Вопрос. Критерии мониторинга правоприменения в целях реализации антикорупционной политики

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 3Следующая ⇒

К квантитативным и одновременно организационно-контрольным показателям мониторинга правоприменения в целях реализации антикоррупционной политики можно отнести следующие критерии:

(1) наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах;

(2) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом;

(3) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами;

(4) сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации;

(5) количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;

(6) количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.

Для уяснения возможностей фактического оперирования перечисленными показателями представляется необходимым привести некоторые результаты проводившихся исследований.

Относительно показателя «часто встречающиеся коррупциогенныефакторы в нормативных правовых актах» следует отметить, что, по данным как авторских¹, так и иных исследований², к числу наиболее распространенных коррупциогенных факторов можно отнести те, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Среди таковых выделяются «широта дискреционных полномочий» и «выборочное изменение объема прав». Проявления отмеченных коррупциогенных факторов достаточно типичные³.

Такой фактор, как «широта дискреционных полномочий», например, может проявляться в таком содержании:

• «Если должник или взыскатель не обеспечит участие переводчика в указанный срок, то судебный пристав-исполнитель назначает переводчика по своему усмотрению» (п. 3 ст. 58 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»);

• «Показания свидетеля могут быть получены по месту его пребывания, если он вследствие болезни, старости, инвалидности не в состоянии явиться в налоговый орган, а по усмотрению должностного лица налогового органа — и в других случаях» (п. 4 ст. 90 Налогового кодекса Российской Федерации).

Такой фактор, как «выборочное изменение объема прав», проявляется таким образом:

• «Банк России вправе применять количественные ограничения, в равной степени касающиеся всех кредитных организаций, в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством Российской Федерации» (ст. 43 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)»)»;

• «В исключительных случаях капитан вправе принять на борт судна людей, спасенных от гибели или других бедствий, независимо от того, гражданами какого государства они являются (п. 355 Устава службы на судах Военно-морского флота, утвержденного приказом министра обороны РФ от 22 июля 2010 г. № 999)».

Следует учитывать, что фактор «выборочного изменения объема прав», как правило, сочетается с иными коррупциогенными положениями, не только с «широтой дискреционных полномочий», но и с «отказом от конкурсных (аукционных) процедур», «отсутствием или неполнотой административных процедур», «определением компетенции по формуле “вправе”», «юридико-лингвистической неопределенностью» и другими. Показательным в данном случае будет следующий пример сочетания всех вышеперечисленных коррупциогенных факторов.

«В исключительных случаях, когда проведение торгов является согласно настоящему Порядку обязательным, но невозможно либо нецелесообразно, вице-президент, в ведение которого находятся вопросы распоряжения имуществом, вправе принять решение о передаче земельного участка (части земельного участка) независимо от места его расположения без проведения торгов» (п. 2.3 распоряжения ОАО «РЖД» от 14 апреля 2005 г. № 506р «Об утверждении Порядка организации работы по передаче в субаренду земельных участков (частей земельных участков), находящихся у ОАО “РЖД” на праве аренды»).

Два следующих показателя, посредством которых осуществляется мониторинг правоприменения, являются сугубо квантитативными и предназначены для отражения количества коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы, которую осуществляют уполномоченные органы (прокуратуры и Минюста России) и независимые эксперты. Статистические данные, отражающие эти показатели, как правило, содержатся в отчетах Министерства юстиции Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Так, например, в 2011 г. в структурные подразделения Минюста поступило 3 тыс. 119 проектов нормативных правовых актов для проверки на наличие в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, в том числе 1 тыс. 330 законопроектов, 122 проекта указов Президента РФ, 1 тыс. 667 проектов постановлений Правительства РФ, три проекта концепций и технических заданий, 409 проектов официальных отзывов, 170 проектов заключений на проекты федеральных законов.

