Материальное право должно обслуживаться однотипным по своей классовой природе процессуальным правом.
Nbsp; АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ, ИЛИ СПОР ПРОЦЕССУАЛИСТА С АДМИНИСТРАТИВИСТОМ А.Т. БОННЕР Боннер Александр Тимофеевич, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ. Вступление в силу Кодекса административного производства породило новую отрасль законодательства, однако оставило открытым вопрос о том, появилась ли при этом новая отрасль права с присущим этому обособлением предмета и метода правового регулирования. Явилась ли на свет новая процессуальная форма? И какова вообще цель нового процессуального законодательства в отсутствие системы административных судов? Отвечая на поставленные вопросы, автор приходит к выводу, что мы имеем дело с, по существу, слегка подправленным гражданским судопроизводством, которое к тому же создает для граждан и судей ряд серьезных, а порой и трудноразрешимых проблем. Ключевые слова: административное судопроизводство, КАС, процессуальная форма, административный иск. Administrative court procedure in Russia: myth or reality, or Dispute between a processualist and administrative lawyer A.T. Bonner Bonner Alexander T., Professor of the Department of Civil and Administrative Court Procedure of Kutafin Moscow State Law University, LLD, Honoured Worker of Science of the Russian Federation. Having come into force, the Code of Administrative Court Procedure has introduced a new branch of legislation, yet posed a number of questions. Did a new branch of law appear with its own subject and regulation method? Is there a new court procedure? What is the aim of introducing new procedure legislation at a time when administrative courts do not exist? In the search for an answer, the author comes to a conclusion that the new Code is nothing more but a bit amended regulation of civil procedure bringing serious problems to citizens and judges. Key words: administrative court procedure, Code of Administrative Court Procedure, procedure form, administrative action. 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства (КАС) РФ (далее также - Кодекс), точнее - подавляющая часть его норм. Пока еще заморожены нормы, введение в действие которых требует определенной технической подготовки, закупки, установки и освоения дополнительных технических средств в судах и некоторых иных правоохранительных органах. Речь идет главным образом о нормах, допускающих возможность направления в суд и из суда процессуальных документов в электронном виде. Однако об этой новелле очень коротко мы поговорим чуть ниже. Как восприняли новый Кодекс юристы - практики и теоретики, а также рядовые граждане? Не покривив душой, можно сказать: по-разному. Судьям, адвокатам и иным практикующим юристам, а с ними и гражданам теперь приходится ломать голову: согласно какому Кодексу (ГПК или КАС) нужно заявлять и соответственно рассматривать то или иное требование? У адвокатов и иных представителей появилась дополнительная морока: необходимо оформлять новые доверенности на ведение дел в суде, в том числе по КАС, а также представлять в суд документы, удостоверяющие наличие у них высшего юридического образования (ч. ч. 1 и 3 ст. 55 КАС). Впрочем, нотариальное сообщество от этой новеллы, вполне естественно, пришло в полнейший восторг. Что же касается юристов-теоретиков, то их мнения ожидаемо разделились. Оценки "новорожденного" представителями науки гражданского процессуального права, мягко говоря, более чем сдержанны. Зато представители науки административного права в связи с принятием и введением в действие КАС пребывают в состоянии эйфории. Так, известный административист проф. Ю.Н. Старилов в одной из многочисленных статей, посвященных проблемам административной юстиции, с пафосом восклицал: "...закончился долгий, трудный, наполненный непримиримыми спорами, борьбой различных научных школ, ученых - представителей различных отраслей материального и процессуального права, противопоставленными научными позициями и одновременно результативными дискуссиями период обсуждения идеи учреждения в стране административных судов и создания полноценной системы административного судопроизводства, что и требовала с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции Российской Федерации)... состоялось выполнение требований Конституции РФ по практическому осуществлению правового положения относительно правосудия по административным делам" <1>. -------------------------------- <1> Старилов Ю.Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса // Административное право и процесс. 2015. N 7. С. 9 - 10. Приблизительно в столь же патетическом ключе проблемы административной юстиции освещаются и в иных статьях того же автора, а также в работах Т.К. Андреева, П.А. Астафичева, А.Б. Зеленцова, Е.Б. Лупарева, А.В. Малько, В.А. Терехина, А.В. Новикова, А.Ф. Ноздрачева, Н.Ю. Хаманевой и других административистов (см., напр.: Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства: Сб. науч. тр. / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 1059). Думается, что большинство тезисов, сформулированных в приведенной цитате, как, впрочем, и во всей статье проф. Ю.Н. Старилова, мягко говоря, являются далеко не бесспорными. Верна лишь общая посылка, от которой отталкивается уважаемый автор. Да, действительно, КАС принят и в основной части своих норм вступил в действие. Что же касается всего остального, о чем идет речь в цитате, то это является предметом спора, причем не только в плане научной, но и в плане практической правоприменительной деятельности. Но начнем по порядку. Можно согласиться с тем, что на данном этапе развития российского законодательства вряд ли разумно ставить вопрос о том, что от КАС нужно отказаться, например отменить его в установленном законом порядке. Вне сомнения, такая постановка вопроса будет не вполне реалистичной. Но, помимо этого, нет и не может быть иных запрещенных тем. Вряд ли можно сомневаться в том, что КАС является кодексом-скороспелкой. Скорость, с которой он был принят и вступил в действие, скорее свойственна не законодательному процессу, а деятельности, связанной с ловлей неких биологических объектов. Несмотря на преобладание в стилистике рассматриваемой нами статьи "грохота барабанов и звона литавр", ее автор время от времени делится с читателями и вполне разумными тревогами и сомнениями. В частности, Ю.