Основные направления совершенствования системы материального стимулирования труда государственных гражданских служащих.

⇐ ПредыдущаяСтр 52 из 54Следующая ⇒

Ключевая идея совершенствования системы стимулирования труда государственных гражданских служащих состоит в том, что оплата их труда в современных российских условиях должна не только отражать отношения между ними как носителями рабочей силы и ее нанимателем (государством), но и гарантировать установление определенной зависимости между результатами профессиональной деятельности служащих и величиной их денежного содержания.

Важнейшим направлением оплаты труда гражданских служащих становится премирование. Премия стимулирует особые повышенные результаты труда, а ее источником является фонд оплаты труда гражданских служащих.

Цель премирования - улучшение прежде всего конечных результатов профессиональной служебной деятельности, выраженных в определенных показателях.

Главная характеристика премии как экономической категории - это форма распределения по результатам труда, являющаяся личным трудовым доходом. Другими словами, премия относится к категории стимулирующих систем <329>. Учитывая растущую роль премии в структуре денежного содержания гражданского служащего, руководителю государственного органа и ответственным за финансово-хозяйственную деятельность лицам важно знать ее особенности и ключевые характеристики.

--------------------------------

<329> См.: Управление персоналом: теория и практика. Организация оплаты труда персонала: Учебно-практическое пособие / Под ред. А.Я. Кибанова. М.: Проспект, 2014. С. 24.

Во-первых, особенностью премии является ее неустойчивый характер. Величина премии может быть большей или меньшей в зависимости от изменения фактора, от которого она зависит, а иногда она может вообще не начисляться. Эта черта премии очень важная, и если она ее теряет, то премирование как элемент стимулирования персонала гражданской службы утрачивает свой смысл. В этом случае премия превращается в часть денежного содержания, а ее стимулирующая роль сводится к устранению недостатков в системе оплаты труда. Целевое предназначение премии призвано обеспечить оперативную реакцию персонала на изменение условий и конкретных задач организации.

Во-вторых, выбор той или иной из имеющихся премиальных систем всякий раз обусловлен как по форме, так и по содержанию необходимостью установления связи между величиной конкретной стимулирующей выплаты и основным заработком работника.

В-третьих, практика применения премиальных систем в современных организациях и предприятиях существенно ограничивает практику депремирования работников. Здесь исходят из того, что сотрудники получают вознаграждение при условии достижения определенных организацией результатов пропорционально индивидуальному вкладу. Если же этого не происходит, работник премию не получает. Таким образом, усиливается значение гибкой части оплаты труда, которая приобретает ярко выраженный стимулирующий характер.

В-четвертых, имеется достаточно большой набор методов оценки работников, на которых распространяется система премирования.

Как было показано выше, премия является дополнительным вознаграждением к основному окладу денежного содержания за конкретные результаты работы. Результатом может быть уровень достижения целей; эффективность и результативность деятельности; уровень компетентности; выполнение должностных обязанностей; особенности поведения.

По сложившейся практике, при разработке системы премирования первый вопрос, который следует решить, следующий: какое оптимальное соотношение нужно установить между постоянной и переменной частями оплаты труда <330>? (См. рис. 7.)

--------------------------------

<330> См.: Там же. С. 46.

┌────────┐ ┌───────────────────────────┐

┌────┤ Высокая│ │Цели использования: │

│ │(50% +) │ │- создать сильную этику, │

│ └────────┘ │сфокусированную на │

│ /\ │достижении целей и │

│ ││ │результатов; │

│ ││ │- четко выделить │

│ ││ │организацию на рынке труда;│

│ ││ │- привлечь не боящихся │

┌────────────────┐ │ ││ │риска и уверенных в успехе │

│ Доля переменной│ │ ││ │людей и освободиться от │

│ части оплаты по├────┤ ││ │неуспешных сотрудников; │

│ отношению к │ │ ││ │- иметь должности │

│ постоянной │ │ ││ │с независимой │

└────────────────┘ │ ││ │ответственностью │

│ ││ └───────────────────────────┘

│ ││

│ ││ ┌─────────────────────────────┐

│ ││ │- привлечь кандидатов, не │

│ ││ │желающих рисковать; │

│ ││ │- заполнить низкооплачиваемые│

│ \/ │позиции, где нельзя рисковать│

│ ┌──────────┐ │оплатой; │

│ │ Низкая │ │- трудно определить ярко │

└─────┤ (0 - 10%)│ │выраженные цели; │

│ │ │- не поддерживать в │

└──────────┘ │организации культуру сильной │

│дифференциации сотрудников │

└─────────────────────────────┘

Рис. 7. Соотношение постоянной и переменной

частей оплаты труда

Особое внимание рекомендуется уделить организационной и методической сторонам процедур оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Вне зависимости от применяемых методов оценки важными представляются организационные и методические процедуры, а также их психологическое значение.

Обязательные мероприятия подготовительного периода:

- разработка методики оценки и привязка ее к конкретным условиям государственного органа;

- формирование оценочной комиссии с привлечением непосредственного руководителя оцениваемого гражданского служащего, а также специалистов подразделения государственного органа по вопросам службы и кадров и специалистов финансово-экономического подразделения;

- определение сроков и места проведения оценки;

- установление процедуры подведения итогов оценивания;

- проработка вопросов документационного и информационного обеспечения процесса оценки, каналов и форм передачи информации.

В настоящее время в теоретических разработках едва ли не на первое место выдвигается разработка мероприятий по улучшению работы (стимулирование и повышение мотивации) оцениваемого персонала и ей отдается предпочтение перед такими функциями оценки, как определение места работника среди других оцениваемых, выявление положительных сторон и недостатков в его деятельности для установления оплаты и выявления кандидатов на увольнение. Независимо от величины денежного вознаграждения для гражданского служащего остается важным поддержание его престижно-статусных потребностей, подтверждение профессионализма и серьезного значения его работы для всего коллектива.

По мнению Ч. Барнарда, "проблема стимулирования - это фундаментальная проблема формальных организаций и сознательных организационных усилий. Недостаточность стимулов приводит к разрушению организации, к изменению ее целей или к невозможности кооперации. Поэтому создание стимулов становится одной из важнейших задач любой организации. Именно в этой сфере работы руководителя неудачи заметнее всего; они могут объясняться либо неверным пониманием ситуации, либо нарушением эффективности организации" <331>.

--------------------------------

<331> Барнард Ч. Функции руководителя: власть, стимулы и ценности в организации / Пер. с англ. В. Кошкина. М.; Челябинск: Социум; ИРИСЭН, 2009. С. 137.

Для того чтобы сотрудник был удовлетворен своей работой и показывал максимальную эффективность, его результаты, помимо прочего, должны соответствовать его ожиданиям, а для оценки ожиданий следует изучить актуальные потребности сотрудников, ценности, которых они придерживаются, удовлетворенность своей работой. Является необходимым разработка способов стимулирования каждого конкретного работника, учитывая его актуальные потребности и жизненные ценности для того, чтобы избежать негативных последствий и достичь задуманного эффекта от внедрения системы нематериального стимулирования. Одного работника может не устраивать отсутствие возможностей карьерного роста, другому важен социальный пакет (к примеру, это касается сотрудников, у которых имеются маленькие дети). В этот момент роль материальных стимулов резко возрастает.

Материальное стимулирование гражданских служащих обязательно должно быть дополнено эффективными формами нематериальных стимулов. На практике наибольшую эффективность из показали демонстрируют следующие стимулы:

- справедливое использование дополнительных социальных льгот. Данный стимул должен стать дифференцированным и персонифицированным. Примерами стимулов являются: гибкий график работы, дополнительная медицинская страховка, оплата питания, мобильной связи и другие. Как показывает практика, данные стимулы могут быть привлекательными для новых сотрудников в организации, кроме того они выгодно отличают одну организацию от другой. Но с другой стороны есть и негативный эффект, работники быстро привыкают к льготам и могут злоупотреблять ими;

- возможность профессионального и личностного развития, предоставляемого сотрудникам. Такую возможность можно реализовать с помощью системы кураторства, наставничества, организации профессиональной подготовки и самоподготовки, курсов повышения квалификации работников (причем данные расходы следует полностью или частично покрывать за счет работодателя). К данным стимулам можно отнести также и использование гибкого графика, позволяющего сотруднику воспользоваться отпуском на время сдачи сессии, в целях повышения квалификации и проч.;

- возможность карьерного продвижения. Важно обратить внимание на то, что при предоставлении данной возможности приоритет должен отдаваться сотрудникам самой организации, а не привлеченным работникам со стороны. Помимо того, что данная позиция позволяет реализовывать проекты личной карьеры, она также способствует формированию внутрифирменной корпоративной культуры и идеологии;

- эффективными стимулами необходимо считать также те стимулы, которые направлены на повышение конкуренции между подразделениями. Многие эффективные элементы системы стимулирования персонала советских времен забыты незаслуженно, их необходимо адаптировать к современным условиям. К этой же группе стимулов можно отнести статусные поощрения работников. Например, награждение лучших сотрудников, размещение их фотографий на сайте организации. Указанные формы приобретают новую жизнь в последнее время в крупных организациях, применяющих современные системы менеджмента персонала;

- поручение новым, молодым сотрудникам интересных и сложных заданий; формирование групп сотрудников в организации. Важным стимулом для талантливой и перспективной молодежи становится возможность реализовать свой потенциал, найти свою нишу в коллективе и внести вклад в развитие организации. После этого не стоит долго ждать, что применение данных стимулов благоприятно скажется на развитии самой организации;

- новые методы нематериальной мотивации в виде различного рода поощрений. Несомненно, сотрудникам государственных органов предоставляется множество различных льгот и поощрений. Однако необходимо рассмотреть возможность введения ряда дополнительных материальных стимулов, которые можно отнести больше не к непосредственно нематериальным стимулам, а к материальным неденежным стимулам. К примеру, такими стимулами могут стать путевка на курорт для всех членов семьи сотрудника, оплата представительских расходов, предоставление переносного персонального компьютера - стимулы, предоставляющие средства труда, необходимые на рабочем месте, но не предусмотренные в нормативах. Полезным будет внедрение форм мотивации, высвобождающих время сотрудника для повышения эффективности использования рабочего времени, - доставка сотрудников на работу и с работы, компенсация отдыха детей и другие.

Важным принципом при построении новой системы материального стимулирования и использования его материальных форм должно стать внимание к дифференциации на государственной гражданской службе. К примеру, известно, что большую долю сотрудников государственной службы составляют женщины. Следовательно, система материальных стимулов должна в той же степени удовлетворять потребности женщин (стимулирование должно позволить женщинам уходить в декрет с большим уровнем комфорта, позволять решать проблему детских садов для детей и т.д.).

Вышеперечисленные принципы и стимулы являются наиболее популярными в современной практике, однако не исчерпывают всего многообразия форм нематериального стимулирования, которые могут дать свой положительный эффект. Самым ключевым моментом должно быть внимание к потребностям, мотивам, ожиданиям как коллектива в целом, так и каждого сотрудника в частности и последующее выстраивание рациональной, справедливой системы мотивации.

Выводы по разделу

Действующую систему материального стимулирования труда государственных гражданских служащих можно охарактеризовать как комплекс материальных стимулов, который призван обеспечить качество и эффективность труда данной категории служащих, привлечь в сферу государственного управления талантливых и продуктивных работников, раскрыть и реализовать их потенциал. В ее основе лежит положение о том, что оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

Государственные гарантии, установленные для гражданских служащих, образуют важную составную часть их служебного статуса и по своей сути не являются привилегией. Действующая в настоящее время система основных и дополнительных гарантий представляет собой, с одной стороны, форму государственной компенсации за те ограничения и ущемления прав, которые предусматриваются законодательством в отношении этой категории служащих, а с другой стороны, форму признания социально-экономической значимости их труда, которая способствует сглаживанию существующих противоречий между формой и характером этого труда.

Анализ мирового опыта развития систем оплаты труда свидетельствует о том, что в этой сфере действуют следующие основные тенденции: формирование устойчивой связи работник - организация, которое обусловлено повышением роли личности работника и выходом его личных качеств на передний план; понимание того, что традиционные системы оплаты труда не отвечают требованиям настоящего времени: гибкость самих сотрудников и их высокая мобильность требуют гибкой оценки и оплаты их труда; углубление формализации регулирования отношений между сотрудником и работодателем в сфере оплаты труда; увеличение доли постоянной части в структуре заработной платы, имеющее своим следствием повышение степени надежности системы оплаты труда, рост уверенности сотрудника в гарантированном получении своего дохода; нарастание процесса индивидуализации системы оплаты труда, отказа работодателя от введения сотрудника в определенный стандарт.

Оплата труда по эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности создает возможности для подчинения направленности деятельности государственных органов целям реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации, интересам общества, повышению профессиональной квалификации гражданских служащих. Одним из ключевых направлений совершенствования системы материального стимулирования труда гражданских служащих является премирование. Разработка его финансово-экономических, организационных, методических и социально-психологических основ и освоение практики их реализации должно рассматриваться сегодня в качестве актуальной задачи, соответствующей изменению статуса премиальных выплат в структуре денежного содержания гражданских служащих.

9.2. Анализ стимулирующей роли оклада месячного денежного

содержания гражданских служащих, ежемесячных и

иных дополнительных выплат

Согласно данным Росстата, в 2012 году средняя начисленная заработная плата государственных гражданских служащих в федеральных государственных органах составила 30804 рубля в среднем на одного работника, что несколько превышало среднюю зарплату по стране (26629 рублей). Среднемесячная заработная плата гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации составляла 45237 руб. При этом наиболее высокой является оплата труда государственных служащих в Ненецком автономном округе (122815 руб.), Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (96304 руб.), Тюменской области (94749 руб.), в Сахалинской области (86732 руб.), а самой низкой - в Республике Ингушетия (23082 руб.), Республике Дагестан (23315 руб.), Республике Мордовия (24393 руб.) и Республике Северная Осетия - Алания (24688 руб.) <332>.

--------------------------------

<332> См.: Об оплате труда работников, замещавших должности государственной (муниципальной) службы, по видам выплат государственных органов и органов местного самоуправления за 2012 год // http://www.gks.ru (дата обращения: 18.09.2014).

В первом полугодии 2014 года в 40 федеральных министерствах, службах и агентствах (54,1 процента от их общего числа) уровень среднемесячной заработной платы гражданских служащих был ниже, чем сложившийся в среднем по экономике города Москвы (72,1 тысячи рублей). Среднемесячная заработная плата в РФ на май 2014 года составляла 33,2 тыс. рублей. Заработная плата государственных служащих низового звена в несколько раз ниже, чем "средняя" по ведомству. Так, рядовой специалист получает в среднем 15 тысяч рублей в месяц, начальник отдела - около 40 тысяч рублей. Ежеквартально работникам ведомств платятся премии, но и с их учетом зарплата отдельных сотрудников не дотягивает до половины "средней" <333>.

--------------------------------

<333> См.: Грицюк М. Чиновник в цене // Российская газета. 2014. 25 августа.

Исследования в области оплаты труда государственных служащих, результаты сравнительного анализа среднемесячной оплаты труда госслужащих с заработной платой работников в целом по России, а также с прожиточным минимумом позволяют констатировать фактически полную реализацию функции обеспечения государственных служащих, членов их семей жизненными благами, необходимыми для воспроизводства рабочей силы, воспроизводства поколений <334>.

--------------------------------

<334> См.: Чернова Е.Б. Совершенствование организационно-экономического механизма труда государственных служащих: Автореф. дис. ... к.э.н. М.: Московская академия государственного и муниципального управления, 2009. См. также: Васильева Е.И. Мотивация профессиональной деятельности государственных гражданских служащих: Автореф. дис. ... к.с.н. Екатеринбург: Уральская академия государственной службы, 2010; Клищ Н.Н. Повышение результативности государственных служащих: Автореф. дис. ... к.э.н. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2006.

