Общепризнанные требования к нормативно-правовому акту

Правотворческая техника.

Правотворческая техника.

Общепризнанные требования к нормативно-правовому акту.

Правотворческие ошибки.

Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов и порядок применения настоящих методических рекомендаций

1. Правотворческая техника

В литературе по теории права правотворческая техника тради­ционно рассматривается в качестве одного из элементов правотвор­чества и признается важным фактором оптимизации и эффектив­ности законодательства^[1].

Ю.А. Тихомиров определяет правотворческую (законодатель­ную) технику как систему правил, предназначенных и используемых для познавательно-логического и нормативно-структурного форми­рования правового материала и подготовки текста закона^[2]. Некото­рые авторы, не выделяя отдельной категории «правотворческая тех­ника», тем не менее различают средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построе­ния правовых актов!.

Таким образом, правотворческая техника представляет собой систему средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемую в целях обеспечения совершенства этих актов и повышения их эффективности.

Основным объектом правотворческой техники является текст нормативных правовых актов, информационное воплощение юри­дических предписаний. При их принятии важно, чтобы содержание (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы в акте не было неясности, двусмысленности.

Как отмечает начальник Правового управления Аппарата Госу­дарственной Думы, кандидат юридических наук Т.П. Ивлиев, на протяжении последнего десятилетия многие вопросы законодатель­ной техники оставались вне поля зрения законодателя, что привело к многочисленным юридико-техническим ошибкам в действующем законодательстве^[3].

В настоящее время практически всеми субъектами законотвор­ческой деятельности (и прежде всего палатами Федерального Соб­рания Российской Федерации) уделяется значительное внимание форме законов и их точности. Более четкой и единообразной ста­новится структура законодательных актов, упорядочивается практи­ка отмены законодательных актов, внесения в них необходимых изменений.

Однако позитивные процессы развития законодательной техни­ки только подчеркивают имеющиеся недостаткисовременной прак­тики законодательной деятельности, которые отрицательно влияют на качество и эффективность принимаемых законов. Указанные не­достатки связаны с не всегда оправданной поспешностью разработ­ки и принятия новых законов и недостаточным вниманием к форме принимаемых законодательных актов, что зачастую приводит к су­щественной рассогласованности российского законодательства. На­пример, за период с 1994 по 2003 г. Президентом Российской Фе­дерации подписано более 1770 федеральных конституционных и федеральных законов. При этом более двух третей ежегодно подпи­сываемых Президентом Российской Федерации федеральных кон­ституционных и федеральных законов составляют законы о внесе­нии изменений^[4].

Юридическая техника призвана структурировать правовой мате­риал, совершенствовать язык правового акта, делать его более по­нятным, точным и грамотным. Во многом именно степень развития юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.

По мнению Ю.А. Тихомирова, можно выделить шесть взаимо­связанных элементов, характеризующих правотворческую технику:

•  познавательно-юридический;

•  нормативно-структурный;

•  логический;

•  языковый;

•  документально-технический;

•  процедурный.

При этом каждый из элементов содержит набор требований — правил, которые следует строго соблюдать. Их применение с учетом этапов движения законопроекта должно быть последовательным и взаимосвязанным.

Познавательный элемент означает определение предмета зако­нодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воз­действия. Оправданно исходить из следующего круга законодатель­но регулируемых отношений:

(а) высокая социальная значимость их для общества, государст­ва и гражданина;

(б) стабильность;

(в) первично-нормативное регулирование;

(г) предопределенность конституций;

(д) правомочность субъекта законодательной деятельности.

С этими составляющими связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классифи­кационных признаков как официальных, так и доктринальных.^[5]

Познавательный аспект подготовки нормативного правового ак­та тесно связан с его концепцией. Это — аналитическая норматив­ная модель с вариантами правового поведения, с примерной струк­турой акта, его связями с другими актами, возможными последст­виями и оценкой эффективности действия.

В рамках концепции нормативного правового акта важен тер­минологический набор, который предполагается использовать. Это, прежде всего, научно-юридические понятия, выработанные право­вой наукой и необходимые для правильного построения норматив­ного правового акта!. Юридические термины традиционно относят­ся к средствам юридической (в т.ч. и правотворческой) техники.

