Список цитированных источников
Г.А. Василевич
КОНТРОЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ ПАРЛАМЕНТА И МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Минск
УДК
ББК
Рецензенты:
Тиковенко А.Г., доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного суда Республики Беларусь.
Шабайлов В.И., доктор юридических наук, член-корреспондент Национальной академии наук.
Василевич Г.А.
Контрольная функция Парламента и местных Советов депутатов Республики Беларусь.
В монографии освещена одна из важнейших функций коллегиальных представительных органов – контрольная функция, которая осуществляется ими наряду с законодательной (нормотворческой) и распорядительной.
Предназначается для преподавателей, студентов, научных работников, депутатского корпуса.
УДК
ББК
ISBN
Оглавление
Введение
Глава I.Контроль коллегиальных представительных органов - важнейший фактор укрепления законности (общая характеристика)
Глава II. Понятие и система органов государственной власти
Понятие органа государственной власти
Система органов государственной власти в Республике Беларусь
Глава III. Национальное собрание Республики Беларусь
|
|
|
§ 1. Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь.
Понятие, структура, срок полномочий
Компетенция Парламента
Полномочия Палаты представителей
Полномочия Совета Республики
Парламентские слушания
Заслушивание ответов Правительства на вопросы членов Парламента и иные формы контрольной деятельности
Контрольная деятельность депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики
Глава IV. Местные Советы депутатов – основное звено местного самоуправления
Понятие местного самоуправления
Система местного самоуправления
Полномочия органов местного самоуправления
§ 4. Конституционные основы развития местного самоуправления
Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов как предмет контроля
Введение
Коллегиальные представительные органы играют важнейшую роль в жизни государства и общества. Они относятся к одной из трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), из которых состоит государственная власть. Местные Советы депутатов в прямом смысле слова не относятся к законодательной власти, олицетворением которой является лишь тот субъект, который наделен правом принятия (издания) законодательных актов. Однако они, являясь представительными органами, обладают нормотворческими полномочиями: их акты на соответствующей территории являются юридической основой для принятия органами исполнительной власти своих актов, т.е. играют роль своего рода "законов" на подведомственной местным Советам депутатов территории.
|
|
|
Важно, чтобы каждый орган государственной власти действовал в пределах полномочий, установленных Конституцией, принятых в соответствии с ней законодательных актов. При этом принятые нормативные акты (законы и подзаконные акты), если они соответствуют Конституции, должны неукоснительно исполняться. В противном случае вместо укрепления законности, формирования правовой культуры в обществе формируется правовой нигилизм, что ведет к правовому хаосу. Средством укрепления правового порядка является контроль за исполнением принятых решений.
В последнее время в исследованиях белорусских ученых меньше внимания уделяется контрольной деятельности Парламента и местных Советов депутатов. Более разработанными являются вопросы нормотворческой деятельности. Иногда можно услышать утверждения о том, что коллегиальные представительные органы не наделены контрольными полномочиями, что им не принадлежит контрольная функция, что она "перечеркнута" действующим законодательством. Часто такого же взгляда придерживаются и выборные лица (депутаты) и др.
|
|
|
С подобным утверждением нельзя согласиться. В монографии мы обращаем внимание на то, что наряду с нормотворческой (законодательной) функцией коллегиальные представительные органы обладают контрольной функцией, что она является основной, обеспечивающей эффективность их работы.
Анализ Конституции, актов текущего законодательства убеждает в том, что контрольная деятельность Парламента, местных Советов депутатов присуща им в силу их природы: они получают власть непосредственно от народа, ответственны перед ним за результаты своей деятельности. Поэтому обязаны осуществлять наблюдение (контроль) с целью проверки исполнения своих актов. Реализуя свою контрольную функцию (как впрочем, и иные функции – нормотворческую и распорядительную), коллегиальные представительные органы не вправе вторгаться в компетенцию иных субъектов власти, подменять их.
|
|
|
В книге наряду с рассмотрением специальных вопросов, касающихся контрольной функции, затрагиваются некоторые аспекты, имеющие общий характер, в силу того, что общее (например, статус органа государственной власти) позволяет увидеть частное (обладание специальными контрольными полномочиями).