Проведенные социологические опросы государственных гражданских служащих свидетельствуют о том, что в системе факторов мотивации их труда оплата труда традиционно уступает место таким факторам, как получение профессионального опыта, интересное содержание выполняемой работы, возможность установить деловые контакты (см. рисунок 8).

140 │

│

120 │ ┌─┐

│ │ │

100 │ │ │

│ │ │

80 │ ┌─┤ │

│ ┌─┐ ┌─┐ │*│ │

│ │ │ │ │ │*│ │

60 │ ┌─┤ │ ┌─┤ │ ┌─┐ │*│ │

│ │*│ │ │*│ │ │ │ │*│ │ ┌─┐

│ │*│ │ │*│ │ ┌─┐ │ │ ┌─┐ │*│ │ │*├─┐

40 │ │*│ │ │*│ │ ┌─┐ │ │ │ │ │ │ │*│ │ │*│ │

│ │*│ │ │*│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │*│ │ │*│ │

│ │*│ │ │*│ │ │ │ │ │ ┌─┤ │ ┌─┤ │ │*│ │ │*│ │ ┌─┐ ┌─┐

20 │ │*│ │ │*│ │ ┌─┤ │ ┌─┤ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │ ┌─┤ │ │*├─┐

│ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │ ┌─┐ │*│ │ │*│ │ ┌─┬─┐ │*│ │ │*│ │ │*│ │

│ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*├─┐ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │ │*│ │

0 └─┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴──┴─┴─┴─

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

┌─┐

│*│ привлекают в настоящее время

└─┘

┌─┐

│ │ определили решение стать государственным служащим

└─┘

Рисунок 8. Факторы мотивации труда государственных служащих

Указанные номера факторов:

1 - интересное содержание выполняемой работы;

2 - стремление реализовать себя в управлении;

3 - престиж и авторитет государственной службы в общественном мнении;

4 - правовые гарантии занятости;

5 - уровень социальной защищенности;

6 - уровень оплаты труда;

7 - возможности продвижения по службе;

8 - получение профессионального опыта;

9 - промежуточная ступень;

10 - стабильность и уверенность в будущем;

11 - возможность установить деловые контакты;

12 - другое.

Среди наиболее значимых факторов, препятствующих результативной работе государственных служащих, были отмечены следующие: отсутствие зависимости оплаты труда от фактических результатов; низкий уровень материально-технического обеспечения рабочего места; невысокий профессиональный уровень работников; отсутствие механизма должностного роста; возложение дополнительных обязанностей, сверхурочные нагрузки.

Результаты исследований свидетельствуют о том, что уровень оплаты труда государственных гражданских служащих существенно отстает от оплаты сравнимых позиций в негосударственном секторе. Так, например, уровень оплаты труда государственных гражданских служащих отраслевых департаментов в 1,5 - 2,7 раза ниже уровня оплаты труда представителей таких профессиональных групп, как экономисты, юристы, финансисты <335>.

--------------------------------

<335> См.: Мелкумова М.В. Совершенствование системы материального стимулирования труда федеральных государственных служащих: Автореф. дис. ... к.э.н. М.: НКОУ "Московский гуманитарный университет", 2009. С. 17.

Целью пребывания на государственной службе нередко становится налаживание знакомств и деловых связей, которые впоследствии могут быть использованы в бизнес-структурах, получение рентных или предпринимательских доходов коррупциогенного характера (капитализация делегированных полномочий) и др.

Уровень материального обеспечения большинства гражданских служащих по сравнению с иными видами государственной службы и между государственными органами значительно ниже, что не мотивирует их к эффективной служебной деятельности, не способствует противодействию коррупции. "Сейчас зарплаты чиновников между разными ведомствами и внутри них сильно разнятся. И отстают от размера денежного довольствия военнослужащих. Например, "голый" оклад специалиста-эксперта в одном из федеральных ведомств - 3 - 4 тысячи рублей, с надбавками - 15 тысяч рублей. В то же время средняя зарплата федеральных чиновников в 2011 году была более 62 тысяч рублей. Соотношение постоянных и стимулирующих выплат в одном ведомстве не превышает 5 процентов, в других зашкаливает за 50" <336>, - пишет Т. Зыкова.

--------------------------------

<336> См.: Мелкумова М.В. Совершенствование системы материального стимулирования труда федеральных государственных служащих: Автореф. дис. ... к.э.н. М.: НКОУ "Московский гуманитарный университет", 2009. С. 17.

О наличии проблемы, указанной выше, свидетельствует и тот факт, что размер месячного денежного содержания государственных гражданских служащих по младшей должности гражданской службы (специалист 3 разряда в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по данным на конец 2012 года - 5,2 тыс. рублей) менее установленного Правительством Российской Федерации размера прожиточного минимума для трудоспособного населения (6,9 тыс. рублей) и был сравним только с законодательно установленным на указанный период времени минимальным размером оплаты труда (4,6 тыс. рублей).

В структуре денежного содержания государственного гражданского служащего доля оклада месячного денежного содержания является низкой (от 7% по высшей категории должностей федеральной государственной гражданской службы до 37% по низшей) при значительном количестве и больших по доле ежемесячных и иных дополнительных выплат, устанавливаемых персонально конкретному гражданскому служащему по решению руководителя государственного органа. Значительная часть этих выплат никак не связана ни с результатами его деятельности, ни с показателями уровня его квалификации и т.п. (см. рисунок 9).

Рисунок 9. Структура денежного содержания

гражданских служащих федеральных государственных органов

на федеральном уровне по видам выплат

за 2012 год (в процентах) <337>

--------------------------------

<337> См.: Об оплате труда работников, замещавших должности государственной (муниципальной) службы, по видам выплат государственных органов и органов местного самоуправления за 2012 год // http://www.gks.ru (дата обращения: 18.09.2014).

Анализ структуры денежного содержания государственных гражданских служащих, расчет веса доли каждого структурного элемента позволяет создать общую картину соотношения указанных элементов по уровням государственной гражданской службы, а также сравнить ее со структурой денежного содержания муниципальных служащих. В качестве исходных данных использованы сведения об оплате труда работников, замещавших должности государственной (муниципальной) службы, по видам выплат государственных органов и органов местного самоуправления за 2012 год (см. табл. 11).

Таблица 11

Среднемесячная начисленная заработная плата

государственных гражданских служащих и

муниципальных служащих по видам выплат за 2012 год,

рублей, в среднем на 1 работника

	Среднемесячная начисленная заработная плата
	гражданских служащих						муниципальных служащих
	федерального уровня		регионального уровня		субъектов РФ		муниципальных служащих
	всего	доля (в %)	всего	доля (в %)	всего	доля (в %)	всего	доля (в %)
Всего	72108	100	27862	100	45237	100	30157	100
по должностному окладу	5094	7,06	3446	12,37	6468	14,3	5447	18,06
классный чин	1275	1,77	975	3,5	1818	4,02	961	3,19
выслуга лет	1034	1,43	641	2,3	1235	2,73	1073	3,56
особые условия службы	6070	8,43	3015	10,82	5727	12,66	4137	13,82
работа со сведениями, составляющими государственную тайну	910	1,26	81	0,29	190	0,42	138	0,46
ежемесячное денежное поощрение	15165	21,04	3959	14,21	8188	18,2	4940	16,37
премии	26861	37,25	5964	21,4	8021	17,74	3648	12,0
материальная помощь	2652	3,69	1094	3,93	1344	2,97	1170	3,88
выплаты по районному коэффициенту	-	-	2780	9,98	4264	9,44	3457	11,46
иные выплаты	13021	18,06	5906	21,2	7963	17,7	5187	17,2

Данные, приведенные в табл. 11, свидетельствуют не только о низкой доле оклада денежного содержания, но и о возникновении определенных моральных рисков для конкретного государственного гражданского служащего. Причиной их появления служит тот факт, что только оклад гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином являются частью оплаты труда государственных гражданских служащих, установленной Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих", которая гарантирована государством.

Сохраняет свою остроту проблема значительной диспропорции в оплате труда государственных гражданских служащих (существенное превышение нормативного максимального размера денежного содержания над минимальным размером денежного содержания). Размеры максимального (высшая группа должностей, категория "руководители") и минимального (младшая группа должностей, категория "обеспечивающие специалисты") оклада государственных гражданских служащих различаются в 3 - 3,3 раза. Если рассматривать максимальный и минимальный размеры денежного содержания государственных гражданских служащих с учетом надбавок, различие возрастает уже примерно в 9 - 12 раз в зависимости от уровня в структуре федеральных органов исполнительной власти. Внутри категорий должностей различия менее значительны: наиболее значимые различия в 3 - 3,7 раза - в категории "руководители", в 1,7 - 2,4 раза отличаются минимальный и максимальный возможные размеры денежного содержания в категории "специалисты", в 2,4 раза - в категории "обеспечивающие специалисты", минимальный диапазон вариации в категории "помощники (советники)" - в 1,1 раза <338>.

--------------------------------

<338> См.: Шестаков М. О состоянии системы оплаты труда государственных служащих. URL: http://cbnt.ru>analytics/oplata_truda/2012/14 (дата обращения: 10.09.2014).

Следует также отметить, что в связи с принятием решения о значительном повышении денежного довольствия лиц, проходящих иные виды государственной службы (военной и правоохранительной), увеличилась диспропорция по уровню оплаты труда государственных служащих в РФ.

При оценке действующих условий оплаты труда государственных гражданских служащих необходимо отметить, что по отчетным данным за 2011 и 2012 годы данный показатель составлял <339> (см. табл. 12).

--------------------------------

<339> См.: URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 18.09.2014).

Таблица 12

Соотношение среднемесячной заработной платы

государственных и муниципальных служащих и

среднемесячной заработной платы работников в целом

по экономике и по экономике г. Москвы, тысяч рублей,

в среднем на 1 работника

	2011	2012
среднемесячная заработная плата работников в целом по экономике	23,4	26,6
среднемесячная заработная плата работников по экономике г. Москвы	44,9	48,8
федеральные государственные гражданские служащие центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти	68,9	72,1
федеральные государственные гражданские служащие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти	26,2	27,8
гражданские служащие субъектов Российской Федерации	41,1	45,2
муниципальные служащие	26,6	30,1

Наблюдается устойчивая тенденция увольнения служащих с гражданской службы до достижения ими предельного возраста <340>. Весьма распространенным в последнее время является переход гражданских служащих в связи с предстоящим достижением ими пенсионного возраста с федеральной службы на службу субъекта Федерации, что, безусловно, вызвано большей привлекательностью последней с точки зрения ее материального обеспечения <341> (см. табл. 13). В 2012 году уровень оплаты труда гражданских служащих субъектов Российской Федерации на 38,4% превышал уровень оплаты труда гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

--------------------------------

<340> См.: Антошина Н.М. Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... д.ю.н. М.: РАНХиГС, 2011.

<341> См.: Об оплате труда работников, замещавших должности государственной (муниципальной) службы, по видам выплат государственных органов и органов местного самоуправления за 2012 год // http://www.gks.ru (дата обращения: 18.09.2014).

Таблица 13

Соотношение среднемесячной начисленной заработной платы

гражданских служащих на федеральном и региональном уровнях

за 2012 год, рублей, в среднем на 1 работника

	Среднемесячная начисленная заработная плата гражданских служащих		Разница
	федеральных государственных органов	государственных органов субъектов Российской Федерации	Разница
Белгородская область	23739	33368	- 9629
Московская область	27412	62448	- 35036
Ненецкий авт. округ	50405	122815	- 72410
Республика Ингушетия	20588	23082	- 2494
Республика Калмыкия	21182	25893	- 4711
В среднем за год	27862	45237	- 17375

Приведенные в таблице 13 данные статистики демонстрируют, что в настоящее время государственная служба в некоторых экономически развитых субъектах Российской Федерации является более привлекательной, чем госслужба в территориальных органах федеральных министерств и ведомств, поскольку государственные служащие субъектов Российской Федерации имеют более высокую оплату труда, лучший социальный пакет (медицинское обслуживание, оплата транспортных расходов, отдыха и т.д.), что, определенно, вызывает отток специалистов из федеральных структур в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В 2012 году основную часть в структуре дополнительных выплат государственных гражданских служащих федерального и регионального уровней составляет премия (37,25% и 21,4% соответственно), у государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - ежемесячное денежное поощрение (18,2%). Доля ежемесячного денежного поощрения в общей структуре выплат колеблется, в зависимости от категории и группы должностей, от 74,5% (высшая группа должностей, категория "руководители") до 46,8% (ведущая группа должностей, категория "обеспечивающие специалисты").

Согласно данным статистики, при переходе к должности более высокой категории, степень влияния ежемесячного денежного поощрения на рост оплаты труда государственного гражданского служащего значительно изменяется. Так, при переходе из категории "обеспечивающие специалисты" в категорию "специалисты", а также из категории "специалисты" в категорию "помощники (советники)" рост оплаты труда на 59,5% обеспечивается за счет увеличения размера ежемесячного денежного поощрения.

В структуре оплаты труда государственного гражданского служащего примерно равные доли имеют должностной оклад и надбавка за особые условия гражданской службы. Доля должностного оклада в структуре заработной платы колеблется последовательно, от 7,1% (высшая группа, категория "руководители") до 26,1% (младшая группа, категория "обеспечивающие специалисты"). Доля оклада в структуре заработной платы для категории "руководители" составляет от 7,1 до 15,6%; для категории "специалисты" - от 15% до 22,4%; для категории "обеспечивающие специалисты" - от 18,7% до 26,1%. При этом с "понижением" группы должности внутри категории доля оклада в структуре оплаты труда возрастает по всем категориям. Доля надбавки за особые условия гражданской службы, наоборот, снижается по всем категориям с "понижением" группы должности внутри категории.

Удельный вес средств, направляемых на выплату премий за выполнение особо важных и сложных заданий, остается незначительным (предусмотрено 2 оклада денежного содержания в год, что составляет на одного государственного гражданского служащего в среднем по 14,4 тыс. рублей, или 3% в структуре фонда оплаты труда). Сложившаяся модель не оказывает существенного влияния на материальную мотивацию исполнения государственным гражданским служащим такого рода заданий.

Проблемы и диспропорции, отмеченные выше, усугубились в связи с непроведением в 2009 - 2011 годах увеличения (индексации на уровень инфляции) окладов денежного содержания государственных гражданских служащих.

Существенное сокращение в структуре денежного содержания государственного гражданского служащего размера должностного оклада привело к тому, что по большинству должностей гражданской службы размер пенсии за выслугу лет на гражданской службе сложился ниже размера трудовой пенсии по старости.

При сохранении подобных тенденций произойдет дальнейшее снижение конкурентоспособности денежного содержания государственных гражданских служащих на рынке труда. Кроме того, подобная архитектура структуры денежного содержания, как показывают отечественные и зарубежные эмпирические исследования, чревата участием государственных гражданских служащих в различных коррупционных схемах.

В действующей системе материального стимулирования труда государственных гражданских служащих более весомую роль должна играть ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет. Период времени, прошедший после принятия Закона N 79-ФЗ, позволил лучше понять ее достоинства и нереализованные возможности.

Одним из ее важных достоинств является то, что она способствует реализации функции закрепления кадров. Например, стажевые надбавки широко используются для привлечения и закрепления кадров на территориях Крайнего Севера и приравненных к нему территориях.

Порядок учета стажа работы тоже имеет существенное значение для стимулирования труда государственных гражданских служащих, особенно в части их будущего пенсионного обеспечения. Правовое регулирование порядка его исчисления определено ст. 54 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Таким образом, представленный выше анализ свидетельствует о том, что сложившийся на сегодняшний день механизм функционирования ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет нуждается в совершенствовании. Он должен быть более гибким, более адресным, а также более полно охватывать весь временной диапазон нахождения сотрудника на государственной гражданской службе.

