана с попыткой найти приемлемую альтернативу идеям "социализма с человеческим лицом", выдвинутым в ходе Пражской весны 1968 г. Молчаливая дискуссия по этим вопросам получила отражение в десятке "схем" структуры новой Конституции, создаваемых в недрах аппарата Конституционной комиссии и иллюстрирующих общую динамику приоритетов разработчиков того периода. "Текст действующей Конституции СССР с предлагаемыми изменениями и дополнениями" (июнь 1969 г.) выдвигает, правда, идею "перерастания государства диктатуры пролетариата в общенародное государство", использует стереотипные тезисы о Советах и партии, но ничего не говорит о коммунизме и народном самоуправлении, суверенитете союзных республик, очень ограниченно трактует масштабы "социалистической законности и правосудия". Последовательно шло сокращение масштабов предполагаемых изменений: "Сейчас, - говорил А. Лукьянов, - можем писать программу-максимум, но иметь все-таки в виду минимальные меры, самое необходимое" (Д. 30. Л. 149)1. "Я, - размышлял другой разработчик, П. Пигалев, - еще раз убедился в том, что, видимо, целесообразно нам сохранить структуру ныне действующей Конституции. Вначале я сомневался, а теперь пришел к твердому убеждению, что структуру надо сохранить" (Д. 30. Л. 195). Данный подход облегчался легкостью внесения поправок в номинальную Конституцию, что было в сущности не юридической, а технической проблемой: "За период, прошедший со времени принятия Конституции СССР по декабрь 1972 г., было проведено 57 сессий ВС СССР, на 44 из них принимались законы о внесении изменений и дополнений в КонституциюСССР. Всего подверглись изменениям 67 статей из 147, имеющихся в Конституции и, кроме того, Конституция дополнена 7 новыми статьями" (Д. 35. Л. 140). Существенные изменения вносились и непосредственно в период обсуждения проекта новой Конституции в 1971 г. (Д. 35. Лл. 114 - 137). Вторая фаза (1972 - 1975 гг.) может быть определена как когнитивное смещение - подмена одних задач (создания новой Конституции) другими (создания новой редакции старой Конституции 1936 г.). В 1972 г. предшествующие предложения отвергаются на том основании, что имеют "декларативный или программный характер" 1 Здесь и далее приводятся материалы Государственного архива Российской Федерации (Ф. 7523. Оп. 131). В скобках к цитатам даны номера дел и листов. стр. 85 и "выходят за рамки изменений действующей Конституции, ведут по существу к ее коренному пересмотру, либо не соответствуют ее содержанию и структуре". Новые предложения, полагает автор записки в ЦК КПСС, принимать нецелесообразно или их "нужно сформировать таким образом, чтобы они органически входили в Конституцию 1936 г., не контрастировали с ее положениями, соответствовали оправдавшей себя практике работы наших государственных органов и общественных организаций", причем часть поправок вообще "не нуждается в конституционном закреплении и вполне может быть урегулирована текущим законодательством" (Д. 33. Л. 58). Фактически возобладала концепция кодификации действующего права, вместо создания нового. Предполагалось, что работа "могла бы производиться на базе существенного обогащения текста действующей Конституции рядом принципиальных положений (путем кодификации новых статей и даже некоторых глав), отражающих современный этап в развитии общества и государства, а также внесения в этот текст всех необходимых изменений и уточнений" (Д. 39. Л. 37), совершенствования статей проекта "как с точки зрения их правового выражения, так и с точки зрения их редакции" (Д. 39. Л. 8). Поскольку признавалось, что принципы действующей конституции"выдержали проверку временем" (Д. 32. Л. 59), возникал вопрос: "Нужна ли вообще коренная ломка действующей Конституции?" (Д. 39. Л. 6). Идея полного реванша достигла пика формы к середине 1970-х гг. "Конституции 1936 г., - считал автор записки 1975 г., - присуще органическое единство политического содержания и конституционно-правовой формы, стройная логика, отлично продуманные внутренние связи. Она оригинальна как с точки зрения структуры, так и подхода к решению конкретных государственно-правовых вопросов". "Являясь самой демократической конституцией, она в то же время удачно избегает различного рода деклараций и широковещательных заявлений о народном суверенитете, о формальных правах граждан и т.