Автор в данном издании не рассматривает контрольную функцию Главы государства. Президент Республики Беларусь обладает широкомасштабными властными полномочиями, что также предопределяет необходимость осуществления систематического мониторинга за исполнением актов законодательства. Более того, он является гарантом Конституции, прав и свобод граждан. И Президент Республики Беларусь, и Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительными органами народа, обладают определенными в Конституции белорусского государства полномочиями, которые свидетельствуют об особом их статусе в системе государственных органов. Президенту Республики Беларусь, наряду с органами общей компетенции подчинены Комитет государственного контроля, органы прокуратуры и др. инстанции, которые занимаются повседневной контрольной деятельностью. Анализ их деятельности – предмет особого исследования.
Глава I.Контроль коллегиальных представительных органов - важнейший фактор укрепления законности (общая характеристика)
Органам представительной власти наряду с законотворческой (нормотворческой) функцией присуща и контрольная функция. Безусловно, она не является всеобъемлющей, а, наоборот, правомерно ограничена определенными формами и пределами. Иногда даже лица, работающие в коллегиальных представительных органах нашей страны, выражают мнение о том, что их инстанции не наделены контрольными полномочиями. Однако это не так.
Подобные оценки имеют место и в Российской Федерации. В частности, в научной литературе выражена следующая точка зрения: «Будучи практически лишенным действующей Конституцией РФ контрольных функций, наш парламент не является полноценным представительным учреждением. Ибо, хотя он и избирается гражданами в качестве высшего органа государственной власти, его нынешние полномочия наделяют его правом принимать законы, но не дают возможности добиваться их выполнения. А это значит, что исполнительная власть, по сути дела, имеет свободу рук в том, как и каким образом, реализовывать (или не реализовывать) решения законодателей. По сути дела, парламент лишается вообще любых надзорных функций, оставляя исполнительную власть, что называется, вариться в собственном соку. Именно в этом, кстати, бесплодность усилий по борьбе с коррупцией» [1, с. 109].
В юридической литературе обращается внимание на то, что термин «контроль» имеет несколько значений. В переводе с английского он означает «господство», «власть», «насилие», поэтому иногда имеет отрицательный оттенок. Первоначально это слово использовалось в бухгалтерском учете. В переводе с французского оно означает «список, ведущийся в двух экземплярах», то есть речь идет о вторичной проверке с целью проверки первой. Иными словами, контроль – это проверка, наблюдение с целью проверки [2, с. 22].
Контроль в правовой сфере позволяет сопоставить, насколько соответствует реальность образцу, норме, то есть насколько точно и полно исполнен акт законодательства. И в этом смысле эффективный контроль – важное условие укрепления законности.
Органы государственной власти, включая и местные Советы депутатов, а также органы территориального общественного самоуправления обладают полномочиями, в том числе и исключительными, предусмотренными в Конституции и подконституционных актах. Закрепленный в Основном Законе принцип разделения властей предполагает их взаимодействие: государственная власть едина по своей природе, она исходит от народа.
Может возникнуть вопрос о необходимости парламентского контроля и вообще контроля со стороны коллегиальных представительных органов, ведь мощными полномочиями обладают Глава государства и такой орган специальной компетенции, как Комитет государственного контроля (КГК).
Однако осуществление контроля со стороны коллегиальных выборных органов помимо участия в сохранении системы сдержек и противовесов также формирует правовую ответственность должностных лиц органов исполнительной власти перед представителями народа, а значит, и перед народом, что влияет на качество принимаемых органами государственного управления решений [3, с. 158].
Отличительной чертой парламентского контроля является не мелочная «опека» органов исполнительной власти, вторжение в вопросы целесообразности, а содействие формированию управленческой модели, для которой характерны правовой тип властвования, правовая организация власти, преследующей правовые цели.
Конечно, если сравнить контрольные полномочия белорусского парламента в советский период (парламента с известными оговорками) и в нынешнее время, то формально контрольные полномочия явно преобладают у первого. Однако общеизвестно, что реальной контрольной властью в указанный период обладали партийные органы. В юридической литературе справедливо отмечается, что формальное сужение контрольного поля не означает отсутствия сильных рычагов влияния со стороны парламента, ослабления такого признака демократического государственного управления, как контроль, отражающий волю и интересы граждан [4, с. 84].
