Список цитированных источников
1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 1996. С. 697.
2. См. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. – Государство и право. 1997. № 5. С. 24.
3. См. Иванов И. Европа регионов. Международные экономические и международные отношения. 1997. № 9. С. 5.
4. См. Особенности формирования органов местного самоуправления в странах Западной Европы. Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998, № 5 (59). С. 39.
5. Парламент и местное самоуправление. – Президент. Контроль. 1999, № 5. С. 19, 20.
6. Иглин В. Из опыта социального управления обществом в Дании. Управление персоналом. 2000. № 6. С. 56.
7. См. например: Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы. Полис. 1999, № 2. С.155-167; Руднаи В. Самоуправление в Швеции. – Государственная служба за рубежом. Федерализм. Центр и регионы. 1999, № 1. С. 121–130.
8. Розанова Е. Неоткрытые города. Муниципальная власть. 2000. Май – июнь, № 3. С. 80-83.
9. Лапин В. Что немцу хорошо, и россиянину не повредит. Муниципальная власть. 1999. Ноябрь – декабрь. 1999, № 6. С.62–67.
10. См. Руднаи В. Указанная работа. С. 122.
Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов как предмет контроля
Как уже отмечалось, в Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений.
|
|
|
Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории.
В «орбиту» контроля Конституционного Суда достаточно часто попадают носящие нормативный характер решения местных органов государственной власти, включая и органы управления. Так, в 2002 г. из 40 решений Конституционного Суда в 8 случаях проверка касалась именно их, в 2003 г. – 7, в 2004 г. – 7, в 2005 г. – 11.
Конституционный Суд постоянно совершенствует свои формы контроля и степень воздействия на создавшуюся ситуацию. В некоторых случаях, в его решениях высказываются рекомендации, включая и возможные варианты разрешения ситуации, в других резолютивная часть решений содержит совершенно однозначные оценки и требования. Следует также иметь в виду, что обращение в Конституционный Суд с жалобой вовсе не означает, что приводимые в ней аргументы являются правильными. Конституционный Суд нередко подтверждает конституционность принятого на местном уровне решения. Основной здесь ориентир для нас – Конституция и строгое соответствие других принятых подконституционных актов. Приведем несколько примеров.
|
|
|
Так, решение Гомельского областного Совета депутатов «О бюджете Гомельской области на 2002 год», которым, в частности, утверждены местные налоги и сборы, принято 4 января 2002 г., вступило в силу с 1 января 2002 г., зарегистрировано в Национальном центре правовой информации Республики Беларусь (в дальнейшем – НЦПИ) 14 марта 2002 г., опубликовано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 29 марта 2002 г. Аналогичная «схема» принятия, вступления в силу и опубликования характерна и для решений о бюджете и других Советов депутатов.
Решение Брестского облисполкома «О тарифе за проезд пассажиров в городских автобусах экспрессных регулярных маршрутов» принято 28 февраля 2002 г. зарегистрировано в НЦПИ 13 марта того же года, опубликовано в Национальном реестре 25 марта 2002 г.
Решением Витебского облисполкома от 3 января 2002 г. № 2 утверждены тарифы на коммунальные услуги для юридических лиц. В самом этом акте не указано, с какого дня вступает в силу, и нет указаний о его опубликовании в местной печати. Оно зарегистрировано 22 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 18 марта 2002 г. Решением того же органа от 24 января 2002 г. № 46 утверждены тарифы на перевозки пассажиров городским транспортом общего пользования. Решением поручено «Витебскоблтрансу» обеспечить информирование населения об изменении стоимости проезда через средства массовой информации (не указывалось на опубликование данного решения в официальном издании); зарегистрировано 15 февраля 2002 г.; опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2202 г. С какого дня вступает в силу, в нем не указано, т.е. необходимо руководствоваться правилами, определенными в законодательстве.
|
|
|
Минский облисполком решением от 8 февраля 2002 г. № 74 «О повышении тарифов на коммунальные услуги для населения» произвел повышение тарифов на услуги по отоплению и горячему водоснабжению, оказываемые населению, в 1,2 раза. В самом решении не указано, с какого дня оно вступает в силу, нет поручения опубликовать его в местной печати, т.е. в тех изданиях, которые являются источниками официального опубликования. Решение зарегистрировано 21 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2002 г.
|
|
|
Ряд примеров можно продолжить. Вывод – единства нет ни в порядке вступления актов в силу, ни в их опубликовании.
Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» предусмотрен порядок принятия решений местных Советов депутатов (см. ст. 17) и местных исполнительных и распорядительных органов (см. ст.ст. 9, 11), в т.ч. кворум заседаний этих органов и кворум для принятия решений. К сожалению, в нем не решены вопросы, связанные с опубликованием этих актов и вступлением в силу. В целом комплексно они не решены в актах законодательства, в том числе и в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
Что наиболее важно для практики? Законен ли акт не только по содержанию, но и по форме, порядку (процедуре) его принятия? Где он опубликован? Когда вступил в силу?
Правоприменители (государственные органы, должностные лица, граждане) для ответа на указанные вопросы вынуждены использовать ряд нормативных актов.
В соответствии со ст. 7 Конституции нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (в данной статье мы не будем вдаваться в полемику относительно того, являются ли местные Советы депутатов государственными органами или это исключительно органы местного самоуправления; по мнению автора данной статьи, они являются местными органами государственной власти). На эти органы распространяются все требования, установленные статьей 7 Конституции. При этом наилучший в нынешних условиях способ доведения нормативных актов до сведения населения – их опубликование.
Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что вступлению актов в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из этих актов. Это обусловлено тем, что законодательством установлены различные подходы к включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликованию решений местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня.
Так, нормативные правовые акты областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов могут быть опубликованы после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Но для этого необходимо предварительно пройти экспертизу, которая проводится Министерством юстиции Республики Беларусь. В соответствии с постановлением Совета Министров от 23 февраля 1999 г. № 283 нормативные акты указанных органов представляются на правовую экспертизу не позднее десяти дней с даты их принятия. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней.
Правовая экспертиза нормативных актов завершается подготовкой заключения, содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта предъявляемым требованиям, в том числе соответствия актам, обладающим более высокой юридической силой, в том числе законам и Конституции, и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять областные, Минский городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь» нормативные акты указанных органов в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции направляются в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Официальными изданиями решений областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительного комитетов является журнал – Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также периодические печатные издания, определенные указанными Советами депутатов и исполнительными комитетами.
Например, решением Брестского областного Совета депутатов от 26 февраля 2002 г. № 105 областная газета «Заря» определена органом официального опубликования нормативных правовых актов Брестского областного Совета депутатов. В силу того, что не указан конкретный срок вступления в силу данного решения, мы вправе полагать, что оно обрело такую силу с 30 марта 2002 г., то есть со дня государственной регистрации.
При этом следует обратить внимание на определенную коллизию между Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, и законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В декрете предусмотрено, что официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником (п. 5), согласно закону – официальное опубликование осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты (ст. 62).
Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день «выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт» (ст. 62 закона; см. также п. 6 декрета).
Что касается газет, то, в общем, с указанной формулировкой можно согласиться. Необходимо только, чтобы эти издания поступали читателям, особенно в сельские районы, в начале дня. Другой вопрос, если впервые публикация осуществляется в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, то между «выходом в свет» и получением указанного издания нередко проходит время.
В спорных ситуациях мы не исключаем установления конкретной даты получения журнала (с учетом сроков почтовой пересылки и других обстоятельств). Здесь также мог бы быть задействован Конституционный Суд, что предполагает соответствующую корректировку закона, определяющего его компетенцию.
