Внутренний финансовый контроль.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений в соответствии со статьей 265 БК РФ является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
Классификация финансового контроля на внешний и внутренний позволяет функционировать основополагающему принципу разделения властей, определенному Конституцией РФ. Внешний и внутренний контроль возможно разграничить исходя из направленности контроля, признаков его субъекта. Так, внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний – в отношении организационно не подчиненных субъектов». Внутренний финансовый контроль, осуществляемый в отношении деятельности участников бюджетного процесса, неразрывно связан с задачами, поставленными перед каждым участником бюджетного процесса, и позволяет проверить, насколько эффективно участники бюджетного процесса справляются с их выполнением.
Важным представляется разграничение понятий «внутренний финансовый контроль» и «ведомственный финансовый контроль». В новой редакции БК РФ подчеркивается, что внутренний государственный финансовый контроль – это контроль в бюджетной сфере, а по смыслу положений главы 26 БК РФ соответствующими полномочиями наделены – Федеральное казначейство, органы государственного финансового контроля субъектов РФ, а в ряде случаев и финансовые органы субъектов Российской Федерации, и такие органы осуществляют на уровне исполнительной власти «надведомственный» финансовый контроль»
|
|
|
В предыдущей редакции полномочиями по осуществлению ведомственного финансового контроля наделялись главные распорядители, распорядители бюджетных средств, которые в БК РФ 2013 г. являются только объектами государственного финансового контроля. Таким образом, в действующей редакции БК РФ понятие «ведомственный финансовый контроль» отсутствует. В данном случае при такой организации государственного финансового контроля контрольно-ревизионные органы министерств, федеральных служб и агентств, органов исполнительной власти субъектов РФ будут осуществлять ведомственный административный (административно-финансовый) контроль без права составления представления и (или) предписания по результатам контроля. Такими полномочиями наделены только органы государственного финансового контроля. В данном случае уместно говорить о реализации таких полномочий в рамках статьи 160.2-1 БК РФ.
|
|
|
Новая редакция статьи 265 БК РФ определяет главную цель государственного финансового контроля – обеспечение законности бюджетной деятельности, т.е. контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. Цель государственного внутреннего финансового контроля в целом совпадает с обозначенной выше целью государственного финансового контроля, но ее можно конкретизировать обозначением областей, в которых проводится данный вид контроля, а именно:
- полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;
- соблюдением законодательства, регулирующего порядок осуществления закупок в рамках контрактной системы;
- использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
- использованием средств при совершении платежных операций, за исполнением бюджетов бюджетной системы, например за непревышением фактической суммы переводимых в рамках кассового обслуживания исполнения бюджета операций над установленными лимитами бюджетных обязательств или бюджетными ассигнованиями.
|
|
|
Указанная цель достигается решением следующих задач:
1) обеспечение эффективного контроля за формированием государственных доходов, а также рациональным и целесообразным использованием бюджетных средств;
2) соблюдение порядка осуществления бюджетного процесса;
3) проверка и координация деятельности органов внутреннего финансового контроля;
4) обеспечение проведения установленных законодательством контрольных мероприятий в подведомственных сферах;
5) контроль за своевременным и полным устранением выявленных по результатам контрольных мероприятий нарушений и недостатков, за принятием решений по возмещению причиненного государству ущерба;
6) пресечение и предупреждение правонарушений в бюджетной сфере, определение меры ответственности за совершение правонарушений в бюджетной сфере;
7) систематическое обобщение и анализ материалов контрольных мероприятий;
8) разработка мер по совершенствованию ведомственного и внутреннего финансового контроля.
Решением указанных задач занимаются органы исполнительной власти, выполняющие в пределах своей компетенции функции по осуществлению государственного внутреннего финансового контроля. Значительную роль в организации бюджетного контроля играет Министерство финансов РФ – федеральный орган исполнительной власти, координирующий и контролирующий деятельность находящегося в его ведении органа внутреннего государственного финансово-бюджетного контроля – Федерального казначейства. Как было сказано, согласно статье 165 БК РФ Министерство финансов РФ осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по проведению государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе и внутреннего, федеральными органами исполнительной власти, а также методическое обеспечение такой деятельности органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований.