Помимо юридических терминов к техническим средствам отно­сят и юридические конструкции — специфическое строение норма­тивного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, иных правовых стимулов, обязываний, запретов, приостановлений, наказаний, иных право­вых ограничений и т.п.

К техническим правилам относят:

1)  ясность и четкость, простоту и доступность языка правовых актов;

2)  сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкрет­ности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;

3)  последовательность в изложении юридической информации;

4)  взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство право­вого материала.

К техническим приемам относят способы, фиксирующие офици­альные реквизиты (наименование правового акта, дата и место его принятия, подписи должностных лиц и т.д.), структурную организа­цию правового акта (вводная часть — преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, частей, пунктов и т.д.).

Правотворческая техника включаети такой элемент, как язык закона. Речь идет о более широком явлении языка права как особо­го логико-лексического строя речи. Это понимание юридического языка как специфического, слова в котором образуют предложения, составляющие емкие юридические формулы. Краткость, концен­трированность, однозначность, простота понимания — важнейшие требования к такого рода языку^[6]. С другой стороны, следует строго соблюдать «языковые запреты» — избегать метафор и образных вы­ражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний. Предписания лучше выра­жать посредством долженствующее-предписывающего и констати- рующее-предписывающего способов^[7].

Для правотворческой техники характерен и такой элемент, как правовая логика. Вообще, логика в праве для юристов, как ученых, так и для практиков, является абсолютно необходимым знанием^[8]. Верно отмечается необходимость использования формальной логи­ки в правотворческом процессе, когда правильное применение за­кона тождеств позволяет избегать полисемии (многозначности) и других нарушений. Не менее важен логический закон непротиворе- чия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания^[9].

Элементом правотворческой техники также является соблюде­ние процедурных правил подготовки проекта правового акта. К со­жалению, в настоящее время на федеральном уровне отсутствует необходимая нормативная база по вопросам правотворческой тех­ники. Как правило, эти вопросы регулируются до настоящего вре­мени ведомственными нормативными актами^[10].

Некоторые вопросы, касающиеся правотворческой техники, должны были быть урегулированы в федеральном законе о норма­тивных правовых актах, который был принят к рассмотрению Госу­дарственной Думой еще в 1996 г. и после принятия в первом чте­нии был отправлен на доработку в ответственный комитет. В на­стоящее время в Государственной Думе находится законопроект о порядке принятия федеральных конституционных законов и феде­ральных законов, в котором также содержатся нормы, касающиеся правил правотворческой техники. Но все это пока еще проекты. И даже в случае принятия таких законов многие вопросы законода­тельной техники останутся нормативно неурегулированными.

По инициативе Правового управления Аппарата Государствен­ной Думы был разработан проект Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, в котором были отражены основные проблемы, возникающие при подготовке законопроектов, и предложены пути решения этих проблем.

Окончательный вариант Методических рекомендаций был вы­работан совместно с Главным государственно-правовым управлени­ем Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации и Департаментом по связям с Федеральным Собранием, общественными организациями и религиозными объединениями Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Ми­нистерством юстиции Российской Федерации. Разработчиками бы­ло принято решение использовать в законопроектной работе сфор­мулированные в Методических рекомендациях правила.

На проект Методических рекомендаций были получены также положительные отзывы Института законодательства и сравнитель­ного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Ин­ститута государства и права Академии наук Российской Федерации.

В 2007 г. Аппаратом Государственной Думы были изданы ком­ментарии к указанным Методическим рекомендациям^[11].

Ниже приводятся извлечения из Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению проектов федеральных за­конов^[12].

 

Общепризнанные требования к нормативно-правовому акту

Правотворческая техника понимается как со­вокупность методов, приемов подготовки качественно совершен­ных как по форме, так и по содержанию нормативно-правовых актов.

Любой правотворческий орган стремится создать такой нор­мативно-правовой акт, который был бы качественно соверше­нен как по форме, так и по содержанию. Качественное совер­шенство нормативно-правового акта означает: 1) что все закреп­ленные им нормы права обладают свойствами нормативности, формальной определенности и общеобязательности, не содер­жит пробелов и противоречий. 2) Нормативно-правовой акт дол­жен предусматривать также действенный юридический меха­низм, обеспечивающий реальное действие норм права. 3) Текст нормативно-правового акта логически по­следовательно и в соответствии с требованиями грамматики русского языка, четко и ясно излагает нормы права.