Действующие механизмы мотивации и стимулирования профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих регулируются нормами, установленными Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", включая ст. 50 "Оплата труда гражданского служащего", ст. 51 "Фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа", ст. 52 "Основные государственные гарантии гражданских служащих", ст. 63 "Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих", ст. 55 "Поощрения и награждения за гражданскую службу", ст. 56 "Служебная дисциплина на гражданской службе", ст. 57 "Дисциплинарные взыскания", ст. 58 "Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания", ст. 59 "Служебная проверка".

Мотивация и стимулирование государственных гражданских служащих регулируется также соответствующими указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации <342>.

--------------------------------

<342> См.: Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 15.04.2013 N 389 "Об утверждении Положения о премировании, порядке выплаты единовременного денежного поощрения, материальной помощи, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим и работникам, замещающим должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, центрального аппарата и территориальных органов Министерства культуры Российской Федерации" // Российская газета. 2013. 20 мая; Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 01.10.2013 N 368 "Об утверждении Положения о дополнительных выплатах, премировании и поощрении федеральных государственных гражданских служащих Министерства сельского хозяйства Российской Федерации" // Российская газета. 2013. 11 декабря; Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 19.03.2014 N 57 "О премировании государственных гражданских служащих Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и выплате им материальной помощи, единовременных выплат и поощрений" // Российская газета. 2014. 4 июня; Приказ Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа от 25.08.2014 N 8 "Об утверждении положений о порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа, о порядке выплаты материальной помощи, единовременного поощрения за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска государственным гражданским служащим Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа" // Российская газета. 2014. 9 сентября; и др.

Анализ нормативных актов федеральных ведомств, регулирующих порядок выплаты надбавок за особые условия гражданской службы, показал, что они носят субъективный условный характер и включают такие показатели, как: знание иностранных языков; знание и применение компьютерных программ и баз данных; оперативность выполнения работ; напряженность и производительность труда; сложность; срочность; качество работ и тому подобное.

Особые условия труда каждое федеральное ведомство трактует по-своему. Так, в разделе III Положения о премировании, установлении надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы Федеральной службы государственной статистики предусматривается, что при принятии решения об установлении работнику конкретного размера ежемесячной надбавки учитываются условия, отличающиеся от нормальных (сложность поручений, особая важность, срочность, особый режим и график работы, знание и применение в работе специальных компьютерных программ и баз данных, иностранных языков) <343>. Статья 149 ТК РФ трактует условия, отклоняющиеся от нормальных, несколько по-другому: выполнение работ различной квалификации, совмещение профессий, работа за пределами нормальной продолжительности рабочего времени, в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни и другие <344>. Очевидно, в данном случае нормы ст. 149 ТК РФ, предусматривающие оплату труда в случаях выполнения работ в условиях, отклоняющихся от нормальных, не были учтены.

--------------------------------

<343> См.: Приказ Федеральной службы государственной статистики (Росстат) от 14.11.2013 N 445 "Об утверждении Положения о премировании, установлении надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы, оказании материальной помощи и иных выплат федеральным государственным гражданским служащим Федеральной службы государственной статистики" // Российская газета. 2014. 5 февраля.

<344> Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Е.Н. Сидоренко. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2005. С. 331.

В ряде случаев наблюдается простое дублирование критериев для установления конкретных размеров ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия службы без учета специфики ведомства. Например, Федеральное казначейство Российской Федерации в декабре 2007 года разработало для гражданских служащих центрального аппарата Федерального казначейства и заместителей руководителей территориальных органов Федерального казначейства следующие основные критерии для установления конкретных размеров ежемесячной надбавки:

- профессиональный уровень исполнения должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

- сложность, срочность выполняемой работы;

- опыт работы по специальности и занимаемой должности;

- компетентность при выполнении наиболее важных, сложных и ответственных работ;

- качественное выполнение работ высокой напряженности и интенсивности (большой объем, систематическое выполнение срочных и неотложных поручений, а также работ, требующих повышенного внимания, и др.);

- наличие переработки сверх нормальной продолжительности рабочего дня <345>.

--------------------------------

<345> См.: Приказ Федерального казначейства Российской Федерации от 20.12.2007 N 9н "Об утверждении положений о порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы федеральным государственным гражданским служащим центрального аппарата Федерального казначейства и заместителям руководителей территориальных органов Федерального казначейства, о порядке премирования, о порядке выплаты материальной помощи, единовременного поощрения за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим и работникам, замещающим должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, центрального аппарата Федерального казначейства" (в ред. Приказов Казначейства РФ от 23.06.2008 N 3н, от 14.09.2009 N 7н, от 14.04.2010 N 3н) // СПС "КонсультантПлюс".

Вышеперечисленные критерии практически без изменений повторяются в аналогичных документах ряда ведомств, изданных в последние годы <346>.

--------------------------------

<346> См., например: Приказ Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа от 25.08.2014 N 8 "Об утверждении положений о порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа, о порядке выплаты материальной помощи, единовременного поощрения за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска государственным гражданским служащим Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа"; Приказ Федерального агентства научных организаций (ФАНО России) от 18.12.2013 N 1н "Об утверждении положений о порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы государственным гражданским служащим центрального аппарата Федерального агентства научных организаций и руководителям, заместителям руководителей территориальных органов Федерального агентства научных организаций, о порядке премирования государственных гражданских служащих центрального аппарата Федерального агентства научных организаций и руководителей, заместителей руководителей территориальных органов Федерального агентства научных организаций, о порядке выплаты материальной помощи, единовременного поощрения за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска государственным гражданским служащим центрального аппарата Федерального агентства научных организаций и руководителям, заместителям руководителей территориальных органов Федерального агентства научных организаций" // Российская газета. 2013. 27 декабря.

Закрепление в указанных выше положениях такого основного критерия, как компетентность при выполнении наиболее важных, сложных и ответственных работ, тоже вызывает вопросы. Компетентность в настоящее время рассматривается как обычное требование к государственному гражданскому служащему. Кроме того, эта норма часто не совсем согласуется с теми положениями, где закреплено, что надбавка выплачивается в целях материального стимулирования наиболее квалифицированных, компетентных, ответственных и инициативных государственных гражданских служащих.

Как и любой другой человек, государственный служащий не может жить вне политических и индивидуально-личностных пристрастий. Однако, находясь на службе обществу и государству, он должен работать в рамках основных направлений государственной политики и нередко подчинять свои интересы выполнению "духа и буквы" государственных решений.

В то же время каждый гражданский служащий должен знать, за что он получает основную оплату труда и за что - дополнительную, насколько справедливо при этом дифференцирована оплата среди равных ему сотрудников.

Премирование федеральных государственных гражданских служащих производится за выполнение особо важных и сложных заданий, связанных с выполнением задач и обеспечением функций, возложенных на орган государственной власти. Так, например, гражданским служащим центрального аппарата Федерального казначейства выплата премий производится в пределах утвержденного фонда оплаты труда с учетом экономии и максимальными размерами не ограничивается <347>.

--------------------------------

<347> См.: Приказ Федерального казначейства Российской Федерации от 20.12.2007 N 9н "Об утверждении положений о порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы федеральным государственным гражданским служащим центрального аппарата Федерального казначейства и заместителям руководителей территориальных органов Федерального казначейства, о порядке премирования, о порядке выплаты материальной помощи, единовременного поощрения за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим и работникам, замещающим должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, центрального аппарата Федерального казначейства" (в ред. Приказов Казначейства РФ от 23.06.2008 N 3н, от 14.09.2009 N 7н, от 14.04.2010 N 3н) // СПС "КонсультантПлюс".

С учетом ограниченных возможностей фонда оплаты труда для выплаты премий по инициативе Министерства финансов Российской Федерации Правительством Российской Федерации было принято решение на установленный период времени об особом порядке премирования государственных гражданских служащих территориальных органов Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федеральной таможенной службы: сверх установленных для этих территориальных органов фондов оплаты труда работников, при этом материальное стимулирование, осуществляемое в этих органах, не входит в состав денежного содержания гражданских служащих <348>. Критерии оценки эффективности деятельности указанные службы разрабатывали самостоятельно.

--------------------------------

<348> См.: Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2007 г. N 611 "О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов отдельных федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями и дополнениями от 24 декабря 2010 г., 26 января 2012 г., 5 июня 2013 г.). URL: http://base.garant.ru.

Так, например, Федеральная таможенная служба разработала 32 плановых показателя результативности деятельности, установленных на период 2011 - 2013 гг. Для территориальных органов Служба разработала единый порядок расчета различных показателей эффективности, число которых в целом составляло около 500. Выполнение каждого показателя учитывалось по балльной системе с учетом степени его оценки в критериях "хорошо", "удовлетворительно" или "неудовлетворительно", в зависимости от которых осуществлялась корректировка баллов <349>.

--------------------------------

<349> См.: Чекин М.А., Гуляева Ю.А. Анализ практики разработки и применения системы материального стимулирования государственных гражданских служащих за достижение ими установленных показателей эффективности // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. N 4.

Результаты деятельности таможенного органа по выполнению показателей определялись соотношением фактической суммы набранных баллов за выполнение показателей к максимальной сумме баллов при выполнении всех показателей, которые подлежат положительной оценке ("хорошо"). По мотивированному представлению структурных подразделений ФТС России, осуществляющих оценку выполнения показателей, итоговая оценка могла быть снижена, но не более чем на 10% при выявлении нарушений, в том числе в части общей организации выполнения показателей, в работе региональных таможенных управлений, а также подчиненных им таможенных органов.

Используемые показатели:

- таможенные платежи, перечисляемые в бюджет;

- количество выявленных контрафактных товаров;

- обеспечение соблюдения запретов и ограничений;

- выявленные нарушения валютного законодательства Российской Федерации в стоимостном выражении и др.

Введенная в таможенных органах система премирования положительно повлияла на увеличение доли:

- государственных услуг и функций, предоставляемых и исполняемых Службой в соответствии с административными регламентами, в общем объеме государственных услуг и функций;

- ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации товаров, по которым таможенными органами приняты меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации, в общем объеме ввезенных товаров;

- уголовных дел, возбужденных таможенными органами, в общем объеме преступлений, отнесенных к компетенции таможенных органов и по ряду других показателей.

Анализ материалов федеральных органов исполнительной власти, территориальные органы которых участвуют в материальном стимулировании гражданских служащих за выполнение показателей эффективности, выявил определенные недостатки. Так, в число гражданских служащих, участвующих в системе материального стимулирования, иногда включались работники, непосредственно не осуществляющие функции, за выполнение которых решениями Правительства установлено специальное премирование. Так, например, по данным Минфина России, доля ассигнований на премирование таких работников по налоговым органам города Москвы в I квартале 2009 г. составила около 20% общего объема материального стимулирования <350>.

--------------------------------

<350> См.: письмо Минфина России от 31 мая 2010 г. N 01-02-01/14-1038.

Правительство Российской Федерации в 2010 году приняло решение о материальном стимулировании гражданских служащих территориальных органов Федеральной антимонопольной службы за показатели качества исполнения ими обязанностей по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства о рекламе, за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд <351>.

--------------------------------

<351> См.: Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. N 79 "О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов Федеральной антимонопольной службы" (с изменениями и дополнениями от 3 декабря 2010 г., 20 декабря 2011 г.). URL: http://base.garant.ru.

После принятия указанного Постановления Правительства Российской Федерации разработка и применение показателей эффективности для оплаты труда гражданских служащих стали осуществляться и в центральном аппарате Федеральной антимонопольной службы. Заместитель руководителя этой Службы статс-секретарь А. Цариковский в интервью "Российской газете" отметил, что для оценки деятельности гражданских служащих органов власти могут применяться установленные Международной организацией по стандартизации (ИСО) стандарты качества менеджмента, в частности стандарты серии ИСО 9001 <352>.

--------------------------------

<352> См.: Чиновников разложат по рейтингу, и от этого будет зависеть их зарплата // Российская газета. 07.10.2011. Федеральный выпуск N 5601(225).

Представляется необходимым распространить подход к премированию, рассмотренный выше, и на другие территориальные органы, в функции которых входит предоставление государственных услуг или увеличение доходной части федерального бюджета. К этим органам, в частности, относятся территориальные органы Федеральной миграционной службы, Роспотребнадзора, Ространснадзора, Росрыболовства и ряда других федеральных органов исполнительной власти.

Анализ судебной практики по вопросам оспаривания гражданскими служащими порядка и условий оплаты труда. В качестве предмета исследования рассмотрены материалы, представленные в Обзоре судебной практики по спорам, вытекающим из служебных отношений на федеральной государственной гражданской службе <353>. В Обзор включены судебные решения, вынесенные судами общей юрисдикции, а также Конституционным Судом Российской Федерации за период с 1 февраля 2005 г. по 1 июля 2010 г., призванные дать представление о позиции судебных органов при применении федерального законодательства о государственной гражданской службе. Восьмой раздел Обзора посвящен теме оспаривания гражданскими служащими порядка и условий оплаты труда, предоставления отдельных государственных гарантий на гражданской службе.

--------------------------------

<353> См.: Обзор судебной практики по спорам, вытекающим из служебных отношений на федеральной государственной гражданской службе / Отв. ред. С.Д. Хазанов. М.: Минюст РФ, 2010. 116 с.

Анализ материалов судебной практики свидетельствует о том, что наиболее типичным случаем нарушения порядка оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих является несоблюдение представителем нанимателя установленного порядка выплаты премий.

Так, например, Н. обратилась в суд с иском к межрайонной инспекции ФНС России N 7 по Ивановской области о взыскании премии по итогам работы за январь - февраль 2007 г. в размере, установленном приказом руководителя инспекции о премировании. Отказ основывался на Временном положении о порядке установления ежемесячных надбавок за особые условия государственной службы, премирования, утвержденном приказом руководителя межрайонной ФНС России N 7 по Ивановской области, в соответствии с которым премии выплачиваются работникам, состоящим в трудовых отношениях с межрайонной инспекцией ФНС России N 7 России по Ивановской области на дату издания приказа руководителя о выплате премии. Н. на момент издания приказа о премировании уволилась по собственной инициативе.

Суд, посчитав ссылку ответчика на данное Временное положение неправомерной как носящей дискриминационный характер по отношению к работникам, исковое заявление удовлетворил, так как Н. работала весь указанный период, дисциплинарных взысканий не имела, в достижении положительных результатов в деятельности инспекции доля труда истицы имелась. Согласно решению мирового судьи судебного участка N 2 Пучежского района Ивановской области от 30 октября 2007 г. по делу N 2-277, выплата премии по итогам работы за определенный период полагается гражданским служащим, уволенным с гражданской службы, отработавшим полностью или частично указанный определенный период.

Наблюдаются случаи нарушения порядка выплаты премии за выполнение особо важных и сложных заданий, установленного представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента. В отсутствие дисциплинарных взысканий и проводимых по этому поводу служебных проверок недопустимо уменьшать размер полагающейся гражданскому служащему премии за выполнение особо важных и сложных заданий. В суд обратился П. с иском к инспекции ФНС России по г. Волжскому о взыскании недоначисленной премии за выполнение особо важных и сложных заданий. Премия, подлежащая выплате, была ему незаконно уменьшена в связи с "учетом вынесенных дисциплинарных взысканий и за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей". Ответчик не оспаривал отсутствие к моменту вынесения приказа о премировании работников дисциплинарных взысканий у П. и проводимой по этому поводу служебной проверки. Учитывая это, суд пришел к выводу, что уменьшать П. размер причитающейся ему премии недопустимо (решение Волжского городского суда Волгоградской области от 9 июня 2008 г.).

