Теоретичні основи безпосереднього народовладдя 19 страница
Критикуючи свого часу ідею концепції будівництва нових структур влади «знизу догори» (коли кожен рівень оволодіває тими повно-важеннями, які здатен ефективно, в інтересах свого населення ос-воїти, та передав на «верхній» рівень ті повноваження, що становлять загальнодержавний інтерес), М. Орзіх зазначав, що таке конструю-вання влади є нововведенням у світовій державознавчій теорії і прак-тиці, не має поки що переконливих теоретичних аргументів чи серйозних набутків, а в практиці державного будівництва може при-звести до прагнення органів місцевого самоврядування «придбати» якнайбільше прав, віднести до «місцевого життя» й ті питання, які мають опосередкований вихід на законні інтереси іншихрегіонів, за-гальнодержавні та навіть загальнолюдські інтереси, закріплені в міжнародних стандартах цінності. Автор вважає за необхідне, по-пер-ше, виключити можливість легалізації розподілу повноважень, визначення компетенції місцевих організаційних структур ким-не-будь іншим, крім суверенно! влади; по-друге, в межах, встановлених суверенною владою, надати органам влади, управління і місцевого самоврядування право самостійно вирішувати організаційно-струк-турні питання та розподіляти повноваження всередині регіональної системи місцевого самоврядування; по-третє, на місцях чітко дифе-ренціювати компетенцію місцевих органів територіального самоврядування і місцевих «агентів» суверенно!' влади в особі місцевих державних адміністрацій.
|
|
|
М. Орзіх пропонував застосувати на завершальному етапі рефор-мування структури влади, управління і самоврядування в краї'ні поширений, особливо на американському континенті, принцип: те-риторією управляє більше, ніж один уряд. У цій державно-правовій диспозиції суверенна держава як найбільш загальна територіальна організація населення, асоціація людей за територіальною ознакою займе позицію «нейтрально! арени» комунікації спеціальних суб'єктів — носіїв владних публічно-державних і публічно-самовряд-них повноважень, постане «нейтральним інструментом», який вико-ристовується суб'єктами в їх взаємовідносинах. У будь-якому разі,
273
Розділ 16
підкреслював автор, суверенна (публічно-державна) влада відходить від практики опіки державою органів самоврядування, визнає са-мостійність територій, структурний характер територіальних колек-тивів, забезпечує державно-правовими засобами формування, функціонування і захист цих колективів та їх публічно-самоврядних структур у системі демократичної правової держави.
Розв'язання проблеми співвідношення державної влади і місцево-го самоврядування в науковій літературі свідчить про відсутність єдності підходів, що пропонуються різними авторами. Зокрема, деякі автори розглядають цю проблему в аспекті реалізації принципу децентралізації державної влади. Проте визначення місцевого самоврядування не як самостійного інституту публічної влади, а в контексті принципу децентралізації у здійсненні державної влади є некорект-ним. Адже останній аксіоматично передбачає віднесення місцевого самоврядування до інститутів державної влади і фактично ототож-нення державної влади і публічної влади взагалі, не говорячи вже, що в цьому разі незрозумілою стае необхідність «подвоєння» децентралізації на місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування. Очевидно, що принцип територіальної децентралізації державної влади уособлюють передусім місцеві державні адміністрації, а не ор-гани місцевого самоврядування.
|
|
|
Проблема аналізу політико-правових принципів організації та функціонування державної влади, зазначає В. Скрипнюк, може бути досліджена принаймні у двох аспектах. Одним із них є диференційо-ване вивчення окремих гілок державної влади, мета якого полягає у ретельному описі тих специфічних ознак, які й дають змогу вести мову про окремі функції законотворення, управління та здійснення правосуддя. Другий аспект — це інтегративний шлях розв'язання проблеми, що передбачає виділення на основі певного абстрагування від процесів функціонування окремих гілок влади загальних зако-номірностей останнього як єдиної й цілісної системи комплексної політико-правової взаємодії1.
|
|
|
Власне, сказане стосується функціонування публічної влади в цілому як єдиної системи, а не самої лише державної влади, що ста-новить тільки одну з її підсистем.
Визнання принципу системності як одного із загальних принципів функціонування публічної влади в Україні є цілком обгрунтованим і
1 Скрипнюк В. Політико-правові принципи організації та функціонування державної влади в Україні // Право України. -2002. — № 5. — С. 3.
