Источники административного права.

Исполнительная власть: содержание, признаки, функции, субъекты. Пр-пы организации и функционирования исполнительной власти. Исполнительная власть и государственное управление.

 

Исполнительная власть — это деятельность по управлению гос-м и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами гос-й власти особых функций и установленной законом компетенции. Главным является указание на то, что управление (государственное управление) является сущностью ИВ.

При детальной характеристике исполнительной власти необходимо учитывать следующие её признаки:

1. ИВ обусловлена существованием государства (гос-й властью) и необходимостью разделения единой гос власти на законодательную, исполнительную и судебную. Она является обязательным признаком современного правового гос-ва, поскольку выполнение в гос-ве разнообразных и сложнейших функций и полномочий невозможно ограничить только рамками одной ветви гос-й власти. ИВ осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций гос-го регулирования и т. д.

2. ИВ — это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с законодательной и судебной властью.

3. Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления). Это специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом они не являются ни органами законодательной власти, ни органами судебной власти.

4. Единство ИВ в РФ вытекает из ч. 3 ст. 11 КРФ, которая устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ОГВ ее субъектов осуществляется КРФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (например, ст. 71, 72 КРФ).

5. ИВ, как и другие ветви гос-й власти, есть власть подзаконная, т. е. ее организация и функционирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов.

6. Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты. Главное назначение ИВ состоит в каждодневном управлении делами общества и государства, которое должно быть законным и, в конечном счете, обеспечивать и защищать права и свободы граждан.

7. В силу того что одной из функций гос-го управления является планирование, оно выступает в качестве существенного признака ИВ.

8. Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную (правоохранительную) деятельность.

Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее социальным назначением и особым положением в системе разделения властей, заключается в качественном выполнении функций государственного управления, к которым относятся:

1. исполнительная (правоприменительная), т. е. функция исполнения КРФ, ФЗ и законов субъектов РФ;

2. правозащитная, т. е. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

3. социально-экономическая, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;

4. функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5. регулирующая, в рамках которой осуществляются многие функции гос-го управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.;

6. нормотворческая, в соответствии с которой ОИВ осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов;

7. охранительная (юрисдикционная), означающая, что ОИВ законодательно наделены полномочиями по применению к юр. и физ. лицам мер гос-го (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.

Субъекты ИВ являются главнейшими субъектами АП, поскольку именно они осуществляют гос-е управление, управленческие действия, принимают административные акты, обеспечивают исполнение законов, общественный порядок и безопасность, права и свободы граждан.

С учетом федеративного устройства России выделяются следующие субъекты ИВ в РФ: 1) РФ как демократическое федеративное государство, суверенитет которого распространяется на всю территорию РФ; 2) равноправные субъекты РФ. республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.

С точки зрения осуществления гос-го управления субъектами ИВ в РФ являются: 1) Президент РФ; 2) Правительство РФ; 3) ФОИВ (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства); 4) территориальные органы ФОИВ; 5) высшие должностные лица субъектов РФ (президенты, губернаторы, главы администраций); 6) правительства субъектов РФ, 7) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Пр-пы исполнительной власти – это общие положения, идеи, требования, которые характеризуют сущность управленческой деятельности.

1.Пр-п народовластия – народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть.

2.Пр-п верховенства закона, ст. 15 ч. 2 КРФ.

3.Пр-п разделения и взаимодействия власти.

4.Пр-п разграничения полномочий федеральных и региональных органов.

5.Пр-п гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц.

6. Пр-п приоритета и гарантированности прав личности, ст. 2 Конституции РФ.

7. Пр-п федеративного устройства.

8. Пр-п сочетания централизации и децентрализации.

Централизация – сосредоточение большей части государственных функций в ведении центральных федеральных органов исполнительной власти.

Децентрализация — закрепление предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, который он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов.

9. Пр-п плановости выражается в развитии разработки программ отраслей народного хозяйства, прогнозирование хода экономических реформ, установление государственного заказа на наиболее значительную продукцию и т.д.

10. Пр-п дифференциации функций и полномочий каждого из этих органов и должностных лиц.

Государственное управление – это целенаправленное организующая подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность ОИВ, осуществляющих функции гос-го управления в отраслях и сферах хозяйственного, социально-культурного и административно-политического (устройства) строительства.

Существует 2 подхода к определению понимания государственного управления.

1. Широкое понимание – это регулирующая деятельность государства в целом, т.е. деятельность по управлению представительной (или законодательной) органами власти, органами исполнительной власти, суда и прокуратуры.

В этом понимании гос-е управление – более широкое понятие, чем ИВ.

2. Узкое понимание – это административная деятельность ОИВ. Сюда относится практическая деятельность Президента, Правительства, ФОИВ, ОИВ субъектов и т.д.

В этом понимании гос-е управление и ИВ тождественны.

 

2. Социальное управление и его виды. Понятие и признаки государственного управления. Государственное управление и государственное регулирование.

Под социальным управлением понимается управление в сфере человеческой деятельности, управление общественными отношениями и процессами в обществе, управление поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых трудятся люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях: например, в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической, этической, культурной, семейной сферах.

Содержанием социального управления является упорядочение общественных отношений; регулирование организации и функционирования социального порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Содержанием социального управления является упорядочение общественных отношений; регулирование организации и функционирования социального порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Социальное управление включает понятие социально-управленческой деятельности, которое является более широким по отношению к термину «управление». Управленческая деятельность предполагает наличие практического элемента в осуществлении управления, т.е. характеризуется непосредственным осуществлением функций социального управления — исполнением норм, правил, организацией, руководством, координированием, учетом и контролем.

Социальное управление включает несколько видов, различающихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления:

1) государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти)

2) местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное самоуправление)

3) общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях)

4) коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления:

Гос-е управление в широком понимании — это регулирующая деятельность гос-ва в целом (деятельность представительных органов власти, прокуратуры, судов, и т.д.).

