Принципов бюджетной системы РФ.
Тема 1. Понятие государственного и муниципального финансового контроля
Предмет, метод и цели государственного и муниципального финансового контроля
Контроль – процесс обнаружения угроз и реагирования на них с помощью контрмер, которые уменьшают или устраняют последствия угроз и снижают вероятность ошибок или нежелательных состояний.
Контрольные действия включают политику и процедуры, которые помогают удостовериться, что распоряжения руководства выполняются, например, что необходимые меры предприняты в отношении рисков, которые могут препятствовать достижению целей проверяемого лица.
Контроль – это одна из форм управленческой деятельности. Контроль существует везде, где наличествуют субъект управления и управляемый субъект. Тот, кто наделен правом контролировать, обладает более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом контроля, а кроме того, первый вправе использовать в отношении последнего имеющиеся механизмы непосредственного властного принуждения. Контроль – это труд, связанный с наблюдением и проверкой соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д. с выявлением результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принципов организации и регулирования.
|
|
|
В юридической и экономической науке единое понятие финансового контроля до настоящего времени не выработано.
В свое время в Указе Президента России от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» определялось, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. В качестве главных направлений государственного финансового контроля определялись: контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета, а также за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты. В целом же правовая база финансового контроля, включающая в себя значительное число нормативных правовых актов, определяет основные цели такого контроля, устанавливает задачи, функции и полномочия контрольных органов, регламентирование и регулирование содержания, деталей и особенностей процесса контроля путем издания подзаконных нормативных правовых актов, в том числе и собственных актов контрольных органов.
|
|
|
С учетом изложенного финансовый контроль в целом можно определить как составную часть государственного контроля, представляющую собой целенаправленную деятельность уполномоченных лиц, которые обязаны выявлять в финансовой сфере в рамках проводимых проверочных мероприятий, предупреждать и пресекать нарушения финансового законодательства, привлекать виновных к ответственности посредством применения финансовых и иных санкций и возмещать финансовый ущерб в целях создания эффективного финансового механизма и построения стабильной финансовой системы. В данном случае применена широкая трактовка финансового контроля, поскольку в узком его понимании такой контроль сводится лишь к проверке соблюдения бюджетного законодательства.
|
|
|
С учетом этого, категорируя финансовый контроль, не стоит забывать, что финансовая система включает в себя совокупность различных подсистем: бюджетную, денежно-кредитную, налоговую и др. Соответственно, финансовый контроль в широком его понимании сложно составлен, в его общем формате выделяются и с точки зрения правового регулирования все более отчетливо обособляются отдельные его направления в зависимости от подотраслей финансового права: бюджетное право и налоговое право, например. Наряду с этими направлениями также обособились банковский надзор (контроль за деятельностью кредитных организаций), валютный контроль, контроль и надзор в сфере денежного обращения, контроль и надзор в сфере финансовых рынков. Все указанные направления финансового контроля различаются по своим объектам, формам и методам контрольной деятельности, составу контролирующих органов и контролируемых лиц. Кроме того, каждое такое направление имеет свои специфические цели и задачи.
Государственный и муниципальный финансовый контроль – только составная часть финансового контроля. Негосударственный финансовый контроль представлен независимыми аудиторскими службами, внутренним контролем предприятий и организаций.
