Регулирование организации закупок для государственных нужд Бюджетным кодексом РФ
Тема 2. Нормативная правовая база размещения государственных и муниципальных заказов.
Под размещением заказов для государственных или муниципальных нужд в соответствии с положениями ФЗ-94 «О размещении заказов на поставки товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд» (далее – Закон) понимаются действия заказчиков по определению поставщиков в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров в любой форме (ст. 5 Закона). Заказ признается размещенным со дня заключения государственного или муниципального контракта или иного гражданско-правового договора (ч. 4 ст. 9 Закона). Иными словами, процесс размещения заказа есть не что иное, как процесс заключения гражданско-правового договора. Причем – не обычного гражданско-правового договора, а особого его вида – государственного контракта. Государственный контракт отличается от любого другого договора тем, что одной из сторон его всегда является государство. Именно это обстоятельство определяет и особый порядок его заключения и особенности его содержания и исполнения. Именно поэтому вопросы заключения и особенности исполнения государственного контракта нашли отражение в специальном законе, посвященном именно этим вопросам. Положения Закона распространяются также на иные гражданско- правовые договоры, заключаемые получателями бюджетных средств, в том числе и для своих нужд, что обусловлено единством источников финансирования и конечных целей заключаемых договоров. Практическое же значение распространения действия Закона на иные гражданско-правовые договоры состоит в том, что заключаемые договоры должны соответствовать требованиям Закона (ст. 9). Закон регулирует возможные процедуры заключения государственного или муниципального контракта, определяет общие правила участия сторон в описываемых процедурах, особенности содержания государственного (муниципального) контракта, а также контроль государства за деятельностью заказчиков при размещении заказов. Но Закон – это не единственный законодательный акт, который регулирует этот процесс. Статья 2 Закона говорит о том, что законодательство о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, самого закона № 94 и иных федеральных законов, которые должны соответствовать ему. И, конечно же, основным документом, определяющим принципы и цели деятельности государства, а потому стоящим первым в ряду законодательных актов, посвященных участию государства в гражданском обороте, является Конституция РФ. Для обеспечения своей деятельности государство должно обладать необходимой имущественной базой, формирование которой происходит путем закупок товаров работ и услуг для государственных нужд. Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд. В Гражданском кодексе выделена поставка товаров для государственных нужд как особая разновидность договоров поставки (§ 4 главы 30), подрядные работы для государственных или муниципальных нужд (§ 5 главы 37). Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 01.01.2000, также внес свой вклад в регулирование процесса организации закупок для государственных нужд. Кроме того, правовое регулирование отношений по поставке товаров, работ, услуг для государственных нужд нашло отражение в специальных законах (№ 60-ФЗ от 13.12.94 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее – Закон № 60-ФЗ), № 53-ФЗ от 02.12.94 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», № 79-ФЗ от 29.12.94 «О государственном материальном резерве», № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» и др.). Этот вид договоров не является новеллой в российском гражданском праве. Сделки, оформляющие закупку товаров для государственных нужд в императорской России назывались казенными поставками (подрядами). Законодательство, регулирующее этот вид договоров, как и многое другое в нашей истории, начало формироваться со времен эпохи Петра I. Казенные поставки были и сейчас остаются очень привлекательным для поставщиков видом договора. Привлекал и объем поставок, и гарантированная оплата из бюджета, и ряд льгот, которые предоставлялись поставщикам. Все это также не могло не привлечь к этому виду деятельности государства как крупных, так и мелких жуликов и сопровождалась эта деятельность злоупотреблениями, как со стороны поставщиков, так и со стороны должностных лиц заказчиков. Всем хорошо известна сцена публичной порки Петром I (по одноименному кинофильму) своего друга и соратника Александра Меньшикова за поставку гнилого сукна для казны. За более чем двухвековой период регулирования этого вида договоров сформировался один из традиционных институтов российского договорного права. Однако в советский период, когда гражданское право в его обычном смысле практически отсутствовало, необходимости выделять этот вид договоров не было. Государство являлось практически единственным собственником имущества, участвовавшим в процессе производства материальных ценностей, и в производстве господствовали плановые отношения. Издавался административный (плановый) акт, который был законом, и ему в обязательном порядке следовал договор. В 90-е годы с изменением экономической и политической ситуации в стране началась реформация имущественных отношений. В 1993 году была принята новая Конституция, которая закрепила принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности. Первая часть Гражданского кодекса РФ вступила в силу с 01 