Ст. 10 КРФ устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Ст. 11 КРФ гласит, что: 1) государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ; 2) государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Следовательно, деятельность как представительных (законодательных), так и исполнительных, а также судебных органов государственной власти подпадает под одно понятие «государственная власть», т. е. «управление государством». Иначе говоря, государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т.е. деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такая трактовка поддерживается рядом научных разработок, а также ст. 10, 77, 78, 110—117 Конституции Российской Федерации и другими законодательными актами. Административное право рассматривает государственное управление лишь в узком понимании.

К гос-му управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента, Правительства, центральных ОФИВ (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К ОИВ, реализующим функции управления, относятся и ОМСУ, местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного управления; они также осуществляют функции административного принуждения, привлечения к административной ответственности виновных в совершении административных правонарушений. В деятельности именно этих органов с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие государственному управлению как особому виду государственной деятельности.

Гос-е управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки:

1. Гос-е управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению гос-й ИВ, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Гос-е управление — это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Гос-е управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление).

3. Гос-е управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности).

4. Гос-е управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования ИВ и направленная на обеспечение гос-х интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности.

5. Гос-е управление осуществляется специальными органами гос-й исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне РФ, так и в субъектах РФ и образуют систему ОГУ.

6. Гос-е управление отвечает принципу законности, т.е. деятельность ОИВ основывается на положениях и требованиях ФЗ и законодательных актов субъектов РФ.

7. Гос-е управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления.

8. Гос-е управление основывается на принципе организационности, т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма.

9. Гос-е управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, наложение административных взысканий, применение мер предупреждения или пресечения).

 

3. Цели, основные задачи, функции и виды государственного управления.

Цели гос-го управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В зависимости от качества этого конечного результата определяются и цели управления. Основополагающая цель гос-го управления — обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.

Существует ряд критериев классификации подобных целей, однако главным из них является, на наш взгляд, общее и специфическое содержание управленческой деятельности.

Соответственно выделяются следующие цели гос-го управления:

• социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений

• политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека

• обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния

• организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

С учетом намеченных целей определяются основные задачигосударственного управления:

1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов.

2. Обеспечение общественного порядка и безопасности.

3. Гос-е регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и гос-я поддержка некоторых предприятий и организаций.

4. Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения.

5. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы).

Видами гос-го управления являются: 1) внутреннее гос-е управление, осуществляемое ИОГВ в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения гос-х задач и исполнения н/п/а (осуществление действий по организации деятельности самих ИОГВ, совершенствованию института гос-й службы, разработка и принятие н/п/а); 2)внешнее гос-е управление, осуществляемое ОИВ в целях реализации «внешних» (в том числе иногда принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физ и юр лицам), не входящим в структуру гос-й администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию); 3) внутриорганизационное гос-е управление, осуществляемое в целях реализации исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными гос-и органами, традиционно не относящимися к ИОГВ.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное гос-е управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами.

Суверенное управление – это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц.

Управление, осуществляемое в частноправовых формах, имеет место в тех случаях, когда само гос-во не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие гос-ва как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область гос-го управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, положительным, является необходимым атрибутом современного социального государства.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное(специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и проч.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей).

В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям гос-го управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности гос-х органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления гос-й (управленческой) деятельности.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы гос-го управления, гос-х органов, стандартов гос-го управления.

В рамках данных функций гос-го управления ОИВ может осуществляться функция мониторинга.

3. Планирование — определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе гос-го управления, и в частности реализации гос-х функций Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы гос-й деятельности и гос-го управления.

ИОГВ осуществляют несколько видов функции планирования, например функцию бюджетного планирования.

4. Организация — формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий гос-х органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной гос-й деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими гос-ми служащими (должностными лицами).

6. Руководство — установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий гос-х органов (гос-х служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания гос-й деятельности (например, управленческой).

7. Координация — согласование деятельности различных гос-х органов для достижения общих целей и задач гос-го управления.

8. Контроль — установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования гос-х органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе гос-о управления.

Видами государственного контроля являются, например, экологический контроль, земельный контроль, государственный строительный контроль и т.д.

9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы гос-го управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

10. Учет — фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов гос-го управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий гос-х органов, гос-х управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для гос-го управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование гос-го управления.

 

4. Система понятий организации государственного управления (государственная должность, государственный орган, должность государственной службы, государственная служба, государственное учреждение, предприятие, организация, компетенция, полномочия, должностные обязанности, управленческая деятельность, служебная деятельность).

Государственная должность — базовая структурная единица гос-й администрации, включающая часть компетенции гос-го органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие гос-е должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к гос-й службе, т. е. не все гос-е должности являются гос-ми должностями гос-й службы.

Государственный орган — учрежденное в структуре аппарата гос-ва в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационная структура гос-й власти, сформированная гос-м для реализации гос-х функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией.

Должность государственной службы– должность в федеральных органах гос-й власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных гос-х органах, образуемых в соответствии с КРФ, с установленными: кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного гос-го органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ФЗ РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ»).

Государственная служба – это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения гос-ми служащими федеральных гос-х органов и гос-х органов субъектов РФ полномочий РФ и ее субъектов, гос-х органов и лиц, замещающих гос-е должности, как РФ, так и ее субъектов.