Все методы правотворческой техники могут быть разнесены на четыре группы: 1) методы подготовки концепции норматив­но-правового акта, 2) методы проектирования норм права и ме­ханизма их реализации в конкретных отношениях, 3) приемы подготовки текста нормативно-правового акта, 4) приемы составления прогнозов эффективности действия проектируемых норм права.

К сожалению, российскими правоведами пока что не прове­рена работа по систематизации всех приемов правотворческой техники, хотя за последние шесть лет в этом направлении предпринимались определенные, заслуживающие внимания попытки. Учеными Института законодательства и сравнительного правоведения в 1993 г. был издан сборник рекомендаций «Правовой механизм реализации Федеративного договора».

Попытка создать нечто вроде «кодекса» правотворческой техники была предпринята Государственно-правовым управле­нием Президента РФ в 1995 г., издавшем «Справочник по под­готовке и оформлению официальных документов».

Однако названные издания ни по отдельности, ни в своей со­вокупности не исчерпывают сколько-нибудь полно и системно содержания правотворческой техники. Подготовка нормативно-правовых актов пока что осуществляется в основном при опоре на интуицию и собственный опыт разработчиков.

И тем не менее определенная совокупность общепризнанных правил существует. Общепризнанные требования к нормативно-правовому акту, в самом общем виде их можно разделить на следующие группы:

1. внешние реквизиты;

2. требования к структуре акта;

3. требования к содержанию акта;

4. требования к порядку введения в действие, а также внесения изменений и дополнений.

I. Каждый нормативно-правовой акт должен содержать определенные внешние реквизиты, которые служат средством индивидуализации акта. Кроме того, официальные реквизиты содержат необходимую информацию оборганепринявшем акт и удостоверяют подлинность нормативно-правового акта. Отсутствие каких-либо официальных реквизитов порождает справедливые сомнения в его подлинности и служит основанием признания данного акта недействительным.

К официальным реквизитам относятся: 1) вид акта, 2) наименование принявшего его органа, 3) заголовок, 4) дата принятия акта, 5) номер акта, 6) сведения о должностном лице, подписавшем акт.

Однако некоторые акты могут содержать не все вышеперечисленные реквизиты, так, например, распоряжения Правительства РФ принимаются без заголовка.

II. Каждый нормативно-правовой акт имеет, как правило, сложную структуру и подразделяется на отдельные самостоятельные части. В числе основных структурных единиц нормативно-правового акта выделяют:

1) преамбулу,

2) основная часть:

а) статьи

б) главы

в) разделы

г) части

3) примечания,

4) приложения.

Преамбула присутствует далеко не во всех актах. По общему правилу она не может содержать норм права, а, как правило, определяет цели, задачи и некоторые другие исходные положения.

Основная часть – это и есть содержание нормативного акта, сами нормы права. Все нормативные предписания, содержащиеся в акте должны быть структурированы. В самом общем виде структуру основной части можно представить следующим образом:

1. общие положения

2. главы, содержащие непосредственно правила

3. заключительные и переходные положения.

В общих положениях содержатся нормы-принципы, нормы общего характера. Заключительные и переходные же положения содержат правила введения в действие данного акта, приведения существующего законодательства в соответствии с данным вновь принятым актом и т.п.

Основная часть всегда разбиты на статьи, статья может разделяться на части (пункты), а пункты на абзацы и подпункты.

В больших по объему нормативно-правовых актах статьи объединяются в главы, а те в разделы, либо же наоборот в разделы, а затем в главы. В наиболее крупных кодифицированных актах (кодексах) основная часть разбита на части (общую и особенную), те же, в свою очередь, имеют собственную структуру.

В некоторых нормативно-правовых актах могут содержаться примечания и приложения. Примечания используются для разъяснения текста соответствующей статьи либо для изложения положений, не связанных с темой нормативно-правового акта. В приложениях же обычно помещаются формы документов, таблицы, иная информация, связанная с темой нормативно-правового акта.

