Система доходов федерального бюджета РФ
Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.
Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Исходя из этого положения можно говорить о том, что государственное устройство является фактором, определяющим меру централизации и децентрализации власти в государстве. В территориально небольших государствах этот вопрос решается сравнительно легко, но в крупных государствах он становится достаточно серьезной проблемой и приобретает политическую окраску.
От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. Различают две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную.
Унитарным государством является государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью. На данном этапе исторического развития большинство государств мира обладают именно этой формой государственного устройства.
Унитарное государство является централизованным, в нем законодательная, исполнительная и судебная власти имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Унитарное государство имеет одну конституцию, его суверенитет не подлежит разделу с какими-либо частями этого государства, не возникает вопроса о внутренних границах и территориальной целостности. Гражданство в таком государстве является единственным. Это, однако, не исключает существования в административно-территориальных единицах местного самоуправления, которое в пределах своей компетенции действует самостоятельно.
|
|
|
Федеративное государство – это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.
Федерация в основном объединяет субъектов с одинаковым правовым статусом. Но в определенных случаях возможна и асимметричная федерация, когда приходится считаться с объективной реальностью. Например, когда субъекты федерации имеют принципиальные различия и их принудительное уравнивание может привести к обострению конфликтов и, следовательно, к сепаратизму, развалу федерации. К асимметричным федерациям западные ученые относят, например Бельгию, Испанию и, конечно, Россию. Асимметричность Российской Федерации закреплена отчасти в Конституции Российской Федерации, но, главным образом, в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами.
|
|
|
Разделение компетенций между федеральной властью и субъектами федерации является труднейшей проблемой федеративного устройства. Субъекты федерации как правило обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов.
Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, но, как правило, не предусматривают права выхода того или иного субъекта федерации из союза.
Существует еще одна форма государственного устройства – конфедерация, которая предполагает собой объединение нескольких суверенных государств. Такая форма объединения носит уже не государственно-правовой, а международно-правовой характер. Конфедерацию нельзя назвать устойчивой формой государственного устройства, так как со временем она, как правило, либо распадается на ряд суверенных государств, либо трансформируется в федерацию, которая даже при номинальном сохранении статуса конфедерации несет в себе все основные федеративные свойства и признаки. Так, например, Канада и Швейцария по сути давно превратившиеся в федерации, формально сохраняют конфедеративное устройство [12].
|
|
|
Что касается бюджетной системы, то в унитарных и федеративных государствах она различна. Бюджетная система унитарного государства имеет двухуровневую систему – государственный и местные бюджеты. А бюджетная система федеративного государства имеет трехуровневую систему – федеративный бюджет, бюджеты членов федерации и местные бюджеты [10].
Особенности формирования бюджетного устройства в федеративных государствах можно рассмотреть на примере бюджетного устройства в США, Канаде и Российской Федерации.
Бюджетная система США состоит из трех частей: федеральный бюджет (бюджет центрального правительства); бюджеты 50 штатов; бюджеты местных органов власти (свыше 82 тыс. местных административных единиц, включающих более 3 тыс. округов, 19 тыс. муниципалитетов, 17 тыс. городов, более 43 тыс. учебных и специальных округов). Стержневое место в этой системе занимает федеральный бюджет, на который приходится около 60% государственного бюджета США. В функции федерального бюджета, помимо макрорегулирования — через совокупный спрос — национальной экономики, входят финансирование национальной обороны, внешнеэкономической деятельности, фундаментальных научных исследований, государственных управленческих расходов. Иными словами, финансирование ключевых, с точки зрения правительства, национальных приоритетов. Менее важные, "второстепенные" функции (прежде всего, финансирование социально-экономической инфраструктуры) входят преимущественно в компетенцию бюджетов штатов и местных бюджетов (полиция, пожарная охрана, строительство и эксплуатация дорог, системы коммунального хозяйства, подавляющая часть государственных учреждений образования и здравоохранения, примерно половина общегосударственного жилищного строительства).
|
|
|
Организация бюджетной системы в США основывается на концепции "единого", или унифицированного федерального бюджета, в котором представлены все платежи и доходы центральной власти.