Государственное учреждение – гос-я организация, созданная для управления какой-либо сферой или объектом, обслуживания населения, обеспечения деятельности государственных органов, рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Г. у. характеризуется наличием штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; внутренней структурой и субординацией; сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену. Разнообразие задач предполагает и существование различных Г. у. Во-первых, это могут быть Г. у., непосредственно осуществляющие те или иные оперативные культурные, социальные и иные функции, например: государственные поликлиники, больницы, школы, университеты, библиотеки, дома культуры, театры, дома для престарелых и др. Во-вторых, в широком смысле слова Г. у. являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения, в том числе по обращениям граждан — любые министерства, комитеты, департаменты, суды, прокуратуры и т. д. В-третьих, к Г. у. можно отнести штатные аппараты, обслуживающие органы законодательной (представительной) власти РФ и субъектов РФ и обеспечивающие их функционирование, документооборот, рассмотрение обращений граждан и организаций.

Предприятие — организованный коллектив людей, главнейшая задача которого — осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли.

Организация — в широком смысле — социально-экономическая система, созданная для достижения коммерческих или некоммерческих целей. Организация — в узком смысле — объединение людей, совместно реализующих программу или цель и действующих на основе определенных правил и процедур.

Компетенция гос-го органа — принадлежащие гос-му органу круг ведения и пределы его действия по осуществлению гос-х функций и решению гос-х задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать гос-й орган; в компетенцию включаются полномочия гос-го органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

Полномочия — принадлежащие гос-му органу и гос-му служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции гос-х органов.

Должностные обязанности — обязанности, предусмотренные конкретной гос-й должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о гос-м органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях.

Управленческая деятельность — это форма реализации органами государственной власти и местного самоуправления целей и функций государственного управления; это особый вид труда людей, который требует соответствующей профессиональной подготовки, с тем чтобы обеспечить качественное выполнение служащими своих полномочий, подготовку и принятие правильных и законных управленческих решений.

Служебная деятельность — это работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (или муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов или органов местного самоуправления.

 

5. Административно-правовые основы управленческой деятельности (государственного управления).

См. вопрос № 2.

Налить воды о государственном управлении (понятие, принципы, цели, задачи; можно совместить с вопросом № 3).

 

6. Административное право и публичное право. Административное право и частное право.

Правовое регулирование современных общественных отношений обеспечивается нормами публичного права, в предмет которого входят: основы гос-го устройства; функционирование гос-ва и его институтов; институты гражданского общества; система и органы МСУ; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения.

АП как отрасль публичного права определяется, прежде всего, своим предметом, т.е. системой государственно-управленческих отношений, ибо гос-е управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм.

Одной из самых объемных отраслей публичного права является АП, которое регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы ОИВ, создания эффективной гос-й службы, обеспечения законности в области функционирования ИВ. Наряду с регулирующими АП присущи и «полицейские» (административно-юрисдикционные) методы воздействия на конкретных участников правоотношений. Субъекты АП, представляющие гос-во и его органы, также применяют в своей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пределах административно-властные принудительные полномочия.

АП является, кроме того, важнейшей учебной университетской дисциплиной.

АП представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами.

АП закрепляет отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной (административной, управленческой, исполнительно-распорядительной) власти.

Публичное право (как минимум его важнейшие части — государственное и АП) имеет в качестве предмета изучения гос-во как носителя верховной и суверенной власти, а также саму гос-ю власть в ее различных проявлениях. АП как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании адм-й деятельности, функционировании ИВ.

Ведущая роль АП в системе публичного права определяется тем, что оно создает правовую основу для публичного управления, т.е. предметом АП в публично-правовом смысле являются отношения в сфере публичного управления.

АП обеспечивает удовлетворение публичных интересов в сфере взаимоотношений его субъектов путем: 1) обеспечение гос-х и общественных интересов (интересов РФ, ее субъектов и муниципальных образований), проявляющихся в целях, задачах и функциях исполнительной власти; 2) обеспечение ПСЧГ, а также установление различных форм их правовой защиты; 3) обеспечение публичных интересов посредством установления контрольных механизмов; 4) административно-процессуальные правовые гарантии реализации публичных интересов; 5) обеспечение публичных интересов посредством установления мер адм-й ответственности (или нескольких видов юридической ответственности).

Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц); в его задачи входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности и на обоюдном согласии их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Разграничение публичного и частного права — трудная и до сих пор считающаяся спорной задача (существуют различные теории: т-я интересов, т-я субординации, т-я относительности и допустимости правовых норм).

Попытка более конкретного отграничения административного права от права частного повлечет за собой выявление следующих признаков административного права:

• АП обеспечивает публичные интересы и реализацию гос-х функций и задач

• АП использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права

• административно-правовое воздействие направлено на организацию и функционирование гос-ва и его структурных подразделений

• областью административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри гос-ва и его органов, так и при взаимодействии органов управления, граждан и других субъектов права

• наличие специфических («управленческих») норм материального АП

• для реализации материальных норм адм-го права применяются специальные административно-процессуальные нормы как позитивного (регулятивного, управленческо-процедурного), так и административно-деликтного характера; часто административно-процессуальные нормы действуют только для обеспечения государственно-правовой деятельности органов управления

• важнейшей формой управленческой адм-й деятельности является не договор (как в гражданском праве), а правовой акт управления (нормативный или индивидуальный правовой акт управления); в некоторых случаях могут заключаться и административные договоры, относящиеся к области публичного права

• ответственность гос-го органа управления в случае причинения ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении функций гос-й или муниципальной службы, т.е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (гос-ми и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций)

• при возникновении адм-го спора применяется адм-й и судебный порядок. Последний имеет специальное правовое регулирование. Вместе с тем следует отметить, что до настоящего времени в России не создан специальный адм-й суд, который разрешал бы возникающие управленческие споры (административные дела).

 

7. История развития административного права (административное право в эпоху абсолютизма; роль полиции в развитии административного права; административные суды; становление административного права в России в период конца XIX – начала XX века).