п. Надо заметить, что это далеко не всегда удается составителям Конституций" (Д. 39. Лл. 42 - 49). Третья фаза разработки (1976 - 1977 гг.) может быть определена как когнитивный редукционизм - сведение проблемы новой Конституции к регистрации фактических изменений в законодательстве. Завершающая группа "схем" второй половины 1970-х гг. стремится согласовать идеологические догмы партийной программы с минимальными конституционными изменениями в рамках концепции "реального социализма". В Конституционной комиссии "не обошлось, конечно, без споров, без сопоставления различных точек зрения", но в результате возобладала установка о том, что "функции государства диктатуры пролетариата далеко не исчерпаны", а механизм, закрепленный в Конституции 1936 г., "с успехом выполняет задачи, стоящие перед общенародным государством, и будет совершенствоваться вместе с этим государством, перед которым лежит еще большой и длительный путь развития к общественному коммунистическому самоуправлению" (Д. 32. Л. 120). Поскольку принципы и положения сталинской Конституции "выдержали историческую проверку временем, оправдали себя, доказали свою жизненность и действенность", задача разработчиков сводится к учету положений, вытекающих из "фактических изменений в жизни общества" - в экономической и общественно-политической основе государства, укреплении "социалистической законности", а главное - усилении руководящей роли партии во всех областях (Д. 32. Л. 121). В результате Основной закон "зрелого социализма", стремясь соединить старые и новые принципы, декларативные и инструментальные нормы, оказался внутренне противоречив. Это нашло отражение в его политико-правовой структуре, разделенной на 9 основных разделов: основы общественного строя и политики СССР; государство и личность; национально-государственное устройство СССР; Советы народных депутатов и порядок их избрания; высшие органы государственной власти и управления СССР; основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках; правосудие, арбитраж и прокурорский надзор; герб, флаг и столица СССР; действие Конституции СССР и порядок ее изменения" [Конституция... 1977]. стр. 86 Нужна была интегрирующая формула, способная объединить и заставить действовать противоречивый конгломерат идеологических принципов и норм с учетом новых вызовов системе. Эта формула была найдена в "руководящей роли партии", ставшей единственной реально работающей нормой советского номинального конституционализма.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Структура политической системы: Советы и партия в государственном управлении
Юридическое разграничение советов и партии представляло неразрешимую дилемму номинального конституционализма. Их единство постулировалось в рамках классовой доктрины государства, предполагавшей общность целей и методов административного и политического руководства. С принятием концепции "общенародного государства" постулат о "ведущей роли рабочего класса" переставал быть очевидным. Данная норма в новой Конституции, полагали эксперты, "не соответствовала бы общенародности нашего государства и могла бы быть истолкована как необходимость наделения представителей рабочего класса дополнительными правами и преимуществами по сравнению с другими слоями общества" (Д. 35. Лл. 3 - 5). Она неадекватна изменившейся социальной структуре общества (Д. 33. Л. 168), а потому "может повлечь ошибочное представление о существующем якобы в нашем обществе конституционно-правовом неравенстве рабочего класса, крестьянства и интеллигенции" (Д. 34. Л. 3). Другая группа идеологов, однако, продолжала настаивать на том, что "следует совершенно определенно подчеркнуть классовую сущность нашего государства, то, что оно является государством рабочих и крестьян, что такой характер СССР сохраняется и в период построения зрелого социалистического общества" (Д. 35. Л. 3). Данная схоластическая дискуссия, ведшаяся в соответствии с ритуальными канонами, опиралась на сакральные тексты - труды В. Ленина, Программу КПСС, решения съездов и пленумов партии, но также учитывала предшествующие советские конституции, "опыт развития конституционного законодательства зарубежных социалистических стран" (Д. 36. Л. 113) и даже "материалы редакционной комиссии под руководством А. Я. Вышинского" (Д. 30. Л. 134). "Характеристика развитого социализма, - признавал один из разработчиков Э. Кузьмин, - дается не в плане четкой оценки явлений в экономической, социально-культурной и политической областях (как казалось бы это следовало сделать), а путем набора общих, имеющих некоторое пропагандистское значение формул" (Д. 39. Л. 26). Острота спора объяснялась очевидной политической актуальностью: отказ от традиционной формулы о "ведущей роли пролетариата" ставил под вопрос легитимность доминирования КПСС как партии рабочего класса.
