Виды административно-правовых отношений.
Административно-правовые отношения – общественные отношения в сфере исполнительной власти, урегулированные административно-правовыми нормами.
Административно-правовые отношения могут быть классифицированы по ряду критериев: по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников; по конкретным целям (предназначению) правоотношений; их содержанию; способу защиты правоотношений.
В зависимости от особенностей взаимоотношений участниковразличаются:
- Вертикальные (субординационные) правоотношения, возникающие между соподчиненными сторонами, когда существует приоритет субъекта управления в системе органов исполнительной власти (например, между иерархически подчиненными главами администраций).
- Горизонтальные (координационные) правоотношения, в рамках которых стороны равноправны, не подчинены друг другу в системе органов исполнительной власти (например, между федеральными министерствами и государственными комитетами).
- правоотношения между органами исполнительной власти и не подчиненными им участниками отношений, не входящими в систему органов исполнительной власти (граждане, администрация негосударственных предприятий, учреждений и организаций и т.д.)
По конкретным целям (назначению)управленческие отношения делятся на две группы:
- внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные)
- внешние, т.е. связанные с непосредственным воздействием на объекты управления, не входящие в систему органов исполнительной власти.
|
|
|
Внутриорганизационные управленческие отношения, связанные с формированием и комплектованием аппаратов управления, организацией их работы, распределением между работниками обязанностей, прав и ответственности и т.п., - вспомогательные, они носят обеспечивающий характер. В качестве одной из сторон (участников) таких отношений выступают руководители органов управления и их структурных подразделений, а другой – остальные работники, решающие проблемы функционирования этих органов.
Главные же, определяющие – внешние (внешненаправленные) отношения, в рамках которых органы исполнительной власти реализуют свою компетенцию по повседневному руководству хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, используя свойственные этим органам методы и средства.
Административно-правовые отношения по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников)подразделяются на:
- материальные (административно-правовые),
- административно-процессуальные,
- административно-договорные.
Административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров, являются горизонтальными. Например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях.
|
|
|
Горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти и по поводу объема полномочий по ее практической реализации).
Административно-правовые отношения по способу защитыподразделяются на:
- защищаемые в административном порядке;
- защищаемые в судебном порядке.
33. Общее понятие управления и его виды.
Управление рассматривается в нескольких контекстах:
1. Управление – это всегда деятельность по руководству кем либо или чем либо, или по направляющему воздействию на что либо или кого либо. Эта деятельность направляющая и регулирующая;
2. Управление – это функция систем различной природы, исходя из видов которых, выделяются виды управления, где управляющим всегда является человек (индивид): биологическое, техническое (механическое) и социальное. При этом:
|
|
|
- биологическое управление – это целенаправленное воздействие на землю, животный и растительный мир (например, полив, подкормка и пересадка растения для того, чтобы оно цвело и плодоносило; удобрение земель для более активного роста растений, посадка лесонасаждений после вырубки; выгул животных на поводке и др.);
- техническое (механическое) управление – это целенаправленное воздействие на различные машины, механизмы, приборы, технические устройства (например, управление транспортным средством, станком и т.д.);
- социальное управление - это целенаправленное воздействие, возникающее между людьми. Здесь присутствуют управляющий и управляемый участники управленческих отношений. Очень часто участников управленческих отношений делят на субъекты (управляющие) и объекты (управляемые), однако, представляется более верной точка зрения, что оба участника управленческих отношений являются субъектами (управляющим и управляемым), а объектом регулирования является воля управляемого субъекта управленческого отношения. Такие отношения являются типичными (основными) для административного права, так как для них характерно неравенство сторон. Нетипичными (неосновными) для административного права отношениями являются отношения характеризующиеся равенством сторон (например, процессуальное равенство при производстве по делам об административных правонарушениях).