|
|
|
Из анализа главы 26 БК РФ можно заключить, что до начала 2016 г. органами исполнительной власти, на которые возложены функции по осуществлению государственного внутреннего финансового контроля и которые занимаются решением вышеуказанных задач, являлись Федеральное казначейство и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Данные органы, обладающие контрольными функциями, существенно отличались друг от друга правовым статусом. Федеральное казначейство, прежде всего, являлось государственным органом исполнительной власти, занимающимся правоприменительной деятельностью в части исполнения и кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы. В его компетенцию входили полномочия по контролю за ведением операций с бюджетными средствами.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора являлась органом, обладающим исключительно контрольно-надзорными полномочиями в нескольких сферах финансовой деятельности - в финансово-бюджетной сфере, в сфере контроля качества работы аудиторских организаций и выступала органом валютного контроля. В настоящее время единственным федеральным органом исполнительной власти, обладающим контрольно-надзорными полномочиями в финансово-бюджетной сфере, является Федеральное казначейство.
В соответствии со статьей 269.1 БК РФ полномочиями Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при санкционировании операций являются:
контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;
контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;
контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.
Федеральное казначейство устанавливает порядок осуществления государственного внутреннего финансового контроля изданными им ведомственными правовыми актами. Так, например, данная деятельность осуществляется на основании Приказа Казначейства России от 19.12.2016 № 478 «Об утверждении Положения об управлении внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе».
Таким образом, изучив массив законодательных и подзаконных актов, регламентирующих порядок осуществления государственного внутреннего финансового контроля, а также компетенцию органов исполнительной власти, можем прийти к выводу, что главная цель государственного внутреннего финансового контроля – обеспечение соблюдения бюджетного законодательства в установленных нормативными правовыми актами сферах и обеспечение целевого и некоррупционного расходования денежных средств, выделенных на реализацию государственных программ. Для реализации указанных целей в Российской Федерации существует в настоящее время орган исполнительной власти специальной компетенции, на который возложены функции по реализации государственного внутреннего финансового контроля. Данным ревизионным органом, исполняющим контрольные функции в финансово-бюджетной и некоторых других сферах, в настоящее время является Федеральное казначейство.
В свою очередь статьей 269.2. БК полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:
проводятся проверки, ревизии и обследования;
направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;
направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;
осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
История и предпосылки формирования и развития системы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации
Создание единого Древнерусского государства дало толчок к росту торговли и развитию денежного обращения. Ранее у славян в качестве денег ходили меховые деньги, представлявшие собой кусочки меха (куны, резаны, векши, ногаты и др.). Со временем меховая, кунная денежная система, начала отмирать и старые названия (мордки, векши и пр.) стали обозначать металлические деньги. Пользовались главным образом восточными серебряными монетами, но встречались византийские и западноевропейские монеты. С возникновением государственности на Руси стали чеканить свою золотую и серебряную монету. Затем чеканная монета уступает место серебряным слиткам – гривнам.
До создания Древнерусского государства, да и позже, финансовое хозяйство осуществлялось на содержание князя, военных предприятий, княжеское управление и суд. Удовлетворение этих потребностей совершалось за счет повинностей и натуральных сборов.
Сам князь жил на доходы от собственного хозяйства, но на упомянутые нужды собирал дань. Дань – первоначально военная контрибуция, платимая побежденным племенем, – с течением времени приняла значение родового понятия, включающего все обязательные платежи собираемые лично князем. Эти сборы скоро принимают денежную форму, а в дальнейшем и форму оброка и как устоявшаяся традиция закрепляются в законодательном порядке.
В Древнерусском государстве при реализации финансового хозяйства Законодательство устанавливало в качестве органа, осуществляющего функции денежного контроля, князя. Так, в статьях 35, 36, 37 «Русской Правды» (XI в.) определялся порядок взыскания в пользу князя штрафа, который хранится в казне. Вместе с этим «Русская Правда» была направлена на обеспечение справедливого, с точки зрения народных традиций, решения проблем, возникающих в жизни, обеспечение баланса между общинами и государством, осуществление регулирования организации и оплаты труда по выполнению общественных функций (строительство укреплений, дорог, мостов). А это нельзя было решить без налаженного учета и контроля, организация которого была возложена на князя.