января 1995 года, а вторая – с 01 марта 1996 года. В 1992 году был принят закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», а в декабре 1994 года принят закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» № 60-ФЗ, который с тех пор претерпел не одно изменение, послед- нее из которых было внесено федеральным законом № 222-ФЗ от 24.07.07. Этот закон (№ 60-ФЗ) устанавливает только общие правовые и экономические принципы формирования и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд и распространяется только на закупки для федеральных государственных нужд. Деятельность государства в этот период в области закупок еще не была развита, государство больше внимания уделяло процессу продажи государственного имущества, так как в переходный период на первом месте стоял вопрос приватизации государственного имущества, а не формирования государственной имущественной базы. Институт проведения массовых закупок для государственных нужд путем проведения конкурса и внеконкурсными способами фактически начал формироваться только с выходом Указа Президента РФ от 08.04.97 № 305. В этом Указе впервые в таком масштабе были сформулированы возможные варианты и порядок проведения закупок для государственных нужд. Этими вариантами являлись несколько видов конкурса (открытый и закрытый, с предварительным отбором и без него, одноэтапный и двухэтапный), а также способ запроса котировок и способ закупки у единственного источника. Сфера применения Указа была значительно шире по сравнению с федеральным законом № 60-ФЗ. Положения Указа № 305 распространялись на закупки как для нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Федерации. Для нужд муниципальных положения Указа № 305 носили рекомендательный характер. Муниципальные образования формировали каждый свое законодательство, руководствуясь положениями Указа № 305. Шестого мая 1999 г. принят закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».Особенностью данного федерального закона являлось то, что он регулировал не любые отношения по закупкам товаров для государственных нужд, а только закупки для нужд Российской Федерации и только путем проведения конкурса. В этой части положения Указа № 305, противоречащие закону, являлись недействующими. Тогда как регулирование закупок способами запроса котировок и из единственного источника для нужд федеральных сохранилось в соответствии с данным Указом. С момента принятия закона № 97-ФЗ началась работа по его улучшению. После нескольких лет проработки, в 2003 году законопроект «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд» был вне- сен в Государственную думу и 21 июля 2005 года принят новый закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вступил в силу с 01.01.06. Статьей 65 названного закона в полном объеме отменен Федеральный закон № 97-ФЗ от 06.05.99. Иные федеральные законы, принятые ранее в этой области, формально не отменены и должны применяться в части, не противоречащей федеральному закону № 94-ФЗ. С момента вступления в силу нового закона процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд устанавливается единым на всей территории Российской Федерации для всех категорий заказчиков, осуществляющих закупки как для нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Федерации, а также муниципальными заказчиками для нужд муниципальных. Вопросы формирования государственного заказа (государственных нужд) и исполнения государственных контрактов (в части, не урегулированной законом), остались за рамками нового закона и поэтому регулируются иным законодательством (как принятым до нового закона, так и тем, какое будет принято в будущем). Таким образом, в настоящее время основой законодательного регулирования системы госзакупок являются: Конституция РФ;
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
• Гражданский кодекс РФ;
• Бюджетный кодекс РФ;
• Федеральный Закон № 94-ФЗ от 21.07.05 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• Федеральный Закон № 60-ФЗ от 13.12.94 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Важную роль играет также ФЗ № 135 от 26.07.06 «О защите конкуренции». ст. 17 и 18 названного закона устанавливают анти- монопольные ограничения при закупке продукции для государственных нужд и нужд местного самоуправления, а также особенности приобретения финансовых услуг. Все вышеназванные акты составляют основу законодательной базы в области поставок для государственных нужд. Иные федеральные законы, регулирующие поставки для государственных нужд в отдельных сферах деятельности государства (в области обороны страны и безопасности государства, сельскохозяйственного производства, формирования государственного резерва и др.) отражают специфику применения этого законодательства и должны соответствовать основному законодательству. Кроме того, в развитие основного законодательства об организации процесса государственных закупок принята масса подзаконных актов, изданных Правительством РФ, министерствами и ведомствами, а также существует региональное законодательство, посвященное этому вопросу. Перечень основных законодательных и правовых актов по вопросам государственных закупок приведен в прил. 1. История развития нормативной базы в области госзакупок в нашей стране складывалась таким образом, что сегодня мы имеем достаточно объемное, порой противоречивое законодательство, в котором бывает непросто разобраться. Для того чтобы уметь правильно применять нормативные