Разрешение дилеммы в рамках номинального конституционализма включало два пути: следует ли имитационные советские институты сделать реальными (ослабив, тем самым, партийный контроль) или, напротив, прямо закрепить в Конституцииреальность однопартийного господства (отказавшись от мифа о "советской демократии"). Первое направление реформ представлено в ряде аналитических записок о наделении советских структур большими контрольными и властными функциями. Предлагалось подумать о "новой роли представительных органов государственной власти в решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, в усилении контроля за исполнительными органами, в повышении ответственности последних за свою деятельность": речь шла, в частности, об отчетах правительства перед ВС, о конституционном закреплении контрольных и иных полномочий постоянных комиссий, о расширении функций постоянно действующих органов ВС и т.Д. (Д. 38. Л. 215). Говорилось о "целесообразности закрепления в Конституции существующей системы представительных органов государственной власти, формируемых на всех уровнях на основе прямых выборов"; "закреплении в Конституции положений, направленных на дальнейшее повышение роли Советов в руководстве государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством" - об исключительной
стр. 87
компетенции ВС СССР и других звеньев системы Советов, отчетах правительства перед ВС, подотчетности ему Генерального прокурора СССР и Верховного Суда СССР и их отчетах перед ВС СССР. В целом обосновывалась идея "о более широком отражении в Конституции принципа социалистической законности, об усилении гарантий прав граждан" (Д. 38. Л. 205). В связи с этим основными нерешенными проблемами в специальной записке 1973 г. Лукьянова и Кузьмина признавались вопросы о "пределах регулирования в Конституции вопросов, связанных с деятельностью общественных организаций, коллективов трудящихся и руководящей роли коммунистической партии" и "возможности закрепления в Конституции принципа строгого соблюдения законов всеми государственными органами, общественными организациями и гражданами" (включая, следовательно, КПСС) (Д. 36. Л. 4).
Другое направление реформ представлено идеей конституционализации партии, которая с первых лет установления своей диктатуры заявляла, что проводит свои решения "через советские органы, в рамках Советской Конституции" [КПСС... 1970, с. 72]. Включение в Конституцию положения о политической роли партии осознавалось как компромисс двух крайних позиций - поворотный пункт политического развития: "впервые в истории Советской Конституции отношения партии с государством и общественными организациями были бы прямо закреплены в законе, т.е. урегулированы государством". Однако было ясно, "что подобная запись в Конституции давала бы повод для утверждений об "огосударствлении" партии" (Д. 33. Лл. 169 - 171). В ряде записок эти вопросы просто обходились с использованием неопределенных идеологических штампов и моральных стереотипов (Д. 33. Лл. 86 - 149, 164 - 271).