В эту эпоху специальные финансовые учреждения отсутствовали; управление финансов, слабо развитое в то время, сосредоточилось в учреждениях, осуществляющих общее управление государством, а именно в Боярской Думе – постоянном Совете князя, стоявшего во главе управления государством.
До разделения России на удельные княжества Дума состояла из дружинников князя, епископов и «старцев градских» или «людских».
В XI-ХIII вв. Дума стала односословной и состояла исключительно из служилого сословия – бояр. Прежние «старцы градские» либо слились со служилыми людьми, либо перенесли свою деятельность и влияние из Думы на вече.
Вече было собранием полноправных граждан города, состоящее в большинстве из простого народа, а также и знати. Вече, как правило, не было властью враждебной князю и боярской Думе, но являлась для них политическим противовесом, проводником реализации интересов большинства народа.
Дела решались на вече единогласно, а в случае разногласий перевес брала сторона, превосходившая другую физической силой.
В ХI в. на вече обсуждались почти все важнейшие вопросы, разрешаемые в Думе, включая финансовые. Например, здесь народом устанавливались чрезвычайные налоги для ведения войны, осуществлялся контроль за деятельностью власти.
В этот период существование государства обеспечивали три вида финансовых органов:
· органы, собиравшие подати и наблюдавшие за исполнением повинностей (прямые налоги);
· органы, взимавшие заставные пошлины;
· органы, взимавшие торговые пошлины.
Общее название органов, собиравших подати и наблюдавших за исполнением повинностей было даньщики. Они делились на писцов, если их обязанностью было устанавливать количество земли и число людей, обязанных платить налоги и исполнять повинности; непосредственно даньщиков, если они собирали прямые подати; и черноборцев, если они собирали так называемый «черный бор», т.е. подать с простого народа.
Органы, взимавшие заставные пошлины носили название мытчиков, когда собирали «мыть». Со середины ХIII в. это была проезжая пошлина, взимавшаяся при провозе товаров через дорожные заставы. Во времена Орды эти органы стали называться заставщиками. Мостовщиками они назывались, если собирали пошлины за проезд и провоз товаров по мостам; перевозчиками – если взимали пошлины на перевозах.
Органы, взимавшие торговые пошлины, носили общее название таможников. Они взимали «гостиную дань» – пошлину, которую в ХII-ХIV столетиях платили иногородцы за право торговли в чужом городе; пошлину за обязательное взвешивание продаваемого товара на казенных весах; пошлину за обязательное клеймение лошадей при их продаже, другие пошлины.
Как известно, русское государство, как единое целое с царем во главе, начало складываться со второй половины ХV в. До этого была только земля русская, на громадном пространстве которой, были разбросаны отдельные княжества, которые никак нельзя рассматривать, как государства. Понятия о государственной территории, как достояния отдельного народа, в ту пору на Руси не существовало. А князья смотрели на свою землю, как на вотчину, свою родовую частную собственность. Повсюду преобладало военно-гражданское управление. В результате, не имея единой государственной территории, объединенной национальной идеей и верховным носителем идеи во главе, и в результате кровавых междоусобиц русские земли в первой половине XIII в. стали жертвой Орды.
Русь распалась. Наиболее ее цветущая часть – Приднепровье стала добычей Литвы, а затем и Польши. Другая, восточная часть России, с одной стороны отражая притязания Польши, с другой – сопротивляясь Орде, по сути, была загнана в болотистое междуречье Оки и Волги.
И именно там, под двойным давлением иноземных сил и Орды среди Московских князей началось возрождение идеи объединения русского народа в единое государство.
За практическую реализацию этой идеи взялся Московский князь Иван I Данилович Калита (1325–1340). Ему удалось добиться привилегии хана и впервые организовать финансовый союз князей, направленный на организацию сбора дани с князей и отправки ее в Орду. Устранив ханских сборщиков податей, Иван Калита сразу снискал к себе доверие русского народа и утвердил свое первенство среди князей.
При сыне Калиты – князе Семене Гордом (1340–1353) – этот финансовый союз получает политический оттенок: великий князь Московский получает от хана право судить князей.
При внуке Ивана Калиты – Великом князе Дмитрии Донском (1359–1389) – этот союз приобретает уже общенациональное значение. На Куликовом поле в 1380 г. Дмитрием Донским под московскими знаменами была одержана первая победа объединенных им сил над военной Ордой.