акты, необходимо, прежде всего, помнить об иерархии применения законодательства. Если говорить о процессе размещения госзаказа, который представляет собой не что иное, как процесс заключения гражданско-правового договора, то он регулируется в первую очередь нормами гражданского права. Что касается применения норм гражданских, то здесь действует строгая иерархическая лестница, установленная ст. 3 ГК РФ. В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. А это означает, что субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не вправе создавать новых гражданских норм. Гражданское законодательство состоит из норм Гражданского кодекса, и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Гражданский кодекс при этом имеет более высокую юридическую силу. Гражданско-правовые отношения могут также регулироваться указами Президента, которые не должны противоречить Гражданскому кодексу. Правительство РФ на основании и во исполнение Гражданского кодекса, иных федеральных законов вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и пределах, установленных Гражданским кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами (ст. 3 ГК РФ). Таким образом, иерархическая лестница применения гражданского законодательства в области госзакупок выглядит следующим образом: 1. Конституция РФ – документ, имеющий наивысшую юридическую силу на всей территории РФ. 2. Гражданский кодекс РФ. 3. Бюджетный кодекс РФ – в части норм гражданских. 4. Федеральные законы о госзакупках. 5. Указы Президента РФ. 6. Постановления Правительства РФ. 7. Акты федеральных органов исполнительной власти. В случае обнаружения противоречий в законодательных актах следует применять акт, имеющий более высокую юридическую силу. В случае сомнения следует применять закон, непосредственно регулирующий ту или иную ситуацию. Судебная практика применения этого законодательства выявит существующие противоречия, даст рекомендации по их устранению. В необходимых случаях законодателем будут внесены изменения в соответствующие законы. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют собственную нормативно-правовую базу организации и проведения государственных закупок. При ее применении необходимо помнить о том, что было сказано выше. Кроме того, при осуществлении государственных закупок решаются вопросы не только касающиеся процедуры размещения заказов, но и вопросы распоряжения государственной и муниципальной собственностью. А эти вопросы относятся к предметам ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как собственников принадлежащего им имущества. Поэтому положения местного и регионального законодательства по вопросам распоряжения собственностью (денежные средства тоже являются имуществом) имеют приоритет перед законодательством федеральным (п. 6 ст. 76 Конституции РФ). Гражданский кодекс РФ – базовый нормативный акт организации закупок для государственных нужд94-ФЗ по сути, является процедурным законом, так как посвящен преимущественно процедурам заключения особого вида гражданско-правового договора – государственного контракта, а поэтому нормы права, которые в нем содержатся, являются нормами гражданского права. А вопросы заключения договора (любого вида) регулируются гражданским законодательством, в первую очередь – Гражданским кодексом РФ. Наиболее значимым законодательным актом в рассматриваемой нами области является Гражданский кодекс РФ (далее ГК РФ). Нас он интересует в части определения особенностей участия государства в гражданско-правовых отношениях (гл. 5), использования норм о торгах (ст. 447-449 ГК РФ) и собственно поставках товаров для государственных и муниципальных нужд (§ 4 гл. 30 ГК РФ) и подрядных работах для государственных и муниципальных нужд (§ 5 гл. 37 ГК РФ). Статьей 124 Гражданского кодекса РФ установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования – субъекты гражданского права. Что это означает? Это означает, что государство, как и граждане и юридические лица, являющиеся субъектами (то есть участниками) гражданских правоотношений, выступает на равных началах в гражданско-правовых отношениях с другими лицами. Гражданско-правовые – это имущественные отношения и связанные с ними личные неимущественные отношения лиц, основанные на равенстве сторон. Однако государство является особым лицом, отличным от физических и юридических лиц, так как оно обладает суверенитетом, то есть наивысшей властью в пределах своей территории. Тем не менее, учитывая необходимость участия государства как лица в гражданско-правовых отношениях (так как оно тоже является собственником и владеет имуществом, участвующем в гражданском обороте), законодатель подчинил его общим принципам гражданского права, определив, что к нему должны применяться нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданском обороте. Однако в полной мере применить все нормы о юридических лицах к государству нельзя, поскольку, будучи организацией, государство, тем не менее, не признается юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная – физические лица, юридические лица, государство – как особое лицо. Участвуя в имущественных отношениях, государство не может и не должно исходить из собственных интересов, отличных от интересов общества, которому оно служит. Вступая в гражданский оборот, государство должно следовать своему предназначению, установленному Конституцией и другими законами. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах (и в этих целях закон запрещает совмещение функций органов государства (местного самоуправления) и хозяйствующих субъектов – ст. 15 ФЗ-135 РФ «О защите конкуренции»). Государство может свободно двигаться только в одном направлении – к процветанию всего общества и каждого его члена. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекает и из других норм Конституции. Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и непризнанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права. Государство участвует в гражданском обороте не как единое целое, а как совокупность субъектов разных уровней. Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ). Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК РФ), если только он не дал гарантию (поручительство) в отношении такого обязательства (ст. 115 – 117 БК РФ). Итак, в гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов:
• Российская Федерация;
• субъекты Российской Федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа;
• муниципальные образования. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Муниципальные образования выступают особыми участника- ми гражданского оборота. Под муниципальными образованиями понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления (ст. 1 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). От имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях могут выступать органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ). Государство может участвовать в гражданском обороте при заключении контракта как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица. Речь идет о юридических лицах такой организационно-правовой формы как государственные бюджетные учреждения. Через эти юридические лица косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство. Аналогичным образом обстоят дела и в муниципальных образованиях. Специфика правового положения этих юридических лиц проистекает из того, что имущество, закрепленное собственником за ними, в их собственности не находится. Эти лица владеют им на особом вещном праве – праве оперативного управления. Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого работают созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. Однако эти юридические лица могут одновременно действовать и от имени государства, если имеют полномочия выступать от имени соответствующего государственного публично-правового образования, и от собственного имени. К ним относятся органы государственной власти, которые в большинстве своем организованы как государственные бюджетные учреждения и действуют на основании положений о них, в которых может быть закреплено право выступать от имени государства в гражданско-правовых отношениях, в том числе и быть государственным заказчиком. В таких случаях для заключения гражданско-правового договора от имени государства этим юридическим лицам никакой специально оформленной доверенности, а также иного документа не требуется. С другой стороны, созданные государством юридические лица выступаютв гражданском обороте и от своего собственного имени, например, для обеспечения выполнения тех видов деятельности, для которых они были созданы. Если же созданные государством юридические лица не являются органами власти, они могут выступать от имени государства толь- ко в случаях и в порядке, предусмотренных ч. 3 ст. 125 ГК РФ, а именно – необходимо специальное поручение, выраженное в соответствующем правовом акте. Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сделать следующий вывод. Государство как участник гражданско- правовых отношений выступает стороной сделок всякий раз, когда они совершаются уполномоченными лицами от его имени. Права и обязанности по таким сделкам возникают у Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием, не отвечают по их обязательствам, так же как и они не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (ст. 126 ГК РФ). ГК РФ готовился в те годы, когда шел процесс приватизации государственной собственности, а система конкурсных государственных закупок только зарождалась. Поэтому соответствующие статьи ГК РФ ориентированы на торги по продаже продукции, мало учитывая специфику торгов по закупке товаров, работ и услуг. Как следствие, требования ряда статей гармонично вписываются в схему проведения торгов по продаже, но достаточно спорны для торгов по покупке. Однако даже в таком виде они вполне приемлемы и для торгов по закупкам для государственных нужд. Вопросы заключения договора на торгах определены в трех статьях Гражданского кодекса: 447, 448, 449. Торги могут проводиться в форме аукциона или конкурса. Из смысла ст. 447 ГК РФ следует, что конкурс – это способ заключения договора путем выбора на торгах лица, предложившего лучшие условия, а аукцион – способ заключения договора путем выбора на торгах лица, предложившего наибольшую цену договора. И один и второй способ – торги, принципиальная разница – только в количестве критериев: на аукционе победитель выбирается только по одному критерию – цене, а на конкурсе – по не- скольким критериям, установленным организатором торгов. В остальном – правила общие. Существующие различия связаны только со спецификой самой процедуры аукциона. Аналогичное определение торгов в форме конкурса и аукциона содержит и 94-ФЗ. Поэтому, заказчики, выбирая способ размещения заказа, обязаны руководствоваться именно этими положениями закона: если товар, работа, услуга представлены на рынке, и заказчик не устанавливает