Н. Старилов справедливо обращает внимание на "наличие фактора поспешности обсуждения текста законопроекта и стремительного принятия Закона" (здесь и далее в цитатах выделено нами. - А.Б.) <2>. -------------------------------- <2> См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 10. Это действительно так, и здесь есть, о чем подумать. Достаточно сказать, что с момента введения Кодекса в действие прошло всего несколько месяцев, а в него уже внесен ряд существенных поправок-заплат. Соответственно, они повлекли за собой необходимость внесения изменений и в ряд взаимосвязанных с КАС законодательных актов <3>. Какой же из этого можно сделать вывод? Очень простой. Выносить на обсуждение законодателя и юридической общественности фантастическую идею о необходимости аннулирования КАС, как мы уже отметили, совершенно бессмысленно. В силу ряда причин законодатель на это никогда не пойдет. В то же время жизнь показывает, что вполне можно, а в определенных случаях и нужно предметно вести речь об изменении и дополнении конкретных неудачных норм Кодекса. А таких норм достаточно много. О некоторых из них и связанной с их применением судебной практике речь пойдет далее. -------------------------------- <3> См.: Федеральные законы от 05.04.2016 N 103-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 30.12.2015 N 425-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 15.02.2016 N 18-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов". По мнению Ю.Н. Старилова, с декабря 1993 г. конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ) требовала учреждения в стране административных судов и создания полноценной системы административного судопроизводства. Но на самом деле она ничего не требовала, а мирно спала на страницах Конституции, пока лоббисты из Верховного Суда РФ не предприняли достаточно неуклюжую попытку придать ей интересующий их смысл. Для этого было несколько причин. Специалистам хорошо известно, что в целом вполне добротный проект Конституции в ударном темпе был подготовлен небольшой группой близких к Президенту Б.Н. Ельцину юристов. Но все хорошо не бывает. Не обошлось и здесь без отдельных пробелов, противоречий и не вполне понятных или даже в каком-то смысле загадочных норм. Одной из них как раз и стала ч. 2 ст. 118 Конституции, в которой записано, что судебная власть осуществляется посредством не только конституционного, гражданского и уголовного, но еще и таинственного административного судопроизводства. Приятно отметить, что наши с проф. Ю.Н. Стариловым взгляды на значение вышеуказанного термина на одном этапе во многом совпадали. В частности, в 2004 г. он писал: "До настоящего времени административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории. Развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином "административное судопроизводство", который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ (здесь и далее выделено нами. - А.Б.)" <4>. -------------------------------- <4> Старилов Ю.Н. Административная юстиция: исторические корни и новейшее развитие института административного судопроизводства // Административная юстиция. Конец XIX - начало XX века / Сост. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2004. Ч. I. С. 17. Далее тот же автор продолжает пытаться разгадать значение термина "административное судопроизводство": "...в ст. 126 Конституции РФ содержится термин "административные дела, подсудные судам общей юрисдикции". Однако... в данном случае, видимо, под ним понимаются дела об административных правонарушениях. Хотя в конечном счете весьма трудно предполагать, что имел в виду законодатель, закрепляя в конституционно-правовых нормах термины "административное судопроизводство" и "административные дела". Думается, что российский законодатель 10 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроизводством производство по делам об административных правонарушениях. Но поскольку отраслевое административно-процессуальное законодательство не содержало такого термина (и, следовательно, тогда было трудно понять его содержание), можно предположить и то, что законодатель имел в виду под термином "административное судопроизводство" производство по делам, возникающим из административно-правовых споров (публично-правовых отношений). Впрочем, не исключено и двоякое объяснение данного понятия. Далее мы вновь попытаемся обосновать вывод о том, что именно названная конституционно-правовая норма содержит идею формирования в России административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти" <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 20. Вывод замечательный! Оказывается, явно неудачно сформулированная и совершенно непонятная норма, позволяющая толковать ее, в сущности, как угодно, может содержать в себе блистательную законодательную идею. А почему бы и нет? В нашем Отечестве это вполне возможно. Перефразируя строки Ф.И. Тютчева, можно сказать, что умом административное судопроизводство не понять, общим законодательным аршином не измерить: у него особенная стать - в российское административное судопроизводство можно только верить! Но продолжим заочные дебаты с одним из виднейших отечественных административистов. "Что же вышло в итоге многолетней дискуссии по проблемам административных судов и административного судопроизводства? - вопрошает проф. Ю.