Гурьевский районный суд Калининградской области при рассмотрении дела по иску Р. к межрайонной инспекции ФНС России N 10 по Калининградской области о взыскании средств материального стимулирования за 1, 2, 3-й кварталы 2007 г. в виде премии, предусмотренного Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2007 г. N 611, лицу, уволившемуся по собственному желанию, обоснованно пришел к выводу, что увольнение истца с должности гражданской службы по п. 6 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в связи с сокращением должностей гражданской службы) является увольнением по уважительной причине, поскольку служебный контракт расторгнут с истцом не по ее инициативе, волеизъявление об увольнении от нее не исходило, а отказ истца от перевода на другую должность государственной службы в процессе реорганизации инспекции не может свидетельствовать о неуважительности причины ее увольнения.

При таких обстоятельствах суд обоснованно пришел к выводу, что ответчиком не был учтен вклад истца, уволенной по уважительной причине, не имевшей в 2007 г. дисциплинарных взысканий, в достижение тех результатов деятельности инспекции в упомянутый период, за которые сотрудникам налогового органа осуществлялась выплата средств материального стимулирования. Вместе с тем средства материального стимулирования подлежали выплате истцу с учетом ее конкретного вклада в достижение инспекцией показателей эффективности деятельности, т.е. с учетом фактически отработанного ею времени и без учета отсутствия на службе по причине временной нетрудоспособности, нахождения в отпусках.

Судебная практика свидетельствует и о том, что имеют место нарушения установленного порядка других выплат, предусмотренных соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, в том числе выплат при сверхурочной работе, работе в выходные и нерабочие праздничные дни. Так, например, Р. проходил государственную гражданскую службу в Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатскому краю в должности главного специалиста отдела охотничьего надзора. Суд, установив, что за период с 27 апреля 2005 г. по 22 сентября 2009 г. с учетом использованных Р. других дней отдыха количество дней, отработанных в выходные и нерабочие праздничные дни, составило 91 день, пришел к правильному выводу, что требования истца о взыскании заработной платы за работу в выходные и нерабочие праздничные дни основаны на положении ст. 153 ТК РФ и подлежат удовлетворению (Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Камчатского краевого суда от 13 мая 2010 г. по делу N 33-483/2010).

Встречаются случаи нарушения со стороны государственного органа установленного нормативного положения о том, что не подлежат возврату в качестве неосновательного обогащения заработная плата и приравненные к ней платежи, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны и счетной ошибки. Так, Управление Россвязьохранкультуры по Приморскому краю обратилось в суд с иском к К. о взыскании суммы неосновательного обогащения, указывая, что ответчику, являющемуся ведущим специалистом-экспертом отдела надзора за сетями электросвязи, при уходе в отпуск была ошибочно произведена единовременная выплата.

Однако в судебном заседании представитель Управления не представил доказательств допущенной счетной ошибки. Наоборот, из материалов дела усматривается, что единовременная выплата к отпуску была произведена К. в связи с неправильным применением законодательства, регулирующего оплату труда государственного гражданского служащего. Факт недобросовестности со стороны К. судом также не установлен. На основании ст. 1109 Гражданского кодекса РФ не подлежат возврату в качестве неосновательного обогащения заработная плата и приравненные к ней платежи, пенсии, пособия, стипендии, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, алименты и иные денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны и счетной ошибки. Аналогичная норма, не допускающая взыскания излишне выплаченной работнику заработной платы, содержится в ст. 137 ТК РФ (Постановление президиума Приморского краевого суда от 12 сентября 2008 г. по делу N 44г-187).

Отмечаются случаи нарушения установленного порядка расчета заработной платы, причитающейся гражданскому служащему во время вынужденного прогула. Так, например, решением Правобережного районного суда г. Магнитогорска от 3 июля 2009 г. признано незаконным увольнение М. по п. 6 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". М. восстановлена в должности старшего специалиста 2-го разряда административного отдела межрайонной ИФНС России по крупнейшим налогоплательщикам N 2 по Челябинской области, в пользу М. с ответчика взыскана заработная плата за время вынужденного прогула в размере 30951,75 руб., компенсирован моральный вред в размере 1000 рублей. Определением Челябинского областного суда от 27 августа 2009 г. решение в части взыскания с межрайонной инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам N 2 по Челябинской области в пользу М. заработной платы за время вынужденного прогула и исполнения решения суда в этой части отменено. Суд постановил взыскать с межрайонной инспекции в пользу М. заработную плату за время вынужденного прогула в размере 53272 руб. 04 коп.

Судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда. Производя расчет заработной платы, причитающейся М. за время вынужденного прогула, суд первой инстанции правильно применил положения ст. 139 ТК РФ. Иных правил для начисления заработной платы за время вынужденного прогула действующее законодательство не предусматривает, в том числе таковые не содержатся ни в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни в Постановлении Правительства РФ от 6 сентября 2007 г. N 562 "Об утверждении правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих". Доводы кассационной жалобы о том, что при расчете средней заработной платы М. судом неправомерно, в нарушение Положения об особенностях порядка исчисления среднего заработка, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. N 922, учтены такие выплаты, как средства материального стимулирования и различные надбавки, причитающиеся государственным служащим, несостоятельны.

Согласно п. 2 названного Положения для расчета среднего заработка учитываются все предусмотренные системой оплаты труда виды выплат, применяемые у соответствующего работодателя. Средства материального стимулирования и различные надбавки, причитающиеся государственным служащим, относятся к выплатам, предусмотренным системой оплаты труда государственных служащих, следовательно, подлежат включению в общий размер заработной платы для расчета среднего заработка. Выплаты социального характера (суммы, выплаченные за больничный лист) при расчете средней заработной платы М. не учтены. Кроме того, при разрешении трудового спора на ответчика возлагалось бремя доказывания обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела. Однако ответчик не представил суду свой расчет размера заработной платы, подлежащей взысканию за время вынужденного прогула в пользу работника, исчисленной по правилам ст. 139 ТК РФ, который судом мог быть принят и оценен наряду с другими доказательствами по делу, т.е. от состязательности в процессе уклонился. При таких обстоятельствах судебной коллегией не может быть принята ссылка представителя ответчика на неверное исчисление судом размера заработка за время вынужденного прогула, подлежащего выплате истцу.

Деятельность судов всех уровней позволяет оперативно выявлять пробелы в правовом регулировании вопросов оплаты труда государственных служащих и в целом оказывает положительное влияние на повышение его эффективности.

Выводы по разделу

За период 2004 - 2014 гг. совершенствование оплаты труда и статистики результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих в Российской Федерации осуществлялось на основе стандартов и нормативов, определенных в резолюциях и руководящих принципах Международной организации труда, Трудового кодекса Российской Федерации (2001 г.), Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Использование статистических данных Федеральной службы государственной статистики (Росстат), специализированных обзоров заработных плат, самостоятельные исследования рынка труда дают необходимую информацию о последних тенденциях в оплате труда государственных гражданских служащих Российской Федерации, структуре их денежного содержания, организации основных и дополнительных выплат, мере соответствия действующего порядка требованиям установленных норм и правил.

Несмотря на положительные изменения уровня денежного содержания государственных гражданских служащих за период с 2004 по 2014 г., современная ситуация с оплатой их труда характеризуется серьезными количественными диспропорциями и весьма существенными качественными изменениями, а проблемы низкого уровня денежного содержания для отдельных категорий государственных гражданских служащих по-прежнему остаются актуальными. В системе факторов мотивации их труда оплата труда традиционно уступает место таким факторам, как получение профессионального опыта, интересное содержание выполняемой работы, возможность установить деловые контакты.

В системе оплаты труда на государственной гражданской службе должностной оклад гражданского служащего составляет от 7 - 18% денежного содержания (в среднем на 2012 г.), при этом совокупный размер денежного содержания формируется за счет большого количества надбавок и дополнительных выплат, по сумме существенно превышающих должностной оклад. В результате выплата надбавок и премий гражданским служащим потеряла свой изначальный смысл и носит четко выраженный компенсационный характер с целью удержания их на замещаемых должностях, а не мотивации и стимулирования к достижению высоких результатов профессиональной деятельности.

Диспропорции в уровне оплаты труда гражданских служащих и представителей других видов государственной службы (военной, правоохранительной) нарушают принцип единства условий прохождения гражданской службы, установленный Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", препятствуют мотивации большинства федеральных гражданских служащих к эффективной и добросовестной работе, повышают коррупционные риски и теневую нагрузку на бизнес, стимулируют отток наиболее квалифицированных кадров с федеральной гражданской службы в бизнес-структуры, которые могут предоставить конкурентоспособную заработную плату и достойный социальный пакет.

Существующая система оплаты труда не позволяет широко применить современные технологии кадровой работы в отношении тех гражданских служащих, которые непосредственно оказывают государственные услуги, и ориентировать их на достижение качественных результатов деятельности. В результате сложившаяся в настоящее время ситуация характеризуется возрастающим недостатком мотивированных на общественное служение квалифицированных кадров, способных долговременно и эффективно осуществлять служебную деятельность. Особенно ощутима нехватка мотивированных молодых специалистов, ориентированных на многолетнее прохождение гражданской службы.

Неразвитость механизмов объективной оценки государственных служащих препятствует внедрению системы эффективных контрактов и вознаграждения по результатам деятельности, а также не позволяет обеспечить продвижение по должностям наиболее подготовленных, перспективных и результативных сотрудников, делая выбор кандидатов на замещение вакантных должностей неоправданно узким и субъективным.

Деятельность судов всех уровней оказывает положительное влияние на эффективность правового регулирования порядка оплаты труда государственных гражданских служащих. Она помогает выявить и проанализировать типовые случаи нарушения установленного порядка, существующие в законодательстве проблемы (пробелы, противоречия, неточности, коллизии и т.п.), снижающие эффективность правового регулирования оплаты труда государственных гражданских служащих. Судебные решения оказывают положительное влияние не только на закрепление установленных правил и процедур, но и на повышение правовой подготовки государственных гражданских служащих, ответственных за финансовое обеспечение государственного органа, а также на повышение эффективности действующих правовых норм. При помощи правовых позиций, выработанных судебной практикой, устраняются пробелы в законодательстве и преодолеваются правовые коллизии, формируется понятийный аппарат административного права.

9.3. Анализ зарубежной практики вознаграждения по

результатам служебной деятельности государственных служащих

В странах Европейского союза и США государство стремится обеспечить финансовую и социальную независимость и соответствующий социальному статусу государственного служащего достойный уровень жизни. В свою очередь, уровень заработной платы обычно определяется в соответствии с занимаемыми должностями. Однако, помимо занимаемой должности, существуют и другие критерии, регулирующие размер оплаты труда государственных служащих за рубежом.

Как показано в таблице 14, компенсация и заработная плата одного работника в государственном секторе выросла больше, чем в частном секторе за период 1999 - 2007 гг. в Бельгии, Испании, Ирландии, Италии и Греции.

Таблица 14

Индексы роста компенсации и заработной платы

на одного работника в 1999 - 2007 гг. (в процентах)

	Индекс роста компенсации на одного работника			Индекс роста заработной платы
	Гос. сектор	Частн. сектор	Всего по экономике	Гос. сектор	Частн. сектор	Всего по экономике
Австрия	16,9	18,8	18,2	17,9	20,5	19,8
Бельгия	24,3	23,6	23,7	24,9	23,6	23,9
Германия	6,8	9,5	9	7,1	10,1	9,6
Испания	34,8	21,1	23,9	39,2	19,7	23,8
Франция	25,8	25,7	25,8	24,7	28,5	27,6
Греция	50,2	46,5	48	48,4	46,5	47,4
Ирландия	64	56,2	58,2	59,4	55,5	57,6
Италия	34	19	22,2	36,1	20,2	23,6
Португалия	30,2	32,2	32	20,9	31,4	28,5
Словения	72,9	87,7	84,7	68,1	85,9	82,1

В Австрии, Германии, Португалии, Словении и Франции рост зарплат бюджетников был ниже, чем рост заработных плат в частном секторе.

Соответственно, чтобы повысить заинтересованность государственных служащих в качественном выполнении своих обязанностей, необходимо размер их денежного содержания поставить в зависимость, во-первых, от меняющейся ситуации на рынке труда, а во-вторых, от результатов труда и повышения уровня их компетентности. В этой связи возникает необходимость разработки соответствующих нормативных документов, определяющих критерии и процедуру оценки, а также размеры вознаграждения за эффективность и результативность служебной деятельности. В последние десятилетия этим вопросам уделяется самое пристальное внимание.

Оплата по результатам (PRP - performance related pay) - система оплаты труда, при которой заработная плата работника напрямую обусловлена результатами его трудовой деятельности.

До 1980-х годов в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) размер вознаграждения госслужащих устанавливался в соответствии с занимаемой должностью. В качестве дополнительного стимула использовалось продвижение по службе, которое зависело от стажа работы на государственной службе.

Кризис 1970-х годов показал, что возможности повышения оплаты труда государственных служащих за счет роста налоговой нагрузки на бизнес исчерпаны. Более того, нужно искать резервы для снижения налоговой нагрузки на предприятия, чтобы придать дополнительный импульс экономическому развитию. В условиях сокращающегося финансирования государственной службы необходимо было, во-первых, изыскать источники для установления конкурентоспособной по сравнению с частным сектором оплаты труда для высококвалифицированных служащих и, во-вторых, найти стимулы повышения эффективности функционирования госслужбы. Без коммерческого подхода, примером которого выступали частные компании, решить возникшую проблему не представлялось возможным. Родилась новая доктрина государственного управления, основанная на построении оплаты труда государственных служащих по результатам служебной деятельности.

Впервые такую систему стали использовать в 1990-е годы Нидерланды, Новая Зеландия и Великобритания. Еще раньше США и Канада ввели систему оплаты труда по результатам для руководителей государственной службы высшего и среднего звена. Эксперты отмечали, что к концу 2003 года многие страны Европейского союза имели обобщенное положение об оплате по эффективности служебной деятельности руководителей органов государственного управления. В тех странах, где оно отсутствовало, планировалось принять его в ближайшие годы <354>.

--------------------------------

<354> См.: Берестова Л.И. Особенности труда государственных гражданских служащих: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 124.

В странах Европы созданию эффективных систем стимулирования по результатам труда способствуют специальные комитеты при правительствах. Например, правительство Ирландии приняло в конце 2001 года решение о формировании Комитета по вознаграждению за эффективность труда с тем, чтобы наблюдать за системами вознаграждений, связанных с эффективностью служебной деятельности в различных областях. На Комитет возлагалась задача проведения мониторинга системы вознаграждений служащих по результатам труда и вынесения самостоятельного решения об утверждении целей для служащих, на которых распространяется действие этой системы. Перед Комитетом ставилась также задача установить единообразие в критериях оценки результатов труда госслужащих и обеспечить ее объективность, открытость для внешней проверки оплаты труда в государственной службе. Для местных органов власти и управлений здравоохранения предусмотрено создание собственных подобных комитетов.

Чтобы успешно внедрить эффективные системы оплаты по результатам, важно соблюдать ряд общих для всех стран условий. Прежде всего необходим тщательный выбор участков государственного органа, где планируется внедрять новую систему. При выборе участка следует учитывать готовность и желание коллектива переходить на такую систему вознаграждений.

Важно также обеспечить поэтапное наращивание фонда премирования, благодаря которому можно постепенно увеличивать дифференциацию в размере вознаграждения. Например, в Великобритании правительство организовало формирование неконсолидированного премиального фонда с условием его ежегодного увеличения с целью облегчить переход на новую систему стимулирования.

Третьим условием преодоления трудностей внедрения новой системы стимулирования, как показывает опыт некоторых стран, является формирование премиального фонда не за счет существующего фонда труда, а путем дополнительного финансирования. Если служащие будут уверены, что их общее вознаграждение не уменьшится ни при каких обстоятельствах, то они с большей готовностью воспримут новую модель оплаты.