Из-за отсутствия единой формы статистического учета, к сожалению, возникают сложности по оперированию абсолютными данными, отражающими количество антикоррупционных заключений независимых экспертов. Сведения о поступивших заключениях независимых экспертов можно добывать опосредованно, путем анализа и обобщения информации о размещенных на сайтах государственных органов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, разработчиками которых являются эти органы. Так, в 2011 г. на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации было размещено 138 подготовленных им проектов нормативных правовых актов, на которые было получено 61 заключение независимых экспертов¹.

Следующий показатель, который требуется отражать в ходе осуществляемого антикоррупционного мониторинга правоприменения, — технический и определяет его организационно-контрольную сущность. Это сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации. В настоящее время такие сроки законодательно не определены, и потому их соблюдение следует рассматривать в связи с ведомственным порядком их установления.

Такой показатель, как «количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству РФ, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов», — также не простой в статистическом подсчете. Единой статистической формы учета таких сведений нет, но ее отсутствие можно компенсировать путем анализа и обобщения искомых данных из разных ведомственных форм отчетности, а также статистики. Пример ведения ведомственной отчетности о количестве поступивших и рассмотренных жалоб — форма показателей деятельности территориальных органов ФССП России, которая утверждена приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 1 февраля 2010 г. № 27.

Специалистам наиболее известны формы статистической отчетности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в которых отражаются различные сведения о рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов. В качестве примера можно привести следующие сведения о делах с участием антимонопольных органов, рассмотренных арбитражными судами Российской Федерации. В 2011 г. судами первой инстанции рассмотрено 11 дел об оспаривании нормативных правовых актов, связанных с применением антимонопольного законодательства, из них по восьми делам удовлетворены исковые требования. Внушительны данные об оспаривании ненормативных правовых актов антимонопольных органов — в 2011 г. рассмотрено 4 тыс. 434 таких дела, из них по 1 тыс. 708 делам удовлетворены требования истцов.

Учитывая такие данные о частоте судебного оспаривания положений нормативных и ненормативных правовых актов, представляется важным для целей антикоррупционного мониторинга правоприменения использовать меры ранней профилактики, которые позволят исключить недостатки законодательства, производные от проявлений коррупции, лоббизма. Это перспективное направление может быть связано с установлением антикоррупционных стандартов в сфере нормотворчества.

По существу, такой подход применялся при определении содержания антикоррупционных стандартов в модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был принят Межпарламентской ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 15 ноября 2003 г.¹ На сегодняшний день многие антикоррупционные стандарты, определенные в модельном законе, устарели, поскольку изменился приоритет проявлений коррупции относительно разных сфер.

Однако опыт построения и логика определения содержания стандартов в методологическом смысле остаются полезными длясовременного законодателя. В качестве примера можно привести следующую систему запретов и ограничений, образующих антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества. Актуальными могут быть следующие ограничения:

(1) на принятие подзаконных нормативных правовых актов, не предусмотренных законом (кстати, здесь проявляется коррупционный фактор, определяемый как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества)¹;

(2) на лоббирование нормативных правовых актов или анонимное участие в разработке их проектов;

(3) на разработку и принятие нормативных правовых актов без предварительного их общественного обсуждения в тех случаях, когда их содержание затрагивает права и свободы граждан.

Для целей специального предупреждения коррупции предметным будет запрет на принятие нормативных правовых актов без учета результатов антикоррупционной экспертизы. Здесь может возникнуть вопрос, какое отношение этот запрет имеет к повышению эффективности государственной службы. Такое отношение выглядит опосредованным, но имеет прямые цели, а именно исключить в законодательстве коррупционные нормы, которые могут быть использованы служащими либо субъектами, склоняющими их к коррупции.