История развития АП прослеживается на примере исторического формирования АП в западноевропейских гос-х, т.к. важнейшие положения АП этих стран начиная с Нового времени укреплялись в России. Это отражено в трудах русских ученых в области гос-го, полицейского и АП. Российское АП проходило те же стадии развития, только в более поздний период. АП сформировалось в течение 500 лет развития. Термины «полицейское право», «наука полиции», «наука права внутреннего управления», — разные названия АП. Внутреннее управление – основанная на законе деятельность адм-х органов по осуществлению ГУ, организации учреждений а также формы и способы их действий.

К главным задачам становления АП относятся обеспечение общественного благополучия (развитие экономики, финансов, хозяйства, управления), защита общества от опасностей, создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности, создание порядка управления, связывание АП правовыми нормами. Социальные условия для возникновения АП – во время становления капитализма (ранее – управление самоуправляемыми общинами, феодалом етс). При капитализме возникли крупные города с экономикой, инфраструктурой, которыми необходимо было управлять. (15 в., СРИГН)

Абсолютизм – последний этап развития феодализма, он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое управление. Формально провозглашалась правовая защита на уровне империи (Германия) и территорий. В отдельных территориях создана камеральная юстиция, в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел, возникающих в процессе управленческой деятельности. Разделены были личное имущество и власть правителя и государственное (понятие фискуса, казны). Развитие АП обусловлено усилением королевской власти. В 16-17 веках формировался развитый управленческий аппарат, основанный на нормах публичного права, организована по подобным принципам была католическая церковь. Органы управления создавались также капиталистами-банкирами.

Главное достижение – создание полиции, которая обеспечивала общественный порядок. Абсолютная монархия управляла органами управления, структура которых была неопределенной и неустановленной. АП устанавливало привилегии государства (подданство и т.д.). В 17-18 веках в СРИГН не удалось создать эффективную систему управления – причины – деспотизм, взяточничество, бесконтрольность, преобладание местных интересов над государственными. В Англии – контроль судов и парламента. Создаются органы администрации (шведская коллегиальная администрация – за общественный порядок)

«Общее уложение для прусских провинций» — свод законов по публичному и частному праву, принят в 1794 г., устанавливал сословные различия, содержал ряд положений АП.

Современное АП возникло после того, как изменились отношения между государством и общество (концепции Просвещения, гражданского общества). Отношения господства стали регламентироваться законом и утратили свое первоначальное значение. Гражданское общество требовало организации ГВ на законодательной основе, установления государственных гарантий, защиты ПСЧГ, контроля над властью. В важную правовую отрасль превращается АП.

Термин «полиция» также претерпел изменения. Полиция в 15-17 веках – состояние хорошего порядка в обществе. В Средние Века – действия и предписания князей, все внутреннее гос-е управление.

В эпоху абсолютизма полицейская власть – важнейшая часть единой абсолютной государственной власти, теперь полиция также – власть монарха, благодаря которой регламентируется с помощью чиновников общественная жизнь и применяется принуждение. Полицейская власть – вся внутренняя госвласть, кроме финансов, войны и т.д., без разделения ЗВ и ИВ. Система полиции – полицейское государство.

Также – термин – общественное благосостояние (идеологическое обоснование власти).

Уточнение понятия полиции в смысле изменения содержания и ограничения сферы применения властных мероприятий – в трудах Пютцера (конец 18 века), Прусском общем земельном праве 179, подтверждено Кройцберг-решением 1882 г. – главная задача полиции есть защита общества от опасностей (запрет на застройку, который был вне компетенции полиции – ВАдС принял решение, что послужило тому, что полиция не может применять при исполнении своих функций меры, направленные против свободы и собственности при отсутствии законодательных установлений). В середине 18 века нормы полицейского права должны были обеспечивать безопасность, порядок и борьбу с правонарушениями – законотворчество в германских государствах, где издавались уголовные кодексы полиции.

Материальный смысл полиции – функция публичного управления по защите общественной безопасности. Сегодня так же определяется. В формальном смысле – все государственные задачи, для выполнения которых устанавливается компетенция полицейских органов (преследование преступников)

История развития полиции в России – с начала 18 века. Полицейская деятельность осуществлялась как административная полиция – предупреждение опасностей по отраслям деятельности и полиция безопасности (государство). Впервые появилась в 1718 г. в Петербурге, в 1721 – регламент и устав главного магистрата, в ходе реформы присваивались даже законодательные функции (эпоха абсолютизма в России). 1782 – Устав благочиния – организация городской полиции, установление полицейских обязанностей, 1797 – земская и сельская полиция, 1810 – министерство полиции: обеспечение безопасности, надзор за исполнением законов, проведение следствия, попечение о благоустройстве, рассмотрение дел. 1837 – положение о земской полиции, возникновение 3 отделения Е.И.В. Канцелярии

1858-1859 – полицейская реформа – отделение следствия от полиции, судебных дел, точное определение полномочий полиции в ЧС.

Административные учреждения и ОГВ в отношении частных лиц могут применять принуждение. Гражданин должен иметь возможность, обжалуя это, защитить ПСЧГ. Важнейший инструмент защиты – адм-я юстиция. Она возникает с момента, когда правомочия органов управления стали регламентироваться законом, более точно стали определяться обязанности лиц по отношению к государству.

Аншютц – административная юстиция есть применение АП в интересах разрешения споров посредством особых органов управления, подобным общим судам по правилам процесса, подобным, общим судам.

Черты АЮ – наличие правового спора о публичном праве, разрешение спора в рамках правосудия, защита ПСЧГ, независимость органов АЮ, существование специальных субъектов АЮ правоотношения (судьи, ДЛ), споры подведомственны судам (общим или А-судам) или квазисудебным органам, споры рассматриваются по определенным процессуальным правилам, результат – признание незаконности и недействительности, или наоборот, принятых органом управления А-актов или совершения действия или бездействия.

Три типа организации А-юстиции – зависимы от администрации (Франция), общие суды – Бельгия, Италия, А-суды – Германия.