III. Но, пожалуй, самыми важными являются требования к содержанию нормативно-правового акта.

Нормативный акт должен иметь достаточно четко определенный предмет регулирования (рассчитан на регулирование однотипных общественных отношений). С этой целью любой нормативный акт начинается со статьи «Предмет регулирования» (Отношения, регулируемые настоящим законом и т.п.). Отношения, подлежащие регулированию, должны быть охвачены полностью, т.е. должны быть решены все вопросы.В то же время, данный акт не должен вторгаться в сферу ведения других законов. Регулирование должно быть однотипным, единообразным. Если в действующих актах имеются повторения, несогласо­ванности, противоречия с предполагаемым регулированием, то должны быть подготовлены самостоятельные статьи проекта, содержащие предложения о внесении в действующие акты измене­ний в связи с принятием нового нормативного решения, о признании актов, их частей утратившими силу, а также поручение нижестоящим органам привести свои акты в соответствие с новым актом (что отражается в заключительных и переходных положениях). Новый акт должен влиться в систему права и предшествующее законодательство.

Изложение норм должно быть логически последовательным, все нор­мативные предписания в акте взаимосвязанными. Внутри нормативного акта недопустимы противоречия. Нормы права должны излагаться максимально компактно, при глу­бине и всесторонности отражения их содержания.   

Для того чтобы нормативно-правовой акт был действительно юридическим документом, он должен излагаться простым, ясным языком, по возможности короткими фразами. В нем не должны употребляться образные сравнения, эпитеты, метафоры, а также устаревшие и многозначные слова и выражения, термины, не являющиеся общеупотребительными.

Точность, лаконичность и строгость стиля–характерные черты языка нормативно-правового акта. Правовому тексту не свойственны эмоциональная окрашенность, вольная литературная обработка.

Очень важны терминологические требования. В тексте целесообразно давать определения имеющих принципиальное значение терминов, а также расшифровку малоизвестных терминов. Необходимо соблюдать последовательность использования термина в нормативно-правовом акте при обозначении одного и того же понятия.

IV.Существуют также определенные требования к порядку введения в действие, а также внесения изменений и дополнений в нормативно-правовой акт.

В некоторых случаях нормативно-правовой акт вводится в действие особым постановлением, которое содержит правила отмены и изменения ранее принятых актов, обратную силу данного акта, другие нормы, регламентирующие вопросы, касающиеся его реализации.

Внесение же изменений и дополнений может осуществляться двумя путями: издание отдельного документа, содержащего изменения и приложение его к первоначальному тексту, либо же подготовка новой редакции акта. Последняя наиболее удачна.

Несовершенство юридической техники, то положение в каком находится правотворческий процесс в настоящий момент не гарантирует от недочетов, несовершенств, которые подчас не удается исправить и на стадии принятия нормативно-правового акта.

Правотворческие ошибки

Правотворческая ошибка — это результат несоблюдения субъек­том правотворчества общепринятых правил, стандартов и требова­ний в области разработки и принятия нормативного правового акта (нормативного договора).

Данные ошибки связаны с недостатками и упущениями, воз­никшими на стадии проектирования норм права, переводом имею­щихся представлений о социальных и юридических закономерно­стях в систему нормативно-правовых установлений. Хотя проекти­рование любого нормативного акта и является творческим процес­сом, его результаты должны соответствовать определенным, доста­точно формализованным критериям, в первую очередь — положе­ниям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литератур­ного языка!.

Результатом правотворческой ошибки являются отрицательные последствия в юридической, социальной и иных сферах.

Типы правотворческих ошибок^[13].

Познавательные ошибки. Такие ошибки порождаются неверной оценкой предмета будущего правового регулирования. Суть их за­ключается в том, что правотворческий орган неверно оценивает те общественные отношения, которые стремиться урегулировать с по­мощью создаваемых им правовых норм. Такие ошибки допускаются и законодательными органами, когда депутаты принимают законы по вопросам, входящим в компетенцию правительства или иных органов исполнительной власти. Однако чаще всего познавательные ошибки допускаются органами власти субъектов Российской Феде­рации, когда они вторгаются в федеральную компетенцию. Так, п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит судоуст­ройство к исключительному ведению России, а п. «л» ст. 72 — кад­ры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Од­нако в Конституции Республики Татарстан содержалось следующее положение: «Никто, кроме предусмотренных Конституцией Респуб­лики Татарстан судебных органов, не вправе брать на себя функции и полномочия судов». Таким образом, указанное положение прямо противоречит Конституции Российской Федерации тем, что вторга­ется в исключительную компетенцию Федерации. Тем самым зако­нодатель Татарстана неверно оценил те общественные отношения, которые урегулированы в Конституции Республики и допустил по­знавательную правотворческую ошибку.

