Осуществлен отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, поскольку данный подход применяется большинством стран международного сообщества. 10 страница
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
<2> Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2009. С. 3.
Возникла необходимость принятия целого ряда нормативных правовых актов, регламентирующих порядок и правила совершенно новых процедур реализации и размещения государственного заказа, в полном соответствии реалиям экономико-политического развития государства. Согласно этому были приняты следующие нормативные правовые акты. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <1>, устанавливающий общие правовые и экономические принципы и положения формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности. Так называемый "базовый закон" - Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <2>, устанавливающий общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд организациями независимо от форм собственности, а также основы обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения такой продукции, иного необходимого для выполнения государственных контрактов имущества. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <3>, устанавливающий общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва и регулирует отношения в данной области. Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <4>, устанавливающий общие правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа и регулирующий отношения в этой области. Указанные нормативные правовые акты предназначены для осуществления административно-правового регулирования размещения государственного заказа исходя из сфер интересов государственного управления в целом, необходимых в целях увеличения экономического потенциала, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
|
|
|
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.
<2> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.
<3> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.
<4> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6 (с 01.01.2013 утратил силу).
На контрактную систему в сфере закупок оказывают значительное воздействие нормы Федеральных законов от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <1> и от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <2> содержат основные принципы, определяющие и устанавливающие порядок добросовестной конкуренции в целях недопущения ее ограничения и правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации, направлены на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.
<2> СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.
Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" <1> содержит грамотно разработанную методологию и технологию правового регулирования государственных закупок. Однако, несмотря на все его положительные моменты, его действие, а также других последующих актов значительно сузили сферу государственного заказа, дезавуировав тем самым понятие системности, что привело к возникновению противоречия норм правового регулирования на всех уровнях власти.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756.
По настоящее время действуют нормы Постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. N 1222 "О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)" <1>, в котором волевым властным решением государства установлен исчерпывающий перечень продукции оперативно приобретаемых государственными заказчиками в целях избегания длительных процедур размещения государственного заказа.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 40. Ст. 4591.
В целях борьбы с коррупционными проявлениями и централизацией системы государственного заказа принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" <1>. Содержащиеся в нем правовые нормы позволили прекратить стихийное заключение государственных контрактов путем установления жесткого государственного контроля. Однако такой акт содержал множество недостатков и ошибок, в том числе по процедурным вопросам планирования, прогнозирования, формирования и размещения государственного заказа, в нем также отсутствовал механизм его реализации. Более того, этот закон сопровождался множеством конкретизирующих актов, зачастую противоречащих первоисточнику. Преследуя цели повышения эффективности размещения государственного заказа, законодатель сознательно или неосознанно исключил закупки за счет средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В нем исключена возможность размещения заказов не только для государственных нужд субъекта Российской Федерации, но и для муниципальных образований, что создало благоприятную почву для формирования отдельной правовой регламентации торгов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внесенные данным нормативным правовым актом изменения шли вразрез с общепринятыми принципами рыночной экономики и эффективности бюджетных расходов.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 2302 (утратил силу с 1 января 2006 г.).
Источником правового регулирования исполнения государственного заказа может послужить Гражданский кодекс Российской Федерации, часть 1 и 2 (ст. ст. 447 - 449 гл. 28, ст. ст. 525 - 534 гл. 30, ст. ст. 763 - 768 гл. 37) (далее - ГК РФ) <1>. В ГК РФ имеются нормы, определяющие порядок реализации договорных и имущественных отношений между участниками регулируемых гражданским законодательством правоотношений, построенных на принципах равенства участников отношений, свободы договора и т.д. В большинстве случаев нормы ГК РФ применяются для судебного урегулирования споров по контрактным обязательствам и определения размера ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
В целях мотивации и стимулирования поставщиков, поднятия престижа государственного заказа в Российской Федерации введен в действие Указ Президента Российской Федерации от 25 июня 1997 г. N 630 "Об утверждении положения о звании "Поставщик продукции для государственных нужд России" <1>, согласно которому поставщики могут использовать указанное звание в целях рекламы (Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1997 г. N 1062 "Об утверждении звания "Поставщик продукции для государственных нужд России" <2>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 3032.
<2> СЗ РФ. 1997. N 35. Ст. 4084.