274
Теоретичні основи організації і здійснення державної влади
не суперечить розподілу влади на державну владу і на владу місцево-го самоврядування, як і поділу державної влади. Незважаючи на те що ця влада характеризується внутрішнім розподілом функцій між її складовими, вона діє як єдиний механізм, всі органи системи діють спільно і водночас знаходяться у відносинах взаємозв'язку, взаємодії та взаємозалежності. Інтегративною характеристикою того чи іншого варіанта поділу влади у літературі визнається форма правління, виз-начена конституцією. Сприйняття і фіксація на конституційному рівні того чи іншого поділу влади, зазначається в літературі, прямо свідчить про обрання тієї чи іншої форми державного правління. На-приклад, жорсткий поділ влади є притаманним президентській рес-публіці, частковий поділ або часткове змішання влад — парламентар-ним (парламентським) формам правління, поєднання згаданих варіантів поділу влади — змішаній республіканській формі правління (президентсько-парламентській чи парламентсько-президентській).
|
|
|
Ця обставина зумовлює необхідність додаткового теоретичного аналізу системи стримань і противаг у механізмі публічної влади, ви-ходячи з конкретних повноважень та становища в цьому механізмі різних владних інститутів. До цього аналізу повернемося в наступних підрозділах. Тут же доцільно розглянути механізм стримань і противаг у системі поділу влади з погляду принципу системності функціону-вання публічної влади в Україні.
Традиційне пояснення необхідності існування у системі поділу влади механізму стримань і противаг самою тільки потребою за-побігти узурпації державної влади однією з її гілок є недостатнім. Варіанти конструкцій системи поділу влади у різних державах істотно різняться, хоча основу цих конструкцій становлять одні й ті самі складові (законодавча, виконавча та судова влади). Це означає, що є певні загальні закономірності в організації публічної влади, які в різних конкретно-історичних умовах виявляються по-різному, зокре-ма, в різних конструкціях системи поділу влади та механізму стримань і противаг.
Як такі загальні закономірності можна розглядати концентрацію публічної влади, а також спеціалізацію державного управління суспільством.
Перша з названих закономірностей реалізується у політичній бо-ротьбі за владу різних політичних сил, кожна з яких прагне зосереди-ти у своїх руках публічну владу в поеному обсязі, найперше державну владу на найвищому рівні (передусім установчу та законодавчу).
275
Розділ 16
Найбільш наочно ця закономірність виявляється в концентрації владних повноважень у руках однієї особи (деспота, абсолютного монарха, диктатора, генерального секретаря правлячої партії, президента тощо). У такому разі концентрація публічної влади відбувається на всіх рівнях — як центральному, так і місцевому, а державне управління підпорядковується принципу жорсткої централізації.
Водночас влада в суспільстві реалізується через соціальне управ ління, становить його основу; а прогресуючии суспільний поділ праці й ускладнення суспільного життя об'єктивно зумовлюють усе глибшу спеціалізацію у сферах як виробництва, так і управління суспільством, включаючи державне управління. Цій закономірності спеціалізації має підпорядковуватися також організація публічної влади, в якій відбувається ще глибший поділ функцій державних органів та органів місцевого самоврядування. Здійснення законодавчої, ви-конавчої і судової функцій в історичній перспективі стають дедалі са-мостійнішими галузями. Таким чином, спеціалізація у здійсненні дер жавного управління суспільством виступає як об'єктивна противага концентрації публічної влади.
Проте слід враховувати, шо процес спеціалізації державних функцій супроводжується протилежним процесом — їх концентрації. Тому не так науковий, як оціночний характер мають міркування з приводу того, наскільки демократичним, поганим чи добрим для суспільства є зосередження публічної влади в руках однієї особи чи однієї партії тощо. Усе залежить від того, якою мірою інтереси суспільства або його переважної більшості виражаються в політиці, що її проводить певна влада. Очевидно, лише з цих позицій можна пояснити витоки популярності диктаторів минулого століття у своїх народів на певному етапі суспільного розвитку тощо.
Отже, концентрація і спеціалізація є діалектично взаємопов'язаними закономірностями в розвитку публічної влади, що об'єктивно зумовлю ють її організацію та фунщіонування. Проте втілення цих закономерностей у конкретному державному механізмі значною мірою залежить від усвідомлення їх тими політичними силами, які перебу-вають при владі, та умов реалізації публічної влади в певному суспільстві на певному етапі його розвитку. 3 цього і випливає те розмаїття в побудові системи поділу влади та механізмів стримань і противаг, яке спостерігається в сучасному світі, зокрема в Україні.