Унифицированный бюджет объединяет в себе два существующих вида фондов — федеральные и доверительные фонды (траст-фонды). И те, и другие существуют самостоятельно и структурно представляют разнородные компоненты бюджета.
Федеральные фонды, достигающие 60% бюджета — это самостоятельный правительственный бюджет, который имеет свою национальную налоговую базу и формально не связан с какими-либо программами расходов. Он может обслуживать любые национальные цели по усмотрению президента и Конгресса. Основная доля ресурсов федеральных фондов (примерно 60%) направляется на финансирование военных расходов и оборонных НИОКР, платежей процентов по федеральному долгу, внешнеэкономической деятельности и на содержание государственного аппарата. Остальные идут на покрытие расходов отдельных отраслей экономики (включая энергетику и транспорт) и на социальные программы помощи бедным. Главное отличие федеральных фондов от доверительных в том, что их источники формируются независимо от конкретных программ, которые они финансируют.
Обращает на себя внимание постоянное отрицательное сальдо баланса федеральных фондов. Именно это сальдо и формирует дефицит федерального бюджета США.
Доверительные фонды представляют собой целевые самофинансирующиеся фонды. И по источникам формирования, и по расходам они привязаны к решению специфических задач, и их средства нельзя направить на другие цели. Более того, по закону, даже остатки средств доверительных фондов нельзя использовать для пополнения федеральных фондов, а они должны быть вложены в государственные долговые обязательства, то есть фактически использованы для "подстраховки" государственной кредитно-денежной политики.
Доверительные фонды бюджета США это в первую очередь фонды социального страхования (по старости, инвалидности, в случае потери кормильца, по медицинскому обслуживанию, страхованию по безработице, специально выделяемому пенсионному обеспечению железнодорожников и государственных служащих, некоторые другие) и ряд специальных фондов, обслуживающих федеральную производственную инфраструктуру: автострады, аэропорты, воздушное сообщение и т.д. Фонды социального страхования формируются за счет налогов по социальному страхованию — обязательных взносов из заработной платы (свою, причем равную, долю вносят и предприниматели). Специальные фонды формируются за счет определенных (выделенных для них) косвенных налогов.
Доверительные фонды, как правило, сводятся с положительным сальдо. Это существенно сокращает величину общего дефицита унифицированного федерального бюджета [12].
Финансы штатов и местных органов управления заметно отличаются от федерального правительства, как по направлению расходов, так и по источникам доходов. Формально бюджеты штатов и местные бюджеты самостоятельны, каждое административное подразделение имеет свой бюджет, который не входит в бюджет вышестоящей единицы. Правительства штатов и местные управления сами составляют свои бюджеты, самостоятельно собирают средства и самостоятельно их расходуют, т.е. имеют определенную финансовую автономию. Однако, федеральное правительство определяет общую стратегию финансовой политики. Оно располагает и важным рычагом воздействия на финансовую политику правительств штатов и местных органов управления, так как заметным источником их доходов являются поступления из федерального бюджета, которые осуществляются в форме дотаций и помощи по программам перераспределения доходов.
Основными направлениями расходов штатов и местных органов управления являются образование, дорожное строительство, социальное обеспечение и все прочие расходы. Во «все прочие расходы» входят здравоохранение, содержание полиции, канализация и уборка мусора, проценты по долгу, коммунальное хозяйство, общественная безопасность и т.д. Несмотря на то, что виды расходов, осуществляемые правительством на трех уровнях, в значительной мере дублируются, основную массу расходов на уровне федерального правительства составляют затраты на поддержание уровня доходов и на национальную безопасность, тогда как расходы на образование преобладают одновременно на уровне правительств штатов и на уровне местных органов власти.
Средства правительств штатов и местных органов власти используются как на эксплуатационные, так и на инвестиционные затраты. Также из этих средств финансируются расходы на содержание местных органов власти, правопорядка. Одной из существенных статей бюджетных расходов являются затраты, связанные с погашением полученных займов и выплат процентов по ним.