никакого другого критерия, кроме цены, то, решая вопрос о форме торгов, следует выбрать аукцион, а не конкурс. Ошибка в выборе способа размещения заказа является нарушением законодательства о размещении заказов, за что следует применение контрольными органами мер ответственности, предусмотренных действующим законодательством. Гражданский кодекс говорит об аукционе, предполагающем повышение цены договора, а 94-ФЗ – понижение цены договора. Однако особых противоречий в данном случае нет. Дело в том, что ГК РФ содержит общие правила заключения договора на торгах, применимые ко всем случаям такого способа заключения договора, поэтому речь идет об обычном аукционе – аукционе на повышение цены. В свою очередь 94-ФЗ регулирует особый случай заключения договора на торгах – а именно – государственного контракта на поставку товаров, работ и услуг, где наилучшей будет наименьшая цена. И именно поэтому в этом случае применяется особая разновидность аукциона – аукцион на понижение, так называемый «редукцион». Однако, что в первом случае, что во втором – эти процедуры являются аукционом (его разновидностями), и поэтому правила проведения аукциона как одной из форм торгов одинаковы для всех видов аукциона. В конкурсе или аукционе должно участвовать два или боль- шее число лиц, иначе они теряют смысл. Поэтому п. 5 ст. 447 ГК РФ устанавливает, что аукцион и конкурс, в котором участвовал только один участник, признаются несостоявшимися. Аукционы и конкурсы могут быть как открытыми, так и закрытыми. В открытом аукционе или конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе или конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Особые требования ГК РФ устанавливает к содержанию извещения и порядку его опубликования. И это не случайно. Действия сторон при заключении договора имеют юридическое значение и влекут за собой юридические последствия. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором торгов не менее чем за 30 дней до их проведения. Извещение должно содержать, во всяком случае, сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. В случае если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан срок, представляемый для заключения договора. Требования закона к содержанию извещения не случайны. Публикация извещения, обращенного к неопределенному кругу лиц, есть не что иное, как предложение к заключению договора о проведении торгов (еще не самого контракта), то есть публичная оферта (ст. 437 ГК РФ). Любой договор, в том числе и договор о проведении торгов характеризуются определенными существенными условиями (п. 1 ст. 432 ГК РФ). Эти существенные условия должны содержаться в оферте, то есть извещении о проведении торгов, и именно эти условия перечислены в ч. 2 ст. 448 ГК РФ и в ч. 4 ст. 21 и 22 (а также в соответствующих статьях по аукциону) 94-ФЗ. Отсутствие какого-либо из этих условий приведет к тому, что договор о проведении конкурса будет считаться незаключенным со всеми вытекающими последствиями. Таким образом, извещение (а также конкурсная и аукционная документация) должно содержать в себе сведения, перечисленные в ч. 2 ст. 448 ГК РФ, а также сведения, предусмотренные Законом № 94-ФЗ в ст. 21, 22 (ч. 4) и ст. 33, 34. Участники размещения заказа, выразившие свое желание участвовать в торгах, подают заявку на участие в торгах, чем выражают свое согласие заключить договор на проведение торгов на предложенных условиях, то есть акцептуют обращенную к ним оферту. Однако по общему правилу, акцепт должен быть полным и безоговорочным. Именно поэтому заказчик допускает до участия в торгах только те заявки, которые пришли вовремя и правильно оформлены, с соблюдением всех требований заказчика. Часть 1 ст. 12 94-ФЗ называет основания признания заявок несоответствующими требованиям заказчика, и только по этим основаниям заказчик вправе отказать участникам в допуске к торгам. Исполнением заключенного договора о проведении торгов будет проведение конкурса или аукциона, включающее в себя рассмотрение заявок и выбор победителя конкурса или аукциона. Согласно п. 5 ст. 448 ГК РФ торги заканчиваются подписанием протокола о результатах конкурса или аукциона, который имеет силу договора. Однако 94-ФЗ подобной процедуры не предусматривает. А поскольку договор на поставку товаров для государственных нужд будет заключен только через определенное время, указанное в извещении, то вполне вероятно может случиться ситуация, когда победитель будет уклоняться от подписания государственного контракта. 94-ФЗ в этом случае предписывает заказчику либо обратиться в суд с требованием о понуждении победителя заключить контракт, либо обратиться ко второму но- меру с предложением заключить контракт. Однако эти указания Закона только лишь указания на возможные варианты действий и не могут являться материально-правовым обоснованием иска о понуждении победителя заключить контракт. Гражданское законодательство допускает понуждение к заключению договора только в двух случаях: когда такая обязанность на сторону прямо возложена законом, либо когда сторона взяла на себя добровольное обязательство о заключении договора. Законом (ни ГК РФ, ни законом № 94-ФЗ) не возложена обязанность на победителя торгов заключать государственный контракт. Для заказчика же такая обязанность прямо предусмотрена п. 4 ст. 527 ГК. Относительно поставщика п. 2 ст. 527 ГК РФ определено, что для него заключение государственного контракта является обязательным лишь в