Практика применения Закона N 94-ФЗ обострила достаточное количество проблем и пробелов в правовом регулировании закупок. За время его действия было принято более двадцати поправок, после чего Президент Российской Федерации 28 марта 2011 г. поручил Минэкономразвитию Российской Федерации разработать новый законопроект "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг", в котором контрактная система состояла из трех этапов: 1) прогнозирования и планирования; 2) осуществления закупок; 3) контроля и аудита исполненных контрактов. При его разработке некоторые идеи были заимствованы из законодательства США, даже сам термин "контрактная система". В литературе указывается, что "в США была создана Федеральная контрактная система (ФКС), сосредоточивающая организацию закупок по выполнению большинства государственных программ".
1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) <1>. Закон N 94-ФЗ утратил силу.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
Закон N 44-ФЗ закрепил целый ряд нововведений в правовом регулировании закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе преимуществ в сфере электронных государственных закупок. Также предусмотрено создание единой информационной системы (ЕИС) в сфере закупок, представляющей собой совокупность информации о закупках (справочная, нормативная информация, реестры, планы, отчеты, библиотеку типовых контрактов и т.д.).
Несмотря на все инновации Закона N 44-ФЗ, он практически полностью повторяет "судьбу" Закона N 94-ФЗ: постоянные и несистемные изменения, полностью лишенные научного обоснования, принимаемые в отсутствие разработанной научно-правовой концепции. Проблемы закупок не решены, а завуалированы, акцент внимания перенесен на иные, факультативно созданные регуляторами проблемы, не имеющие конечного, реально полезного результата для общества. В контрактную систему вовлечено множество новых субъектов, деятельность которых не придает реальной экономии в закупках, повышая при этом трансакционные издержки в контрактной системе <1>, которые никто из субъектов контрактной системы не учитывал ни ранее, ни в настоящее время. Наличие обилия подзаконных правовых актов фактически "сковывает" работу всех субъектов контрактной системы, особенно работников контрактных служб (контрактных управляющих) заказчика.
--------------------------------
<1> Трансакционные издержки - издержки, понесенные заказчиком в процессе осуществления закупочных процедур в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства.
В настоящее время существует множество документов в форме разъяснений, информационных писем Федеральной антимонопольной службы России, Министерства экономического развития Российской Федерации, в которых должностные лица высказывают индивидуальное (частное) мнение по существу поступивших вопросов и обращений, публикуются в средствах массовой информации, в сети Интернет на официальных ведомственных сайтах. Эти документы содержат достаточное количество интересных и заслуживающих внимания фактов, однако по своей правовой природе и формальным признакам они носят исключительно рекомендательный характер и представляют научный и практический интерес, поскольку в силу требований части 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <1> не являются нормативными правовыми актами, на основании норм которых субъекты государственного заказа вправе формировать правовую позицию и принимать соответствующие решения. И как следствие, такие документы не могут выступать носителями норм права и определять регулирование правоотношений.
--------------------------------
<1> Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
Приведенные выше источники правового регулирования и становления контрактной системы в сфере закупок в силу своего многообразия остро ставят вопрос о назревшей необходимости систематизации правовых норм указанной сферы. Несмотря на явную актуальность, на протяжении длительного периода каких-либо попыток его систематизации предпринято не было. Однако, принимая во внимание постоянные изменения и поэтапное реформирование экономико-политической и социально-правовой системы государства, создаются предпосылки и правовая основа для проведения подобной работы в целях упорядочения множества правовых норм различного уровня, регулирующих контрактную систему, в порядке формирования фундаментальной правовой базы и создания эффективного механизма государственного управления.
Рассмотрение процесса развития и становления контрактной системы в сфере закупок, в том числе путем исследования источников правового регулирования контрактной системы, позволяет прийти к выводу, что само многообразие таких источников, состоящих из нормативных правовых актов различной юридической силы, принятых в различные историко-политические периоды и основанных на разных правовых концепциях, является основной проблемой в вопросе их систематизации. Кроме того, за период существования и развития контрактной системы в сфере закупок органами исполнительной власти помимо правовых актов подготовлено множество документов, в частности, информационных писем о порядке применения тех или иных норм, регламентирующих порядок осуществления закупок. Тем не менее подобные документы по своей природе и формальным признакам не являются нормативными правовыми актами, следовательно, не имеют юридической силы, а по ряду положений содержат расширенное (недопустимое) толкование норм действующего законодательства.