Источниками доходов правительств штатов и местных органов управления являются поимущественный налог, налог на продажи и валовую выручку, подоходный налог с населения, налог на доходы корпораций, поступления из федерального бюджета, неналоговые поступления и другие. Соотношение между этими источниками зависит от функций, возложенных на эти органы власти от потенциальных возможностей получения ими местных налогов, а также от возможностей вышестоящих органов власти оказывать финансовую помощь территориям. В то время как федеральное правительство финансирует свою деятельность в значительной степени за счет личных подоходных налогов, налогов на прибыль корпораций и налогов на заработную плату, штаты и местные органы управления в основном получают средства за счет налогов с продаж и поимущественных налогов, на долю которых приходится около 49 % всех налоговых поступлений штата.
Выделяются один основной источник доходов и единственная основная статья их использования: основная масса доходов, получаемых органами местной власти, поступает от поимущественных налогов; большая же часть затрат направляется на образование. Остальные, менее значительные источники средств и виды расходов сами себя объясняют.
Поступления из вышестоящих бюджетов включают: отчисления от суммы отдельных налогов, мобилизуемых на территории, а также дотаций и субвенции. В случае недостаточного объема собственных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования местных мероприятий или местных разделов государственных программ (развитие дорог, здравоохранения, охраны окружающей среды) выделяются отчисления от налогов, закрепленных за вышестоящими бюджетами.
Подобный метод наделения средствами правительств штатов и местных органов власти в последнее время стал распространяться, что усиливает зависимость этих бюджетов от бюджета федерального правительства США.
Как отмечалось выше, еще одним источником доходов являются неналоговые доходы, включающие доходы, получаемые от предприятий, находящихся в муниципальной собственности, арендных доходов, добровольных взносов предприятий и населения. Но все же, следует отметить, неналоговые поступления занимают скромное место в общих доходах местных бюджетов.
Федеральный бюджет США заметно отличается от бюджетов штатов и местных органов власти, как по источникам доходов, так и по направлению расходов. Федеральный бюджет оказывает заметное воздействие на экономику, на движение важнейших макроэкономических показателей через так называемые встроенные стабилизаторы и дискреционные финансовые акции, т.е. через проведение целенаправленной финансовой политики. Правительство США представляет собой самую большую в мире организацию, которая покупает больше автомобилей и стали, управляет большим запасом денег, чем любое другое предприятие; фонд заработной платы у американского правительства также огромный. Цифры же федеральных финансов также астрономические – миллиарды и триллионы долларов.
Основными статьями федеральных расходов являются: социальное обеспечение, национальная безопасность, здравоохранение, гарантирование доходов, проценты по государственному долгу, образование (профессиональное обучение и занятость), транспорт, торговля и жилищное строительство, энергия, природные ресурсы и окружающая среда, наука, космос и технологии, содержание правительства, сельское хозяйство и прочие расходы. Но все же важнейшими сферами направления средств являются: 1) гарантирование доходов или «защита доходов»; 2)национальная оборона; 3) выплата процентов по государственному долгу.
Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.
Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:
1. самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:
· закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
· недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
· компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.
2. разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;
3. соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;
4. наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;
5. наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.
Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:
· макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов.
· критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ.
· принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходование средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.
В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом.
Таблица 1.6
Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы
| Статья расходов, функция | Политика, стандарты и контроль | Осуществление управления | Комментарии |
| Оборона | Ф | Ф | Выгоды и издержки общенационального масштаба |
| Международные отношения | Ф | Ф | -//- |
| Природные ресурсы | Ф | Ф,Р,М | Способствует развитию внутреннего рынка |
| Окружающая среда | Ф,Р,М | Р,М | Возможны выгоды и издержки общенационального, регионального или местного масштаба |
| Промышленность и сельское хозяйство | Ф,Р,М | Р,М | Значительные межрегиональные внешние эффекты |
| Образование | Ф,Р,М | Р,М | Трансферты в “натуральной” форме |
| Здравоохранение | Ф,Р,М | Р,М | -//- |
| Социальное обеспечение | Ф,Р,М | Р,М | -//- |
Бюджет может иметь три вида итога: баланс, профицит и дефицит.
Баланс бюджета – равенство его доходов расходам; профицит бюджета – превышение доходов бюджета над его расходами; дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами. В силу актуальности дефицита Федерального бюджета я остановлюсь подробнее на нем.