276
Теоретичні основи організації і здійснення державної влади
16.3. Поняття, види і система органів державної влади
Державну владу загалом реалізує державний апарат. У ст. 5 Кон-ституци міститься положення, згідно з яким народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Логічний аналіз цього положення дає підстави вва-жати, що в ньому йдеться про здійснення народом публічної влади взагалі, у тому числі державної влади — через органи державної влади та влади місцевого самоврядування — через відповідні органи місцевого самоврядування. Таким чином, державний апарат уособлюють органи державної влади.
Орган державної влади (лат. ог§апит — інструмент, знаряддя) — структурна складова, елемент державного апарату, уповноважений здійснювати певну функцію державної влади, наділений для цього не- обхідними матеріальними та правовими засовами.
Система органів державної влади (державних органів) утворює апа рат держави (державний апарат).
Державні органи здійснюють державну владу безпосередньо за уповноваженням народу або за уповноваженням інших органів держави. 3 цього погляду можна всі державні органи поділяти на первинні і вторинні. Первинні органи утворюються шляхом прямого волевияв-лення громадян, формуються шляхом виборів та мають, відтак, пред-ставницький характер. Зокрема, первинними органами є Верховна Рада України як пред ставницький орган народу, а також Президент України, який обирається безпосередньо громадянами України і на якого Конституцією покладено функцію представництва держави. Усі інші органи держави є вторинними, вони утворюються первинними, походять від них і їм підконтрольні, підзвітні та відповідальні перед ними.
За способом формування, державні органи поділяють на: виборні; такі, що формуються шляхом призначення на посади посадових та службових осіб цих органів; формуються у комбінований спосіб. Так, склад Верховно')' Ради України — 450 народних депутатів України, які обираються громадянами. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначається на посаду Верховною Радою, а, напри-клад, до складу Вищої ради юстиції частина її членів призначається
277
Розділ 16
різними суб'єктами, а Голова Верховного Суду України, міністр юстиції України і Генеральний прокурор України входять до складу Вишої ради юстиції за посадою.
За часом функціонування державні органи можуть утворюватися як постійні (наприклад, Конституційний Суд України, Вища рада юстиції тощо) — на чітко визначений строк повноважень та як тимча-сові. Зокрема, ст. 89 Конституції України передбачено затвердження Верховною Радою України комітетів на строк її повноважень, тобто на п'ять років, а також можливість створення нею тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих комісій.
Державні органи можуть утворюватися як одноособові (Президент України, Уповноважений Верховно!' Ради України з прав людини, глава місцевої державної адміністрації тощо) та як колегіальні. Зокрема, колегіальними є Верховна Рада України, її комітети і тимчасові комісії та Кабінет Міністрів України. Деякі органи можуть діяти як в однособовому, так і в колегіальному складі, залежно від процесуаль-них особливостей їх діяльності (зокрема, суди загальної юрисдикції).
Залежно від місця в системі органів держави, яке визначається їх компетенцією та колом повноважень, розрізняють державні органи загальної компетенції(наприклад, Кабінет Міністрів України) та органи спеціальної компетенції (Міністерство науки і освіти, Антимоно-польний комітет тощо)
Розрізняють органи державної влади також за територіальною оз-накою. У системі органів державної влади функціонують загально-державні (центральні) органи, діяльність яких поширюється на всій території України (Верховна Рада України, Верховний Суд України та ін.) і місцеві органи державної влади (наприклад, місцеві державні адміністрації, місцеві суди). Окремі повноваження державної влади здійснюють органи місцевого самоврядування, однак вони не належать до державних органів1.
Найбільш важливим у системному відношенні є поділ органів державної влади за функціональною спрямованістю окремих сфер державної влади, її функціонуванням на засадах поділу на владу зако-нодавчу, виконавчу і судову. Цей поділ державних органів закріплений
1 Шаповал В. Феномен державного органу (органу держави) або органу державної влади: теоретико-правовий і концептуальний аспекти // Право України. — 2003. — № 8. — С. 25-29.
278
Теоретичні основи організації і здійснення державно!' влади
у частині другій ст. 6 Конституції, де прямо вказано на органи законо-давчої, виконавчої та судової влади, які здійснюють свої повноважен-ня у встановлених Конституцією України межах і відповідно до за-конів України.