Информационные ошибки. Такие ошибки означают неверный вы­бор формы акта, а также слабое обоснование проекта. В качестве примера можно привести принятие кодексов на уровне субъектов Российской Федерации. Конституция РФ не регламентирует формы законодательных актов, которые принимает субъект Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению. На сам субъект правотворче­ства возложен выбор уровня законодательного акта с учетом степе­ни обобщенности его норм. Многие субъекты РФ используют та­кую довольно распространенную форму, как кодекс. Например, Лесной кодекс имеют Саратовская и Иркутская области, последняя приняла и кодекс областных государственных должностей. Воро­нежская область издала Избирательный кодекс, Ставропольский край — Иммиграционный кодекс. Большинство кодексов принято в республиках. В Башкортостане, например, есть Экологический, Водный кодексы, Кодексы о недрах, о выборах, о градострои­тельстве, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населе- нияи т.д. Однако в данном вопросе следует согласиться с тем, что «вряд ли оправдано использование наименования “кодекс” для ак­та, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму»!, в науке и на практике существует понятие кодекса как законодательного акта сводного характера, а в упомянутых кодексах специфика субъекта РФ отражена в одном-двух десятках статей^[14]. Безусловно, нет осно­ваний ограничивать субъекты РФ в избрании формы правового ак­та. Здесь может быть принят кодекс, но с обеспечением принципа обоснованности такого выбора, достаточности правового материала.

Процедурные ошибки. Этот тип ошибок связан с нарушением процедуры подготовки и принятия нормативного правового акта. Прежде всего эта процедура может быть нарушена при принятии законов, так как именно к этой процедуре применяются наиболее строгие требования. К таким ошибкам относятся: нарушение права законодательной инициативы, процедуры голосования, сроков рас­смотрения законов и т.д.

Так, Президент Российской Федерации оспаривал конституци­онность Федерального закона «О культурных ценностях, переме­щенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и нахо­дящихся на территории Российской Федерации» в целом по поряд­ку его принятия. Как утверждалось в запросе, на заседании Госу­дарственной Думы 4 апреля 1997 г. при голосовании по вопросу об одобрении Закона в ранее принятой редакции после отклонения его Президентом Российской Федерации присутствовало менее 300 депутатов, тогда как согласно ст. 107 (ч. 3) Конституции Россий­ской Федерации закон в таком случае должен быть одобрен боль­шинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее чем 300 голосов. Однако в связи с тем, что ряд депутатов проголосовали не только за себя, но и за отсутствовавших депутатов, число голосов, поданных за одоб­рение Закона в ранее принятой редакции, оказалось равным 308, что позволило Государственной Думе считать его одобренным и от­разить это в соответствующем постановлении. Тем самым, считал заявитель, были нарушены предписания Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 2), 32 (ч. 1) и 107 (ч. 3). Кроме того, голосо­вание в Совете Федерации было проведено в форме опроса членов палаты с закреплением их мнения в подписном листе, что не ис­ключает заочного голосования, в то время как решения палат должны приниматься только на заседаниях. Тем самым, как утверж­далось в запросе, были нарушены ст. 3 (ч. 2), 32 (ч. 1), 100 и 107 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, что ставит под сомне­ние волеизъявление членов Совета Федерации и сам факт повтор­ного одобрения им Закона!.

В результате процедурных законодательных ошибок — несо­блюдения правил законодательного процесса — закон может быть признан неконституционным.

Социальные ошибки. Такие ошибки означают игнорирование общественного мнения и возможное негативное восприятие актов гражданами, должностными лицами, государственными органами, общественными объединениями и хозяйствующими организациями.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (в постановлении от 11 марта 1998 г. по делу о проверке конституци­онности ст. 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 85 и 222 Кодекса РСФСР об административных правонаруше­ниях и постановлении от 12 мая 1998 г. по делу о проверке консти­туционности отдельных положений абз. 6 ст. 6 и абз. 2 ч. 1 ст. 7 За­кона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. «О применении кон­трольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением») указывал, что санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Кон­ституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства. Такое ог­раничение не соответствует принципу соразмерности при возложе­нии ответственности, вытекающему из ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, ведет к умалению прав и свобод, что недо­пустимо в силу ч. 2 той же статьи. В таких условиях столь большой штраф за данное правонарушение может превратиться из меры воз­действия в инструмент подавления экономической самостоятельно­сти и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предприни­мательства и права частной собственности^[15]. Игнорирование зако­нодателем этих положений влечет возникновение социальных оши­бок и затрудняет реализацию закона.