случаях, предусмотренных законом. Поскольку закон не обязывает победителя подписывать контракт, для того, чтобы обязать его это сделать через суд, необходимо, чтобы такое добро- вольно взятое обязательство победителя существовало. Существование такого обязательства победителя должно усматриваться из документов заказчика – извещения и конкурсной (аукционной) документации. И если в конкурсной (аукционной) документации будет закреплена обязанность победителя подписать контракт (см. п. 16 ч. 4 ст. 21), то подписание контракта станет условием исполнением договора на проведение торгов, и можно будет понуждать победителя заключать контракт. Поэтому, прежде чем выходить в суд с таким требованием к победителю конкурса или аукциона, необходимо тщательно подготовить собственные доку- менты, чтобы на их основе изложить материально-правовое обо- снование иска, дать убедительную квалификацию действий победителя торгов. До вступления в силу федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.05 судебной практики по поводу понуждения победителя торгов заключать договор не было, так как законодательство не требовало при размещении заказов для государственных нужд обращаться в суд по этому вопросу. В настоящее время такая практика уже существует, однако обобщения этой практики, исходящего от высших судов пока что нет, а те решения, которые появляются по конкретным делам, свидетельствуют о противоречивости складывающейся практики (и не только по этому вопросу). По поводу юридической квалификации действий заказчика и участника торгов существуют различные точки зрения, но каковы бы они ни были, соблюдению процедуры торгов закон придает очень большое значение, что нашло свое выражение в ст. 449 ГК РФ. В соответствии с этой статьей, торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Судебная практика по признанию торгов недействительными уже сформировалась – участники торгов достаточно активно обжало- вали действия заказчиков и до выхода в свет 94-ФЗ и из нее можно сделать два важных вывода. Во-первых, торги – это сделка, причем – оспоримая сделка, а это означает, что торги могут быть признаны недействительными только по решению суда. В отсутствие такого решения суда торги будут считаться действительными, хотя бы они и были проведены с нарушением правил, предусмотренных законом, и может быть, что кто-то из должностных лиц заказчика уже был привлечен к ответственности. Во-вторых, срок исковой давности по оспоримым сделкам равен одному году. Это означает, что если в течение года торги не будут оспорены, вероятность признания их недействительными в дальнейшем становится минимальной (практически равной нулю). Признание торгов недействительными влечет недействительность и самого договора (контракта), заключенного с лицом, выигравшем торги. Эти два момента неразрывно связаны между собой. Суды не принимают решение о признании торгов недействительными, не решив вопрос о недействительности договора, в отдельности эти два вопроса не решаются. С требованием о признании недействительными результатов торгов могут обращаться в суд не только участники торгов, но и лица, которым было отказано в участии в конкурсе (аукционе). При этом незаконный отказ в участии в конкурсе (аукционе) может служить основанием для признания результатов торгов недействительными. Понимание юридического значения действий, осуществляемых как заказчиками, так и участниками, позволяет правильно понимать и применять Закон. Фактически размещение заказа путем проведения конкурса или аукциона происходит посредством заключения двух договоров – договора на проведение торгов, с одной стороны, а с другой – государственного (муниципального) контракта. Предметом договора на проведение торгов является выбор победителя на право заключения контракта, а предметом контракта – те товары, работы, услуги, которые заказываются, и условия их поставки, выполнения, оказания. Поэтому, если Закон в п. 4 ч. 4 ст. 21 говорит о предмете контракта, а в ч. 4.1 этой же статьи – о предмете конкурса, то речь идет о разных договорах – в первом случае – о государственном контракте, а во втором – о торгах. Поэтому, применяя положения ч. 4.1 ст. 21, об этом нужно помнить. Необходимо это для того, чтобы определиться, а в какие сведения можно вносить изменения, что относится к предмету конкурса, а что – к предмету контракта. Предмет торгов определен в ч. 2 ст. 448 ГК РФ, а предмет контракта – в Законе (в ч. 4 ст. 21, 22 и соответствующих статьях об аукционах). Правовое регулирование поставок товаров для государственных или муниципальных нужд, непосредственно само-го договора (контракта) содержится в § 4 гл. 30 ГК РФ. Глава 30 посвящена договору купли-продажи, договор поставки является разновидностью договора купли-продажи, а договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд – разновидностью договора поставки. Этот вид договоров не случай- но выделен в отдельный параграф, так как нормативно-правовое регулирование договора поставки для государственных или муниципальных нужд (госконтракта) отличается от регулирования обычного договора поставки. Имея спор относительно такого до- говора поставки, суды в первую очередь выявляют, какой договор был заключен между сторонами – обычный договор поставки или же договор поставки для государственных или муниципальных нужд – то есть государственный или муниципальный контракт, независимо от того, как стороны его назвали. Необходимость определения, какой же