Слід зауважити, що в радянський період у конституційно-правовій (державно-правовій) науці поняття «органи державної влади» вико-ристовувалося переважно щодо одного з видів державних орган ів — представницьких, які обиралися населенням, поряд з такими видами останніх як органи державного управління, суду й прокуратура У су-часній юридичній науці всі органи держави визнаються органами державної влади, оскільки вони здійснюють єдину державну владу, хоча й різними є функції цієї влади. Так само відмовилися в теорії та в законодавчій практиці від терміна «органи державного управління» на користь терміна «органи виконавчої влади», виходячи з принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.
Проте і нині розуміння принципу поділу влади не є однознач-ним і навколо нього тривалий час точаться дискусії. Так, ще на початку минулого століття в юридичній науці основну розбіжність вбачали у класифікації головних функцій влади. Якшо одні теоретики визнавали існування, крім законодавчої, також урядової (або адміністративної) та судової функцій влади (тричленна кла-сифікація), то інші поєднували адміністративну і судову діяльності в одне поняття виконання законів, розрізняючи таким чином лише дві основні функції влади: законодавчу та виконавчу (двочленна кла-сифікація). Прибічники останньої не заперечували істотної відмінності між управлінням і судом, однак вважали її другоряд-ною, порівняно з відмінністю між законодавством і виконанням, між установленням норм об'єктивного права та їх виконанням у широкому сенсі слова, тобто застосуванням цих норм до конкрет-них суспільних відносин.
Зародки тричленної класифікації можна знайти ще у Аристотеля, однак домінуючою в юридичній науці вона стала завдяки Монтеск'є. Згідно з цим вченням, яке підтримується більшістю юристів, потрібно розрізняти не дві, а три функції державної влади, а саме: установлення норм об'єктивного права (законодавство); здійснення окремих суб'єктивних прав і обов'язків держави, шо випливають з цих норм (управління); охорона юридичних норм від порушень (суд). Цим трьом функціям відповідають також три види актів держави: закон, урядовий акт і судове рішення.
279
Розділ 16
Ці класифікаиії розглядаються зазвичай у контексті матеріального (об'єктивного) розподілу функцій державної влади. Водночас ніколи не буває так, аби певна функція влади здійснювалася виключно одним простим або складним державним органом, чи навпаки. А оскільки розподіл функцій за їх юридичною природою ніколи цілком не збігається з розподілом державної діяльності між різними органами, то виникає новий розподіл цих функцій за компетенцією органів, який називають формальним (суб'єктивним).
Виникнення теорії поділу влади, зазначає В. Чиркін, було пов'яза-но з боротьбою буржуазії проти феодального абсолютизму. її ідеоло-ги висували вимогу влади народу проти абсолютистської монархії, ідеї демократа, поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Передбачалося, що иерша буде надана обраному народом парламенту, друга — главі держави, під яким розумівся обмежений монарх чи президент. Судова влада мала здійснюватися не королівськи-ми, а незалежними судами, за участі представників населення (суди присяжних тощо). Звичайно цю концепцію пов'язують з ім'ям Дж. Локка, а більш певно — з твором «Про дух законів» Ш.-Л. Мон-теск'є. 3 переліку «гілок» влади видно, що йшлося тоді про поділ саме державної влади.
Проти цієї концепції виступив Ж.-Ж. Руссо, який обстоював єдність влади і заперечував концепцію поділу влади. Він стверджував, що вся влада повинна належати народу, а формою її здійснення мали слугувати народні збори. Він обстоював суверенітет народу, а не монарха.
На думку Ю. Тихомирова, Ж.-Ж. Руссо та інші ідеологи французь-кої буржуазно!' революції пішли далі Монтеск'є, висунувши ідею су-веренітету народу і розглядаючи три влади не більш як прояв єдиної верховної влади; при цьому законодавча влада ввірялася народові з відповідальністю уряду перед нею. Наступні століття підтвердили життєздатність обох доктрин, які одержали свое вираження в різних варіантах поділу влади в організаційно-функціональному сенсі. 3 часом концепція поділу влади стала модифікуватися. Так, у США уже через кілька десятиліть після прийняття Конституції виник не перед-бачений нею інститут судового конституційного контролю: суди стали перевіряти конституційність законів, ухвалених парламентом, який з позицій англосаксонського права був «незалежною гілкою» і мав верховенство. Суди не могли скасувати визнаний неконсти-туційним закон, однак він позбавлявся судових гарантій. Надалі кон-
280
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 140; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!