|
|
|
признаки социального управления: 1. это общественно необходимая функция, проявляемая там, где налицо совместная деятельность людей;
2. назначением является организация людей для совместной деятельности людей в определенные коллективы, их оформление, а также упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее их взаимодействию организованность;
3. это воздействие на субъективную деятельность людей, индивидуальную или коллективную, то есть это руководство сознательно-волевым поведением людей;
4. через социальное управление обеспечивается реализация общих функций, объективно необходимых для упорядочения или регулирования совместной деятельности людей, таких как планирование, координация, надзор. Все эти функции являются управленческими;
5. социальное управление характеризует единая управляющая воля;
6. это вид деятельности, который нуждается в особом механизме его реализации субъектами управления, который традиционно оформляется в виде органов управления;
7. социальное управление реализуется в деятельности органов управления по основным направлениям, которые одновременно можно назвать функциями указанных органов:
- прогнозирование;
- планирование;
- организация (формирование системы управления и обеспечение ее нормального функционирования);
- регулирование (определение режимов взаимодействия);
- распорядительство (властное решение конкретных вопросов);
- координация (обеспечение согласованности деятельности участников отношений);
- контроль (наблюдение за функционированием управляемых участников управленческих отношений);
8. социальное управление как процесс имеет структуру, то есть складывается из трёх стадий: 1) формирование и принятие управленческого решения; 2) реализация принятого решения – его исполнение; 3) проверка принятого решения – контроль.
два вида социального управления:
1. государственное управление;
2. негосударственное управление, в том числе семейное, коллективное, корпоративное, муниципальное и т.д
Гос. Управление - имеет ряд отличий от других форм государственной власти. При этом оно осуществляется всеми ветвями власти. Признаками государственного управления в широком смысле являются:
1. это конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную специфику;
2. государственное управление характеризуется в качестве деятельности исполнительно-распорядительного характера, где исполнение – это проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных правовых актов, а распорядительство – это уточнение норм и издание собственных нормативных правовых актов на основе и во исполнение законов;
3. это всегда подзаконная деятельность, осуществляемая на основании и во исполнение законов;
4. выделяются специальные субъекты государственного управления – это исполнительно-распорядительные органы государственной власти и их должностные лица;
5. государственное управление рассматривается как деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства сферами жизни общества. Непосредственность реализуется в функциональном организационном подчинении конкретному органу конкретной сферы управления.
Государственное управление: понятие, структура, методы. Основные принципы государственной политики в Республике Беларусь
Аппарат ГУ можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов ГУ (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства.
К числу общих управленческих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др.
Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента - строение, совокупность элементов и система отношений между ними.
И аппарат ГУ одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.
Организационную можно рассматривать и как структуру целей, функций аппарата управления, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем.
На структуру аппарата управления влияют многие объективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности т.е. комплекс управленческих функций.
Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные, концентрированные и деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т.д. В аппарате ГУ структуры должны быть, прежде всего, эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.
Аппарат управления принадлежит к числу сложных самоуправляемых систем. Он представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей.
В нем можно различать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, например), региональный аппарат (городская администрация и т.д.), орган государственного (муниципального) управления, администрация (аппарат управления) организации, структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.), должность.
Каждая структурная единица аппарата ГУ - это его самоуправляемая, автономная (1), организационно оформленная (2) часть, существование которой предопределено правовым актом (3), имеющая свою компетенцию.
Главные принципы нашей государственной политики: планомерность, последовательность, постепенность, преемственность.
Главные принципы государственной политики нашей страны определены Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко. На протяжении всего периода президентских полномочий принципы планомерности, последовательности, постепенности и преемственности выражаются в следующем:
В экономике мы идем от того, что есть: не ломаем, не разбрасываем, не уничтожаем.
Сильная, эффективная государственная власть, политическая стабильность в нашей стране - важнейшие условия государственного курса на эволюционное и поступательное развитие национальной экономики, последовательной интеграции в мировую экономику.
Планомерность государственного курса находит свое выражение в поэтапном повышении жизненного уровня народа.
Беларусь сделала выбор в пользу эволюционного развития и отказалась от рецептов Международного валютного фонда в виде шоковой терапии и обвальной приватизации. За годы созидательной практики сложилась белорусская модель социально-экономического развития, которая сочетает преимущества рыночного хозяйства с эффективной социальной защитой. Наша концепция построена на учете исторической преемственности и традиций народа. Белорусская модель основана не на революционной ломке прежних устоев, а на совершенствовании сложившейся экономической базы. Белорусская экономическая модель содержит в себе элементы преемственности в использовании государственных институтов во всех сферах, где они проявили свою эффективность.