договор был заключен, вызвана тем, что эти договоры имеют различное правовое регулирование. Так чем же отличается обычный договор поставки от договора поставки товаров для государственных нужд (госконтракта). Можно выделить четыре различия этих договоров. Во-первых, стороной контракта поставки для государственных или муниципальных нужд всегда является государственное или муниципальное образование, от имени которого выступает государственный (муниципальный) заказчик. Другой стороной может быть любое другое лицо (как юридическое, так и физическое). Кто может быть государственным (муниципальным) заказчиком – ответ на этот вопрос можно найти в ст. 4 закона № 94-ФЗ от 21.07.05. При этом полномочия государственного заказчика должны быть оформлены в соответствии со ст. 125 ГК РФ. Во-вторых, государственный (муниципальный) контракт заключается заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд (потребностей публично-правового образования и государственных (муниципальных) заказчиков – ст. 3 94-ФЗ). Перечень государственных или муниципальных нужд находится в законе о соответствующем бюджете на текущий год. В-третьих, денежные средства, перечисляемые в оплату за поставленный товар, всегда являются бюджетными. В-четвертых, контракт заключается в порядке, предусмотренном законом (94-ФЗ). Если договор имеет все четыре вышеназванных признака, это означает, что перед нами государственный или муниципальный контракт. В соответствии со ст. 526 ГК РФ по государственному (муниципальному) контракту на поставку товаров для государственных нужд поставщик обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров. Договор поставки вообще, и государственный или муниципальный контракт поставки товаров для государственных или муниципальных нужд в частности, – двусторонняя сделка. Причем спецификой ее является то, что от имени государства (муниципального образования) всегда выступает государственный (муниципальный) заказчик, наделенный полномочиями на заключение контракта. Поскольку контракт заключается заказчиком в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд, исполнение договора может быть предусмотрено в пользу третьих лиц, названных в договоре. Такими лицами могут быть: получатель товара и покупатель товара. Если договор исполняется в пользу получателя, заказчик указывает его в отгрузочной разнарядке. Получатель в таком случае стороной договора не является, на него возложена обязанность по приемке товара, а оплату за поставленный товар по общему правилу осуществляет заказчик (если контрактом не предусмотрено иное). В случае, если контракт исполняется в пользу покупателя, заказчик направляет поставщику и покупателю извещение о прикреплении. Извещение о прикреплении является основанием заключения договора поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд. Это еще один договор, который заключается на основании заключенного контракта. Этот договор заключается на условиях, предусмотренных контрактом. Для поставщика заключение такого договора является обязательным. Покупатель же может отказаться от заключения договора. В этом случае поставщик должен незамедлительно уведомить заказчика и вправе потребовать от него извещения о прикреплении к другому покупателю. Заказчик либо выдает новое извещение, либо сообщает о своем согласии принять и оплатить товар, либо выдает отгрузочную разнарядку на поставку товаров получателю товара. Оплата товаров по общему правилу (если контрактом не предусмотрено иное) производится покупателем. При оплате покупателем товаров по договору поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд заказчик признается поручителем по этому обязательству покупателя. Процедура реализации государственного контракта представ- лена на рис. 2.2.1. Специфику правового регулирования государственного (муниципального) контракта на подрядные работы определяет § 5 гл. 37 ГК РФ (подрядные работы для государственных или муниципальных нужд). Положения этого параграфа распространяются на строительные, проектные и изыскательские работы (ст. 763 ГК РФ). Сюда же относятся и научно-исследовательские работы, опытно-конструкторские и технологические работы (ст. 778 ГК РФ). Во-первых, ст. 766 ГК РФ дает перечень существенных условий контракта на выполнение подрядных работ, то есть тех условий, без согласования которых договор не может считаться заключенным. К их числу относится и условие об обеспечении исполнения контракта. Во-вторых, ст. 767 ГК РФ говорит о возможности изменения уже заключенного контракта (ч. 1 ст. 767), а именно: «При уменьшении соответствующими государственными органами в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны должны согласовать новые сроки, а если необходимо, другие условия выполнения работ». Это еще одно, в дополнение к ст. 9 Закона № 94-ФЗ основание возможности изменения уже заключенного контракта. Часть 2 ст. 767 ГК РФ действует в новой редакции, с момента вступления в силу закона № 19-ФЗ от 02.02.06 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Она говорит о том, что можно вносить изменения в уже заключенный контракт на выполнение подрядных работ в одностороннем порядке или по соглашению сторон, если такая возможность предусмотрена законом. Такие случаи предусмотрены, например, п. 2 ст. 708 – о возможности изменения сроков (конечно же, с учетом антимонопольных целей), ст. 744 – о возможности внесения изменений в техническую документацию в договоре строительного подряда и др.