Содержательные ошибки. Содержательные ошибки представляют собой наиболее распространенную группу правотворческих ошибок и заключаются в недостатке средств и методов правового воздейст­вия. Содержательные ошибки в свою очередь делятся на:

•  юридические;

•  логические;

•  грамматические.

Юридические ошибки, безусловно, доминируют в системе право­творческих ошибок. К юридическим ошибкам относятся:

(а) ошибки в проектировании механизма правового регулирования;

(б) пробелы;

(в) избыточная нормативность;

(г) коллизии между отдельными законами;

(д) фактографические ошибки.

а)   Ошибки в проектировании механизма правового регулирования. Неукоснительная реализация правовых норм в конкретных отно­шениях обеспечивается с помощью совокупности специальных пра­вовых средств: дозволений, запретов, правомочий, стимулов, санк­ций, мер по совершенствованию деятельности правоохранительных органов и др. Правовая нормативность наиболее полно выражается в таких формулировках, как «разрешено», «требуется», «запрещено». До сих пор встречаются предписания, содержащие либо только ин­формацию о тех или иных событиях, либо стилистически нейтраль­ные положения типа: «установить», «предусмотреть», «принять пред­ложение», «согласиться». Немало и предписаний, призывающих субъ­ектов «принимать меры», «заслушивать», «содействовать», «учитывать».

Часто законодатель предусматривает в законе норму об ответст­венности. Но в законах, устанавливающих виды наказаний, такого состава правонарушения не предусмотрено. Например, абз. 10 п. 2 ст. 238 Налогового кодекса Российской Федерации содержал такое положение: «...суммы такой платы могут быть освобождены от на­логообложения». В данном случае непонятно — освобождаются та­кие суммы или нет.

б) Пробелы в праве возникают в результате декларативности норм, когда в норме права отсутствует один из элементов, когда норма не способна воплотиться в конкретных отношениях, в кото­рых субъективным правам не корреспондирует соответствующая юридическая обязанность, отсутствуют сколько-нибудь значимые стимулы правомерного поведения, устанавливаются малоэффектив­ные санкции. Так, в соответствии с утратившим силу законом РСФСР «О собственности в РСФСР» каждый потерпевший от пре­ступления мог взыскать с государства причиненный ему ущерб. Но реально сделать этого никому не удалось, так как в законодательст­ве отсутствовал порядок реализации этого права.

Показательны в этом отношении Основы законодательства Рос­сийской Федерации о культуре. Согласно Закону каждый прожи­вающий в России человек в своих культурных правах может требо­вать от государства защиты своей культурной самобытности и полу­чать гуманитарное и художественное образование независимо от возраста и способностей. Из Закона, однако, неясно, каким путем можно реализовать эти права (например, в получении юридическо­го образования); какое учебное заведение и на каик условиях готово обучать всех желающих этой профессии, каким образом государство будет способствовать «росту спроса со стороны общества и частных лиц на продукцию творчества в целях расширения возможностей творческих работников получать оплачиваемую работу»?

в) Избыточная нормативность заключается в дублировании нор­мативных предписаний, когда нормы «механически воспроизводят­ся в других актах, произвольно истолковываются, применяются с отступлениями от смысла, остаются без внимания или не реали­зуются вообще».

Наиболее ярко девальвация проявилась среди законодательных норм, устанавливающих соотношение норм отраслевого законода­тельства с международными договорами РФ. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную статью, посвященную этому вопросу, где дословно воспроизводит положение ч. 4 ст. 15

Конституции Российской Федерации. Между тем это совершенно излишне, так как Конституция Российской Федерации обладает прямым действием.

ё) Коллизии между законами. К таковым ошибкам относятся не­согласованность, внутренняя противоречивость норм права.

