Состояние действующего законодательства. 31 страница
Таким образом, к корпорациям публичного права относятся профессиональные палаты, а также некоторые религиозные объединения и исторически возникшие в этом качестве кооперативы и другие общественные объединения, т.е. некоммерческие корпорации, созданные публичной властью или по ее разрешению и не использующие для своей деятельности классическую форму союзов или объединений ( или Vereine), потребительских кооперативов (Konsumgenossenschaften) или новую форму партнерств (добровольных объединений лиц свободных профессий). С обычными корпорациями их сближает лишь наличие отношений членства (участия), однако при этом отсутствуют все или большинство других необходимых юридических признаков добровольных объединений. Чрезвычайно важным, а в ряде случаев - определяющим является также и то обстоятельство, что правовой статус конкретных юридических лиц публичного права и их разновидностей в большинстве случаев складывался исторически, под влиянием различных национально-культурных особенностей и потому выглядит по-разному в отдельных правопорядках, где к юридическим лицам публичного права относят самые разные организации. Например, в Швейцарии таковыми считаются некоторые кантональные студенческие объединения ("корпорации"); кооперативы по проведению мелиорации земель; некоторые публичные корпорации, созданные местными общинами (коммунами) для совместного достижения определенных общественных целей (строительства уличных проездов, уборки территорий и т.п.); в Австрии - союзы рыболовов и охотников, а также кооперативы и объединения по использованию водных ресурсов. Вместе с тем юридические лица публичного права иногда могут действовать не только в специальных, но и в "обычных" организационно-правовых формах. Так, в Швейцарии Национальный банк, Швейцарские железные дороги (Schweizerischen Bundesbahnen - SBB) и монополист в области телефонной связи и интернет-услуг "Свиском АО" (Swiscom AG) являются "акционерными обществами, созданными на основании специального закона" (spezialgesetzliche Aktiengesellschaften). Тем самым их правовой статус в определенной мере выведен из-под действия общего акционерного права, а потому все они рассматриваются в качестве юридических лиц публичного права. К таковым иногда относят также созданные и контролируемые публично-правовыми образованиями обычные хозяйственные общества (акционерные и с ограниченной ответственностью), как правило, преследующие в своей деятельности те или иные общественные (публичные) цели. Так, федеральное государство и провинции Канады создают публичные ("коронные") корпорации на основе как специального законодательного акта, так и общего законодательства о компаниях. Но во всех случаях такие корпорации обладают привилегиями и иммунитетом создавшего их государства или провинции и действуют в качестве их агента, а закрепленное за ними имущество иногда считается государственным, а иногда и их собственным (хотя в конечном счете оно все равно принадлежит государству). В целом же можно отметить, что правовой статус юридических лиц публичного права так или иначе всегда является производным от особого статуса государства (публично-правовых образований). Он создается для того, чтобы предоставить некоторым субъектам публичного права возможность участвовать в определенных имущественных отношениях, регулируемых частным (гражданским) правом. Однако сам по себе он не дает прямых и четких ответов на вопросы о том, в каких случаях и на каких условиях юридическое лицо публичного права может выступать в качестве самостоятельного субъекта частного права, кто является собственником принадлежащего ему имущества и на какую часть этого имущества возможно обращение взыскания кредиторов по его долгам. Ведь для участников гражданского оборота важно не только иметь перед собой имущественно обособленного субъекта, но и четко знать, каким имуществом он отвечает по своим обязательствам. Если государство (публично-правовое образование) формально остается собственником имущества созданных им юридических лиц (что не исключается, а даже предполагается конструкцией юридического лица публичного права), то их контрагенты вправе рассчитывать на субсидиарную ответственность собственника-учредителя. В противном случае среди обычных частных собственников найдется немного желающих вступать в гражданские правоотношения с имущественно безответственными или недостаточно обеспеченными субъектами. Более того, статус юридических лиц публичного права в конкретных правопорядках зачастую не имеет какого-либо единого, стандартного содержания, поскольку во многом зависит от различных национально-государственных и культурно-исторических особенностей их развития. В современной правовой доктрине прямо отмечается, что "реальность не подтверждает дефиниции" юридического лица публичного права, основанной на каких-либо абстрактных признаках, ибо такой статус нередко приобретается путем достаточно произвольного наделения им ("объявления государством") какого-либо субъекта <1>. -------------------------------- <1> Kommentar zum Gesetzbuch. Bd. 1. S. 690 - 691. Вряд ли, впрочем, и у нас кто-либо в состоянии внятно объяснить, почему, например, Российские железные дороги объявлены акционерным обществом, а не "госкомпанией", подобной Российским автомобильным дорогам, и почему последняя нуждается в статусе юридического лица публичного права, а первое - нет. Поэтому принятие предложения об использовании конструкции юридического лица публичного права хотя бы для определения статуса "публичных юридических лиц, имеющих индивидуальную правовую форму", например Центрального банка России или Управляющей компании Инновационного центра "Сколково", по существу ничего не изменит в их фактически сложившемся правовом статусе. Следует также учитывать, что в зарубежных правопорядках речь во всяком случае идет о сравнительно небольшом числе организаций, а не о десятках тысяч унитарных предприятий и бюджетных учреждений, которые в отечественных условиях теоретически могли бы стать первыми претендентами на статус юридических лиц публичного права. Так, в 2006 г. в торговом реестре Швейцарии было зарегистрировано примерно 300 тыс. различных корпораций, среди которых насчитывалось всего 116 юридических лиц публичного права, включая публичные корпорации <1>. -------------------------------- <1> Meier-Hayoz