Парламентский контроль в каждом государстве имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, что получает свое закрепление в конституционном законодательстве. Главное заключается в факте его существования. Несмотря на все многообразие, он может быть классифицирован в зависимости от формы правления – монархия или республика (парламентская, президентская, смешанная) [3, с. 159–163; 5, с. 12]. С учетом различных форм правления неприемлемо в качестве универсального определение парламентского контроля, которое дает А.В.Шашкова. Данный автор предлагает определить парламентский контроль за правительством как механизм, направленный на проверку деятельности исполнительной власти и ее соответствия параметрам, установленным парламентом, что может повлечь различные последствия, среди них – требование политической ответственности правительства. Приведенное определение более уместно для парламентской республики [6, с. 51].
В президентских республиках, к которым мы относим и Беларусь, парламентский контроль существует наряду с мощными полномочиями в этой сфере Главы государства и формируемыми им органами (в нашем государстве – КГК, Прокуратура Республики Беларусь). (В данной статье автор не останавливается на соотношении понятий «контроль» и «надзор», к чему он обращался в своих публикациях ранее.)
В некоторых странах настолько ценят значение парламентского контроля, что ставят его даже выше иных функций парламента. Так, английские исследователи на первое место выдвигают воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т.д.) и лишь затем указывают иные, не менее важные полномочия: издание законов; утверждение бюджета; контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т.д.); организация работы самого парламента [цит. по: 7, с. 69]. Таким образом, институт парламентских расследований, как правило, прямо не относят к институту парламентского контроля, но упоминают в числе важных функций парламентов.
Контроль законодательной власти рассматривается как разновидность государственного контроля, вид деятельности парламента, осуществляемый посредством закрепленных Конституцией и другими нормативными актами способов и форм через специально создаваемые для этого органы в целях обеспечения законной и эффективной деятельности высших органов государственной власти страны [2, с. 25]. Этот вывод справедлив в силу того, что парламентский орган государственной власти действует в рамках единого государственного механизма, имеет собственные полномочия и общие с другими органами власти цели.
Прежде чем перейти к анализу полномочий белорусского Парламента в сфере контроля, назовем основные контрольные полномочия зарубежных парламентов:
право формировать (или участвовать в формировании) правительства;
вопросы членов парламента правительству (час вопросов);
утверждение бюджета;
обращение граждан в комиссии парламента и заслушивание на их заседаниях членов правительства по поводу обращений граждан;
образование следственных комитетов;
вотум доверия и выражения недоверия правительству;
запросы депутатов, их обращения и предложения;
предоставление на сессии дней парламентскому меньшинству.
Конечно, контроль, в том числе и парламентский, предполагает применение определенных санкций. Контролю законодательного органа присущи такие признаки, как особая цель, свои задачи, функции, принципы, способы осуществления, его пределы [4, с. 84].
Анализ белорусской Конституции позволяет выделить широкий круг контрольных полномочий Парламента. Контроль законодательной власти занимает важное место в механизме разделения властей, существующей системы сдержек и противоречий. Он прямым образом влияет на состояние конституционной законности в стране. Отметим наиболее существенные контрольные полномочия, имеющие постоянный характер действия.
Прежде всего, отметим права Палаты представителей Национального собрания, закрепленные в Конституции: утверждать республиканский бюджет и отчет о его исполнении (п. 2 ст. 97); одобрять или отклонять программу Правительства (п. 5. ст. 97); высказывать доверие Правительству или отказывать в нем (п. 6 ст. 97), выражать недоверие Правительству (вотум недоверия) (п. 7 ст. 97).
Утверждение республиканского бюджета и особенно отчета о его исполнении (см. п. 2 ст. 97) также является свидетельством наделения Палаты представителей не только законодательной, но и контрольной функцией. Причем такой контроль не должен сводиться только к заслушиванию отчета в стенах (на заседании) палаты. Возможно изучение и хода исполнения бюджета в течение года комиссиями палаты Парламента с целью подготовки к рассмотрению данного вопроса на заседании палаты.
Заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобрение либо отклонение ее является одновременно средством контроля за исполнительной властью, а также оказания соответствующего влияния на определение вектора развития народного хозяйства, экономической системы (см. п. 5 ст. 97 Конституции).
Особое значение в контрольной деятельности Парламента имеют парламентские слушания.
Парламент вправе проводить парламентские слушания с приглашением должностных лиц, сфера деятельности которых будет затронута при их проведении.
Согласно Регламенту Палаты представителей парламентские слушания – форма деятельности Палаты представителей, состоящая в заслушивании сообщений и мнений депутатов Палаты представителей, представителей государственных органов и общественных объединений, экспертов и специалистов по конкретной проблеме или иному вопросу, относящемуся к компетенции Палаты представителей.
Парламентские слушания проводятся по решению Палаты представителей. Предложения с указанием темы и обоснованием необходимости проведения парламентских слушаний вносятся в письменной форме субъектами права законодательной инициативы, Советом Палаты представителей, постоянными комиссиями, депутатскими группами.
Вопрос о проведении парламентских слушаний выносится для рассмотрения Палатой представителей на ближайшее пленарное заседание. Инициатор предложения о проведении парламентских слушаний обосновывает в Палате представителей необходимость их проведения. При рассмотрении данного вопроса Совет Палаты представителей излагает свое мнение.
Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности, для которых отводятся специальные места в зале заседаний Палаты представителей. Представители средств массовой информации на закрытые парламентские слушания не допускаются.
Парламентские слушания могут заканчиваться выработкой рекомендаций по обсуждаемому вопросу. По рекомендациям, выработанным в ходе парламентских слушаний, принимается постановление Палаты представителей.
Аналогичные правила установлены и в ст. 129–137 Регламента Совета Республики.
Как коллегиальный представительный орган Парламент (палаты Парламента) вправе осуществлять контрольную деятельность, которая заключается в изучении исполнения принятых нормативных правовых актов (законов и постановлений).
Соответствующими контрольными полномочиями наделен Совет Республики как палата территориального представительства. В качестве достаточно весомых проявлений данной функции можно назвать право отмены решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству (это можно сделать, только изучив законность решения); принятие решения о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом (см. п. 5, 6 ст. 98 Конституции). Следует отметить, что здесь наше законодательство имеет пробелы, заключающиеся в отсутствии определения понятий систематического и грубого нарушения законодательства. В связи с этим необходимо дать определения указанных понятий, причем они должны совпадать с понятиями систематического и грубого нарушения палатами Парламента Конституции (см. часть вторую ст. 94 Конституции). Осмысливая содержание всей системы сдержек и противовесов, мы утверждаемся в выводе о том, что оба эти понятия должны рассматриваться не как альтернативные (или-или), а в единстве: грубые нарушения должны иметь систематический характер. Это объясняется тем, что у Парламента, как и у любого другого государственного органа, есть право на ошибку. Вряд ли целесообразно за некоторые незначительные огрехи законодателя применять к нему санкцию в виде досрочного прекращения полномочий. Ранее автор предлагал установить срок (например, год), в течение которого после выявления правонарушения могут быть применены санкции. Аналогично следует установить срок, в течение которого после принятия акта (возможно, что и после введения его в действие) допустимо применять указанные в ст. 94 Конституции меры.
Безусловно, что лучшим вариантом было бы принятие конституционного закона о толковании ст. 94 Конституции. При этом такого рода акт толкования желательно принимать, когда установились нормальные деловые отношения между ветвями власти. В условиях конфронтации найти оптимальное решение будет неизмеримо труднее.
Что касается применения соответствующих мер к местным Советам депутатов, то, как уже отмечалось, подходы должны быть аналогичными. Единственное, что в этом случае речь идет о нарушениях любых актов законодательства, а не только Конституции. Данный вопрос также следует решать очень осторожно. Скорее, речь должна идти не о формальных характеристиках (количество нарушений), а о том, как реагирует Совет депутатов на выполнение нарушения: устраняет ли их, заглаживает ли отрицательные последствия.
В действующей редакции Конституции (ст. 103) закреплена норма, согласно которой одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства. Регламентами палат Парламента указанная норма детализирована. Так, согласно ст. 239 Регламента Палаты представителей срок проведения такого заседания устанавливается в повестке дня сессии. Решение о проведении совместного заседания для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики принимается в порядке, установленном Регламентом.