Последовательный курс государства реформирования экономики не позволил сложиться в Беларуси олигархическим структурам, не привел к массовой безработице и обнищанию людей, к разрыву традиционных экономических связей со странами СНГ.
Преемственность в политике - важнейший принцип руководства страны. Приоритеты в деятельности руководства страны также основаны на принципе преемственности, прежде всего потому, что нам в наследство от СССР досталась экономика, ориентированная на экспорт.
Преемственность государственного курса выражается в целенаправленной политике на развитие интеграционных процессов со странами СНГ и, в первую очередь, с Россией.
Методы государственного управления – это способ осуществления его функций.
Сущность методов государственного управления определяется его социальной природой. Знание методов говорит о функционировании механизмов государства.
Методы государственного управления – способы, средства практического осуществления функций государственного управления, достижение его целей.
Применение методов управления зависит от цели управления. Если цель управления обуславливает специфику использованных методов, то правильный выбор метода обеспечивает реальное достижение цели.
Характерные черты методов:
1.Выражают связь субъекта или объекта.
2.Обеспечивает достижение целей определённым способом воздействия.
2.Обладает определённой организационной формой (приказ, правило поведения)
4.Обладает временной характеристикой (краткие и долгосрочные)
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Александр КРАМНИК, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета
В соответствии со ст. 6 Конституции Республики Беларусь государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Такое общепринятое деление власти декларировано без учета исторических традиций и фактического положения в республике. Существует еще прокурорский надзор, который обладает всеми признаками, присущими указанным ветвям власти, – он обособлен и самостоятелен не меньше, чем судебная или исполнительная власть. По этой причине прокурорский надзор следовало бы рассматривать как четвертую ветвь государственной власти.
Исполнительная власть является отдельным видом государственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, так как оно не могло бы по-настоящему действовать, осуществлять свои задачи и функции. Между тем, в научной литературе не существует единого мнения о понятии исполнительной власти. Некоторые ученые отождествляют ее с органами государственного управления, осуществляющими этот вид власти. Например, Ю.Н.Старилов пишет, что «исполнительная власть... призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность» [1, с. 193]. Подобного мнения придерживается Д.Н.Бахрах. В частности, он подчеркивает, что в исполнительной власти «... сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит исполнительные проблемы в организационные... Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, работу государственных предприятий и учреждений...» [2, с. 51]. В.Н.Дубовицкий обращает внимание на то, что исполнительная власть обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами [3, c. 2 7]. В конституциях различных государств подобный вопрос определяется иначе. Так, в Конституции Российской Федерации установлено, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 1 10, п. 1 ), в Конституции США записано, что «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки» (ст. 2 , разд. 1 ), Конституция Японии гласит: «Исполнительная власть осуществляется Кабинетом, состоящим из Премьер-министра, который возглавляет его, и других государственных министров» (гл. 5, ст. 65), согласно Конституции Канады «Королева облекается исполнительной властью... Королева продолжает осуществлять исполнительную власть и управление Канады и над Канадой...», а генералгубернатор Канады состоит во главе исполнительной власти (III. Исполнительная власть. П. 9, 10) [4, с. 495]. Приведенное свидетельствует, что исполнительная власть – это не государственные органы, а нечто иное, увязывающееся с государственным управлением. Исполнительная власть осуществляется определенными органами, должностными лицами. Значит, не она осуществляет, а ее осуществляют.