В дореволюционной России – строилось по французскому образцу. ВАдС – первый департамент Сената, на местах – губернские присутствия, некоторые решения также рассматривались вышестоящими органами. В Германии – стали создаваться АС – зарождение в 60-х годах 19 века., истоки – в начале 19 века – идеологические, отделение публичного от частного, тогда же – дискуссия об АС, обычные суды/АС (Бэр/Гнайст, энумеративный принцип – выборочное обжалование актов в суд, ограниченная подсудность, генеральная оговорка – все акты в АС).

Русское АП – начало с реформ Петра Первого, достигла Россия стандартов Запада в административной деятельности, вошла в Романо-германскую семью права, система коллегий, табель о рангах, судебная система.

Как отрасль – свод законом РИ Сперанского, систематизация российского права (до этого – отдельные указы касались системы гос управления, например, коррупции)

19 век – указы императора, 60-е – реформирование АП. 1917 год – отрицание АП, несмотря на необходимость принятия актов, которые устанавливали ГУ, нестабильное развитие системы гос управления. Сфера управленческой деятельности зачастую не регламентировалась вообще (только 1984 – КоАП РСФСР)

 

8. Понятие, особенности и предмет административного права.

АП — отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности органов и должностных лиц по исполнению публичных функций гос-ва и муниципальных образований.

Под АП обычно понимают право администрации («право управления», «управленческое право»). АП как отрасль публичного права определяется, прежде всего, своим предметом, т.е. системой государственно-управленческих отношений, поскольку само гос. управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм.

АП регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной и стабильной гос. службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти, развития административного нормотворчества, формирования административного нормоконтроля.

Особенностью АП является то, что оно детализирует общественные отношения, которые входят в предмет правового регулирования иных отраслей права.

АП как праву публичному присущи следующие особенности:

1) оно обеспечивает публичные интересы и реализацию государственных функций и задач

2) оно использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права

3) оно направлено на организацию и функционирование государственной власти, государства и его органов

4) областью его административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри гос-ва и его органов, так и при взаимодействии органов публичного управления с гражданами, организациями и иными субъектами права

5) существуют материальные («управленческие») административно-правовые нормы сложноструктурированные в отдельные производства процессуальные нормы, создаваемые для реализации материальных норм АП

6) процессуальные административно-правовые нормы можно разделить на два вида: а) нормы позитивного характера, т. е. регулирующие, управленческо-процедурные (административные процедуры); административно-деликтные нормы, устанавливающие режимы правоохраны, контроля и надзора, разрешения, применения мер гос-го принуждения; для реализации этого вида норм законодательство устанавливает соответствующие административно-правовые процедуры и порядки

7) важнейшей формой осуществления управленческих действий является не договор (как в ГП), а административный акт, т. е. нормативный или индивидуальный правовой акт управления; в практике деятельности гос-й администрации и ее органов все чаще стали заключаться адм-е договоры, относящиеся к области публичного права

8) ответственность органа гос-го управления, гос-го или муниципального служащего, должностного лица в случае причинения ими ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении установленных для них гос-х функций, т. е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (гос-ми и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций)

9) при возникновении административно-правового спора применяется как адм-й, так и судебный порядок его рассмотрения или урегулирования. Оба способа разрешения административных дел (административного конфликта, административно-правового спора) применяются с соблюдением, установленных в соответствующих нормативных правовых актах процедур, производств, принципов и гарантий.

Таким образом, АП — это отрасль права (система правовых норм), которая для выполнения задач и осуществления. функций гос-ва регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования ИВ, гос-го управления и МСУ, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных гос-х органов, а также при обеспечении юридической зашиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.

Предметом АП являются разнообразные по содержанию общественные отношения, складывающиеся в сфере гос. управления, осуществляемого ОИВ, иными гос. органами и должностными лицами.

Административное право представляет собой систему правовых норм, которые:

1) регулируют отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (гос-го управления, МСУ), в области действия ОИВ (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий, система и структура органов исполнительной власти, исполнение административных регламентов)

2) определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур (например, принятие адм-х актов, заключение административных договоров)

3) создают гарантии судебной правовой защиты физ или юр лиц от незаконных решений (нормативных правовых актов) и действий (бездействия) ОГВ, должностных лиц, гос-х или мун-х служащих посредством адм-го судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами

4) устанавливают многочисленные административно-правовые режимы, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность

5) определяют виды адм-го принуждения за «отрицательные» результаты управления (противоправное управление), неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также устанавливают ответственность за совершение правонарушений в различных областях управления (ответственность органов управления, должностных лиц, гос-х и мун-х служащих; адм-я ответственность физ и юр лиц)

6) обеспечивают права, свободы и законные интересы, как граждан, так и юридических лиц.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником управленческих отношений является тот или иной исполнительной власти), можно выделить следующие, вида управленческих отношений между:

1) субъектами исполнительной власти, один из которых подчинен другому, и при. этом они находятся на различных организационно-правовых уровнях

2) субъектами ИВ, которые не подчинены друг, другу и находятся на одном и том же организационно-правовом уровне

3) органами ИВ и исполнительными органами МСУ

4) субъектами ИВ и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями

5) ОИВ, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, гос-я отчетность, контроль и надзор), и гос-ми предприятиями

6) субъектами исполнительной власти и общественными объединениями

7) субъектами ИВ и коммерческими и некоммерческими организациями

8) ИО МСУ и муниципальными предприятиями и учреждениями

9) ИО МСУ и коммерческими и некоммерческими организациями

10) ИО МСУ и общественными объединениями

11) органами ИВ и гражданами

12) ИО МСУ и гражданами.

Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:

1) управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право)

2) управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия ОИВ; отношения, возникающие между различными звеньями системы ИВ и органов публичного управления

3) управленческие отношения, связанные с деятельностью ИО МСУ и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т. е. при издании правовых актов управления, заключении адм-х договоров, использовании других форм управленческих действий

4) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры

5) отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных адм-х (юрисдикционных) органов о применении к физ или юр лицам адм-х наказаний

6) управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им гос-м специальных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.