Четвертым условием успешной реализации перехода к новой системе являются широкая разъяснительная работа и обучение как персонала, работа которого будет оцениваться, так и руководителей, выступающих в роли оценивающих. Оцениваемые и оценивающие должны хорошо знать процедуру и критерии оценки и самооценки, вытекающие отсюда последствия, должны быть уверены в том, что будут обеспечены объективность и справедливость оценки результатов деятельности.

Среди условий, которые необходимо соблюдать при установлении части размера денежного содержания государственного служащего в зависимости от результатов труда, Л. Олеон выделяет также следующие: справедливая и сбалансированная система распределения различных функций организации; прозрачный механизм, определяющий цели организации, способ индивидуальной оценки, предусмотренной юридическими документами или ясными внутренними инструкциями; возможность внутренней и внешней проверки по процедуре и результатам оценки; уверенность работников в том, "что результаты их оценки будут правильно использованы" <355>.

--------------------------------

<355> См.: Олеон Л. Оплата труда в зависимости от результата. Материал Программы Европейского союза Europeaid "Административная реформа в России". М., 2005. С. 5.

Эксперты отмечают, что руководители высшего ранга государственного управления премируются по результатам служебной деятельности не во всех странах Европы. В Ирландии, Италии и Финляндии они исключены из систем премирования по результатам служебной деятельности, а в Дании им устанавливается годовая премия в большем размере, чем руководителям среднего звена, поскольку с повышением ответственности возрастает и доля риска.

Ниже будут рассмотрены особенности внедрения системы оплаты по результатам в различных странах.

Система государственной службы Великобритании является наиболее децентрализованной из европейских стран. Руководитель государственного органа несет ответственность за проведение политики в отношении персонала, в связи с чем заработная плата в значительной степени варьируется в зависимости от сектора и обязанностей.

Практика децентрализации управления государственной службой путем создания свободно оперирующих агентств, оплаты труда государственных служащих в соответствии с их производительностью значительно отличается от аналогичной практики в сфере гораздо более широкого государственного сектора.

Универсальные характеристики сложившейся в прежние годы системы оценки труда государственных служащих позволяли применять ее на всех уровнях государственной службы. Централизованно были определены размеры зарплаты, градация и условия занятости для всех государственных служащих.

Но уже в начале 1990-х годов было принято решение о создании более тесной взаимосвязи между производительностью и вознаграждением отдельных служащих, отделов и департаментов в целом. В 1996 году основная часть ответственности за создание благоприятных условий труда сотрудников, повышение эффективности и результативности их деятельности была делегирована напрямую министерствам. В настоящее время система PRP применяется как на уровне отделов, так и отдельных государственных гражданских служащих.

В разработке своих собственных систем отделы обязаны основываться на четырех ключевых принципах, изложенных в Кодексе гражданской службы:

- лучшее соотношение цены материального вклада государственных служащих и размера денежного вознаграждения;

- повышение гибкости в системе оплаты труда;

- усиление роли бюджетного контроля.

Контроль за соблюдением указанных принципов и соответствием Кодексу гражданской службы осуществляет Кабинет министров.

Общая конструкция PRP

Текущая практика свидетельствует о значительной вариации применения PRP в зависимости от функций, выполняемых департаментами и учреждениями. В качестве обязательного условия их деятельности предложено согласование реализуемой стратегии вознаграждения со своими бизнес-целями, создание четких критериев по оценке достижения намеченных целей.

Большинство ведомств и учреждений самостоятельно определяют максимальные и минимальные размеры премий. Премии призваны уравновешивать заработные платы государственного и частного сектора и тем самым способствовать удержанию высококвалифицированного персонала государственных органов. В этой связи становится необходимой ежегодная переоценка данных показателей, приведение их в соответствие с меняющимися рыночными условиями труда и личными потребностями персонала.

Целевые ставки устанавливаются в соответствии с рыночной ставкой для определенного класса должностей и, как правило, расположены между 80% и установленной максимальной ставкой. После утверждения целевой ставки, как правило, лишь немногие лучшие исполнители могут претендовать на получение максимальных бонусов за производительность.

Неконсолидированные бонусы используются сегодня в качестве одного из основных способов премирования штатных сотрудников за успешное выполнение работы. Размер бонусов может различаться в разных организациях, и это отличие бывает очень существенным даже внутри одного министерства.

Есть ряд важных элементов, которые способствуют успешной реализации системы оплаты труда по результатам:

- прозрачность процедуры оценки;

- участие сотрудников в разработке критериев и распределении бонусов;

- постановка реалистичных и четких целей;

- пропорциональность размера вознаграждения и выполненных работ;

- высокая степень контроля работника в течение "оценочного" периода;

- беспристрастность и высокая квалификация руководящих должностных лиц.

В ходе внедрения и совершенствования системы оплаты труда, основанной на достигнутых целях, в Великобритании возникли определенные специфические проблемы:

- слабая активность применения оценки личной производительности и создания механизмов регулярной обратной связи государственных служащих, а также создания упрощенной системы оценки в рамках более широкой программы повышения лидерского потенциала;

- недостаточное финансирование, снижение веса влияния финансовых стимулов для сотрудников.

Правительство считает, что оплата производительности в органах государственной власти является важным инструментом для облегчения и улучшения управления в целом. Руководители могут самостоятельно определять, как лучше привлекать, удерживать и мотивировать высококвалифицированных сотрудников, и они имеют возможность контролировать их уровень дохода.

Анализ системы вознаграждения должен отражать фактические показатели достижения целей, а также учитываться при определении направлений деятельности организации. Схемы оплаты труда по результатам применяются для соотнесения производительности сотрудников с целями организации, чтобы создать прямую зависимость между отдельными целями и достижениями организационных целей. Важно обратить внимание на культуру организации. Если организация имеет командную культуру, индивидуальные награды не всегда могут быть пригодны для распределения вознаграждений. Важно, чтобы схемы оплаты труда были гибкими и могли быть адаптированы к изменениям, связанным с новыми рыночными тенденциями <356>.

--------------------------------

<356> Public and Private Sector Earnings. March 2014. URL: www.ons.gov.uk/ons/dcp171776_355119.pdf (дата обращения: 12.07.2014).

Другие бонусы - отделы и агентства обычно предлагают очень хорошие нематериальные бонусы в виде продолжительного ежегодного отпуска, гибкого графика работы и т.д.

Также многие государственные служащие отметили возможность расширения нематериальных стимулов в сфере гражданских и общественных услуг. Так как процесс развития системы оплаты труда требует постоянного развития, Кабинет министров с помощью ключевых заинтересованных сторон в настоящее время разрабатывает новые практические предложения по совершенствованию существующей системы.

Проведение индивидуальных бесед с сотрудниками, поведение которых рассматривается как девиантное (позитивные или негативные отклонения от нормы), является обычным делом. Собеседования проходят в спокойной и располагающей обстановке, а их эффективность оказывается достаточно высокой. Во-первых, они улучшают связи (прямые и обратные) между сотрудником и руководством. Зачастую в ходе таких бесед можно решить множество проблем. Кроме того, работник чувствует себя намного лучше, его мотивация повышается вследствие укрепления убеждения в том, что он (она) не безразличен руководству.

PRP система во Франции традиционно была основана на стимулах, таких как продвижение по карьерной лестнице. В реальности доминирует система вознаграждения для государственных служащих, основанная на занимаемой должности (их положении), премировании за сверхурочные работы и специальные квалификации. Для старших должностей государственной службы определены дополнительные меры стимулирования, такие как освобождение от некоторых видов налогов, что составляет приблизительно 10% основного оклада.

Премии обычно ассигнуются коллективно, а их объем значительно различается в зависимости от министерства, ведомства. Система премий высоко децентрализована, годовые бюджеты для премий ассигнованы Министерством финансов. Расчет размера бюджета основан на средней норме для каждой профессиональной группы, умноженной на штатную численность этой категории в отделе. Распределение происходит непосредственно внутри каждого ведомства на основании решения его руководителя.

Существенным недостатком системы, применяемой в настоящий момент во Франции, является высокая "доля" премиального фонда, выплачиваемая высшему руководству. Только 10% государственных служащих Франции зарабатывают премии, которые составляют больше 30% их основной заработной платы. В целях изменения сложившейся ситуации было принято решение о нормативном регулировании максимального уровня премий за результативность и введении ограничений их размера 20% оклада.

Критерии оценки работы:

- профессионализм и технические навыки;

- организационные навыки и исполнительность;

- личные качества и коммуникабельность.

Фактор высокой децентрализации процесса выплаты премий по результатам труда потребовал усиления контроля и анализа распределения премий из федерального бюджета. Следствием этого стало создание Генеральной финансовой инспекции, представители которой совместно с членами парламента приступили к выполнению функции финансовых контролеров.

Несмотря на то что PRP система устремлена на переход к оплате труда государственных служащих по результатам и применяется во всех органах государственной власти Франции, процесс ее внедрения протекает достаточно сложно. Анализ его результатов свидетельствует о наличии ряда недостатков и слабых мест. В их числе: большая степень зависимости выделяемых размеров премий от субъективных оценок руководителей; действие естественной тенденции использования вторичных схем вознаграждения, посредством которых руководители структурных подразделений стремятся уравнять бонусную часть денежного содержания государственных служащих.

По итогам первого этапа внедрения системы оплаты труда по результатам опубликовано 2 отчета об организации служебной деятельности и PRP во Франции (отчет комиссии по расследованию стоимости и эффективности государственных услуг, а также доклад Ж.Л. Силикам (Государственный совет)). Эти отчеты призывают к постепенному внедрению PRP в государственном секторе, определению размеров пособий и бонусов, созданию четкой процедуры оценки на основе целей работы - в частности, для высшего руководства.

Как и другие страны, Франция столкнулась с рядом проблем при внедрении PRP, которые в первую очередь были обусловлены неоднозначным подходом к индивидуальным критериям оценки. Помимо этого, различия между министерствами и ведомствами, а также отсутствие прозрачности системы начисления бонусов подтверждают необходимость дальнейшего совершенствования системы оплаты труда с учетом выявленных недостатков.

В налоговом ведомстве Италии в январе 2002 года была отобрана группа из 26 чиновников. В феврале они прошли пятидневный курс подготовки, после чего было образовано 13 смешанных пар (мужчина и женщина) преподавателей, которые под наблюдением консультанта провели первый курс по тестированию своих преподавательских способностей. После контрольного занятия в марте 2002 года ими было подготовлено около 1270 руководителей по всей стране на базе 92 изданий курса. Каждый курс продолжался два дня, кроме того, через полгода проводилось однодневное заключительное занятие. Параллельная программа подготовки, организованная для оценивающих первой инстанции, т.е. руководителей старшего звена, была полностью осуществлена консультантами в течение четырех дней <357>.

--------------------------------

<357> См.: Берестова Л.И. Особенности труда государственных гражданских служащих: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 125 - 126.

В итальянском налоговом ведомстве и финском бюро статистики на первый план при построении систем вознаграждения выдвигаются развитие навыков и повышение организационной компетентности высшего руководящего состава. В управлении по делам таможни и налогов Дании усилия сосредоточены на целевых показателях, связанных с вводимым ресурсом для предстоящей работы. Организационные целевые показатели в налоговом ведомстве Италии дополнены оценкой организационных компетенций, т.е. целевыми ориентирами, определенными в плане поведения.

Как правило, оплата по результатам предусматривает стимулирование за улучшение личных показателей служащих. Однако некоторые страны (Великобритания, Дания, Финляндия) используют системы стимулирования госслужащих за коллективные результаты труда.

Представляет интерес система стимулирования служащих в Дании, предусматривающая оплату труда по результатам не только своего подразделения и всего учреждения, но и смежных коллективов. В Национальном совете Дании по вопросам производственного травматизма размер вознаграждения на 60% определяется эффективностью работы отдельного коллектива, на 20% - результатами деятельности смежных коллективов и на 20% - эффективностью работы всего учреждения.

Размеры премий в разных странах различны. Так в действующей системе вознаграждений Ирландии диапазон премирования составляет от 0 до 20% в рамках 10% от общего предела затрат по платежной ведомости. Самый высокий процент вознаграждения (15 - 20%) выплачивается в исключительных случаях. Размер премии в пределах 10 - 15% устанавливается в том случае, когда служащий перевыполняет плановые нормы. Премия в размере от 5 до 10% выплачивается тогда, когда расширенные плановые нормы выполнены им полностью или с небольшим превышением. Вознаграждение от 1 до 5% выплачивается служащему, не полностью выполнившему плановые нормы. Если требуемый уровень эффективности не был достигнут, дополнительные выплаты не производятся.

Дополнительная премия за производительность и эффективность труда выплачивается независимо от регулярных выплат и надбавок из государственного бюджета и может быть сокращена наполовину на два месяца при неэффективном исполнении служебных обязанностей. Если же качество выполнения служебных обязанностей не улучшается в течение двух месяцев, дополнительные выплаты прекращаются.

Как показывает опыт европейских стран, существует опасность того, что некоторые руководители не будут принимать решений по значительной дифференциации размера вознаграждений, и эффективность таких систем резко снизится. Чтобы преодолеть такое отношение, можно установить так называемые квоты на количество служащих, получающих тот или иной размер вознаграждения. Например, в Ирландии руководители могут выплачивать вознаграждение от 10 до 15% - примерно 25 - 30% служащих, от 5 до 10% - 60 - 70% служащих; от 1 до 5% - 5 - 10% служащих. Вознаграждение в размере от 15 до 20% выплачивается в исключительных случаях.

В Германии размер вознаграждения государственных гражданских служащих и военных определяется также в соответствии с единой шкалой A, кроме старших позиций, которые определяет шкала B. Такая централизованная система снижет неравенство и субъективность распределения заработной платы, усиливает солидарность служащих, а также приводит к последовательной политике в области оплаты труда государственных служащих.

Для стимулирования государственных служащих применяется система "двух направлений в карьере": 1) должностной рост; 2) работа на той же позиции с постепенным увеличением оплаты труда. Помимо этого, существует распространенная практика совмещения работы в государственном органе с политической деятельностью. В Германии госслужащему фактически гарантируется пожизненное место работы на государственной службе <358>. Однако процедура поступления на государственную службу в Германии более сложная, а длительность испытания существенно больше, чем в других странах. Это позволяет привлекать высококвалифицированные и заинтересованные в работе кадры.

--------------------------------

<358> Дряхлов Н. Системы мотивации персонала в Западной Европе и США. URL: www.iteam.ru.

PRP в Германии был первоначально введен в 1997 г. В 2002 году законом о структуре вознаграждения были созданы новые возможности поощрения по результатам, премированию и выплате пособий. Действующая система предполагает три основных типа надбавок:

- бонусы за результативность. Данный вид материальной мотивации могут получить не более 15% сотрудников отдельно взятого ведомства, что повышает конкуренцию внутри коллектива и способствует росту эффективности труда;

- "исполнительное" пособие, премии (не больше чем 15% сотрудников). Оно представляет собой более субъективную оценку деятельности персонала, однако позволяет стимулировать наиболее одаренных начинающих специалистов;

- пособие за временную работу по реализации специальных проектов.

Система PRP распространяется на все уровни государственной службы в Германии и применяется на уровне департамента/отдела или отдельного служащего. Предоставление вознаграждения за превосходную работу применяется во всех государственных органах власти на федеральном уровне. Более чем 50 миллионов из федерального бюджета расходуется на оплату труда по результатам ежегодно.

Рассматриваемый инструмент мотивации применяется и в отдельных местных органах местного самоуправления.

Общие руководящие принципы для PRP договоренностей (размер премии за производительность, бонусы и т.д.) определяются на федеральном уровне, но при этом каждый отдел отвечает за разработку и реализацию собственной системы служебной аттестации.

В целях предотвращения принятия премий и надбавок в качестве постоянных и неизменных элементов вознаграждения, препятствия их превращения в неотъемлемую часть заработной платы существуют ограничения, связанные с формой и объемом таких вознаграждений. Ограничения установлены законом о гражданских служащих (Bundesbesoldungsgesetz BBesG).