A., Forstmoser P. Schweizerisches Gesellschaftsrecht. S. 761. § 2. Гражданско-правовой статус объединений государственных юридических лиц в российском праве 1. Особенности гражданско-правового статуса государства и его юридических лиц Следует напомнить, что советская доктрина гражданского права, обосновывая правовое оформление планово-централизованной, огосударствленной экономики, тем не менее отказалась от использования категории юридических лиц публичного права. Она исходила из того, что советское государство в целом является особым, самостоятельным субъектом гражданских правоотношений. Его нельзя считать юридическим лицом, поскольку его участие в гражданских правоотношениях - весьма редкое явление, "ибо в огромном большинстве случаев субъектами прав и обязанностей в имущественных отношениях являются госорганы - госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия", тогда как "буржуазное государство как казна или фиск действует как субъект частного права, хотя и пользуется процессуальными, налоговыми и т.п. привилегиями", т.е. является юридическим лицом <1>. -------------------------------- <1> Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 238 - 242. В советском гражданском праве государственные предприятия и учреждения хотя и получили в конце концов (но далеко не сразу!) статус юридических лиц, но не стали и не могли стать собственниками своего имущества, а приобрели на него некое "ограниченное вещное право". В силу этого их кредиторы не могли обратить взыскание на основные средства предприятий и на имущество учреждений (кроме денежных средств), причем по их обязательствам государство не несло субсидиарной или какой-либо иной ответственности (таковая появилась лишь в 90-е годы прошлого века и только в отношении обязательств госучреждений, тогда как госпредприятия стало возможным подвергать процедуре банкротства). Хотя государственные предприятия в то время создавались государством на основе властных актов его органов и теоретически должны были преследовать в своей деятельности не столько коммерческие, сколько различные общественно полезные ("идеальные") цели (удовлетворение разнообразных потребностей государства и общества), их и по существу невозможно было считать юридическими лицами публичного права: государство ни при каких условиях не отвечало по долгам своих предприятий, а эти последние не только не обладали какими-либо властными функциями, но и создавались для постоянного участия в имущественном обороте, в котором они во всех отношениях господствовали, будучи наиболее распространенными видами юридических лиц (не говоря уже об отрицании самого деления советского права на публичное и частное). В настоящее время российское государство как целое не только активно участвует в имущественных отношениях, будучи, в частности, прямым участником многих хозяйственных обществ, но и по-прежнему является учредителем и собственником имущества десятков тысяч унитарных юридических лиц - предприятий и различных учреждений (казенных, бюджетных, автономных, учреждений государственных академий наук). При этом оно в основном устранило свою субсидиарную ответственность по долгам учреждений (кроме казенных) и резко ограничило возможности унитарных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, одновременно допустив неограниченную по сути возможность оспаривания их сделок не участвовавшими в их заключении учредителями, т.е. различными публично-правовыми образованиями (п. 2 ст. 120 ГК РФ в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ; ст. 18 и п. п. 3 и 4 ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях") <1>; его субсидиарная ответственность сохранена только в отношении казенных предприятий и казенных учреждений. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291; 2002. N 48. Ст. 4746. В проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах отмечалось также "отсутствие ясности в отношении того, каковы правовые последствия выступления в гражданском обороте государства через его органы, которые одновременно являются юридическими лицами" (в большинстве случаев - учреждениями) <1>. В связи с этим было предложено считать такие юридические лица сторонами только "сделок, направленных на обеспечение внутрихозяйственной деятельности (закупка канцелярских принадлежностей, оплата коммунальных расходов, оплата ремонтных работ и т.п.). Во всех остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия органа публичной власти, т.е. самого соответствующего публично-правового образования"; с этой точки зрения "следует исходить из того, что юридические лица публичного права суть органы публичной власти, предназначенные осуществлять властные функции. Такие организации не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах" и в перспективе "не должны признаваться юридическими лицами частного права" <2>. -------------------------------- <1> Вестник гражданского права. 2009. N 2. С. 70. <2> Там же. С. 71 - 72. Примечательно, что и в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. <1> было справедливо указано на то, что "в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики". Следовательно, для отечественного правопорядка вопрос состоит в том, приведет ли использование новой для нашего права категории юридических лиц публичного права к установлению четкого гражданско-правового статуса как самих публично-правовых образований, так и созданных ими имущественно обособленных организаций или явится очередной сменой вывесок, ничего не меняющей по существу. -------------------------------- <1> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р (СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720). В указанной правительственной Программе предлагалось наделить статусом юридического лица государство и другие публично-правовые образования, одновременно лишив этого статуса созданные ими органы управления и другие казенные учреждения, которые должны выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. В этой части положения названных Концепции и Программы по существу в значительной мере совпадали. Однако далее указанная правительственная Программа предлагала превратить государственные и муниципальные юридические лица в обычных субъектов гражданского права - полноценных частных собственников с самостоятельной имущественной ответственностью по долгам вплоть до банкротства (что фактически означало бы их приватизацию). В частности, бюджетные и автономные учреждения подлежали наделению собственным имуществом и правом иметь собственные доходы (с сохранением за ними возможности получения бюджетных субсидий, а не обычного бюджетного финансирования) при полном упразднении права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Это привело бы не только к значительной коммерциализации деятельности государственных и муниципальных учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д., но и к их конечной приватизации путем превращения в обычных частных собственников своего имущества, что вряд ли соответствует основным целям их деятельности и конституционным задачам создавшего их государства (ср., например, ч. ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ). В любом случае ясно, что восстановление в отечественном праве категории юридического лица публичного права само по себе не создает четкого гражданско-правового статуса публично-правовых образований и созданных ими юридических лиц - несобственников. Поэтому появившиеся в последние годы как в научной литературе, так и в законотворческой практике предложения о введении в российское законодательство категории юридических лиц публичного права в качестве нового, самостоятельного вида или типа юридических лиц <1> не могут быть поддержаны. -------------------------------- <1> См. особенно: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., 2011. 2. Государственные корпорации (публично-правовые компании) В российском праве все без исключения государственные юридические лица являются организациями унитарного, а не корпоративного типа. Таковы, прежде всего, появившиеся в 2007 г. "государственные корпорации", фактически составившие новую разновидность государственных юридических лиц. (Их не следует смешивать с открытыми акционерными обществами с полным или преобладающим участием федерального государства, некоторые из которых также именуются "корпорациями" или даже "объединенными корпорациями"; вместе с тем фактически и юридически унитарными организациями могут являться государственные "концерны", включившие в свой состав федеральные унитарные предприятия <1>. Поэтому фирменные наименования отечественных государственных организаций в действительности далеко не всегда отражают их реальный юридический статус.) -------------------------------- <1> См., например, приложение к Постановлению Правительства РФ от 5 октября 2012 г. N 1017 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. N 1285" (СЗ РФ. 2012. N 42. Ст. 5708). Правовое положение "государственных корпораций" не укладывается не только в привычные рамки юридического лица, но и - в некоторых отношениях - в рамки обычного здравого смысла. Несмотря на официальное название, такие организации в действительности являются унитарными, а не корпоративными, ибо они не основаны на членстве участников (что прямо закреплено в определяющем их статус п. 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Вместе с тем в управление отдельных госкорпораций переданы десятки, а иногда и сотни юридических лиц, контролируемых федеральным государством, но формально остающихся самостоятельными. Это дает основание рассматривать их как организации, возглавляющие структуры холдингового типа. Будучи частными собственниками своего имущества, юридически они не являются и государственными организациями. Наконец, большинство из них не может быть отнесено к числу некоммерческих организаций (в особенности странно считать некоммерческим Внешэкономбанк), хотя их статус в общем виде определяется Законом о некоммерческих организациях. В проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах был сделан вывод о том, что в силу фактической разнородности их правового статуса и характера деятельности "госкорпорации в действительности не составляют единого вида юридических лиц, отличающегося какими-то общими чертами"; более того, они являются "не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гл. 4 ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу", поэтому "оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права" <1>. Но суть дела состоит не в их крайне неудачном названии и даже не в исключительном характере их правового статуса, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств. -------------------------------- <1> Вестник гражданского права. 2009. N 2. С. 69. Отрицательное отношение к этой разновидности юридических лиц было закреплено Концепцией развития гражданского законодательства РФ, а затем ежегодным (2009 г.) Посланием Президента РФ Федеральному Собранию, в котором были отмечены бесперспективность этой формы и необходимость постепенного перевода большинства госкорпораций в контролируемые государством акционерные общества. Неслучайно также первыми шагами в этом направлении стали инициированные Президентом РФ прокурорская проверка деятельности государственных корпораций, а затем внесение изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", открывших возможность контроля за деятельностью госкорпораций со стороны Счетной палаты и других государственных органов <1> (ранее прямо исключавшуюся специальными законами о статусе отдельных госкорпораций), а также предусмотревших публичную отчетность этих юридических лиц. Примечательно, что с 2008 г. новые государственные корпорации не создаются. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49. Понятно, что отмеченная выше "привлекательная" возможность распоряжения выделенными госкорпорациям бюджетными средствами стала базой для откровенных попыток их сохранения под новыми вывесками. Первой из них стало создание государственной компании "Российские автомобильные дороги", статус которой ничем, кроме названия, не отличается от статуса государственной корпорации (хотя и закрепляется специальными нормами ст. 7.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Второй такой попыткой следует считать инициированное самими госкорпорациями предложение Минэкономразвития России о сохранении хотя бы некоторых из них в организационно-правовой форме юридического лица публичного права. Поскольку такая конструкция по существу ничего не меняет в реальном положении госкорпораций, она вполне устраивает инициаторов данной идеи.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 172; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!