|
|
|
Разделение финансового контроля на государственный и негосударственный производится в первую очередь по признаку принадлежности финансовых ресурсов соответственно публичным и частным субъектам. Таким образом, объектом как государственного, так и негосударственного финансового контроля являются общественные отношения, образующиеся в первом случае по поводу публичных финансов, а во втором – частных. Объектом государственного финансового контроля следует признать общественные отношения, складывающиеся в процессе образования, распределения и использования публичных денежных фондов и, прежде всего, бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. При этом содержание этих правоотношений может приобретать форму различных финансовых операций и других юридически значимых действий, например, по предоставлению бюджетных субсидий и кредитов, уплате в бюджет налогов и т.д. Объект же негосударственного финансового контроля могут, к примеру, составлять отношения, связанные с получением и распределением корпоративной прибыли, использованием банковских кредитов, составлением финансовой отчетности. Процессы, связанные с использованием фондов денежных средств ввиду исключительной ценности последних независимо от их принадлежности, требуют постоянного финансового контроля, что и обусловливает актуальность последнего. Ведь государственный и негосударственный финансовый контроль должны осуществляться в интересах всего общества (в случае контроля денежных фондов государства) или в интересах каких-либо хозяйствующих субъектов, общественных групп, общественных образований (денежных фондов организаций, предприятий и учреждений независимо от их организационно-правовых форм; органов местного самоуправления; общественных объединений). Однако, помимо различий в объекте, эти два вида контроля различаются по составу контролеров, формам и методам контроля, а также по оформлению результатов контроля и реагированию на выявляемые нарушения.
Также понятие «контроль» шире понятия «надзор». Под контролем понимается сравнение фактических процессов и явлений, происходящих в контролируемой сфере деятельности, с установленными требованиями, тогда как надзор – это систематическое, целевое наблюдение за исполнением и соблюдением поднадзорным субъектом обязательных требований в установленной сфере деятельности.
В отличие от контроля и надзора, действующим законодательством дано определению понятию «аудит», согласно которому под аудитом подразумевается независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (ФЗ «Об аудиторской деятельности). Однако зачастую под аудитом понимается деятельность как внешних, так и внутренних по отношению к организации лиц, позволяющая не только оценить достоверность отчетности, но и направленной на улучшение операций организации, достижение ей своих целей, улучшение эффективности процессов управления (Базельский комитет по банковскому надзору).
Указанные выше направления финансового контроля с правовой точки зрения получили обстоятельную регламентацию. Например, в гл. 26 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля» Бюджетного кодекса Российской Федерации определены определяются виды, формы и методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля применительно к сфере бюджетных правоотношений, состав контролирующих органов и их компетенция. Исключительно детальную правовую регламентацию получил налоговый контроль. В гл. 14 «Налоговый контроль» части первой Налогового кодекса Российской Федерации определены формы проведения налогового контроля, состав и соответствующая компетенция органов, его осуществляющих, виды проверок, процессуальный порядок осуществления различных контрольных действий и производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах. В гл. X «Банковское регулирование и банковский надзор» Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определяются цели банковского надзора и статус Банка России как органа банковского надзора, в гл. X.1 «Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков» аналогично прописаны вопросы контроля и надзора в сфере финансовых рынков. Правовую основу надзора и наблюдения в национальной платежной системе составляет Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе». Согласно ст. 31 этого Закона основными целями надзора и наблюдения в национальной платежной системе являются обеспечение ее стабильности и развития. В гл. 4 «Валютный контроль» Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» закреплены цели и направления валютного контроля, состав органов и агентов валютного контроля и их полномочия. Каждое из упомянутых направлений контрольной деятельности соотносится с государственным финансовым контролем, как частное с общим. Объект, состав и компетенция контролирующих органов и контролируемых лиц, цели и задачи государственного финансового контроля всегда будут шире, чем у отдельно взятого контроля в финансово-бюджетной сфере, налогового контроля, банковского надзора, надзора и наблюдения в национальной платежной системе, контроля и надзора в сфере финансовых рынков или валютного контроля.
Целью государственного и муниципального финансового контроля является обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению, включая стадии планирования, формирования, распределения и использования, государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранностью и преумножением для выполнения функций государства.
Принцип законности – это соблюдение действующего законодательства в процессе использования бюджетных средств.
Принцип целесообразности – это соответствие расходов поставленным целям по тому или иному направлению расходования.
Принцип эффективности предусматривает разумность, рациональность, практическую и теоретическую обоснованность необходимости расходов в заявляемых размерах. Данный принцип является оценочным, т.е. сложен и не имеет однозначных параметров оценки, поэтому оценка эффективности бюджетных расходов является самой сложной составляющей финансового контроля.