Так, в Федеральном законе «О науке и государственной научно­технической политике» установлено: «Академии наук, имеющие го­сударственный статус, создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». Формально не определено понятие «представление» — это законопроект, пред­ложение или письмо? Это представление может вноситься и Прези­дентом, и Правительством, что создает конкуренцию между ними и неопределенность.

д)    Фактографические ошибки. Фактографические ошибки в за­конах бывают двух видов. Один вид — это неточности в отдельных реквизитах нормативного акта, именах собственных, отсылки к не­существующим нормативно-правовым актам или к их отдельным положениям либо ссылки на нормативно-правовые акты, которые не содержат необходимой для данной ситуации правовой информации.

В законодательстве Российской Федерации наиболее распро­странены отсылки к законам или законодательству в целом по во­просам, не получившим нормативно-правового регулирования на этом уровне. Так, в ст. 20 Закона Российской Федерации «О право­вой охране программ для электронно-вычислительных машин и баз данных» говорилось о том, что выпуск под своим именем чужой программы для ЭВМ или баз данных либо незаконное воспроизве­дение или распространение таких произведений влечет за собой уголовную ответственность в соответствии с законом. Тщетно ис­кать подобный состав преступлений в УК РФ. В нем имеется лишь статья, предусматривающая ответственность за нарушение автор­ских и изобретательских прав. Подобные отсылки создают иллюзию законодательного регулирования соответствующего вида общест­венных отношений и тем самым дезориентируют граждан и иных субъектов права.

Другой вид фактографических ошибок состоит в том, что зако­нодатель упускает отдельные реальные жизненные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания проектируемых норм права. В результате норма получает более широкое действие, чем хотел законодатель, либо, наоборот, не охватывает всех обще­ственных отношений, которые по логике вещей должны были под­падать под действие данной нормы.

В частности, п. 3 ст. 40 Закона Российской Федерации «О воин­ской обязанности и военной службе» запрещает кому бы то ни бы­ло устанавливать специальные воинские звания или классные чи­ны, аналогичные воинским званиям. Однако законодатель забыл, что работники органов милиции, хотя и не состоят на военной службе, тем не менее имеют звания, аналогичные воинским. Оче­видно, для того чтобы устранить эту ошибку, законодателю следует дополнить ст. 40 Закона фразой: «кроме случаев, установленных федеральным законом».

Кроме того, нередко в законах указывается официальное на­именование какого-либо органа государственной власти, который в последствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием. Это влечет за собой необходимость вносить изменения в закон.

Логические ошибки представляют собой негативный результат несоблюдения принципов и законов формальной логики при под­готовке и принятии нормативно-правовых актов. К наиболее харак­терным логическим ошибкам, допускаемым в текстах законов Рос­сийской Федерации, относятся следующие.

а) Логические противоречия. Суть их выражается в том, что один и тот же предмет (явление, субъект), взятый в одном и том же от­ношении, в один и тот же период времени, интерпретируется раз­личным образом. Вследствие этого нормативно-правовое предписа­ние становится расплывчатым, двусмысленным, неопределенным. Так, в Основах лесного законодательства Российской Федерации (утративших силу в связи с принятием Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ) в преамбуле давалось специальное определение леса как совокупности земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности и животного мира. Однако уже в следующей статье Основ лес понимается только как древесная растительность.

б) Возможны ситуации, когда неясное или нечеткое употребление правовых терминов и понятий может серьезно деформировать мысль законодателя, привести к парадоксальным ситуациям, вроде той, что имела место в ныне отмененных Законах РСФСР «О собствен­ности в РСФСР» и «О предприятиях и предпринимательской дея­тельности» (в связи с произвольным толкованием понятий «пред­приятие» и «собственность»). Предприятие представляет собой са­мостоятельный хозяйствующий субъект, состоящий из трудового коллектива и имущества. Согласно ст. 2, 5, 7, 14, 16 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» имущество могло находиться в госу­дарственной, муниципальной либо частной собственности. В то же время в других статьях этого Закона и в Законе РСФСР «О пред­приятиях и предпринимательской деятельности» говорилось о том, что в государственной, муниципальной и частной собственности могло находиться предприятие, т.е. строго формально, не только имущество, но и трудовой коллектив. Словом, получалось не со­временное общество, а чуть ли не крепостное право, чего, конечно, не имел в виду законодатель.