Способности и профессиональные достижения гражданского служащего должны оцениваться по крайней мере каждые пять лет.

В качестве ограничения установлены размеры максимальных показателей премий:

- бонусы PRP не должны превышать начальный базовый оклад государственного служащего;

- лучшие показатели пособия не должен превышать 7% от первоначального базового оклада;

- бонусы присуждаются только в рамках специальных бюджетных ассигнований.

В течение последнего законодательного срока в нормативно-правовые акты, регулирующие предоставление вознаграждения по результатам, были внесены изменения Федеральным законом о специальных платежах. На основании результатов проведенного научного исследования выявлен ряд недостатков, в том числе:

- низкий уровень мотивации сотрудников на повышение результативности своего труда;

- отсутствие конкретных утвержденных критериев оценки производительности;

- отсутствие открытости информации о системе вознаграждения;

- отсутствие достаточного объема финансирования;

- наличие ограничений, препятствующих достижению максимальной эффективности лучшими исполнителями.

В поправке к положениям о PRP 2002 года некоторые из выявленных проблем были исправлены (увеличение квоты сотрудников, которые могут претендовать на премии за результативность, отмена правила, что сотрудники, не отработав определенный период времени, не могут претендовать на повышение бонусной части).

В соответствии с постановлением немецкого правительства реализуется следующее положение: "По системе оплаты общее количество премий и надбавок по эффективности труда, назначаемых нанимателем в течение календарного года, не должно превышать 15% от общего числа гражданских и военнослужащих" <359>. При этом выплата надбавок ограничена во времени и в случае низкого уровня эффективности отменяется. Кроме того, премии и надбавки по эффективности не учитываются при определении размера пенсии служащих. Так, размер премии по эффективности труда не должен превышать основного оклада, а размер надбавки - 7% оклада.

--------------------------------

<359> См.: Передовая европейская практика оплаты по эффективности служебной деятельности руководителей органов государственного управления. М., 2006. С. 23.

В Испании предусмотрены квоты на установление оценок по результатам служебной деятельности, от которых зависит размер вознаграждения. Законодательно предусмотрено, что для двух третей служащих устанавливается оценка "удовлетворительно" и для одной трети - "хорошо" и "отлично".

Особое внимание в западных странах уделяется процедуре оценки служащих. Такая процедура, используемая, например, в Испании, является типичной и включает в себя следующие действия:

Подготовительный этап (заполнение анкеты и руководство ею при проведении собеседования).

Проведение индивидуального собеседования, в процессе которого происходит обмен мнениями оценивающего и оцениваемого и устанавливаются цели на следующий период.

В случае необходимости в предварительно заполненную анкету включаются замечания оцениваемого работника.

Экземпляры всех анкет направляются в Генеральный секретариат.

Специалисты считают личную беседу служащего с руководителем главным элементом в процедуре оценки.

При оценке, включающей в себя самооценку, в некоторых странах, например, в Италии, применяется так называемый метод "знаковых случаев", когда деятельность государственных служащих оценивается по критериям, которые являются определяющими в выполнении должностных обязанностей.

Также существуют дополнительные мероприятия по оценке деятельности государственных служащих. Помимо привычной в России системы аттестации, ежегодно руководителями структурных подразделений проводится собеседование с государственными служащими, что позволяет в более неформальной обстановке оценить достижения и результаты деятельности каждого конкретного работника. Практикуется также применение системы комплексной оценки деятельности госслужащего с выставлением баллов по итогам ее проведения <360>.

--------------------------------

<360> Лукьянова Г.И. Трудовые отношения в современной Франции. М.: Трудовое право, 2005.

В Австралии существует аналогичная британской модель государственной службы. Здесь принято заключать соглашения между представителями рабочих и работодателей, которые затем передаются соответствующему ведомству для проверки. Работники могут также непосредственно заключить т.н. "соглашение рабочего места" на индивидуальном уровне, которое должно быть заверено Комиссией по промышленным отношениям.

В Канаде в 2012 году расходы на премии и оплату труда руководителей государственной службы заметно повысились. В это же время в частном секторе шло сокращение числа топ-менеджеров и снижение уровня их зарплат. В целом расходы на премии за результативность увеличились в 2011 - 2012 годах на 1,7 миллиона долларов, что составило 2,7%. Число руководителей, которые получили премии, снизилось на 27,7 процента в 2011 г. Но для тех, кто действительно получал премию, средняя премия была выше на 12,8 процента, что свидетельствует о достаточно сильном различии между высокорезультативными руководителями и не менее успешными их коллегами.

Основа любой премиальной системы оплаты - система служебной аттестации, которая во многих развивающихся странах остается проблематичной. Особенно большие недостатки наблюдаются в методике формулирования задач государственных органов и разработке соответствующих показателей их выполнения. Они должны быть ясными и известными всем служащим. Основные требования к показателям эффективности: точность, измеримость, достижимость, релевантность, своевременность.

Кроме того, управление по результатам должно быть:

- ориентированным на задачи (измеримые результаты для предопределенных целей);

- вовлекающим и сотрудника, и наблюдателя. В отсутствие прочной, прозрачной и эффективной системы служебной аттестации функционирование системы премирования по результатам не представляется возможным.

Оплата по результатам в Финляндии (более известная как "Новая платежная система" (НПС)) после продолжительного периода подготовки впервые была введена в 1992 году <361>. Специалистами она рассматривается как новый этап реализации программы развития государственной службы. После прохождения периода "адаптации" НПС была принята как обязательная система оплаты труда для всех организаций. Система предусматривала усиление роли профсоюзных организаций и коллективных соглашений работников, что неминуемо привело к постепенному увеличению давления на организации при подготовке переговоров и соглашений в рамках НПС. В настоящее время она продолжает совершенствоваться и, в соответствии с положением о "Новой платежной системе", ее развитие достигнет полного осуществления только после окончательной отмены старых платежных систем.

--------------------------------

<361> OECD Public Governance Reviews Finland - working together to sustain success (31 May 2010). URL: https://www.vm.fi/vm/en/13_public (дата обращения: 05.07.2014).

В сферу действия НПС включены все сотрудники, в том числе руководители среднего звена. Высшие должностные лица, которые исключаются из НПС, не могут извлечь выгоду из ориентированного на конкретные результаты вознаграждения.

Общие принципы, которыми руководствуются министерства при внедрении НПС, установлены специальной программой развития новой платежной системы. Программа предусматривает ответственность каждого министерства за проведение служебной аттестации, а также определение объемов финансирования.

В число основных критериев определения размера заработной платы входят:

- соотношение требований и обязанностей каждого работника с уровнем его дохода;

- оплата в соответствии с индивидуально выполненной работой в рамках коллективного договора;

- основанные на результатах награды (RBR), выделенные на уровне команды (отдела) (RBR может существовать независимо от двух других элементов, т.к. эти бонусы не основаны на коллективных договорах).

Конкретные показатели, по которым следует оценивать эффективность и достижение поставленных целей, определяются в процессе коллективных переговоров.

Принципы и элементы оценки результативности труда формируются для каждого министерства отдельно в общем русле реализации требований НПС.

Каждая организация разрабатывает свой набор критериев оценки индивидуальной работы (обычно 3 - 5 критериев). Основные критерии, специфические подкритерии и их значимость (коэффициент) должны быть согласованы и изложены в коллективном договоре.

Руководство признает позитивное влияние введения новой системы оплаты труда и активно продвигает ее распространение на все органы власти. В настоящее время данная система признана позитивной большинством сотрудников. Судя по поступающим отчетам, заработная плата в органах государственной власти, которые внедрили описанную выше систему, стала немного выше, чем в других организациях.

В целом введение НПС стимулирует развитие процесса управления в организациях, способствует росту его эффективности. Работодатели считают, что все бонусы и премии, базирующиеся на достижениях конкретных результатов, - очень хороший стимул, например, в качестве инструмента организационного развития. Введение НПС привело также к улучшению развития и обучения персонала, так как у государственных служащих появилась дополнительная мотивация к профессиональному развитию. Кроме того, работодатели утверждают, что система бонусов имеет довольно благоприятное воздействие на сотрудничество в рамках команд.

Наряду с достоинствами предложенной системы в ходе ее реализации были обнаружены некоторые специфические проблемы, в том числе:

- однородность рейтингов;

- медленный прогресс. С начала 1990-х годов прогресс в направлении реализации НПС оказался более медленным и трудным, чем ожидалось в подготовительный период;

- финансирование бонусной системы является проблемным в связи с ограниченностью лимитом бюджета, выделенного на эти цели.

Стратегия внедрения новой системы оплаты труда оказалась долгосрочным проектом, все преимущества которой, как ожидается, станут очевидными только со временем. Тем не менее на основе анализа первого опыта применения НПС уже можно планировать следующие действия в целях ее более успешного применения. Например, становится очевидной необходимость начисления бонусов за результативность труда не только за индивидуальные достижения, но и на уровне команды/подразделения.

При построении систем премирования выделяется степень влияния показателей, а также учитывается степень влияния показателей на размеры вознаграждения. Например, в Дорожном управлении Финляндии премии руководителей и региональных руководителей на 50% начислялись по итогам единицы измерения прибыли и на 50% - по итогам их персональных целевых показателей. В то же время премии руководителей технологическим процессом на 50% начислялись по итогам единицы измерения прибыли и на 50% - по целевым показателям технологического процесса.

Создание, внедрение и поддержание системы вознаграждений являются важной частью стратегического развития и управления человеческими ресурсами в США. Планирование и создание эффективного плана компенсации реализуется в несколько этапов:

- всестороннее обсуждение создания и обеспечение функционирования эффективной структуры заработной платы;

- определение и объединение основных целей;

- выявление альтернатив, коррелирующих с организационными задачами;

- выработка политики в области оплаты труда.

В настоящее время доход государственных служащих в США состоит из нескольких частей.

Зарплата является одним из основных компонентов вознаграждения. Здесь существует специальная схема градации заработной платы в зависимости от занимаемой должности и возрастает с увеличением уровня оплаты труда в зависимости от степени и ранга занимаемой должности <362>.

--------------------------------

<362> ICPM-2012. Crisis Management in the Time of Changing World. U.S. Federal GS Civil Service Pay Systems and Its Enlightenment to P.R.C. URL: http://californiapolicycenter.org/merge-social-security-and-public-sector-pensions/ (дата обращения: 02.08.2014).

Компенсация федеральным государственным служащим США превратилась в сложный набор платежных систем, включающих две основные категории. К первой категории относится установленная законом система оплаты труда, применяющаяся для "белых воротничков". Ко второй категории относятся другие платежные системы, одна из которых подразумевает почасовую оплату. В настоящее время 71% федеральных гражданских служащих получают зарплату в соответствии с первой системой оплаты труда, остальные 29% - в соответствии с другими системами.

Помимо различных систем оплаты труда, существуют и региональные надбавки, которые варьируются в пределах от 0 до 25 процентов оклада (например, в Аляске она составляет 24,69%).

Таким образом, вторым элементом, составляющим основу вознаграждения государственных гражданских служащих США, является пособие.

Пособие и различные надбавки начисляются в зависимости от конкретной работы, выполненной сотрудником. Основной функцией таких пособий является регулирование противоречий в распределении доходов. Пособия и надбавки разделены на две группы:

- региональные надбавки (начисляемые по территориальному признаку);

- необлагаемые пособия.

Не облагаемые налогом пособия включают в себя пособия "на жизнь", пособия на жилье и т.п. Региональные пособия широко распространены в США и составляют в среднем до 5% заработной платы (в 2010 году доля таких пособий составила 4,76%). Сверхурочные доплаты, предусмотренные для государственных служащих, можно разделить на доплаты за ночные переработки, воскресные сверхурочные и праздничные сверхурочные. Каждое пособие имеет утвержденные нормы и стандарты и не может превышать 125 долларов.

Третьим элементом, определяющим уровень оплаты труда государственных служащих, являются бонусы.

Бонус представляет собой совокупность достижений государственного служащего, выполнения им установленного плана в материальном выражении. Система начисления бонусов одна - из самых гибких и легко адаптирующихся к внешним изменениям.

Для бонусной системы определены следующие ограничения:

- размеры выплачиваемых бонусов не могут превышать 10% от базового оклада;

- минимальный уровень бонусной части составляет 2% от основной заработной платы. Тем не менее по решению руководителей министерств и ведомств размер бонусной части может быть увеличен до 20% от основной заработной платы государственного служащего;

- в денежном выражении обычно установлены ограничения в 10000 долл. США, но также по решению руководства эта сумма может быть увеличена, но не более чем в 2,5 раза (т.е. 25000 долл. США).

Между тем в целях привлечения, удержания и мотивации отдельных государственных служащих правительство США ввело "3RS" меры:

- "рекрутинговые бонусы";

- "бонусы перераспределения";

- "бонусы удержания".

Кроме того, есть еще много типов бонусов для гражданских службы, таких как PRP премирование, заслуги на службе и др.

Помимо материальных составляющих, государственные служащие получают социальный пакет <363>: ежегодный отпуск, медицинский отпуск, отпуск по болезни и так далее. Стоит отметить, что отпуск государственных служащих США в основном включает в себя ежегодные отпуска и оплачиваемый отпуск. Ежегодный отпуск рассчитывается по выслуге лет, т.е. если продолжительность службы составляет менее трех лет, ежегодный отпуск составляет три недели. Как правило, у большинства гражданских служащих он составляет не более 30 дней.

--------------------------------

<363> Merge Social Security and Public Sector Pensions. Ed Ring 23.06.2013. URL: http://californiapolicycenter.org/merge-social-security-and-public-sector-pensions/ (дата обращения: 02.08.2014).

В социальный пакет федеральных государственных служащих также включается страхование, в частности страхование жизни, медицинская страховка. Помимо широко распространенных видов страхования, для государственных служащих также доступно долгосрочное страхование от безработицы, от несчастных случаев. Стоит отметить, что данный вид мотивации очень ценится государственными служащими США.

Законодательство особо регламентирует вопрос о назначении должностных окладов в соответствии с "системой заслуг", предусматривая, в частности, необходимость:

а) учитывать в пределах фонда заработной платы качество исполнения должностных обязанностей;

б) варьировать размеры должностных окладов на основе оценок профессиональной деятельности государственных служащих;

в) повышать объективность и справедливость оценок профессиональной деятельности государственных служащих;

г) устанавливать необходимые механизмы контроля.

В США с 1967 года ведется измерение производительности труда государственных служащих <364>. Измерение производительности - часть общей программы повышения эффективности госаппарата, которая включает профессиональную подготовку и переподготовку персонала, совершенствование управления, материального стимулирования, инвестиции. Бюро статистики труда (БСТ) Министерства труда США собирает данные по каждой государственной службе, численность которой составляет 200 и более человек. Федеральные органы должны представлять БСТ данные по затратам, результатам работы, численности служащих, их заработной плате. Производительность измеряется по 255 государственным организациям в 60 федеральных учреждениях. Общий охват работников госаппарата - 2 млн. государственных служащих, или 69% их общей численности.

--------------------------------

<364> См.: ICPM-2012. Crisis Management in the Time of Changing World. U.S. Federal GS Civil Service Pay Systems and Its Enlightenment to P.R.C.

Расчет производительности осуществляется по 24 функциям работы госаппарата с использованием трех показателей, которые поддаются количественной оценке. В основе лежит убеждение в том, что в каждом государственном учреждении в той или иной пропорции имеются соответствующие службы, выполняющие функции, по которым можно рассчитать производительность. Например, эффективность службы аудита рассчитывается по числу завершенных аудиторских проверок, сумме (pricing proposal audits), числу операций в процессе аудита (internal operations). Служба подготовки и переподготовки кадров оценивается по числу студенто-дней, количеству прошедших подготовку и переподготовку, числу дней преподавания. Работа библиотек оценивается по количеству поступлений новых книг, обработке периодических изданий, числу справок-консультаций. По 24 функциям работы госаппарата производительность колеблется от 11,8% в финансовых службах до 5,6% в службах управления персоналом.