 

9. Новые подходы к пониманию сущности и структуры современного административного права (дискуссия о реформе административного права и его системе).

Современное АП как правовая отрасль и соответствующая область российского законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Наука АП пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего реформирования. Заметный интерес ученых вызывают сегодня главнейшие проблемы АП, среди которых можно выделить следующие:

1) предмет АП и построение его системы

2) «семейство» административных (управленческих) наук

3) организация и функционирование исполнительной ветви гос-й власти: структурные проблемы организации системы ИВ; новые цели, задачи и функции публичного управления; преобразование в системе ИВ, в ее структуре и методах деятельности; установление (или разграничение) компетенции ее органов

4) защита ПСЧГ; усиление судебного контроля за ИВ (административная юстиция)

5) законодательное регулирование гос-й и мун-й службы

6) формы и методы деятельности ОИВ (правовые акты управления и адм-е договоры)

7) юрисдикционная деятельность гос-х и мун-х органов

8) развитие законодательства об адм-м процессе.

Указанные проблемы АП обусловливают целесообразность проведения дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры административного права. В специальной литературе последних лет проблеме реформирования административного права посвящено много интересных и важных материалов (статей, книг, обзоров); особо можно выделить идеи и предложения К.С. Бельского, а так же Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова и А.Ф. Ноздрачева.

Но прежде стоит сказать о том, что современное АП развивается вместе с проведением административной реформы.

В качестве доктрины развития современного российского АП можно считать совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития АП и его подотраслей и институтов.

Современная доктрина АП заключается в обосновании: 1) главных направлений развития административно-правового регулирования; 2) необходимости изменения его структуры в соответствии с новыми потребностями государственно-правового и экономического строительства, а также развивающимся адм-м законодательством; 3) установления в системе публичного управления адм-х процедур, правовых режимов и порядков, способствующих появлению эффективного гос-го и мун-го управления, защите прав и свобод физ и юр лиц; 4) развития АП в соответствии с традиционными международно-правовыми стандартами и его «европеизации»; 5) формирования адм-го законодательства, отвечающего принципам и назначению современного правового гос-ва.

В настоящее время доктрина АП должна строиться с учетом уже достигнутого в теории и практике АП преимущественно по таким направлениям, какуправленческий процесс, административные процедуры иадминистративная юстиция (административное судопроизводство).Именно данные институты являются сегодня наиболее актуальными и спорными.

К. С. Бельский первым среди современных ученых-административистов предпринял весьма важную попытку проанализировать историю АП, показать истоки российской административно-правовой науки (книга «Феноменология АП»). Однако, анализируя его предложения и взгляды, стоит помнить, что с 18 в. «утекло много воды», и АП претерпело существенные изменения, поэтому необходимо учитывать и современные, как российские, так и интернациональные, административно-правовые реальности.

Согласно К.С. Бельскому, система АП состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри АП: администрации, полиции и юстиции. По мнению Ю.Н. Старилова, АП составляют такие обобщающие институты, как организация управления, процесс управления (управленческий процесс), административная юрисдикция и административная юстиция (административное судопроизводство). Поскольку администрация, полиция и юстиция представляют собой, если прибегнуть к обобщению, части одного целого — самого государства, то в таком случае между ними стираются принципиальные различия.

Г. А. Тумановым отмечалось, что современное АП, исходным и базовым правовым источником которого считается КРФ, является важнейшим средством обеспечения действия самой КРФ по следующим причинам:

1) основная функциональная нагрузка АП состоит в правовом регулировании исполнительно-распорядительной деятельности ОГВ, а конкретно — ОИВ, органов государственного управления, т.е. административно-правовое обеспечение функционирования этих органов есть важная часть обеспечения действия Конституции

2) практическое управление (администрирование) как внутриорганизационное (внутриаппаратное), так и внешне ориентированное управление должно осуществляться на основе конст-х норм

3) защита исполнительно-распорядительными ОГВ ПСЧГ, установленных КРФ

4) функционирование ОИВ в условиях особых административно-правовых режимов (ЧП, военное положение и т.д.)

5) наличие административно-деликтного права, направленного на обеспечение законного функционирования системы гос-го управления и дающего возможность ОИВ (должностным лицам) применять меры адм-го правового принуждения (т.е. это властно-предупредительная и принудительно-карательная деятельность ОИВ)

6) АП обеспечивает организацию и функционирование гос-го аппарата, его структурных подразделений, деятельность должностных лиц, всего управленческого персонала; т.е. внутриорганизационное действие АП также является важным средством обеспечения действия КРФ.

По мнению Ю. А. Тихомирова, во-первых, предмет и система АП находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в АП Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы.

А. Ф. Ноздрачев, называет новые взгляды на развитие современного АП «фактической отменой АП как отрасли права, как научной и учебной дисциплины», реализацией «далеко не новых «доктрин» ликвидации АП, диффузии предмета его регулирования», для которых, по его мнению, нет «законодательных и организационных, социальных и политических, а также экономических оснований». По мнению Ю.Н. Старилова, ни один из современных авторов, исследующих проблемы современного АП, не призывает к ликвидации АП как отрасли права. С другой стороны, думается, что именно сегодня имеются социально-экономические, политические, организационные и законодательные предпосылки для реформирования АП, для приведения его в соответствие с действующим адм-м законодательством.

10. Система административного права.

Система АП – совокупность институтов, подотраслей и норм АП. Её необходимо отличать от системы адм-го законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления.

Традиционно учеными предлагается примерно одинаковая система АП, состоящая из двух частей — общей и особенной.