в) Определение неизвестного через неизвестное. Например, со­гласно ст. 14 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» эта деятельность определяется через вид деятельности, «осуществляемой гласно и негласно... путем проведе­ния оперативно-розыскных мероприятий». Человек, который не имеет представления об оперативно-розыскной деятельности, еще меньше знает что-либо об оперативно-розыскных мероприятиях.

г) Нарушение соразмерностиопределения понятий. Тавтология — ошибочный прием, при котором определяемое повторяется в опре­деляемом.

Грамматические ошибки — это нарушения стиля и правил рус­ского языка. Заключаются в значительном отступлении от доста­точно простых и общеизвестных лексических, орфографических и синтаксических норм современного русского языка. В частности, можно назвать следующие допускаемые грамматические ошибки:

•  употребление слов не в их нормативном написании. Напри­мер, «найм» вместо «наем», «транспортировка» вместо «транс­портирование»;

•  образование новых слов путем добавления приставки «не» к существительным, с которыми эта приставка обычно не употребляется. Например, «невывоз», «неостановка», «недо- ставление», «недекларирование», «непредставление»;

•  составление фраз из слов, не сочетаемых по смыслу или грамматически. Например, «вскрыть места», «причинение по­вреждений запорам», «помещение под режим»;

•  употребление конструкций, в которых управляемое слово не соотносится с разными однородными членами. Например, «выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие пре­ступлений, а также лиц, их подготавливающих и совершаю­щих». Однако «пресечь и раскрыть» лицо нельзя;

•  наличие опечаток, которые в тексте официального издания закона недопустимы;

•  громоздкость фраз, перегруженность их однородными члена­ми предложения, дополнениями, причастными и деепричаст­ными оборотами, смысл которых удается установить с боль­шим трудом. Иллюстрацией подобного законотворческого стиля может служить следующее предписание: «В случае не­сбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов сельсоветов, поселков, районных бюдже­тов районов в городах, городских бюджетов городов без рай­онного деления, бюджетов городов (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга), районов исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган власти, а в случае несбалансированности доходов и минимально не­обходимых расходов бюджетов городов Москвы и Санкт- Петербурга, областей, краев, автономных округов, автоном­ной области, республик в составе Российской Федерации — в установленном порядке в Совет Министров Российской Федерации в сроки, установленные соответственно указан­ным вышестоящим исполнительным органом власти, Сове­том Министров Российской Федерации, необходимые расче­ты для обоснования размеров нормативов отчислений от ре­гулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию».

Между тем предписание может быть изложено и более понят­ным языком. Например, следующим образом: «В случае несбалан­сированности доходов и минимально необходимых расходов бюд­жетов местных Советов народных депутатов, а также бюджетов субъектов Федерации соответствующий исполнительный орган вла­сти представляет в вышестоящий исполнительный орган необхо­димые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а так­же данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетно­му финансированию. Сроки представления отчетов определяются вышестоящими исполнительными органами». Мысль законодателя в этой редакции передана без искажений, но текст значительно уп­ростился благодаря тому, что исключено казуальное перечисление субъектов.

В качестве причин правотворческих ошибок исследователи вы­деляют объективные и субъективные^[16].

К объективным причинам относятся:

•  модификация российской правовой системы и связанные с этим пробелы в отечественной теории государства и права, отраслевых юридических науках;

•  необходимость в короткие сроки серьезным образом обнов­лять отечественное законодательство;

•  недостаточная правовая культура населения в целом и многих участников правотворческого процесса на федеральном, ре­гиональном и муниципальном уровнях;

•  несовершенство правотворческих процедур, установленных регламентами правотворческих органов и др.

Среди субъективных причинотмечаются:

•  поспешность в подготовке, рассмотрении и принятии зако­нов, подзаконных нормативных правовых актов, норматив­ных договоров;

•  нарушение технологии и недостаточно четкая регламентация правотворческого процесса;

•  недостаточное знание многими субъектами и участниками проектной деятельности действующего законодательства, ме­тодологии, методики правотворчества, правил юридической (и прежде всего законодательной) техники и современного русского литературного языка;

•  несоблюдение или игнорирование отдельными участниками правотворческого процесса установленных или выработанных на практике процедур создания нормативных правовых актов и нормативных договоров различных видов и др.

 

---

Дата добавления: 2018-05-02; просмотров: 614; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!