Н. Старилов. - Административных судов не учредили. Очевидно, что сторонникам идеи формирования в России системы специализированных административных судов не хватило ни аргументов, ни последовательности в отстаивании данной идеи. Однако появилась новая административно-процессуальная форма, базирующаяся на главных элементах системы административного судопроизводства как специального порядка разрешения судами общей юрисдикции административных дел". Отталкиваясь от названия известного еженедельника, правильнее было бы сказать, что сторонникам идеи создания административных судов не хватило, скорее, не аргументов, а фактов. Строго говоря, КАС можно и нужно было бы принимать при одновременном наличии четырех условий: 1) суды Российской Федерации рассматривают значительное количество споров публично-правового характера; 2) эти споры настолько специфичны, что для их рассмотрения и разрешения традиционная гражданско-процессуальная форма оказалась совершенно непригодной; 3) взамен нее правовая теория разработала, а законодатель принял принципиально иную административно-процессуальную форму, оптимально приспособленную для рассмотрения данной категории дел. Ее применение в значительно большей степени гарантирует установление действительных обстоятельств административных дел, позволяет практически безошибочно определять законность или незаконность оспариваемых правовых актов, защищать нарушенные или оспоренные права и свободы субъектов российского права и выносить по этим делам законные, обоснованные и справедливые судебные решения; 4) в стране создана обусловленная реальной необходимостью специальная система административных судов. Однако в действительности ни одного из сформулированных выше условий для принятия КАС не существует. Почему же все-таки одновременно с КАС либо до него в стране не была создана система административных судов? Ведь "счастье было так возможно, так близко". 21 сентября 2000 г. проект Федерального конституционного закона N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (далее - проект N 7886-3) был внесен в Государственную Думу Верховным Судом РФ. Первоначально он продвигался по коридорам Государственной Думы буквально с космической скоростью. Приведем почти фантастическую хронику связанных с этим событий. 3 октября проект был рассмотрен Советом Государственной Думы. Уже через месяц - 3 ноября - подписано заключение Правового управления аппарата Государственной Думы. Еще через десять дней (13 ноября) дано заключение Комитета по государственному строительству, 17 ноября - официальный отзыв Правительства РФ, и наконец, еще через пять дней, 22 ноября, проект принят Государственной Думой в первом чтении. И во всех вышеперечисленных весьма серьезных правовых документах, естественно, были даны ссылки на ст. 118 Конституции РФ, существенный рост в судах дел, возникающих из публично-правовых отношений, и необходимость создания оптимальных средств защиты прав и интересов граждан и иных субъектов российского права. В некоторых же из названных документов, в частности в заключении Комитета по государственному строительству, в качестве дополнительного аргумента, объясняющего необходимость создания системы специальных административных судов, было указано на особую сложность такого рода дел. Но затем проект был надолго положен под сукно. И в итоге 11 июня 2013 г. он был снят с рассмотрения Государственной Думы и возвращен в Верховный Суд РФ <6>. Как говорится, не свершилось, не сбылось. -------------------------------- <6> См.: Постановление Государственной Думы ФС РФ от 11.06.2013 N 2358-6 ГД "О проекте Федерального конституционного закона N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". Формально-юридическое объяснение этого содержится в заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Комитет указал, что на рассмотрении Государственной Думы находится внесенный Президентом РФ и принятый в первом чтении 21 мая 2013 г. проект Федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", а также законопроекты, входящие с ним в один пакет. Указанные законопроекты направлены на максимально полное осуществление нормативного правового регулирования института административного судопроизводства, детально устанавливают процессуальный порядок рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений, и регулируют весь спектр отношений в соответствующей отрасли законодательства. По названной причине проект N 7886-3 утратил свою актуальность, и Комитет рекомендовал Государственной Думе его отклонить, что и было сделано <7>. Но ведь в послуживших причиной для этого проектах, ныне ставших законами, речь идет лишь о процедуре рассмотрения административных дел. При этом, конечно же, имелось в виду, что такие дела будут рассматриваться в специально созданных административных судах. Но об административных судах в уже принятых законах не сказано ни слова. Так что никакого объяснения причин отказа от идеи создания системы административных судов как не было, так и нет. Приведенное же в заключении Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству объяснение, как говорится, от лукавого. На самом деле за этим отказом стоят обстоятельства, связанные с судебной статистикой, а также, совершенно очевидно, и соображения финансового характера. -------------------------------- <7> См.: заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству от 03.06.2013 по проектам федеральных конституционных законов N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и N 7900-3 "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". Итак, по порядку. В силу множества причин и не в последнюю очередь менталитета российских граждан споров публично-правового характера на рассмотрение отечественных судов поступает относительно немного <8>. Но обратимся к данным судебной статистики. -------------------------------- <8> О хроническом нежелании россиян обращаться к отечественной Фемиде даже в принципиально важных для них ситуациях до известной степени можно судить по некоторым фактам, ставшим известными общественности в связи с жестоким убийством полковника полиции А.