Рассмотрим основные принципы контрактной системы, легально закрепленные в Законе N 44-ФЗ:
- открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок (свободный и безвозмездный доступ к информации, размещенной в единой информационной системе);
- обеспечения конкуренции (создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок на основе принципа добросовестной и недобросовестной ценовой конкуренции);
- принцип профессионализма заказчиков (осуществление деятельности на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок);
- стимулирования инноваций (соблюдение приоритета обеспечения нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции);
- единства контрактной системы в сфере закупок (единые принципы и подходы, позволяющие обеспечивать нужды заказчиков посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок);
- ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения нужд).
Заметим, что принцип ответственности за результативность и эффективность осуществления закупок, принцип профессионализма заказчиков представляют собой принципы административной деятельности, которые, по сути, не являются тождественными принципам административно-правового регулирования <1>.
--------------------------------
<1> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.
Принципы правового регулирования, в том числе административно-правового определяют правовые основы, исходные начала правового регулирования контрактной системе в сфере закупок, в то время как принципы деятельности администрации представляют собой основы, исходные начала именно организации и деятельности администрации, а не правового регулирования в указанной сфере.
Так, принцип профессионализма заказчиков прежде всего предопределяет правовое отношение одного из субъектов контрактной системы к реализации определенных прав и обязанностей в сфере закупок. Однако в Законе N 44-ФЗ не закреплены те принципы правового регулирования, из которых следовал бы принцип профессионализма заказчика, как то: объективности и беспристрастности администрации при размещении заказа; содействия административных процедур установлению "справедливой цены" закупок; приоритета конкурентных процедур при осуществлении закупок; нормирования и обоснованности потребностей заказчика в товарах, работах, услугах (недопущение закупки "ненужных" товаров, работ, услуг сверх потребностей заказчика); оптимального сочетания экономических и административных методов в сфере закупок и др.
В научных статьях отмечается, что Закон N 44-ФЗ необоснованно сузил круг субъектов, на которых распространяется действие принципа профессионализма <1>, не включив в него уполномоченные органы (уполномоченные учреждения), операторов электронных площадок, представленные в перечне в п. 1 ст. 3 Закона N 44-ФЗ. Вместе с тем предполагается, что приведенные субъекты контрактной системы специально создаются (учреждаются) для выполнения определенных функций, легально закрепленных в уставе юридического лица, реализуя вспомогательные действия, техническое обеспечение процесса осуществления закупок, поэтому априори обязаны иметь в штате специалистов-профессионалов в контрактной системе в сфере закупок.
--------------------------------
<1> Гапанович А.В. Профессионализм заказчика как принцип контрактной системы в сфере закупок // Юрист. 2014. N 12. С. 20.
Принцип профессионализма основывается на:
- наличии необходимого уровня квалификации, специальных знаний, навыков, опыта работы в соответствующей сфере;
- осуществлении деятельности на профессиональной основе;
- постоянном профессиональном повышении квалификации;
- качественном выполнении трудовой функции;
- неизбежной ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) возложенных на специалиста (работника) обязанностей.
Применительно к заказчику принцип профессионализма реализуется через создание контрактной службы либо назначение контрактного управляющего, создание комиссий по осуществлению закупок.
Анализ норм Закона N 44-ФЗ показал, что на данный момент из всех субъектов контрактной системы самые серьезные требования в части профессионализма предъявляются к экспертам, экспертным организациям. Это связано и с переходным периодом, который фактически заканчивается в 2017 г., и с диспозитивной нормой о формировании комиссий по осуществлению закупок преимущественно из лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.
В свою очередь, принцип ответственности за результативность и эффективность осуществления закупок не содержит в себе конкретики по субъектному составу - не вполне ясна мысль законодателя по классификации субъектного состава контрактной системы за совершенное действие и/или бездействие: при определенном составе административного правонарушения приоритет ответственности будет на юридическое или на должностное лицо заказчика (руководитель, работники контрактной службы (контрактный управляющий), члены комиссий). Входят ли в данный субъектный состав эксперты или экспертные организации, и если входят, то каким образом возможно отнести к числу ответственных за результативность закупок экспертов и/или экспертные организации, выдавших недостоверные заключения экспертизы, на основании которых заказчик принял и оплатил товары, работы, услуги? Кто и на основании чего (каких принципов) несет ответственность за результативность и эффективность закупок?
Дата добавления: 2021-11-30; просмотров: 22; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!