Цель контроля наиболее конкретно выражается в задачах контроля, от точности формулировки задач контроля будет зависеть выполнение поставленных целей. В целом можно сказать, что основанной задачей является понимание контролируемости состояния объекта контроля в соответствии с действующими правовыми нормами, определение допустимого предела отклонений, фиксации недопустимых отклонений и их устранение.
Задачами являютсяпредупреждение и пресечение:
- ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;
- несоблюдения финансово-хозяйственного, в частности бюджетного, законодательства;
- недостатков в организации системы управления финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, предприятий, организаций (в том числе внутреннего контроля) с полным или частичным государственным участием или особо связанных с государством.
Государственный финансовый контроль также решает следующие задачи:
- контроль за соблюдением финансово-хозяйственного законодательства в процессе планирования и использования бюджетных средств;
- оценку экономической эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразность произведенных расходов.
Финансовый контроль, в отличие от иных видов контрольной деятельности, всеобъемлющ, имеет место во всех сферах общественных отношений. Соответственно, государственный (муниципальный) финансовый контроль пронизывает все сферы отношений, связанных с деятельностью публичных образований, и сопровождает весь процесс движения бюджетных средств, включая стадию юридико-экономического анализа эффективности расходов, начиная с этапа их планирования и заканчивая соответствующим «осмыслением» их результатов.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль является многоуровневым и многосторонним в соответствии со сложившейся системой органов публичной власти и призван обеспечивать интересы и права как государства, так и всех других субъектов экономической деятельности, вступающих в отношения по поводу бюджетных средств.
В систему финансового контроля входят следующие элементы:
- субъект контроля («кто контролирует»);
- объект контроля («кого контролируют»);
- предмет контроля («что контролируют»);
- методики и техники контроля и непосредственно процесс контроля;
- методики и техники сбора данных для проведения контроля;
- результаты контроля и принятие решений по ним.
Более обстоятельно перечисленные элементы системы будут рассмотрены в дальнейшем.
Уровни бюджетной системы. Принципы планирования и расходования бюджетных средств
Финансы — это термин, означающий как денежные средства и финансовые ресурсы (в их создании, движении, распределении, использовании), так и экономические отношения, обусловленные взаимными расчетами между хозяйствующими субъектами, движением денежных средств, денежным обращением, использованием денег.
Государственные финансы – это любые денежные отношения с участием государства (например, налогообложение, закупки, доходы от государственной собственности, финансовые отношения между различными уровнями государственной власти и пр.).
Финансовое право — отрасль права, регулирующей общественные отношения, связанные с образованием и расходованием финансов государства и местного самоуправления, необходимых для реализации своих полномочий.
Финансовое право шире бюджетного права, поскольку бюджетное право касается исключительно бюджетного устройства государства. Под бюджетным устройством государства следует понимать организацию, принципы построения и функционирования бюджетной системы страны.
Бюджетная система – это совокупность бюджетов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и внебюджетных фондов.
Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) о бюджетном устройстве позволяют понять состав бюджетной системы и на чем она основана. Построение бюджетной системы начинается с определения понятия «бюджет». Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджет любого уровня, упоминаемый в БК РФ, должен быть облечен в правовую форму, и таких форм всего три:
1) федеральный закон;
2) закон субъекта Российской Федерации;
3) муниципальный правовой акт представительного органа муниципального образования.
Правовая форма зависит от статуса территории, на которой действует бюджет. Например, федеральный бюджет должен существовать в правовой форме федерального закона, а местный – муниципального правового акта. Например, в Самарской области принят Закон Самарской области от 15.12.2016 № 137-ГД «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».
Бюджеты бюджетной системы образуют следующую структуру:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;
2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты, в том числе:
- бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджетная классификация РФ.
Для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, независимо от вида бюджета, необходимо определять доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов. Определять их надо одинаково для каждого бюджета, чтобы не было путаницы и чтобы впоследствии можно было бы сравнивать бюджеты между собой. С этой целью была разработана и введена в БК система упорядочивания этих показателей под названием «бюджетная классификация».