В. Гошта и его семьи. К сожалению, вспоминают покойного далеко не однозначно. В частности, он прославился беспощадной борьбой с незаконными, по его мнению, предприятиями торговли и общественного питания. Под его горячую руку попали придорожные кафе, рынки, торговые павильоны. По некоторым данным, более ста объектов были снесены с легкой руки Гошта, в том числе и знаменитый на всю Самарскую область рыбный рынок, существовавший 22 года. Однажды, явившись в очередной раз на рынок, полковник велел всем "собрать манатки" и покинуть место за три дня. Потом подогнал бульдозер, краны, и все постройки за несколько часов снесли. Без суда, без официальных документов. Продавцы умоляли не оставлять их без работы, но Гошт решил, что рынок работает незаконно, хотя он существовал официально. Полковник дружил с директором Сызранского рыбзавода, а продавцы рыбы на трассе составляли заводу конкуренцию. То же произошло и с точками приема металлолома. В один день Гошт прикрыл сразу 27 пунктов. А все почему? Вроде как им назначили неподъемную сумму за аренду. И когда те пошли в отказ, поступил приказ снести их "сарайчики" (см.: Боброва И. Месть по законам рынка // Московский комсомолец. 2016. 26 апр.). Весьма характерно, что ни один из граждан, чьи права были грубо нарушены, а имуществу нанесен существенный вред, не рискнул обратиться в суд. Как тут не вспомнить бессмертные строки Н.А. Некрасова из поэмы "Кому на Руси жить хорошо": "Кулак - моя полиция! // Удар искросыпительный, // Удар зубодробительный, // Удар скуловорррот!" Как было отмечено в пояснительной записке к проекту N 7886-3, количество дел, вытекающих из административно-правовых отношений, "постоянно возрастает. В 1999 г. оно превысило 350000 дел, в том числе 389,9 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д.". В пояснительной записке также обращалось внимание на "сложности названной категории дел", равно как и на то, что их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма и специализации судей <9>. -------------------------------- <9> Пояснительная записка к проекту Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". Остановимся на минутку, читатель, и попробуем осмыслить приведенную информацию. Даже если названные цифры верны (а они по ряду моментов вызывают серьезные сомнения), то неужели для рассмотрения каких-то 350 тыс. дел в год нужно было создавать от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов и 21 федеральный окружной административный суд? Интересно, чем бы стали заниматься эти суды? Даже если бы их было 600, то в год каждый из них согласно приведенной статистике рассматривал бы в среднем по 583,33 дела. А если бы их число увеличилось до 700, то их средняя годовая нагрузка уменьшилась бы до 500 дел. И это при том, что количество гражданских дел в районных и городских судах во много раз выше, а некоторые из этих дел являются весьма и весьма сложными. Так что, если назвать вещи своими именами, назначение для работы в этих судах соответствующей части российского судейского корпуса стало бы для них чистой воды синекурой. К тому же, как мы уже сказали, степень достоверности некоторых приведенных в пояснительной записке статистических данных вызывает сомнения. Прежде всего, что это за странная цифра 389,9? Более конкретно, что собой представляет 0,9 дела? Это дело, поступившее в суд и на 90% разрешенное судом, а на 10% - нет? Но в судебной статистике десятые, сотые и т.д. доли абсолютно неуместны. Это просто нонсенс. Однако не будем придираться к мелочам, хотя такого рода "мелочи" сами по себе уже способны навести на размышления. Пойдем дальше и сложим цифры, приведенные в пояснительной записке. Получим 220491,9 (389,9 + 134355 + 83427 + 2320 = 220491,9). Эту цифру, конечно же, следует округлить до 220492 дел. Вычтем ее из названных в пояснительной записке 350000 дел и получим довольно серьезную недостачу в количестве 129508 дел (свыше 37%!). По логике составителей пояснительной записки, это количество должно приходиться на иные дела, возникающие из административно-правовых отношений, стыдливо обозначенные в записке как "и т.д.". Но что это за дела и сколько их могло быть? И впрямь, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 231 действовавшего в тот период ГПК РСФСР 1964 г. (в ред. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.08.1980), существовали и некоторые другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов. Перечень таких дел в указанный период носил закрытый и строго ограниченный характер <10>. -------------------------------- <10> В данном отношении определенный интерес представляет изданный чуть позже комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР под ред. проф. Г.А. Жилина (М., 2002). Ответственный редактор - известный ученый и судья с многолетним стажем, прекрасно знающий практику Верховного Суда РФ и нижестоящих судов, а также автор комментария к главе 23 Кодекса д.ю.н. В.В. Скитович смогли дать к указанной норме лишь следующий более чем лаконичный комментарий: "Вторая часть статьи (231. - А.