Государственная и исполнительная власть – это в первую очередь право и возможность принуждать, повелевать, подчинять чужую волю. Такое право находит закрепление в компетенции, полномочиях государственных органов, должностных лиц, в том числе и органов исполнительной власти. По терминологии Конституции Республики Беларусь это органы государственного управления. В статье 106 Конституции Республики Беларусь записано, что «исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган государственного управления». А согласно ст. 107 Конституции органы государственного управления являются органами исполнительной власти. Термин «осуществляет» подчеркивает, что органы государственного управления (исполнительной власти) в процессе своей деятельности воплощают в действительность исполнительную власть. Таким образом, «исполнительная власть реализуется в форме управления» [5, c. 6 4]. Ж.Ведель пишет, что «по своему содержанию управление – есть осуществление исполнительной власти» [6, с. 35]. Исполнительная власть является абстрактной политико-правовой категорией, реально воплощаемой в полномочиях соответствующих органов государственного управления, реализуемых в процессе осуществления государственного управления. Сказанное позволяет назвать основные признаки исполнительной власти: исполнительная власть – это право и возможность принуждать, повелевать, подчинять чужую волю; исполнительная власть реализуется в форме государственного управления; исполнительная власть осуществляется особой системой многочисленных органов государственного управления. Все эти три признака тесно взаимосвязаны и образуют единое целое – понятие исполнительной власти. Право и возможность принуждать – ничто без соответствующих органов, имеющих такое право и возможность. Последние могут получить реальное воплощение только при осуществлении государственного управления. Указанные признаки равноправны и в равной мере раскрывают суть исполнительной власти. В системе государственных органов особое внимание следует сфокусировать на органах государственного управления (исполнительной власти), так как это дает более четкое представление о такой власти. Им предоставлено право и возможность осуществлять фактическое принуждение, то есть исполнительную власть в собственном смысле. Только они способны применять особые средства, приемы в целях обеспечения исполнения законов. Все это находит конкретное выражение в полномочиях органов государственного управления (исполнительной власти). Органы государственного управления (исполнительной власти) обеспечивают исполнение не только законов и своих актов, но и выполнение судебных и прокурорских решений в случае необходимости. Судебная и прокурорская власти не обладают подобными полномочиями. Поэтому можно сказать, что рассматриваемые органы выступают в роли обеспечителя, реально проводя в жизнь акты всех ветвей власти. Следовательно, с одной стороны, органы государственного управления (исполнительной власти) служат другим ветвям власти, с другой – возвышаются над ними, занимают главенствующее положение, ибо обладают фактическими возможностями осуществлять насилие. Более того, в их системе находятся вооруженные силы, органы внутренних дел, государственной безопасности, огромные финансовые средства. Несмотря на такие возможности, органы, осуществляющие исполнительную власть, подзаконны, вторичны. Исполнительная власть придает государственному управлению специфический государственно-властный характер. Именно в процессе государственного управления
проявляется основное предназначение исполнительной власти – исполнение законов. Поскольку их исполнение осуществляется и путем правосудия, прокурорского надзора, деятельности местных Советов депутатов, граждан, то это не является прерогативой, монополией органов государственного управления (исполнительной власти). Однако только органы государственного управления (исполнительной власти) специально уполномочены для проведения законов в жизнь, развивая, уточняя, детализируя и конкретизируя их. Иначе говоря, они обладают юрисдикционными возможностями подобно судебной власти. Таким образом, исполнительная власть и государственное управление – явления взаимосвязанные и взаимозависимые. Исполнительная власть не может существовать без государственного управления, а государственное управление – без исполнительной власти, иначе оно потеряет свою сущность и основное предназначение. Отдельные ученые делают попытку сравнить исполнительную власть с государственным управлением и приходят к убеждению, что «исполнительная власть» является более узким понятием по отношению к понятию «государственное управление», «...так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления» [6, с. 193]. Подобное суждение возможно только при рассмотрении исполнительной власти в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном. Так, например, Д.Н.Бахрах пишет: «Исполнительную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и, прежде всего, публичную администрацию (систему органов исполнительной власти), компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность» [2, с. 50–51]. Но фактически в этом высказывании видится три аспекта: «ее деятельность» – это функциональный, то есть третий аспект. В ином случае указанное сравнение недопустимо, так как исполнительная власть – это часть полномочий органов государственного управления (исполнительной власти), реализуемых в форме государственного управления. Правильно считает Ю.М.Козлов, что исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, то есть с государственным управлением, которое является лишь формой ее практической реализации [2, с. 12]. По мнению некоторых ученых, государственное управление осуществляется всем государственным аппаратом, всеми ветвями власти. Например, В.