Наиболее трудный круг вопросов новой Конституции был связан с "уточнением действия механизма власти при социализме", предполагавшим юридическое выстраивание отношений партии, Советов и высших государственных учреждений в принятии политических и административных решений. "Конституционное и фактическое положение Президиума ВС СССР, - считали разработчики, - отражает объективные потребности в существовании в системе механизма Советского государства постоянно действующего высшего органа государственной власти СССР, подотчетного ВС СССР" (Д. 39. Л. 71). Следуя этой логике, необходимо было пересмотреть структуру высших органов государственной власти в направлении расширения ответственности исполнительной власти перед законодательной: предлагалось зафиксировать роль Коллегии Конституционного контроля в определении конституционности законодательных актов и актов Правительства СССР, перераспределить компетенции центральных и местных органов власти, расширив права местных Советов и применение "принципа выборности органов администрации, распространив его, в частности, на руководителей отдельных предприятий, учреждений и организаций". Более того, предлагалось закрепить в Конституции "право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц, право на обращение в суд на незаконные действия администрации учреждений и предприятий", "расширить и конкретизировать гарантии неприкосновенности личности с учетом действующего ныне законодательства". "В связи с этим, - констатировали разработчики, - вероятно, придется определить пределы регулирования в Конституции вопросов руководящей роли КПСС, участия общественных организаций, коллективов трудящихся и граждан в осуществлении государственной власти" (Д. 38. Л. 208).
Полноценное юридическое определение отношений Советов и партии было, однако, отвергнуто сторонниками существующей системы. Во-первых, они не видели смысла в изменении названия этих институтов. "Трудящиеся, - заявлял автор записки по этому вопросу, - всегда были народом в марксистско-ленинском понимании этого термина. Как же тогда можно аргументировать замену названия "Советы депутатов трудящихся" на "Народные Советы" или "Советы народных депутатов", не вызывая ассоциации о их противопоставлении?". Предлагалось взвесить плюсы и минусы этого переименования - "в государственной политической практике и идеологической борьбе" (Д. 39. Л. 76).
стр. 88
Во-вторых, указывалось на невозможность определения Советов как государственных учреждений. "Представляется, - считали консерваторы, - теоретически неоправданным противопоставление, по сути дела, политической основы общества и политической основы СССР". Поскольку исторически они совмещали управленческие и общественно-мобилизационные функции, "принятие подобной поправки могло бы быть расценено как утрата Советами характера политической основы СССР" (Д. 33. Л. 169).
В-третьих, не допускалось даже намека на разделение властей. "Зачем, - спрашивал Лукьянов, - нам нужен этот принцип? Должна быть единая власть. Этот принцип не оправдал себя" (Д. 30. Л. 154).
В-четвертых, отвергалась идея юридического определения партии: "При рассмотрении этого крайне сложного вопроса, - предусмотрительно отмечали критики данного предложения, - надо принять во внимание и то, что включение такой новой статьи в первую главу Конституции будет иметь не только положительное значение. Не возникнет ли у наших критиков вопрос: чем вызвана необходимость юридического закрепления руководящей роли партии в СССР на данном этапекоммунистического строительства? Подобные вопросы, безусловно, будут муссироваться, особенно в буржуазной прессе, в ревизионистских кругах. Не даст ли им подобная запись в Конституции повод для утверждений об "огосударствлении" партии? Иначе говоря, стоит ли сейчас нам создавать предпосылки для подобной дискуссии, полемики по вопросам о руководящей роли КПСС в советском обществе и государстве?" (Д. 41. Лл. 41 - 42).
На заключительном этапе эти трудности представлены в замечаниях по ключевым вопросам: в Конституции, как отмечено на полях ее проекта 1977 г., не решен вопрос о "социальной основе" и "природе государства" (Д. 60. Лл. 29 - 59), представлен "несвойственный конституции стиль", "не найден ключ, в котором должна быть написана преамбула", а ее "главный дефект" состоит в "противопоставлении (неизбежном) роли советов и партии" (Д. 39. Лл. 86 - 88). Определяя советскую политическую систему как теократию, один из разработчиков Конституции - Г. Шахназаров позднее отмечал, что в ней "место Слова Божьего заняла идеология марксизма-ленинизма, и следовательно, уместно применить здесь термин идеократия" [Шахназаров, 2001, с. 246, 328].
Таким образом, два возможных направления реформы оказались нереализуемы в системе номинального конституционализма. Рассмотрение советов как полноценных государственных учреждений неизбежно означало движение к разделению властей и ослабление партии, а конституционное закрепление последней таило опасность подрыва квазиправовой легитимности однопартийной диктатуры.
Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 171; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!