Б.) предусматривает, что закон относит к компетенции суда и другие дела, возникающие из административно-правовых отношений". Вряд ли можно предъявлять к авторам комментария сколько-нибудь серьезные претензии. Других дел, возникающих из административно-правовых отношений, в российском праве в указанный период практически не было. Правда, в ГПК РСФСР можно было найти отдельные упоминания о некоторых других делах, прямо не указанных в ст. 231 ГПК. Так, к подсудности областных и им соответствующих судов в качестве суда первой инстанции были отнесены дела о прекращении или приостановлении деятельности межрегиональных и региональных общественных организаций. А к подсудности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции были отнесены дела об оспаривании постановлений о прекращении полномочий судей и о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и международных общественных организаций (п. 3 ст. 115, абз. 4 и 5 ст. 116 ГПК РСФСР 1964 г. с последующими изменениями и дополнениями). Однако реально таких дел в судебной практике было очень немного, буквально считаные единицы. Так что приведенные в пояснительной записке данные о числе дел, возникающих из публично-правовых отношений, представляются, мягко говоря, не вполне точными. Думается, что для того, чтобы обосновать необходимость создания в стране системы административных судов, они были явно завышены. Впрочем, может быть, число дел, возникающих из публично-правовых отношений, существенно увеличилось за последнее время? Ведь, как было указано в пояснительной записке, оно "постоянно возрастает". Если это действительно так, то за минувшие 16 лет динамика роста должна быть достаточно серьезной. На самом же деле этого нет. Вновь обратимся к сухим данным судебной статистики. В 2012 г. судами общей юрисдикции было рассмотрено 194619 дел, возникших из публично-правовых отношений. В 2013 г. эта цифра несколько увеличилась и составила 201639 дел. Определенный рост был и в следующем 2014 г., когда число таких дел возросло до 210479 <11>. Рост количества дел, конечно, наблюдается, но сколько-нибудь существенным назвать его трудно. -------------------------------- <11> Данные судебной статистики. Информация официального сайта Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 30.06.2016). Если же исходить из достоверности данных о числе административных споров, разрешенных в 1999 г., то необходимо прийти к прямо противоположному выводу. Число разрешаемых судами общей юрисдикции дел такого рода за последние годы заметно сократилось: приблизительно на 60 - 70%. Так было ли необходимо для разрешения такого количества дел создавать систему специальных административных судов? Хорошо подумав, благо эта мыслительная деятельность растянулась ровно на 15 лет, в конечном итоге российский законодатель ответил на этот вопрос отрицательно. Таким образом, сегодня административных судов в России нет. Правда, созданы специализированные судебные коллегии по административным делам в областных и соответствующих им судах и Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Но если административных судов как таковых у нас нет, то для чего нужен КАС? По мнению ученых-административистов, он абсолютно необходим. Для обоснования данной точки зрения еще раз предоставим слово нашему оппоненту: "В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право" <12>. -------------------------------- <12> Старилов Ю.Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. С. 10. И несколько ниже: "...принятие КАС РФ стало грандиозным событием, которое войдет в историю российского законотворчества в сфере разрешения судами административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Только с принятием данного закона появилась законченная система административно-процессуального регулирования отношений, связанных с оспариванием в суде решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц". Радость уважаемого профессора понятна. По его мнению, принятие КАС уже само по себе способно поднять реальную защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан на совершенно новый уровень. Так ли это? Можно ли назвать принятие КАС РФ грандиозным событием? Означает ли принятие этого законодательного акта "приведение структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций" <13>? -------------------------------- <13> Там же. С. 11. Можно ли сказать, что с принятием КАС появилась новая административно-процессуальная форма? И если да, то в чем она заключается и каковы ее особенности? И достаточно ли самого факта принятия и введения в действие этого Кодекса, чтобы реальная защита прав, свобод и интересов субъектов российского права автоматически стала отвечать "соответствующим стандартам обеспечения прав"? Полагаем, что проф. Ю.Н. Старилов имеет в виду, конечно же, европейские стандарты. Однако на каждый из поставленных нами вопросов мы вынуждены ответить отрицательно.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Можно ли сказать, что для реализации норм административного права, в частности при осуществлении судебного контроля за законностью действий управленческих органов, непременно нужна своя собственная отрасль права или специализированный Кодекс ? Разумеется, нет.
В связи с обсуждением данной проблемы вспоминается ситуация, сложившаяся в науке советского права в 1960 - 1970-х гг. и, как видится теперь, не лишенная доли юмора. В тот период представители чуть ли не всех обделенных процессуальными кодексами отраслевых дисциплин вдруг стали стремиться к законодательному отделению и закреплению соответствующих процессуальных форм. Исследователи дружно ссылались на положение К. Маркса о соотношении материального права и процесса, содержащееся в его ранней статье "Дебаты по поводу закона о краже леса" <14>, причем из его довольно большой по объему статьи, как правило, приводился один и тот же небольшой отрывок: "...материальное право, однако, имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы... Судебный процесс и право так же тесно связаны друг с другом, как, например, формы растений связаны с растениями, а формы животных - с мясом и кровью животных. Один и тот же дух должен одушевлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно, проявление его внутренней жизни" <15>. В приведенной формуле К. Маркса ученые пытались найти пути решения самых разных актуальных в то время для советской юридической науки проблем.
--------------------------------
<14> Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1. С. 119 - 160.
<15> Там же. С. 158.