Датой создания государственного финансового контроля в России принято считать 1656 год, когда в царствование Алексея Михайловича 10 марта (23 марта по новому стилю) был учреждён Счетный приказ или Приказ счетных дел. Первоначально перед Приказом ставилась сравнительно узкая задача – проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей (1653-1654 годы), а затем провести ревизию деятельности Приказа Большой казны за 50 лет.
Реформами Петра I при Правительствующем Сенате создана Ближняя Канцелярия (до 1719 года), Ревизион-коллегия (с 1720 года). С целью исключения дублирования, объединения и упорядочения отчетно-ревизионного дела статус Ревизион-коллегии был повышен, и 12 января 1722 года она была реорганизована в Ревизион-контору, в том же году ей была дана Инструкция, устанавливающая её права и обязанности, а также определяющая общее устройство контроля в России. Ревизион-контора заведовала счетами доходов и расходов государства, в её ведение входил и суд над лицами, изобличёнными в злоупотреблениях в деле собирания доходов и использования государственных средств.
Александр I высочайшими манифестами 1810-1811 годов разделяет управление государственными доходами и расходами на 3 части и вверяет их министру финансов, государственному казначею и государственному контролеру, который имел право непосредственного доклада императору.
Первым государственным контролером в истории России 28 января 1811 года назначен барон Бальтазар Кампенгаузен, возглавивший главное управление ревизии государственных счетов. Государственный контролер обладал полномочиями министра и осуществлял высшее наблюдение за проверкой счетов по всем гражданским и военным департаментам. Информировал Государственный совет о своих заключениях по всем сметам, представляемым другими министерствами.
При Николае I государственный контроле Алексей Хитровов 1836 году разрабатывает проверки и инструкции о проведении ревизии, устанавливаются правила отчетности для министерства.
1863-1871 годы вошли в историю государственного финансового контроля реформаторской деятельностью государственного контролера Валериана Татаринова. Предложенные им «коренные начала» преобразования государственной отчётности, в том числе введение предварительного контроля, сыграли ключевую роль в дальнейшем укреплении системы государственного финансового контроля России. Бюджет 1863 года впервые представлял собой роспись доходов и расходов, в 1868 году начинают публиковаться годовые отчеты контрольного ведомства по исполнению бюджета.
28 апреля 1892 года при Александре III принят первый закон о государственном контроле, в том числе определена обязанность государственного контроля предоставлять заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций. Государственному контролеру подчинялись все центральные и местные учреждения контроля, он утверждал ревизионные инструкции, подбирал кандидатов для замещения высших должностей, назначал и увольнял руководящий ревизорский и контролерский состав ведомства.
На рубеже XIX-XX веков велись поиски наиболее эффективных форм финансового контроля применительно к условиям России и с учетом начинавшегося разделения власти на законодательную и исполнительную. Однако мировая война и последовавшие за ней революции остановили этот процесс.
Но уже 5 декабря 1917 года декретами революционной власти созданы Народный комиссариат государственного контроля для осуществления проверки хозяйственной деятельности госучреждений и Коллегия государственного контроля.
В советский период структура системы государственного финансового контроля многократно менялась (Наркомат Рабоче- крестьянской инспекции (РКИ, Рабкрин), Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б), Комиссия советского контроля при Совете Народных Комиссаров СССР, наконец деятельность образованного в 1965 году Комитета народного контроля СССР, просуществовавшего до 26 декабря 1990 года с широким кругом полномочий; деятельность Контрольной палаты СССР в мае – декабре 1991 года, впервые законодательно определенной высшим органом финансово-экономического контроля в стране). Однако реорганизация учреждений системы государственного финансового контроля, преобразования не изменяли сути этих учреждений: они всегда оставались атрибутом централизованной экономики и однопартийной системы.
Изменение принципов государственного управления, новая экономическая ситуация потребовали изменения системы государственного контроля.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации 18 ноября 1994 года приняла Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Закон был одобрен Советом Федерации 7 декабря того же года, 11 января 1995 года подписан Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования — 14 января 1995 года.
С внесением в 2013 году изменений в БК РФ законодательно было закреплено осуществление внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, и система финансового контроля в России была значительным образом реформирована. Содержание современной системы государственного (муниципального) финансового контроля будет раскрыто подробно в дальнейших темах.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 725; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!