Наиболее удачный вариант государственного бюджета – это бездефицитный бюджет или же бюджет с профицитом, однако, на практике добиться такой сбалансированности бюджета не всегда удается. В результате возникает такое явление, как бюджетный дефицит, что в свою очередь приводит к появлению государственного долга.
Бездефицитность бюджета не означает еще «здоровья» экономики. Всегда необходимо обращать внимание на то, какой именно (государственный, региональный, муниципальный, консолидированный) бюджет исполняется с профицитом. Так, в последние годы государственный бюджет РФ исполняется с профицитом, однако консолидированный бюджет РФ дефицитен из-за отрицательного сальдо подавляющего числа региональных и почти всех местных бюджетов.
Созданный в начале 2000-х в России профицит федерального бюджета при дефиците консолидированного бюджета страны вызывал у экономистов противоречивые оценки. Некоторые считают профицит не заслугой Правительства, а его ошибкой: искусственная «накачка» средств в федеральный бюджет посредством отъема их из региональных и местных бюджетов практически сводит на нет возможности эффективного функционирования региональных и местных органов власти. Защитники позиции правительства считают, что центральное правительство уже научилось составлять сбалансированный бюджет, предотвращая тем самым инфляцию, в то время как дефициты местных бюджетов связаны с низким качеством бюджетного процесса в регионах.
Поскольку централизация финансовых ресурсов в руках органов власти всегда уменьшает финансовые возможности хозяйствующих субъектов, мешая им лучше оснастить производство, быстрее перейти на новые технологии и добиться тем самым более эффективных результатов хозяйствования, то в связи с этим излишняя мобилизация доходов в бюджет только вредит. Именно из-за этого негативного влияния профицита бюджета на экономику в законодательстве многих стран присутствует правовая норма, запрещающая формировать и принимать бюджет с превышением доходов над расходами.
Если профицит бюджета обнаружится в процессе исполнения бюджета, то и здесь его наличие не может быть оценено однозначно положительно. Профицит бюджета, возникающий в результате более экономного и эффективного использования бюджетных средств при 100%-ном финансировании предусмотренных по бюджету расходов, — явление положительное. Однако, если более высокие доходы бюджета были получены лишь в результате выгодно сложившейся экономической конъюнктуры, явились следствием экономии, бума или недофинансирования расходов и тому подобное, то положительно оценивать профицит бюджета нет оснований. Но какой бы ни была причина образования профицита бюджета, необходимо принять меры к сохранению бюджетных средств, не предназначенных для расходования в рамках утвержденного бюджета. Как правило, средства, полученные при профиците бюджета, направляются на пополнение резервов, на дополнительное погашение долговых обязательств, на покрытие расходов, предусматриваемых в бюджете на очередной финансовый год.
В случае принятия Федерального бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом об этом бюджете утверждаются источники финансирования федерального бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.
Источники финансирования дефицита федерального бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о федеральном бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:
1. внутренние источники следующих видов:
· кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;
· государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
· бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
2. внешние источники следующих видов:
· государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
· кредитивы правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.
Бюджетным кодексом также предусмотрено сокращение расходов федерального бюджета. Если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение поступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5 процентов, министр финансов вправе самостоятельно принять решение о введении режим сокращения расходов федерального бюджета и ввести указанный режим. Если неполное финансирование расходов происходит в интервале от 5 до 10 процентов, то Правительство РФ вправе принять решение о введении режима сокращения расходов федерального бюджета. Сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов федерального бюджета и получателей средств бюджета. Если неполное финансирование происходит более чем на 10 процентов, то Правительство РФ представляет в Государственную Думу проектов федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
В мировой практике существует замена, правда, не совсем адекватная, понятию сокращение расходов. Это – секвестр. Понятие секвестр происходит от латинского secvestrum – ограничение. Бюджетный секвестр – вынужденная реакция на недофинансирование расходных статей бюджета. Секвестр вводится в том случае, если недофинансирование принимает угрожающие размеры и затрагивает основные сферы финансово-экономической и политической деятельности государства.
Дата добавления: 2018-10-27; просмотров: 234; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!