Многие авторы склонны были понимать высказывание К. Маркса таким образом, что процессуальные формы находятся в прямой зависимости от обслуживаемых ими отраслей материального права. А раз так, то каждой отрасли материального права должны соответствовать собственные процессуальные формы. В связи с этим ставился вопрос о наличии в советском праве трудового процесса, хозяйственного процесса, колхозного процесса и т.д. Например, отталкиваясь от формулы К. Маркса, В.М. Горшенев и разделяющие его взгляды авторы (Н.В. Витрук, И.А. Иконицкая, В.О. Лучин, В.С. Основин, А.С. Пиголкин и др.) пытались разрешить проблему поиска оптимальных вариантов процедурной регламентации организационной деятельности различных органов государства, уяснить соотношение материального и процессуального права. Результатом исследования был следующий вывод: "предметом процессуального права являются организационные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и правоприменения" <16>. По мнению этих авторов, существует государственно-процессуальная форма, процессуальная форма в правотворчестве, земельная процессуальная и даже "процессуальная форма реализации прав и обязанностей граждан" <17>.
--------------------------------
<16> Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под ред. П.Е. Недбайло и В.М. Горшенева. М., 1976. С. 28.
<17> Там же. С. 107.
Что касается общего понятия юридической процессуальной формы, то В.М. Горшенев предлагал понимать под ней "совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение какого-то определенного результата" <18>. Как подчеркивали Н.И. Краснов и И.А. Иконицкая, "при этом нужно исходить из общеизвестного положения К. Маркса о том, что процесс - это форма жизни закона. Каждая отрасль материального права содержит определенное количество норм. Чтобы эти нормы "жили", т.е. чтобы содержащиеся в них права и обязанности субъектов были фактически реализованы, необходимо произвести специальные, установленные законом процессуальные действия" <19>.
--------------------------------
<18> Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 190 - 191.
<19> Краснов Н.И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского земельного права. М., 1975. С. 15.
Разделяя данную позицию, известный административист проф. В.Д. Сорокин считал, что нормы, определявшие порядок начисления трудодней, следовало относить к колхозно-процессуальным <20>. С этой точки зрения нормы, регулирующие порядок начисления зарплаты, должны быть признаны, очевидно, трудовыми процессуальными. Некоторые авторы понимали процесс еще более широко. Так, Е.М. Акопова полагала, что трудовой процесс есть совокупность связанных внутренне единством процедурных, процессуальных, организационных норм, объективно сложившихся в нескольких отраслях права (трудового, административного, гражданско-процессуального), и норм общественных организаций, обеспечивающих процесс индивидуального регулирования общественно-трудовых отношений <21>.
--------------------------------
<20> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 99.
<21> Акопова Е.М. О понятии трудового процесса // Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М., 1975. С. 159 - 163.
Количество нюансов и разночтений в понимании учеными-юристами общеизвестной формулы К. Маркса можно было бы приводить и далее, и жаркая научная дискуссия, возможно, продолжалась бы впредь до распада СССР, если бы некоторым ее участникам не удалось дочитать широко цитируемую и комментируемую статью классика марксизма до конца. При этом "неожиданно" выяснилось, что цитируемый автор вовсе не придавал тезису о соотношении материального и процессуального права универсального характера и не вел речи о юридическом процессе вообще. К. Маркс излагал и соответствующим образом комментировал прения в рейнском ландтаге, посвященные обсуждению одной из новелл в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве - закону о краже леса. Таким образом, в "общеизвестном месте" статьи К. Маркса речь шла исключительно об уголовном процессе как форме принудительного осуществления предписаний уголовного права.
Что же касается "необходимых, присущих материальному праву процессуальных форм", то из статьи К. Маркса четко следует, что речь идет об обусловленности права и процесса экономическим строем общества, а вовсе не о вопросах юридической техники. С этой точки зрения китайское, т.е. феодальное, право не может быть втиснутым в форму французской, т.е. буржуазной по своему классовому характеру, процедуры. Каких-либо иных выводов из данного положения К. Маркса сделать невозможно. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что формула К. Маркса в этом отношении может быть распространена и на область цивилистики. Содержание действующих в конкретный исторический период гражданских материальных и процессуальных норм в конечном итоге обусловлено экономическим строем общества.
Материальное право должно обслуживаться однотипным по своей классовой природе процессуальным правом.
Что же касается вопроса о способах защиты нарушенных имущественных прав и интересов, то он четко разрешен в других местах статьи К. Маркса. Причем для защиты нарушенных прав лесовладельца выдающийся юрист и экономист вовсе не предлагал создать какой-то специализированный, скажем "лесной", процесс. По мнению К. Маркса, гражданская процессуальная форма достаточно эффективна и универсальна: "Если нарушитель лесных правил не может уплатить, то лесовладелец находится в положении всякого другого частного лица, имеющего неплатежеспособного должника". У него имеется "только право предъявления частного иска к нарушителю лесных правил... для реализации которого в распоряжении лесовладельца имеется гражданский суд" <22>. Смысл предъявления любого частного иска заключается в получении "защиты, оказываемой гражданским судопроизводством" <23>.