Бюджетная классификация входит в состав плана счетов, в соответствии с которым осуществляется бюджетный учет. Полный перечень и описание таких расходов содержится в Приказе Минфина России от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации». Классификация основана на кодах – числах, которые несут определенную информацию.
принципов бюджетной системы РФ.
Если классификация нужна для того, чтобы построить бюджеты по единому образу и подобию, то принципы – это основополагающие идеи, которые должны способствовать правильной работе бюджетов.
Принципы подробно раскрыты в статьях БК РФ, однако их суть выражена в следующем:
1. Идея, в силу которой устанавливается единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ, лежит в основе принципа единства бюджетной системы РФ.
2. Идея о том, что доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов должны быть закреплены за каждым отдельно взятым бюджетом, равно как и полномочия ответственных органов по наполнению бюджетов, расходованию бюджетных средств и финансированию дефицита соответствующего бюджета, лежит в основе принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ.
3. Идея, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом, входит в состав принципа самостоятельности бюджетов.
4. Мысль, в силу которой соглашения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными, является составной частью принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.
5. Требование в обязательном порядке и полном объеме отражать в соответствующих бюджетах все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов образует принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.
6. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета – принцип сбалансированности бюджета.
7. Достижение результата с использованием наименьшего объема средств – принцип эффективности использования бюджетных средств.
8. Расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета – принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.
9. Обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы РФ – принцип прозрачности (открытости).
10. Реалистичность расчета доходов и расходов бюджета – принцип достоверности бюджета.
11. Бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования – принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.
12. Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся – принцип подведомственности расходов бюджетов.
13. Зачисление всех кассовых поступлений на единый счет бюджета РФ – принцип единства кассы.
Соответственно исходя из вышеприведенных принципов должно осуществляться планирование и расходование бюджетных средств.
При этом полагаем необходимым остановиться, что деятельность контрольных органов также должна строиться исходя из определенных бюджетным законодательством принципов устройства бюджетной системы и наиболее эффективным образом воздействовать на нее. В этой связи необходимо подробнее остановиться на риск-ориентированном планировании контрольной деятельности.
Природа функционирования публичных финансов и правовое регулирование данной сферы носят изначально весьма конфликтный характер. Существование различных рисков провоцирует возникновение коллизионных ситуаций, оказывающих обратный негативный эффект на стабильное осуществление финансовой деятельности как государства в целом, так и каждого отдельного хозяйствующего субъекта. Качественная бюджетная деятельность является основным условием эффективного функционирования государства. Развитие основных составляющих бюджетной политики неразрывно связано с бюджетным контролем, основные цели которого – целевое и рациональное (эффективное) распределение и использование средств бюджета, в том числе за счет достижения высокого уровня бюджетной (финансовой) дисциплины субъектами бюджетного права.
Президент Российской Федерации В.В. Путин еще в послании Федеральному собранию Р.Ф в 2014 году одним из ключевых направлений контрольной деятельности обозначил выстраивание системы риск-ориентированного планирования деятельности контрольных органов, позволяющей сосредоточить усилия ревизионного блока именно на проблемных вопросах, требующих особого внимания.
Следует отметить, что риск – это явление, не обязательно требующее наличия субъектного элемента, поскольку наличие риска не означает, что субъект будет вступать в эти рисковые отношения. Наличие рисковых расходов не обязательно означает наличие умысла субъекта расходов в в завышении расходов и т.п. Более того, риски могут возникать и независимо от воли субъектов либо могут возникать по воле третьих лиц. Данное противоречие можно объяснить и обстоятельством, не имеющим субъективного характера, - в рамках осуществления финансово-бюджетного контроля при выборе подконтрольного субъекта уполномоченные органы должны учитывать и основные бюджетные риски, характерные для развития государства в целом
Риск-ориентированный подход основывается на плановости проведения контрольных мероприятий и выбора подконтрольного субъекта.