В общей части АП рассматриваются основные институты АП. Общая часть включает главные структурные элементы общего АП, например: понятие АП; вопросы предмета, метода и системы АП; административно-правовые нормы и отношения; наука АП; субъекты АП; административно-правовой статус гражданина, ОИВ, государственных служащих; правовые акты управления; административно-правовые методы реализации ИВ и адм-е принуждение; адм-е правонарушение и адм-я ответственность; компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об адм-х правонарушениях.

В общую часть АП также входят: институт административно-процессуальной деятельности; обеспечение законности в сфере реализации ИВ; виды гос-го контроля; прокурорский надзор; адм-й надзор; адм-я юстиция; общественный контроль.

В системе общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:

1. институты и нормы АП, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления, т.е. так называемое организационное АП или институты и нормы, входящие в управленческое право

2. правовые нормы, регламентирующие процесс управления

3. нормы, устанавливающие порядок судебной защиты ПСЧГ от действий и решений публичного управления

4. институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения.

Особенная часть включает главы о системе гос-го управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой,

В особенной части АП рассматриваются организация гос-го управления, вопросы соотношения компетенции РФ и её субъектов в области организации гос-го управления; понятие регионального управления; межотраслевое гос-е управление и его организационные формы; соотношение гос-го управления и гос-го регулирования; воздействие проводимой в России адм-й реформы на формирование системы и структуры ФОИВ.

Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты АП могут быть: отраслевыми(ин-т правового акта управления) и межотраслевыми(ин-т административной ответственности); материальными (ин-т административно-правовых форм управления) и процедурными (ин-т прохождения гос-й службы, производства по делам об адм-х прав-х); регулятивными (ин-т гос-й службы) и охранительными (ин-т адм-го принуждения); простыми (ин-т аттестации гос-х служащих) и сложными (ин-т гос-й службы, юр отв-ти (должностных лиц).

АП может быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-правовой статус субъектов управления и АП, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным(регламентирующим порядок реализации материальных норм АП).

АП подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее АП регулирует отношения (правоотношения) между управляющим гос-м (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой (то наиболее важная часть АП). Внутреннее АП регулирует правоотношения между гос-м, его органами и структурными подразделениями.

В настоящее время пересматривается особенная часть АП. В рамках такого пересмотра возможно построение и формирование следующих отраслей АП: строительное, служебное, информационное, транспортное право и т.д.

При появлении кодифицированного акта, регламентирующего адм-й процесс, возможно выделение адм-го процессуального права как самостоятельной отрасли российского права.

Формирование, совершенствование и развитие таких ин-в АП как гос-я служба и адм-я ответственность, приводит к появлению точек зрения, говорящих об административно-деликтном праве, а так же о служебном праве (полицейское право).

 

11. Методы административного права.

Метод правового регулирования административно-правовых отношений – это правовые средства (способы) воздействия на управленческие отношения, на установление административно-правового статуса субъектов правоотношений.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность способов, процедур, механизмов, приемов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения.

В системе административно-правового регулирования используются все три метода (типа) правового регулирования — дозволение, предписание и запрет. Дозволение реализуется с помощью управомочивающих норм АП; предписание и запрет — наиболее известные и часто применяемые в административной практике типы правового регулирования — включены в механизм административной деликтологии и применения мер административного принуждения.

Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим противоположным блокам правовых отраслей — публичному и частному праву.

Императивный метод правового регулирования — это метод властных предписаний, характерный, прежде всего для АП. Данный метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права.

Диспозитивный метод предполагает установление юр-го равенства участников правоотношений, свободу осуществления их волеизъявления. Этот метод применяется в основном в отраслях частного права (гражданского, трудового, семейного).

В общих чертах сущность методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств воздействия на административно-правовые отношения:

1) установление определенного порядка действий или принятия решений — предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме.

2) запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций, установление правоограничений или определенных требований.

3) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме.

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать (или не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий.

Методы АП как способы воздействия на общ-е отн-я следует отличать от методов изучения АП, которые, в сущности, представляют собой способы толкования адм-о-правовых норм.

 

12. Система (механизм) административно-правового регулирования.

Система административно-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю АП; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих отношений.

В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы.

1. Административно-правовые нормы как первичные элементы адм-го регулирующего воздействия на общественные отношения. Нормы АП содержатся в ФЗ, законах субъектов РФ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постановлениях, приказах и инструкциях ФОИВ и многих других актах. В системе адм-го правового регулирования правовым нормам отводится центральное место, поскольку их отсутствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования АП.

2. Применение норм АП субъектами права. От качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат административно-правового воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой культурой, необходимыми знаниями в сфере права и других отраслей научного знания. В процессе применения норм АП возникают сложности, неясности, коллизии, а следовательно, необходимость их толкования в случае разногласий между субъектами правоприменения, сомнения в правильности действий или в конституционности самой административно-правовой нормы. В последнем случае на помощь приходит КСРФ, рассматривающий подобные споры в установленном ФКЗ порядке. В результате применения норм АП и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (правоприменительные акты, судебные решения и т. д.).

3. Административно-правовые отношения,которые создаются в результате действия и применения норм АП. Правоотношения завершают формирование этой системы, а установление законных управленческих (адм-х) отношений и является по сути главной целью процесса административно-правового регулирования. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их применение на практике применительно к конкретным отношениям. Административно-правовые отношения содержат в себе соответствующие права, обязанности, ответственность участников правоотношений.

 

13. Принципы административного права.

В юридической литературе теория принципов АП пока не получила достаточного освещения. Между тем изучение этого вопроса имеет важнейшее значение для понимания, анализа и совершенствования самого АП, а также его важнейших институтов и подотраслей, для направления законотворческой деятельности в области АП, дальнейшего развития всего механизма административно-правового регулирования и т.д.

Законодатель не может и не должен определять понятие принципов АП, хотя он и перечисляет их в том или ином виде в различных законодательных и иных нормативных правовых актах. Принципы современного АП закрепляются в различных законодательных и других н/п/а: КРФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ.