Общий рост производительности труда в государственном секторе за последние тридцать лет составил 134,3%, среднегодовой прирост производительности труда - 1,1%. Для сравнения: в частном секторе среднегодовой прирост производительности труда составил 1,4%. Интересно заметить, что в 1967 - 1982 гг. среднегодовой прирост в государственном и частном секторах был одинаковым - 1,5%, а в 1982 - 1994 гг. в государственном секторе по сравнению с частным он резко снизился, составив соответственно 0,6 и 1,3%.

Особенно амбициозные программы повышения производительности и эффективности были приняты во время президентства Р. Рейгана. Так, еще в 1986 году Рейган издал указ, согласно которому предусматривалось осуществление комплексной программы повышения производительности. К 1992 году программа должна была обеспечить повышение производительности на 20%, что не было реализовано.

В настоящее время в США применяются два способа оплаты труда по результатам:

- первый способ увязывает размер вознаграждения с уровнем результативности труда госслужащего (повышение последнего влечет повышение оплаты);

- второй способ предполагает определение размера вознаграждения исходя из уровня результативности труда госслужащего, а также из установленных размеров оплаты труда по замещаемой должности согласно тарифной сетке.

Оба указанных способа предоставляют возможность выплаты вознаграждения как в твердой сумме, так и в процентах от оклада. В США размер вознаграждения варьируется и, как правило, надбавки за выдающиеся результаты труда ниже единовременных бонусов и составляют от 3 до 50% оклада.

Для оценки эффективности американских государственных служащих приняты следующие критерии:

- количественные (осуществленные действия - запросы, переводы и др.);

- качественные (допущенные ошибки, жалобы на служащего);

- временные (сроки выполнения проектов);

- затраты (издержки на выполнение работы).

Ключевым вопросом, возникающим при разработке системы оплаты труда по результатам, является форма выплачиваемого вознаграждения, выражающаяся в двух альтернативах:

- регулярная надбавка к окладу за выдающиеся результаты труда;

- единовременный бонус.

Системы оплаты по результатам, использующие только регулярные надбавки к окладам, крайне редки (причина этого понятна: менеджер или рядовой работник быстро привыкает к тому, что регулярно получает доплату к окладу за "выдающиеся результаты", поэтому такие доплаты столь же быстро перестают играть стимулирующую роль). Гораздо чаще применяется система бонусов либо комбинированный вариант бонуса и надбавки.

Необходимо отметить еще одну особенность системы управления по результатам в США: по мнению американских исследователей, она постоянно эволюционирует. Например, в 2007 г. Административно-бюджетное управление Президента добавило в эту систему новый элемент, потребовав создать в каждом министерстве и ведомстве совет по повышению эффективности деятельности, возложить основную ответственность по улучшению общей эффективности деятельности на одного старшего менеджера - уполномоченного по повышению эффективности (Agency Performance Improvement Officer - позиция, в некотором роде аналогичная позиции финансового директора). Совет призван действовать как внешний совет директоров, изучая "эффективность деятельности" в целом и оказывая консультативную помощь руководству ведомства, при этом уполномоченный по повышению эффективности является главным звеном, связывающим совет и руководство организации.

Подход к функции оценки программ и политик, сложившийся на федеральном уровне в США, характеризуется некоторой двойственностью: в то время как оценка в значительной мере проводится самими министерствами и ведомствами (зачастую, как и при внутреннем аудите, с привлечением внешних консалтинговых компаний для сбора данных), Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса США (Government Accountability Office) проводит самостоятельную оценку отдельных действий министерств и ведомств. Таким образом, система управления по результатам на федеральном уровне в США не является единым процессом, тогда как, например, в Канаде один комитет федерального кабинета министров контролирует всю структуру такой системы. Модель США, скорее, полицентрична, что отражает систему сдержек и противовесов в отношениях исполнительной и законодательной ветвей власти, являющуюся отличительной особенностью американской политической системы.

В исследованиях американских ученых, посвященных процессу внедрения принципов PRP в различных странах, выделяются следующие условия успеха:

- руководители (на любом уровне) знают, каких результатов от них ожидают с учетом получаемого ими финансирования;

- они обладают необходимой гибкостью в вопросах управления, соответствующим финансированием и другими ресурсами, включая адекватные информационные системы, для достижения этих результатов - иными словами, им созданы благоприятные условия;

- повышение уровня эффективности происходит на постоянной основе: организации должны стать "саморазвивающимися организациями";

- руководители несут ответственность за принятие мер, направленных на достижение определенных результатов и необходимого уровня эффективности;

- в зависимости от достигнутых результатов и уровня эффективности для отдельных лиц и/или организаций предусматриваются определенные последствия;

- информация о результативности является прозрачной и общедоступной, что позволяет общественности, а также руководителям государственных учреждений повышать качество дискуссии о государственных приоритетах и политике.

Глобальная экспертная группа Всемирного банка по вопросам эффективности государственного сектора отмечает значение создания благоприятных условий, устранения барьеров и формирования стимулов. К общим трудностям, выявленным экспертами Всемирного банка в области систем управления по результатам, относятся:

- сбор избыточной информации о результатах (слишком много целей и показателей);

- неиспользование информации о результативности;

- трудности с измерением выполнения заданий и достижения результатов в некоторых секторах;

- низкое качество информации о результативности и эффективности;

- дублирование полномочий или отсутствие связи между разными участниками и инструментами в системе управления по результатам;

- чрезмерные требования, предъявляемые к отраслевым министерствам и ведомствам в отношении отчетности, мониторинга и оценки;

- манипулирование показателями эффективности;

- измерение не того, что нужно.

Таким образом, в международной практике придается большое значение использованию информации о результатах деятельности в процессе принятия решений как в отношении ассигнования бюджетных средств, так и в сфере управленческих решений по повышению эффективности достижения результатов. Анализ международного и российского опыта свидетельствует о необходимости интегрирования программ и инструментов PRP в бюджетный процесс. В этом случае можно вести речь о том, что формируется внутренний спрос на проведение мониторинга и контроля достижения запланированных результатов.

Выводы по разделу

При использовании системы оплаты по эффективности и результативности служебной деятельности, построенной с учетом методов стимулирования в коммерческом секторе, министерства и ведомства зарубежных стран добиваются более высоких результатов своей деятельности. Ее реализация создает возможности для подчинения направленности деятельности организаций целям проводимых реформ, интересам общества, повышению квалификации, формированию организационной культуры государственных служащих. За рубежом используются различные системы оплаты по результатам, свидетельствующие о том, что разные цели могут быть достигнуты различными путями.

В стремлении добиться желаемых целей, стоящих перед ведомством, главным остается вопрос о связи между общей задачей организации и механизмом функционирования системы оплаты по результатам, которая не может решить проблемы модернизации и реформирования органов управления. Наоборот, оплата по эффективности служебной деятельности должна рассматриваться как важная часть общей стратегии. Она не может заменить кадровую политику и выступает лишь ее частью. Вознаграждение за хорошее исполнение служебных обязанностей может не привести к ожидаемым со стороны руководства результатам, если госслужащий лишен возможности карьерного роста и профессионального развития. Таким образом, оплата по результатам служебной деятельности является хотя и действенным, но всего лишь инструментом в системе кадрового управления.

Признание ключевой роли денежного вознаграждения в системе оплаты по эффективности служебной деятельности не отрицает того факта, что оно в первую очередь является предпочтительным для молодых служащих и может сыграть важную роль в привлечении менеджеров среднего звена коммерческих организаций в государственный сектор.

Внедрение системы оплаты труда по эффективности и результативности служебной деятельности, противоречащей организационной культуре ведомства, приводит к гораздо худшим результатам, чем отсутствие попыток перехода на новую систему вознаграждения. Наличие факторов риска не может служить препятствием для внедрения системы оплаты труда по результатам. Элементы риска могут и должны быть нейтрализованы благодаря приглашению внешних консультантов, включению в процесс разработки новой системы и всесторонней подготовке и обучению самих оцениваемых и оценивающих, принятию методов определения вознаграждения с учетом организационной культуры, постоянного мониторинга мнений заинтересованных сторон.

Важным моментом при внедрении оплаты труда по результатам является преодоление скептического отношения со стороны сторонников доктрины традиционного государственного управления. Противодействие происходит потому, что система вынуждает руководителей ведомств решать более сложные вопросы, постоянно повышать уровень своей компетентности, осваивать современные методы управления в коллективе, определять приоритеты в деятельности ведомства и находить наиболее эффективные пути решения стоящих перед ведомством задач. Существует риск превращения системы оплаты по результатам в схемы, оценивающие государственных служащих по их внутренним качествам, а не по способности обеспечить более эффективное функционирование государственного органа. Это может происходить тогда, когда система оплаты по результатам служебной деятельности не выступает элементом более широкой стратегии организационных изменений.

Представленный в настоящем разделе анализ зарубежного опыта оплаты труда в органах государственного управления показывает, что существуют эффективные, детально проработанные механизмы усиления заинтересованности государственных служащих в улучшении индивидуальных и коллективных результатов служебной деятельности, которые целесообразно использовать в Российской Федерации. Система оплаты по результатам служебной деятельности государственных служащих должна стать важным элементом реформы государственной службы, внедрению которой должно быть уделено повышенное внимание со стороны руководства страны.

9.4. Предложения по совершенствованию денежного содержания

гражданских служащих, в том числе расчета размера доли,

обусловленной эффективностью и результативностью их работы

В качестве концептуальной и нормативно-правовой основы предложений по совершенствованию денежного содержания государственных гражданских служащих рассматриваются Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. Кроме того, в содержании предложений учтена характеристика действующих условий труда государственных гражданских служащих, представленная в предыдущих разделах научно-исследовательской работы, а также достижения лучшей зарубежной практики.

В структурном плане предложения включают основные направления совершенствования денежного содержания государственных гражданских служащих, имеющие целью повышение мотивации гражданских служащих, эффективности и качества государственного управления.

Приоритетные направления совершенствования денежного содержания государственных гражданских служащих:

- совершенствование состава и структуры денежного содержания государственных гражданских служащих;

- изменение порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих;

- создание сбалансированной системы и уровня фондообразования между органами государственной власти, относящимися к различным видам государственной службы;

- оптимизация численности государственных гражданских служащих;

- разработка методических рекомендаций по оценке эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Совершенствование состава и структуры денежного содержания

государственных гражданских служащих

Реализация предложений по совершенствованию системы оплаты труда гражданских служащих должна предусматривать изменение состава и структуры денежного содержания гражданских служащих, в том числе для достижения оптимальной взаимосвязи размера оплаты труда, объема и качества выполняемой работы.

По результатам анализа действующей системы оплаты труда гражданских служащих установлено, что доля их оклада месячного денежного содержания составляет не более 30% от общего фонда оплаты труда гражданских служащих, надбавки и иные выплаты - до 70%, объем премиальных выплат ограничен недостаточными возможностями экономии фонда оплаты труда гражданских служащих. Сложившаяся структура подрывает значимость основного элемента денежного содержания гражданского служащего - должностного оклада и не только не способствует повышению результативности труда гражданских служащих, но и притупляет социально-экономическую и психологическую роль самой категории "материальное стимулирование". На этом основании в системе материального стимулирования предлагается отказаться от таких "гарантированных" элементов денежного содержания, как ежемесячная надбавка за особые условия службы, ежемесячное денежное поощрение, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска.

Вероятно, также было бы целесообразно осуществить увеличение прямых денежных выплат гражданским служащим за счет сокращения доли косвенных выплат, в частности, на служебный транспорт и т.п. Общемировой опыт показывает, что денежные выплаты всегда более эффективны и точно контролируемы по сравнению с суррогатными компенсациями.

В сложных социально-экономических условиях современной Российской Федерации с учетом стоящих перед ней задач в сфере совершенствования системы государственного управления представляется вполне своевременным установление равного соотношения в общей величине денежного содержания гражданского служащего гарантированного оклада (месячный оклад гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином) и дополнительных выплат, включающих выплаты по результатам служебной деятельности (см. таблицу 15). Имеющиеся у исследователей данные позволяют утверждать о том, что такой вариант структуры и состава денежного содержания будет оказывать наибольшее стимулирующее воздействие.

Таблица 15

Предлагаемая структура и состав денежного содержания

государственных гражданских служащих

Оклад денежного содержания (50% от денежного содержания государственных гражданских служащих)		Дополнительные выплаты (50% от денежного содержания государственных гражданских служащих)
Перечень выплат
Должностной оклад (40% от денежного содержания государственных гражданских служащих)	Оклад за классный чин (10% от денежного содержания государственных гражданских служащих)	Ежемесячная надбавка за выслугу лет	Ежемесячная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну	Премии и материальное стимулирование, обусловленное реальной эффективностью работы (40% денежного содержания государственных гражданских служащих)

Таким образом, в случае принятия настоящего предложения объем гарантированных выплат будет увеличен до 50% (за счет увеличения оклада денежного содержания), общий объем надбавок будет установлен до 10% (за счет упразднения ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы, ежемесячного денежного поощрения, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и перераспределения средств на другие виды выплат) с одновременным увеличением объема стимулирующих выплат до 40%.

В число структурных элементов денежного содержания гражданского служащего предлагается включить:

- оклад денежного содержания (должностной оклад и оклад за классный чин);

- ежемесячная надбавка за выслугу лет;

- ежемесячная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, выплачиваемую в соответствии с законодательством по вопросам государственной тайны;

- премии за выполнение особо важных и сложных заданий;

- материальная помощь, выплачиваемая за счет экономии фонда оплаты труда.

В интересах реализации предложенной модели оплаты труда государственных гражданских служащих и усиления ее стимулирующей роли рекомендуется следующее.

Изменить сложившиеся подходы к пониманию и формированию оклада денежного содержания гражданского служащего. В этих целях существенно повысить статус должностного оклада как основного элемента денежного содержания, призванного отражать специфику государственной гражданской службы, условия ее прохождения и их особенности, уровень профессионализма и квалификации государственного гражданского служащего и т.д.

Должностной оклад установить, как отмечено в таблице, в размере 40% от денежного содержания, аргументированно обосновав его величину по каждой типовой должности гражданской службы. Размер должностного оклада должен обеспечить осуществление заработной платой воспроизводственной функции, которая заключается в обеспечении работников набором материальных благ, достаточных для воспроизводства их рабочей силы и жизнедеятельности.

Оклад за классный чин предлагается усилить, обеспечив его стимулирующее влияние на повышение профессиональной компетентности государственных гражданских служащих. Представляется необходимым для более оптимального регулирования вопросов оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих оклад за классный чин установить не в абсолютных величинах, выраженных в рублевом эквиваленте, а, например, в процентах к должностному окладу, так как "рублевые" надбавки не компенсируют рост инфляции. По такому пути (определение данных надбавок в процентном отношении к окладу) идут многие субъекты Российской Федерации, устанавливая надбавки своим государственным служащим. Предлагается оклад за классный чин оставить в величинах, указанных в процентах от должностного оклада государственного служащего, поскольку оклад за классный чин фактически представляет собой надбавку за должность, поэтому его размер должен определяться исходя из величины должностного оклада государственного служащего.

Предлагается также в ближайшей перспективе (до 2018 года) распространить на всех государственных гражданских служащих нормы Указа Президента Российской Федерации от 02.08.2012 N 1100 в части, касающейся классных чинов <365>. Это позволит сделать более понятной для гражданских служащих необходимость разделения оклада месячного денежного содержания на должностной оклад и оклад за классный чин и тем самым обеспечить более тесную взаимосвязь размера должностного оклада с должностной позицией. Очевидно также, что это позволит обеспечить управленческую субординацию в зависимости от выполняемых гражданским служащим функций, а оклад за классный чин увязать с его уровнем профессиональной и личностной компетентности.