Н.Дубовицкий полагает, что «государственно-управленческая деятельность присуща в определенной степени и органам других ветвей власти. Так, для органов законодательной власти – внутриорганизационная деятельность, например, формирование своих органов; для органов судебной власти – управление юстицией является государственно-управленческой деятельностью» [3]. По нашему мнению, государственное управление никак не может реализоваться законодательными или судебными органами, тем более ветвями власти. Оно претворяется аппаратом Национального собрания Республики Беларусь, председателями судов. Государственное управление, осуществляемое аппаратом Национального собрания, председателями судов, прокурорами, также властно, государственно-властно, так как оно представляет отдельный вид государственного управления, то есть является внутриорганизационным управлением. Подобным качеством обладает государственное управление, реализуемое всеми органами государственного управления, и их мы вправе называть органами исполнительной власти. В.Н.Дубовицкий иного мнения. Он полагает, что
«исполнительная власть аккумулирует в себе значительную часть этой деятельности, но... далеко не всю государственно-управленческую деятельность и не всех органов государства в целом и органов государственного управления в частности» [3, с. 48]. В таком случае возникает вопрос: может ли государственное управление и его органы считаться таковыми? Ведь по общему признанию ученых-административистов, в том числе и В.Н.Дубовицкого, государственное управление является государственно-властным. Это один из важнейших признаков, отличающих его от других видов социального управления. Другое дело, что не все полномочия являются властными. Под полномочиями понимается совокупность прав и обязанностей органа государственного управления (исполнительной власти). Например, к властным полномочиям Совета Министров Республики Беларусь относятся: регулирование деятельности всех отраслей экономики Республики Беларусь; установление мер государственного регулирования отдельных видов экономической деятельности; право на создание, реорганизацию и ликвидацию республиканских юридических лиц; осуществление государственного регулирования внешнеторговой деятельности (ст. 11 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 года «О Совете Министров Республики Беларусь»); утверждение прожиточного минимума, бюджета прожиточного минимума по основным социальнодемографическим группам и в среднем на душу населения; регулирование наиболее эффективных путей повышения доходов семьи, стипендий, пенсий, других социальных выплат (ст. 16 Закона). Под властными полномочиями понимается такое право и обязанность, при реализации которых требуется, как правило, издание правового акта управления. Полномочиями не властного характера можно считать: выступление от имени собственника в отношении имущества, находящегося в собственности Республики Беларусь; организация управления государственной собственностью; содействие интеграции экономики Республики Беларусь и экономики других государств; внесение соответствующих предложений Президенту Республики Беларусь и в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь (ст. 11 Закона о Совете Министров); участие в формировании государственной научно-технической инновационной политики (ст. 13 Закона) и так далее. Реализация таких полномочий, как правило, не влечет издания правового акта управления. Оба вида полномочий имеют место у любого органа государственного управления (исполнительной власти), да и вся управленческая деятельность не лишена названного характера. Государственно-управленческая деятельность на высоком уровне имеет более широкую властность, чем на низшем. Например, из четырнадцати видов полномочий, которыми обладает исполнительный комитет базового уровня, десять из них не властного характера (ст. 2 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Подобного нет у Совета Министров, властные полномочия которого, в какой бы области не осуществлялось им государственное управление, превалируют. Следовательно, не все полномочия органов государственного управления властны, как и не все государственное управление властно, хотя по своему содержанию оно предназначено для осуществления исполнительной власти. Продолжает оставаться дискуссионным вопрос, все ли органы государственного управления осуществляют исполнительную власть и являются органами исполнительной власти. Не действующее законодательство Республики Беларусь, а ст.ст. 1 06 и 107 Конституции и ч. 1 ст. 46 Закона о местном управлении и самоуправлении позволяют дать положительный ответ на поставленный вопрос. Во-первых, все органы государственного управления осуществляют государственное управление. Иначе и быть не может. В ином случае они просто не могут быть органами государственного управления.
Во-вторых, исполнительная власть реализуется в форме государственного управления. Она наличествует для государственного управления, как государственное управление предназначено для исполнительной власти. Из сказанного вытекает вывод: каждый орган, осуществляющий государственное управление, одновременно осуществляет и исполнительную власть в большей или меньшей мере. Следовательно, все органы государственного управления реализуют исполнительную власть и являются не только органами государственного управления, но и органами исполнительной власти.
Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 201; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!