Следует отметить, что изменения, внесенные в БК РФ в 2013 году, ориентированы на превентивное осуществление контрольной деятельности (предварительный контроль, закрепленный в части 4 статьи 265 БК РФ), т.е. предотвращение совершения финансовых правонарушений, при этом конкретные формы осуществления предварительного контроля и его результаты законодателем не регламентированы, что, с одной стороны, дает свободу правоприменителю, но с другой, создает необходимость комплексной оценки регламентации предварительного контроля в соотношении с действующим законодательством с целью недопущения его нарушения. В любом случае следует особо подчеркнуть, что наличие полномочий и средств для выявления необоснованных, подозрительных или необычных показателей расходов на стадии планирования, т.е. до того, как расходы фактически понесены и появятся достаточные основания для применения мер ответственности, предусмотренных законодательством, является, возможно, одним из ключевых элементов эффективной системы борьбы с бюджетными нарушениями.
Виды государственного и муниципального финансового контроля и характеристика органов, их осуществляющих. Формы осуществления государственного и муниципального финансового контроля.
Эффективность государственного финансового контроля во многом зависит от правильного выбора его видов, форм и методов. При этом после 2013 года конкретные виды и формы государственного (муниципального) финансового контроля закреплены БК РФ в главе 26. Оптимальные их сочетания, которые позволяют с наименьшими усилиями достигать наилучших результатов при осуществлении контрольных мероприятий, как правило, находят свое закрепление в соответствующих методиках. Некоторые из них облекаются в форму ведомственных нормативных правовых актов, административных регламентов (указаний), методических рекомендаций. В своей совокупности они и составляют методическую основу финансового контроля в бюджетной сфере. В этой связи следует отметить, что успех контрольной деятельности в бюджетной сфере во многом зависит от качества методик, рекомендуемых для использования должностными лицами органов государственного финансового контроля.
Виды контроля, выделяемые БК РФ:
1) внешний и внутренний,
2) предварительный и последующий.
Внешний и внутренний контроль различаются по субъектам.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее – органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
Таким образом, внутренний контроль осуществляется органами исполнительной власти, а внешний – органами законодательной (представительной) власти путем создания специальных структур – контрольно-счетных органов.
Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Предварительный контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения проектов формирования и использования государственных средств. Предварительный контроль носит превентивный характер и направлен на недопущение возможности незаконного, нерационального или неэффективного использования государственных финансовых и материальных ресурсов. При этом предварительный контроль необходимо рассматривать как основу для построения системы риск-ориентированного планирования расходов, о которой уже упоминалось ранее. В данном случае акцент смещается на оценку потенциальной возможности нарушения бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе.
Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Последующий контроль осуществляется по итогам совершения хозяйственных операций с государственными средствами органами государственной власти, юридическими и физическими лицами. По результатам мероприятий последующего контроля составляются акты, имеющие юридическую силу.
При этом важно помнить, что необходимым условием функционирования финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм осуществления, установление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей. В большей степени это касается именно форм осуществления финансового контроля, так как они непосредственно выражаются в конкретных действиях (актах) контрольных органов.
Формой осуществления финансового контроля выступают способы его реализации. Формы осуществления финансового контроля, предусмотренные БК РФ: проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.
С учетом иных правовых актов, регулирующих осуществление финансового контроля, этот перечень возможно расширить следующим образом: ревизия, проверка, анализ, обследование, наблюдение, мониторинг, аудит эффективности и т.п.
Так, например, в статье 10 «Формы осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального контроля финансового контроля» Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определяется, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется «в форме контрольных и экспертно-аналитических мероприятий».
При этом правовыми актами ряд форм осуществления финансового контроля не регламентирован. Так, например, не регламентировано содержание обследования, что позволяет органу финансового контроля более самостоятельно и свободно использовать соответствующие вид контрольного мероприятия и также в более свободной форме закреплять результаты такого контрольного мероприятия. При этом для реализации риск-ориентированного подхода наиболее комфортно применение обследования как метода осуществления финансового контроля по причине отсутствия строгих рамочных положений в бюджетном законодательстве.