Итак, мы имеем несколько последовательных стадий: 1) решение принято; 2) оно прошло правовую экспертизу в Минюсте; 3) включено в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и ему присвоен регистрационный номер; 4) оно опубликовано в специально определенных официальных изданиях. Далее очень важно определить, с какого момента решения вступают в силу, так как в них часто эти сроки не указываются, как мы отмечали в приведенных выше примерах: в них не дается поручение опубликовать их в специально определенных изданиях. На практике не указывают первоначальный источник опубликования в случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях. Например, опубликованию в Национальном реестре предшествует опубликование в местной печати. Такой учет следует наладить. Местные органы власти должны информировать НЦПИ о проведенных публикациях в местной периодической печати.
Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты указанных органов, поступившие от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) в органы официального издания (кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь) должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления. Для опубликования в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь этот срок законом не установлен. Однако временные рамки должны быть установлены.
На практике (особенно если актом предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены размеры налогов и т.п.) может возникнуть спор о дате вступления решения в силу, если его опубликование произведено с нарушением указанного пятидневного срока (это касается тех случаев, когда вступление акта в силу связано с днем опубликования). Полагаем, что спор должен быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного срока.
В соответствии со ст. 65 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» решения областных и Минского городского Советов депутатов, областных, Минского исполкомов вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. В этой связи отметим, что установить «иной срок» можно с учетом закрепленного в законодательстве правила об обратной силе нормативных правовых актов. Мы полагаем также, что все же недостаточно для вступления решения в силу его «включения» в Национальный реестр. Не только граждане, но и субъекты хозяйствования имеют конституционное право на то, чтобы знать содержание соответствующего нормативного правового акта, которым могут устанавливаться новые права и обязанности. Кроме того, как свидетельствует практика, между регистрацией акта и его опубликованием проходит иногда одна-две, а то и больше недель.
Согласно части четвертой ст. 65 закона нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. И в этом случае такие акты предварительно должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Вступление актов в силу со дня их официального опубликования, в том числе касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, согласно закону не исключает права придания им обратной силы. Правила на этот счет установлены в ст. 104 Конституции и ст. 67 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
В правотворчестве не должно быть спешки. Поэтому полагаем, что закрепленное в Конституции (ст. 104) правило о том, что законы вступают в силу через десять дней после опубликования (если в самом законе не установлен иной срок), должно быть распространено на введение в действие всех иных нормативных правовых актов. По крайней мере, такой подход должен быть правилом, а не исключением.
Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, не прошедшие экспертизу в Министерстве юстиции, не зарегистрированные в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, могут быть признаны не имеющими юридической силы. Такого рода обращения граждан в силу части четвертой ст. 122 и части первой ст. 116 Конституции могут быть рассмотрены Конституционным Судом.
Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в «чужую» сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными.
По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа.
На первый взгляд может создаться впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится «соизмерять» действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики. Например, некоторые товары из тех, что можно было вывозить, условно говоря, из Минской области, были запрещены к вывозу в Витебской области. В этом случае закупка товаров в Минской области и вывоз их через Витебскую или иную область, где был установлен на их вывоз запрет, не должна была приводить к ответственности.
Решения нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов не проходят правовой экспертизы в Министерстве юстиции, их государственная регистрация в Национальном реестре также не осуществляется. Несмотря на это, для вступления их в силу также необходимо соблюсти определенные требования.
Акт должен быть принят органом в правомочном составе, необходимым числом голосов. Он должен быть официально опубликован, то есть в печатном издании, определенном в этом качестве местным органом власти. Вступает такой акт в силу по правилам, которые были изложены выше.
Законность решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов обеспечивается органами прокуратуры, Конституционным Судом, вышестоящими органами. Возможна не только их отмена, использование актов прокурорского реагирования, но и проверка конституционности актов в Конституционном Суде. Так, согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном порядке. Если идет речь о нормативных правовых актах, то в силу части первой ст. 116 и части четвертой ст. 122 Конституции граждане вправе обратиться в Конституционный Суд. Необходимо в законе оговорить процедуру реализации данного права.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 124; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!