Вопросы для направления их Правительству депутаты Палаты представителей подают письменно в Секретариат Палаты представителей не позднее, чем за семь дней до начала заседания. Вопросы должны состоять из кратких запросов на информацию или решения по вопросам, которые входят в компетенцию Правительства. Список вопросов, на которые предусматривается получить ответы, их очередность утверждаются Председателем Палаты представителей или его заместителем и передаются до начала заседания депутатам Палаты представителей. Приглашения членам Правительства с перечнем вопросов направляются не позднее, чем за пять дней до дня проведения заседания.
Депутату Палаты представителей, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа члена Правительства предоставляется возможность задать ему один уточняющий устный вопрос и выступить не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса.
В случае если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Палаты представителей, он вправе дать письменный ответ на заданные вопросы, который доводится до сведения депутатов Палаты представителей Председателем Палаты представителей или его заместителем. Если депутат Палаты представителей, задавший вопрос, не удовлетворен письменным ответом, он имеет право повторно обратиться с вопросом к Правительству в порядке, предусмотренном Регламентом.
При наличии времени депутаты Палаты представителей могут задавать и другие вопросы в письменной и устной форме участвующим в заседании членам Правительства.
Обе палаты участвуют в процедуре импичмента, то есть отстранении Президента от должности (см. ст. 88, п. 9 ст. 97, п. 7 ст. 98 Конституции).
Принятие палатами к сведению декретов, рассмотрение Советом Республики указов Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и принятие по ним соответствующего решения также является средством осуществления контрольной деятельности.
Деятельность постоянных и временных комиссий палат Парламента в соответствии с положениями о них (см. ст. 105 Конституции) также может быть направлена на реализацию контрольной функции.
Мощным средством контроля обладают и депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики. В частности, речь идет об их праве на запросы, обращения, предложения. Особое место занимают запросы депутатов. Они имеют публичный характер: включаются в повестку сессии, итоги ответа на запрос могут быть оценены палатой Парламента. Установлена административная ответственность за ненадлежащий ответ на запрос члена Парламента.
В соответствии с частью второй ст. 106 Конституции Правительство ответственно перед Парламентом. Разумеется, можно вести речь лишь об ответственности в форме и пределах, предусмотренных Конституцией. Исходя из этого, палата Парламента, ее комиссия не могут освободить от должности министра (другого члена Правительства), который назначен на эту должность Президентом, но вправе по итогам парламентских слушаний, рассмотрения в комиссии вопроса об исполнении законов внести Главе государства предложение о привлечении соответствующего должностного лица к ответственности, включая и его отставку.
Заключение
Сравнение белорусской и зарубежной конституционной практики свидетельствует о том, что существенных отличий в реализации белорусским Парламентом контрольной функции не существует. Однако это не означает отрицания возможного заимствования положительного опыта. На наш взгляд, речь может идти об углублении содержательной стороны контроля. Интересна также практика работы парламентских комиссий и исполнительной власти по обращениям граждан. В этом заключается резерв для повышения эффективности парламентского контроля.
Список цитированных источников
1. Проблемы становления гражданского общества в России: материалы науч. семинара. – Вып. № 5. – М.: Фонд развития полит. центризма, 2004.
2. Соломатина, Е.А. Сущность, основные черты и формы осуществления контрольной функции законодательной власти в механизме разделения властей / Е.А.Соломатина // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 5.
3. Тулаев, А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью правительства в странах Западной Европы / А.Н.Тулаев // Журн. рос. права. – 2004. – № 1.
4. Соломатина Е.А. Методы и формы контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов / Е.А.Соломатина // Право и политика. – 2005. – № 9.
5. Садовникова, Г.Д. Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 2.
6. Шашкова, А.В. Полномочия испанского Сената в области контроля за деятельностью правительства / А.В.Шашкова // Латинская Америка. – 2003. – № 4.
7. Булаков, О.Н. Парламентское право Российской Федерации / О.Н.Булаков. – М.: Нац. ин-т, Ростов-н/Д: Феникс, 2004.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 122; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!