--------------------------------
<22> Маркс К., Энгельс Ф. Указ. соч. С. 152.
<23> Там же. С. 154. О научной дискуссии, предметом которой было уяснение смысла и значения общеизвестной формулы К. Маркса, более подробно см.: Боннер А.Т., К. Маркс. О соотношении материального права и процесса // Правоведение. 1978. N 4. С. 23 - 32.
Таким образом, дискуссия о соотношении материального и процессуального права постепенно сошла на нет. Со страниц юридической печати исчезли призывы к созданию не только колхозного, но, кажется, и трудового, хозяйственного, земельного и прочих процессов. Но представители науки административного права не могли поступиться принципами и добились-таки своего. "Грандиозное событие" свершилось: КАС принят и введен в действие. Благо, что для этого, в отличие от идеи создания специализированных административных судов, значительных денежных вливаний как будто бы не понадобилось. Но как следует оценить этот Кодекс? И можно ли вести речь о том, что с принятием КАС создано административное процессуальное право? Не является ли оно, по сути, без достаточной необходимости слегка подправленным гражданским процессуальным правом? И самое главное: способствовало ли принятие КАС существенному улучшению практики разрешения судами публично-правовых споров, повышению уровня защиты прав и интересов граждан? Как говорил в подобных ситуациях один литературный персонаж: "Извините, господа, но меня душит смех!"
Что можно сказать по поводу нового Кодекса? В юридической литературе и в ходе различных дискуссий его содержание по ряду моментов подвергается довольно серьезной критике <24>.
--------------------------------
<24> См., напр.: Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. М., 2014. С. 563 - 564; Громошина Н.А. С принятием Кодекса административного судопроизводства вновь не следует торопиться // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 3. С. 10; Ярков В., Боннер А., Никитин С. и др. Кодекс административного судопроизводства: ожидания и перспективы // Закон. 2015. N 9. С. 18 - 32; и др.
Но, конечно, было бы несправедливым критиковать "новорожденного", не замечая в его содержании и положительных моментов. При желании их, разумеется, можно найти. Например, в принципе можно согласиться с появлением в КАС таких терминов, как "административный иск", "административный истец" и "административный ответчик", хотя некоторым коллегам именно эти термины не нравятся.
Понятно, что указанные термины призваны отграничить иск публично-правового характера от гражданского иска, хотя для обозначения указанных понятий вполне подошли бы термины "иск", а также "истец" и "ответчик". Но главное не в этом. Приведенные термины призваны подчеркнуть, что в такого рода делах имеется спор о праве, который при этом носит публично-правовой характер. Соответственно, у сторон спора имеются распорядительные полномочия: признать иск, отказаться от иска и т.д.
А ведь еще сравнительно недавно нам приходилось доказывать уже упомянутые в общем-то азбучные истины некоторым коллегам-процессуалистам в рамках публичных дел, рассматривавшихся по ГПК и АПК. А они возражали, заявляя, что в такого рода делах суд спора о праве не разрешает, ограничиваясь лишь проверкой законности действий управленческих органов <25>.
--------------------------------
| КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. В.М. Жуйкова, М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Городец, 2007. |
<25> См., напр.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.М. Жуйкова, М.К. Треушникова. М., 2010. С. 521 (автор комментария к главе 23 ГПК - М.К. Треушников).
Какие еще положительные моменты можно отметить в КАС? В соответствии с его ст. 9 при рассмотрении административных дел суд должен обеспечивать торжество не только законности, но и справедливости. Правда, по поводу того, что следует понимать под справедливостью как юридическим понятием и каким должно быть соотношение законности и справедливости в практической правоприменительной деятельности, КАС молчит.
Часть 2 ст. 59 КАС называет в числе средств доказывания электронный документ. Это совершенно правильно. Де-факто электронные документы уже относительно давно используются в судебной практике по гражданским и административным делам. Но опять же по поводу того, что такое электронный документ и каковы правила использования данного средства доказывания, КАС ничего не говорит.
В соответствии с ч. 2 ст. 45 КАС лица, участвующие в деле, вправе направлять в суд заявления, ходатайства, иные документы, связанные с рассмотрением административного дела, в электронном виде. Но что потом делать с такого рода документами получившему их суду? Ответа на этот вопрос в Кодексе также нет. Исходя из практики арбитражных судов поступающие в них электронные документы переводятся техническим персоналом в бумажную форму и пополняют собой традиционное бумажное дело. Затрата времени, сил и материальных ресурсов колоссальная! Между тем во многих зарубежных странах (например, в Великобритании) уже давно отказались от бумажного делопроизводства. Все дела ведутся исключительно в электронном виде, что вполне разумно. Таким образом, ни одна из наметок на прогрессивные законодательные новеллы в кодексе-скороспелке, по существу, не доведена до логического завершения.