Регулирование организации закупок для государственных нужд Бюджетным кодексом РФ
Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) является кодифицированным законодательным актом, содержащим как нормы гражданского права, так и нормы административного (финансового) права. В части норм гражданских БК РФ должен соответствовать ГК РФ. БК РФ практически не вносит вклада в регламентирование процесса госзакупок. Однако он устанавливает правила расходования бюджетных средств, поэтому должен рассматриваться как один из важнейших элементов системы госзакупок. БК РФ провозглашает принципы результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34), принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38). Нарушение адресности и целевого характера использования бюджетных средств является нарушением бюджетного законодательства (ст. 289 БК РФ). БК РФ дает понятие бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6). Однако определения такого понятия как внебюджетные источники финансирования кодекс не содержит. Тем не менее, термин этот употребляется, причем исключительно для целей определения учета поступающих из этих источников доходов. БК РФ дает определение видов доходов бюджета (ст. 41) и форм расходов бюджета (ст. 69 – бюджетные ассигнования). Если посмотреть, что составляет доходы бюджета (кроме налоговых видов), то мы увидим, что все доходы, полученные, как принято называть, из внебюджетных источников, а именно: доходы от использования имущества, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических лиц и юридических лиц, в том числе добровольные пожертвования, есть не что иное, как бюджетные поступления, то есть по своей юридической природе это деньги бюджетные. Но это и понятно. Ведь бюджетные учреждения не являются собственниками переданного им имущества, оно является государственным (в том числе и денежные средства), поэтому все доходы, полученные с использовани- ем государственного имущества, являются тоже государственными и признаются видами доходов бюджета. Поэтому п. 5 ст. 41 БК РФ установлено, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждения- ми, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности включаются в состав доходов бюджета. Статья 3 Закона № 94-ФЗ в качестве источников финансирования госзаказа называет, в том числе внебюджетные источники финансирования, но при этом не раскрывает этого понятия. На практике под внебюджетными средствами, полученными из внебюджетных источников, принято понимать денежные средства «заработанные» самими бюджетными учреждениями (доходы от платных услуг, от использования имущества, спонсорскую помощь и др.). Однако с точки зрения БК РФ – это тоже бюджетные деньги, и, соответственно, производимые расходы за счет этих средств тоже являются бюджетными расходами, то есть – бюджетными источниками финансирования. Если мы посмотрим на формы расходов бюджетов, определенные ст. 69 БК РФ, то увидим, что расходы возможны: во- первых, в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений; во-вторых, средств на оплату товаров, работ и услуг по государственным или муниципальным контрактам; в-третьих – прочих ассигнований. Как видим, законодатель разделил бюджетные средства по направлениям их расходования – с одной стороны, на собственные нужды бюджетных учреждений, а с другой стороны – на оплату по государственным или муниципальным контрактам. Аналогично решается вопрос и относительно расходов бюджетных учреждений, перечень которых (расходов) дан в ст. 70 БК РФ. Закон определяет, что все закупки на сумму свыше установленной ЦБ РФ суммы предельного размера расчетов на- личными деньгами между юридическими лицами по одной сделке (100 тыс. р.) должны производиться исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.Причем одновременно установлено ограничение на заключение иных гражданско-правовых договоров на сумму до 100 тыс. р. по одноименным товарам, работам, услугам, подлежащим оплате в течение квартала. Таким образом, оплата товаров, работ, услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов возможна только на сумму до 100 тыс. р. с учетом установленных Законом ограничений. Но при этом необходимо помнить о том, что госконтракты заключаются от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, а муниципальные контракты – от имени муниципального образования. Действовать от их имени может только заказчик, наделенный соответствующими полномочия- ми. Поэтому, если бюджетное учреждение не наделено полномочиями госзаказчика (или муниципального заказчика), то оно не вправе заключать вообще никаких договоров на закупку товаров, работ, услуг на сумму свыше 100 тыс. р., а до этой суммы – только договоры от собственного имени в соответствии с утвержденной сметой. С 01.01.2008 года ст. 72 БК РФ действует в новой редакции и в ней теперь содержится общее правило о том, что бюджетные обязательства могут возникать только в пределах лимитов бюджетных обязательств, которые доводятся до бюджетного учреждения утвержденной сметой. Это означает, что бюджетное учреждение не может заключить ни одного договора с превышением тех лимитов, которые установлены сметой (ни по сумме, ни по срокам). Однако из этого правила есть исключения. Заключение долгосрочного контракта с превышением лимитов бюджетных обязательств возможно в двух случаях: 1. Если предмет контракта – поставка товаров в соответствии с программами вооружений; 2. Если предмет контракта – выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла которых более трех лет (одного года), в зависимости от сроков действия утвержденных лимитов. Правовым основанием заключения долгосрочных кон- трактов в данном случае будут либо долгосрочные целевые про- граммы, либо государственные программы вооружения, а если их нет, то – решение Правительства РФ (для федеральных нужд), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (для нужд субъекта РФ), либо местной администрации (для нужд муниципального образования). При этом пределы средств и сроки контрактов устанавливаются этими программами и решениями. Порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов определен Постановлением Правительства РФ № 978 от 29 декабря 2007 года.
Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 944; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!