--------------------------------

<365> См.: Указ Президента Российской Федерации от 02.08.2012 N 1100 "О совершенствовании оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих Администрации Президента Российской Федерации". URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 18.09.2014).

Ежемесячную надбавку к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе предлагается детализировать и установить в размерах:

при стаже гражданской службы	в процентах
от 1 года до 3 лет	3
от 4 лет до 5 лет	5
от 5 лет до 7 лет	7
от 8 лет до 10 лет	10
от 10 до 15 лет	15
от 15 лет до 20 лет	25
свыше 20 лет	30

В предложенном варианте обеспечивается более детальное и динамичное соответствие сроков выслуги и соответствующей данному сроку надбавки за выслугу лет. Значительная величина надбавки гражданским служащим, имеющим срок выслуги свыше 20 лет, призвана усилить ее стимулирующую роль и способствовать сохранению опытных кадров на гражданской службе.

Ежемесячная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. В ст. 50 Федерального закона N 79-ФЗ, посвященной оплате труда государственных гражданских служащих, должны быть также отражены правила выплаты надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, а также надбавки к должностному окладу за стаж работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны. В связи с тем, что данные надбавки являются элементом основной части денежного содержания государственных гражданских служащих, их правовое регулирование возможно только на федеральном уровне, так как область работы со сведениями, составляющими государственную тайну (как и сами эти сведения), является исключительной компетенцией Российской Федерации в силу специального законодательства, не являющегося составной частью законодательства о денежном содержании государственных гражданских служащих.

Премии за выполнение особо важных и сложных заданий и поощрения, предусмотренные ст. 55 Федерального закона N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", предлагаются для включения в состав материального стимулирования, обусловленного эффективностью и результативностью профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Порядок и условия выплаты материального стимулирования, за исключением поощрений, предусмотренных ст. 55 настоящего Федерального закона, определяются правовым актом государственного органа. При оценке эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего учитывается степень его участия в достижении показателей эффективности и результативности деятельности структурного подразделения и государственного органа, утверждаемых в установленном порядке с учетом особенностей, возлагаемых на соответствующее структурное подразделение и государственный орган функций.

Изменение структуры фонда оплаты труда, в которой доля стимулирующих выплат составит 40% при одновременном повышении фонда оплаты труда в 2,48 раза, предусмотрено Основными направлениями бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов <366>.

--------------------------------

<366> См.: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. С. 41. URL: http://www.minfin.ru (дата обращения: 13.10.2014).

К дополнительным выплатам рекомендуется отнести материальную помощь в случаях, определенных положением о порядке выплаты материальной помощи, утверждаемых нормативным правовым актом государственного органа.

Норму Федерального закона, регулирующую порядок установления районного коэффициента (коэффициента) к денежному содержанию гражданского служащего, предлагается сохранить. Вероятно, следует привести в соответствие с современной ситуацией определение, классификацию и законодательное закрепление случаев, при наступлении которых применяется данная норма <367>. (Размер районного коэффициента к заработной плате и порядок его выплаты устанавливаются федеральным законом. Единственным законом, регулирующим данный вопрос, является Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (с послед. изм.). Статьей 10 этого Закона лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается единый для всех производственных и непроизводственных отраслей районный коэффициент заработной платы. При этом согласно ст. 11 названного Закона, данный районный коэффициент и порядок его выплаты указанным лицам должны быть установлены на федеральном уровне по представлению Правительства РФ.)

--------------------------------

<367> См.: Грицюк М. Районные коэффициенты могут уйти в прошлое. Зарплата в чистом виде // Российская газета. 2014. 15 октября.

Предлагается внести в ст. 50 "Оплата труда гражданского служащего" положение о том, что гражданским служащим производятся предусмотренные соответствующим федеральными законами и иными нормативными правовыми актами другие выплаты:

- компенсация за неиспользованный отпуск;

- компенсации, выплачиваемые при расторжении служебного контракта;

- оплата сверхурочной работы, работы в ночное время, в выходные и праздничные нерабочие дни;

- оплата на работах с вредными, опасными и иными особыми условиями труда;

- оплата за совмещение профессий (должностей), исполнение обязанностей временно отсутствующего работника;

- ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу с шифрами, применяемыми в государственных и правительственных, ведомственных и межведомственных сетях шифровальной связи.

Представляется необходимым сохранить положения частей 11, 12 Федерального закона, согласно которым размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы (должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации) увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете (законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации) на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной государственной службы принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. Увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Изменение порядка формирования фонда оплаты труда

государственных гражданских служащих

Проблема повышения роли материального стимулирования труда государственных гражданских служащих обязательно должна получить отражение в положениях Федерального закона, раскрывающих понятие и порядок формирования фонда оплаты их труда. Для гражданских служащих представляется важным показать, что источником его формирования являются исключительно средства, выделенные из бюджетов соответствующих уровней: для федеральных гражданских служащих - из федерального бюджета Российской Федерации, для гражданских служащих субъектов Российской Федерации - из бюджетов субъектов российской Федерации. В этих целях рекомендуется включить в ст. 51 Федерального закона определение понятия "фонд оплаты труда гражданских служащих", которое отсутствует в ныне действующей редакции. Фонд оплаты труда гражданских служащих - это часть национального дохода, объем бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующим законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, на оплату труда гражданских служащих в федеральных государственных органах и государственных органах субъекта Российской Федерации.

При составлении бюджетных заявок и расчетов фонда оплаты труда гражданских служащих федеральные органы государственной власти ориентируются на общие принципы и систему нормативов, установленных в законодательном порядке. Особую роль играет Указ Президента Российской Федерации, регулирующий вопросы денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих <368>. Учитывая сложившуюся практику, предлагается сохранить в ст. 51 Федерального закона положение о том, что порядок формирования и утверждения фонда оплаты труда, установленного федеральному государственному органу, определяется Президентом Российской Федерации. Порядок формирования и утверждения фонда оплаты труда, установленного государственному органу субъекта Российской Федерации, определяется законодательством субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<368> В настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" (в ред. Указа Президента РФ от 23.06.2014 N 442). URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 18.09.2014).

С точки зрения порядка формирования годового фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих его структура должна быть такой, чтобы обеспечить стимулирующую роль основных элементов оплаты труда: оклада денежного содержания и стимулирующих выплат. Необходим единый подход к формированию оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих всех федеральных органов исполнительной власти, основанный на эффективности и результативности их деятельности, а также с учетом достижения ими плановых стратегических целей и тактических задач, установленных для каждого ведомства в рамках административной реформы.

Предлагаемые нормативы формирования годового фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих (в должностных окладах) для их утверждения в соответствующем указе Президента Российской Федерации:

- 12 должностных окладов для финансового обеспечения выплаты должностных окладов;

- 4 должностных оклада для финансового обеспечения выплаты окладов за классный чин;

- 2 должностных оклада для финансового обеспечения выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;

- 1,2 должностного оклада для финансового обеспечения выплаты ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

- 12,8 должностных оклада для финансового обеспечения выплаты материального стимулирования, обусловленного эффективностью и результативностью профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего, включающего в том числе премии за выполнение особо важных и сложных заданий и поощрения, предусмотренные ст. 55 Федерального закона.

В апреле 2009 г. на первом заседании вновь образованной Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы было поддержано предложение о целесообразности реализации права руководителя государственного органа устанавливать конкретные показатели эффективности, на основе которых происходит стимулирование оплаты труда государственного гражданского служащего соответствующего государственного органа. На этом заседании было также принято решение о необходимости разработки предложений о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон о государственной гражданской службе. В этой связи предлагается включить в ст. 51 Федерального закона положение о том, что руководитель государственного органа имеет право самостоятельно распределять бюджетные ассигнования, предусмотренные на выплату премии за выполнение особо важных и сложных заданий и поощрений, предусмотренных ст. 55 Федерального закона.

Таким образом, формирование фонда оплаты труда в государственных органах становится существенным фактором построения новой системы оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности их деятельности.

Создание сбалансированной системы и уровня фондообразования

между органами государственной власти, относящимися к

различным видам государственной службы

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" необходимо обеспечить реализацию одного из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации: единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы <369>.

--------------------------------

<369> См.: Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 28.09.2014).

В этой связи следует отметить, что имеющиеся на сегодняшний день диспропорции в уровне оплаты труда гражданских служащих и представителей других видов государственной службы (военной, правоохранительной) нарушают принцип единства условий прохождения государственной службы, установленный вышеуказанным Федеральным законом, и действительно препятствуют мотивации многих гражданских служащих к эффективной и добросовестной работе.

Важно отметить, что создаваемые при этом соотношения между различными федеральными государственными органами не должны препятствовать вводимой системе ротации, являющейся одним из самых эффективных существующих антикоррупционных механизмов.

Оптимизация численности

государственных гражданских служащих

Совершенствование действующей системы оплаты труда и материального стимулирования государственных гражданских служащих рекомендуется рассматривать одновременно с вопросами оптимизации структуры и существующей системности государственной гражданской службы.

В 2017 году, согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов <370>, планируется сокращение численности государственных служащих на 10%.

--------------------------------

<370> См.: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. С. 120. URL: http://www.minfin.ru (дата обращения: 13.10.2014).

Представляется также необходимым завершить разработку механизма оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих (до 25%) за счет осуществления перевода должностей категории "обеспечивающие специалисты" и должностей иных категорий на трудовые договоры.

Сохраняет свое значение и задача поддержания оптимальной численности вакантных должностей в федеральных государственных органах: финансовое обеспечение расходов по оплате труда работников федеральных государственных органов планируется в 2017 году осуществлять исходя из фактической численности с учетом ограничения финансирования вакантных должностей не более 10% от установленной численности. Данный подход позволит оптимизировать расходы на содержание федеральных государственных органов <371>.

--------------------------------

<371> См.: Там же. С. 42.

Методические рекомендации по оценке эффективности и

результативности профессиональной служебной деятельности

гражданских служащих

I. Общие положения.

Методические рекомендации разработаны в целях реализации положений, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" и касающихся установления особого порядка оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от достижения показателей результативности профессиональной служебной деятельности, а также единого подхода к осуществлению выплаты государственным гражданским служащим премий по результатам работы. При разработке методических рекомендаций использованы положения проекта Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил установления показателей результативности профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, оплата труда которых производится в особом порядке, и методики оценки результатов профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, оплата труда которых производится в особом порядке" <372>, материалы пилотного проекта по внедрению системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих, проведенного Минтрудом России в 2013 году <373>, практика применения балльной системы критериев оценки показателей эффективности, применяемых в отдельных государственных органах Российской Федерации <374>.

--------------------------------

<372> См.: проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил установления показателей результативности профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, оплата труда которых производится в особом порядке, и методики оценки результатов профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, оплата труда которых производится в особом порядке" // Российская газета. 2011. 31 октября.

<373> См.: Методический инструментарий по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих (включая общественную оценку). М.: Минтруд, 2013. 246 с.

<374> См.: Приказ Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП) от 14.07.2014 N 41 "О совершенствовании порядка выплаты премии за основные результаты работы гражданскому персоналу Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации и подведомственных ей федеральных казенных учреждений" // Российская газета. 2014. 3 октября.

Цель методических рекомендаций - оказание помощи подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров по оценке эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, определение размера премии, включая расчет ее доли в денежном содержании.

1.1. В методических рекомендациях применяются следующие понятия.

Эффективность и результативность - способность гражданского служащего к достижению поставленных целей, выполнению задач и реализации планов в полном объеме с требуемым качеством в установленный срок при оптимальном использовании организационных, кадровых, финансовых, информационных и других типов ресурсов, имеющихся в распоряжении государственного органа.

Показатели эффективности и результативности - набор количественных и качественных характеристик профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, позволяющих определить степень достижения целей, оценить объем и качество полученного результата, сроки выполнения и эффективность использования ресурсов.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы - требования к уровню и направлению подготовки (специальности), специализации профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и навыкам, необходимым для замещения должностей гражданской службы.

Оцениваемый гражданский служащий - гражданский служащий, в отношении которого проводится оценочная процедура.

Эксперты - лица, привлекаемые к экспертной деятельности при проведении процедур оценки. В качестве экспертов могут выступать вышестоящий и непосредственный руководители оцениваемого гражданского служащего, гражданские служащие, проходящие гражданскую службу в том же структурном подразделении, что и оцениваемый гражданский служащий, а также гражданские служащие из смежных структурных подразделений, представители общественных советов, других государственных органов и организаций, независимые эксперты, граждане, а также представители референтных социальных групп и институтов.

Отчетный период - установленный нормативным актом государственного органа интервал времени, по завершении которого проводится оценка.

1.2. Организационные основы оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Оценка эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего основывается на системе целеполагания и планирования на уровне государственного органа и его структурных подразделений.

Ключевая ответственность за проведение оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего возлагается на руководителей государственного органа и его структурных подразделений.

Кадровая служба государственного органа осуществляет полномочия по организационному и документационному обеспечению процедур оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, сбору и обработке информации, полученной в ходе проведения оценки, а также оказанию консультативной поддержки при проведении оценочных мероприятий.

Оценка достижения целей с использованием показателей эффективности и результативности заключается в оценке степени достижения гражданским служащим целей и задач, поставленных перед гражданским служащим руководителем государственного органа или его структурного подразделения на отчетный период.

При использовании данного метода оценки для каждого гражданского служащего формируется система целей его профессиональной служебной деятельности, которые формируются на основе его должностных обязанностей и ответственности, установленных должностным регламентом, с учетом декомпозиции долгосрочных и среднесрочных целей государственного органа.

В целях применения в структурных подразделениях государственного органа единых подходов к оценке эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих разрабатываются:

- конкретные показатели и критерии оценки эффективности и результативности по каждой должности гражданской службы на основании утвержденных функциональных (должностных) обязанностей, соответствующих квалификационным требованиям и другим элементам должностного регламента. В качестве вспомогательного инструмента при разработке показателей эффективности и результативности рекомендуется использовать Справочник показателей эффективности и результативности, разработанный Минтрудом России и представленный в Методическом инструментарии по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих <375>;

--------------------------------

<375> См.: Методический инструментарий по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих (включая общественную оценку). М.: Минтруд, 2013. С. 170 - 195.

- стоимость каждого показателя эффективности и результативности деятельности в баллах и общее количество баллов по всем показателям, установленным по должностям гражданской службы.

Для обеспечения достижения наиболее значимых целей деятельности число показателей эффективности и результативности должно быть ограниченным. Для оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности заместителя руководителя государственного органа рекомендуется устанавливать не более 25 показателей эффективности и результативности, руководителей структурных подразделений государственного органа - не более 10 показателей эффективности и результативности, иных гражданских служащих - не более 5 показателей эффективности и результативности.

В целях применения в структурных подразделениях государственного органа единых подходов к оценке эффективности и результативности деятельности по должностям гражданской службы разрабатывается примерный перечень рекомендуемых к установлению показателей и критериев оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности по каждой должности гражданской службы, который утверждается руководителем государственного органа.

На основании примерного перечня разрабатываются и утверждаются конкретные показатели и критерии оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, адаптируемые к специфике деятельности структурного подразделения государственного органа. Общее количество баллов для критериев оценки эффективности и результативности профессиональной деятельности гражданского служащего во всех случаях должно соответствовать максимально возможному количеству баллов для оценки показателей эффективности и результативности по каждой должности гражданской службы.

По мере разработки и утверждения показателей и критериев оценки эффективности и результативности деятельности гражданских служащих для определения размера премии и условий осуществления ее выплаты с гражданским служащим, состоящим в служебных отношениях с представителем нанимателя, оформляются соглашения об изменении определенных сторонами условий служебного контракта.

Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 129; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 45 46 47 48 49 50 515253 54 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!