Также отсутствует четкое законодательное понимание об аудите эффективности. Исключением являются несколько законов субъектов Российской Федерации. Так, например, Закон Пермского края «О Контрольно-счетной палате Пермского края», принятый Законодательным Собранием Пермского края 19.07.2007, содержит в статье 2 определение аудита эффективности. Сам аудит эффективности считается одним из видов контрольных мероприятий наравне с ревизией, проверкой и обследованием. Однако в этом Законе не прописывается порядок проведения аудита эффективности.
В части предусмотренных БК РФ методов осуществления внутреннего финансового контроля необходимо выделить следующие.
Под проверкой статьей 267.1 БК РФ понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Ревизией считается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. Под обследованием согласно БК РФ понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.
Соответственно, выбор вида контрольного мероприятия производится руководителем органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля в зависимости от цели контрольного мероприятия и объема проверяемого материала и обозначается в правовом акте о назначении проверки. Выделяют следующий перечень критериев отбора контрольных мероприятий, среди которых:
1) существенность и значимость мероприятий, осуществляемых объектами государственного внутреннего финансового контроля, а также направления и объемы бюджетных расходов (в том числе мероприятия, проводимые в рамках реализации государственных программ Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальных программ). Так, например, контрольные мероприятия уполномоченного органа должны быть проведены при осуществлении объектом контроля сделок в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в сфере строительства;
2) оценка общего состояния внутреннего финансового контроля и аудита в отношении объекта контроля. Орган государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля формирует эту оценку посредством аналитической деятельности в отношении итогов осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита по подконтрольному объекту;
3) длительность периода, прошедшего с момента проведения подобного контрольного мероприятия органом государственного финансового контроля. Предельный срок в данном случае – три года. После превышения указанного срока критерий длительности имеет наивысший приоритет перед иными перечисленными в этом ряду критериями;
4) информация о наличии признаков нарушений, поступившая от иных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также мониторинг данных единой информационной системы в сфере закупок.
Деятельность по осуществлению финансового контроля подразделяется на плановую и внеплановую. В зависимости от вида происходит организация контрольных мероприятий и действий в рамках данной деятельности. Так, плановые контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с планом контрольных мероприятий органа государственного финансового контроля. Их утверждение производится руководителем органа финансового контроля. Однако существуют случаи, когда на основании решения руководителя или заместителя руководителя органа государственного финансового контроля осуществляются внеплановые контрольные мероприятия. К таким случаям относятся следующие:
- поступление обращений или поручений Президента РФ, Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Аппарата Правительства РФ, Министра финансов РФ, Следственного комитета РФ, правоохранительных органов, иных государственных органов, депутатских запросов, поручений высших должностных лиц субъектов РФ, высших исполнительных органов власти субъектов РФ, обращений граждан и организаций по поводу необходимости проведения контрольных мероприятий;
- получение должностным лицом органа государственного финансового контроля в ходе исполнения должностных обязанностей информации о нарушениях нормативных правовых актов по вопросам компетенции;
- истечение срока исполнения ранее выданного предписания (представления). Согласно БК РФ под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. В то же время предписание - это документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба публично-правовому образованию;
- рассмотрение акта и иных материалов камеральной проверки, после чего возникает необходимость в проведении внеплановой выездной проверки (ревизии);
- рассмотрение акта и иных материалов выездной проверки (ревизии), после чего возникает необходимость в назначении повторной внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля возражений (в письменной форме), а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).
В свою очередь, методы проведения как плановых, так и внеплановых контрольных мероприятий подразделяются нормами бюджетного законодательства на отдельные виды, имеющие свои отличительные признаки. Так, например, по месту проведения БК РФ подразделяет проверки на два вида:
а) камеральные проверки – проводятся по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной отчетности и иных документов, представленных по его запросу;
б) выездные проверки – проводятся по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности и первичных документов.
Еще одним видом проверок, выделяемым не в рамках данной классификации и существующим как для камеральных, так и для выездных проверок, можно считать встречные проверки. Согласно БК РФ под встречными проверками понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 273; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!