Пока не имплементированные в российское законодательство нормы антикоррупционной конвенции ОЭСР предусматривают возможности антикоррупционной защиты законных интересов бизнес- структур, отвергающих коррупционные механизмы и схемы в своей деятельности. Представляется, что мониторинг правоприменения антикоррупционных стандартов не должен ограничиваться усилиями государственных органов в достижении результатов противодействия коррупции при совершении международных коммерческих сделок. Здесь важна заинтересованность самих бизнес-структур в чистоте коммерческих сделок, обеспечении их прозрачности, соблюдении антикоррупционных стандартов. Это позволяет не только формировать здоровое бизнес-сообщество, но также выявлять и накапливать для целей законопроектной деятельности информацию о недостатках и пороках законодательства.

В данном случае речь можно вести о необходимости законодательного закрепления института лоббизма. Лоббизм — натуральныйканал выхода предложений бизнес-структур по преодолению необоснованных административных барьеров, навязываемой системы откатов или получения незаконных преференций, а также протекционизма в отношении избранных компаний, аффилированных с недобросовестными чиновниками. Основанная на результатах анализа и оценки правоприменительной практики в области противодействия коррупции реакция бизнес-сообщества на действия правотворческих субъектов определяется их законными интересами.

Необходимость законодательного обеспечения института лоббизма продиктована еще и сложившимися качественно-негативными явлениями его проявления де-факто в теневом режиме, что продуцирует новые формы детерминации коррупции.

Рассматривая такой показатель, как «количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации», нельзя обойти вниманием и современные предложения по допустимости оснований и форм анализа не только нормативных правовых, но и правоприменительных актов.

Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека выступил с инициативой ввести практику осуществления независимой экспертизы судебных решений по резонансным уголовным делам, в том числе коррупционным, посчитав, что экспертно-правовой их анализ не может иметь прямых юридических последствий (если предметом экспертизы не являются дела, по которым еще не принято окончательное судебное решение)¹. Данные инициативы были обращены к высшему судебному органу конституционного контроля. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Зорькин, выражая точку зрения специалиста в сфере конституционного права, поддержал предложения, подчеркнув, что экспертиза «не может трактоваться как особый порядок проверки судебных решений, нарушающий принцип равенства перед законом и судом» ².

Представляется, что с точки зрения классической юридической лаборатории предпочтительными все-таки являются анализ и обобщение судебной практики, по результатам которых вырабатываются рекомендации, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Постановления в данном случае выполняют роль средств правового воздействия на процесс правоприменения. В частности, они позволяют осуществлять официальное толкование норм уголовного законодательства и тесно связанных сними нормативных правовых актов, а также определять четкие границы судейского усмотрения.

Между тем последнее постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации о судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе вынесено более 11 лет назад, а именно 10 февраля 2000 г., а последняя его редакция (23 декабря 2010 г.) касалась разъяснения формальных положений о применении уголовно-правовых норм о конфискации имущества¹. Представляется, что такая ситуация не согласуется с имеющимися объективными предпосылками подготовки нового постановления, которые вызваны не только новеллами антикоррупционного законодательства, но И существующими криминологически значимыми недостатками судебной практики по делам о коррупции.

Показатели, отражающие «количество и характер зафиксированных правонарушенийв сфере действия нормативного правового акта,а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности»,менее сложные в поиске, чем предыдущие. Сведения о таких правонарушениях следует искать в специализированных формах статистического учета преступлений и правонарушений, которые используют в своей работе правоохранительные и контролирующие органы. Использование таких форм для выявления значимых закономерностей в сфере борьбы с преступностью широко применяется в ходе криминологических исследований.

В современный период очевидна необходимость решения вопросов использования результатов мониторинга правоприменения, осуществляемого в целях реализации антикоррупционной политики.

Антикоррупционный мониторинг полезен и необходим как минимум для трех целей:

(1) обеспечения координации деятельности субъектов противодействия коррупции;

(2) обладания Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции полной и достоверной информацией, отражающей адекватные реалии коррупции и предпринимаемые меры против ее проявлений;

(3) формирования сводных отчетных докладов Российской Федерации о состоянии дел в сфере противодействия коррупции перед периодическими оценочными миссиями международных антикоррупционных инстанций.

Дата добавления: 2018-06-27; просмотров: 1120; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 123 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!