Разумеется, такие моменты в правовой системе, как разумная структура судебных органов и оптимальная процессуальная регламентация, имеют весьма существенное значение. Но думается, что главным элементом системы правосудия все-таки является судья с присущим ему набором тех или иных личностных качеств. Насколько он квалифицирован, законопослушен, доброжелателен и, если хотите, добросердечен по отношению к представшим перед ним субъектам, чьи законные права и охраняемые законом интересы нередко на самом деле оказались попранными и нуждаются в защите? Качество правосудия и степень реальной защиты прав, свобод и интересов граждан во многом будет также зависеть от того, насколько судья зависим или независим от власть предержащих и не слишком ли он перегружен лавиной обрушившихся на него дел. Захочет ли и сможет ли он не формально, а по-настоящему разобраться в сложных, а порой нестандартных обстоятельствах конкретного дела и какие цели ставит перед собой человек, надевший судейскую мантию: бороться за укрепление законности, помогать попавшим в сложную ситуацию людям или решать собственные сугубо личные проблемы?
Много лет назад автор этих строк, будучи помощником прокурора г. Иркутска, в силу служебных обязанностей довольно часто посещал один из районных судов города, председателем которого был некто Марков. До 1964 г. он рассматривал гражданские дела, руководствуясь достаточно примитивным ГПК РСФСР, и не очень считался со своим личным временем, особенно если дело рассматривалось в нередких в тот период выездных судебных заседаниях. В ходе рассмотрения дела Марков иногда мог обратиться к слабой стороне на "ты", но это было не уничижительное, а скорее дружеское обращение, "ты" в поддержку: "Ну, ты, Сидоров, не волнуйся, расскажи, как дело было!"
Самое же главное заключалось в том, что выносимые им вместе с народными заседателями постановления были не только законными и обоснованными, но зачастую отличались какой-то особой житейской мудростью и справедливостью. Много ли в нынешнем судейском корпусе таких Марковых? Не берем на себя смелость ответить на данный риторический вопрос.
Другой пример. Давным-давно автор этих строк имел счастье (трудно подобрать другое слово) в течение нескольких часов общаться с легендарной личностью - многолетним заместителем Председателя Верховного Суда РСФСР ныне покойной Н.Ю. Сергеевой. Сначала автором этих строк была прочитана лекция для судей и аппарата Верховного Суда, а после Нина Юрьевна угощала чаем, а главное - беседой. Беседа продолжалась относительно долго, и в ходе ее Н.Ю. Сергеева сформулировала свое кредо судьи: "Когда я прихожу утром на работу, то я приглашаю своих помощников, и мы вместе думаем: что бы сегодня хорошего сделать для людей?" И действительно, Нина Юрьевна приносила протесты в порядке надзора не только по гражданским, но порой и по уголовным делам, стараясь исправить допущенные нижестоящими судами ошибки, а в отдельных случаях - и подправить элементы несправедливости, содержащиеся в судебном постановлении. А иногда, не найдя оснований для опротестования законного, но несправедливого решения, она предпринимала некоторые явно не предусмотренные ГПК действия, в частности направляла письма руководителям исполкомов местных Советов народных депутатов с просьбой по возможности помочь человеку, например поставить на очередь на получение жилья.
К сожалению, далеко не все современные судьи задают себе такой вопрос. Может ли в наше время судья даже самого высокого уровня позволить себе, так сказать, в свободную минуту поразмышлять о том, что хорошего для людей он мог бы сегодня сделать? Думается, что все возрастающий поток судебных дел вряд ли позволит ему поставить перед собой подобную задачу.
Зачастую судьи перегружены делами, не всегда обладают необходимой юридической квалификацией, а при разрешении споров нередко руководствуются формально-бюрократическими соображениями, а вовсе не стремлением постараться во что бы то ни стало защитить нарушенные права, свободы и законные интересы граждан. Впрочем, по мнению наших уважаемых коллег-административистов, ситуация, по крайней мере при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, кардинально изменилась. Ведь принят и вступил в действие замечательный КАС, не кодекс, а, можно сказать, мечта. И здесь мы просто не имеем права еще раз не предоставить слово уважаемому проф. Ю.Н. Старилову:
"Принятие КАС РФ является весьма значимым и важным событием в развитии судебной системы страны, в улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.
Появление Кодекса административного судопроизводства - новый этап в развитии процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие административно-процессуальной формы (выделено Ю.Н. Стариловым. - А.Б.), основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном законе. КАС РФ - система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность для формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса.
Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права <26>.
--------------------------------
<26> Старилов Ю.Н. Кодекс административного судопроизводства. С. 11.
В связи с приведенной цитатой любопытно было бы уточнить: существовали ли "правовые порядки в разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений" в период рассмотрения их на основе ГПК? Разумеется, существовали и минимально отличались от процессуального порядка, установленного ныне КАС. Интересно было бы также узнать, в чем заключается "административно-процессуальная форма" разрешения публично-правовых споров и чем она кардинально отличается от применявшейся до недавнего времени для разрешения таких споров гражданско-процессуальной формы. Если попытаться сравнить нормы КАС и ГПК РФ, то нельзя не увидеть, что они удивительно похожи друг на друга.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 163; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!