Принципы АП — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования гос-й власти в целом (а также ИВ в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций гос-х управленческих органов по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий).

Принципы АП выполняют важные функции: они устанавливают основы правового статуса субъектов права, основы взаимодействия их с гос-м и между собой, фиксируя их основные права, обязанности, запреты, ограничения и ответственность.

Главным назначением принципов АП является установление характера административно-правового регулирования конкретных общ-х отношений, закрепление особого правового режима реализации субъективных прав, обязанностей, полномочий конкретных субъектов АП.

Обычно принципы права подразделяются на общие принципы и принципы ею институтов.

При классификации принципов АП, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные(политико-юридические) и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями КРФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизмы построения и функционирования ИВ и гос-го управления, гос-го аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной адм-й деятельности в гос-х органах.

Конституционные принципы:

1. Принцип законности. Этот принцип можно также назвать принципом верховенства КРФ и ФЗ над иными н/п/а, устанавливающими организацию и функционирование ИВ, гос-го управления, деятельность гос-х служащих, обеспечение прав и свобод граждан. Орган ИВ обязан осуществлять управленческую деятельность только в пределах предоставленной законом компетенции и в соответствии с РФ; этот принцип означает также, что и гос-е служащие вправе осуществлять полномочия только в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями.

Верховенство ФЗ предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия КРФ и ФЗ всех н/п/а, принимаемых ФОИВ, а также законов и иных н/п/а, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В рамках действия принципа верховенства законов важное значение приобретает и принцип соразмерности в государственном управлении, т. е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления. Это означает, что применяемые меры должны реально соотноситься с поставленной целью.

2. Принцип приоритета ПСЧГ, их непосредственного действия и правовой защиты.

ПСЧГ являются наивысшей ценностью. Обладание правами и свободами обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и гос-ва не исчерпываются обязанностью гос-ва не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с гос-м, которая есть сочетание взаимных прав и обязанностей.

Гос-е органы и их служащие призваны обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина. Деятельность гос-х органов, в конечном счете, должна быть направлена на претворение в жизнь и защиту конст-х прав, свобод и законных интересов граждан.

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Этот принцип иногда называют принципом федерализма. АП регламентирует организацию гос-й власти в РФ, устанавливает единую систему ОГВ, которые в свою очередь состоят из множества гос-х должностей. Гос-я власть в РФ едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 КРФ является многонациональный народ России. Никакой государственный орган, а, следовательно, никакой вид гос-й службы или никакие гос-е служащие не могут претендовать на суверенное осуществление гос-й власти. Они исполняют лишь соответствующие функции гос-х органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Вся система органов ИВ, гос-е управление и гос-я служба должны организовываться и функционировать в соответствии с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Гос-ми органами решаются задачи и осуществляются функции только в тех пределах, которые устанавливаются КРФ.

4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. АП распространяет свое регулирование на специфическую сферу общественных отношений, складывающихся преимущественно в системе исполнительной ветви гос-й власти.

Гос-я власть в РФ разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Эти ветви самостоятельны, и каждая из них выполняет специфические задачи и функции. Соответственно выделяются три основные функции гос-й власти (законодательная, исполнительная и судебная), каждая из которых должна самостоятельно исполняться соответствующим органом гос-й власти.

В то же время самостоятельность ИВ не исключает ее подотчетности в известных пределах представительным органам власти.

5. Принцип обеспечения права граждан на участие в государственном управлении; принцип эффективного управления.

Статья 32 (ч. 1) КРФ декларирует, что граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами гос-ва как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие обеспечивается реализацией гражданином своего права избирать и быть избранным в органы гос-й власти и ОМСУ, а также участвовать в референдуме. Наиболее важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами гос-ва в ч. 4 ст. 32 КРФ определяется гос-я служба. Согласно этому положению, граждане РФ имеют равный доступ к гос-й службе.

Данный принцип АП характеризуется также и тем, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в гос-е органы и ОМСУ (ст. 33 КРФ).

6. Принцип равенства граждан перед законом. Этот принцип выражается в том, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств имеют равные права и обязанности в сфере управления. Все граждане равны перед законом и судом.

7. Принцип гуманизма. Сущность принципа гуманизма заключается в том, что гос-во обеспечивает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права и свободы, охраняет достоинство личности, гарантирует свободы и личную неприкосновенность.

Организационно-функциональные принципы АП:

1. Принцип подконтрольности и подотчетности гос-х органов и гос-х служащих (принцип вертикальной подчиненности в системе управления).Контроль представляет собой одну из основных функций гос-го управления. Административно-правовые отношения пронизаны контрольными механизмами и регламентируются множеством ФЗ и иными н/п/а. Контрольно-надзорная деятельность — обязательный спутник административно-правовых отношений. Контроль и надзор обеспечивают действенность управленческой деятельности, эффективность функционирования государственных органов, реализацию прав и свобод граждан в сфере управления.

2. Принцип единства основных требований, предъявляемых к гос-му управлению. Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к гос-му управлению, так и к гос-й службе (а следовательно, и к гос-му служащему): к организации управления, к установлению стандартов управленческой деятельности и требований к служащим, к порядку взаимоотношений и взаимодействия между органами управления, к определению квалификационных требований к служащим, требований по выполнению ими своих должностных обязанностей и т. д.

3. Принцип профессионализма и компетентности гос-х служащих при осуществлении гос-го управления. АП устанавливает правовые основы управленческой деятельности в гос-х органах. Следовательно, гос-во должно обеспечивать профессиональное выполнение публичных задач и функций. Это действительно важнейший принцип АП, ибо с его помощью можно судить о степени соответствия самого гос-ва с его многочисленными органами тем целям, которые оно провозгласило в качестве гос-х.

3. Принцип гласности в осуществлении государственного управления. АП, регулируя процедуру гос-го управления, должно обеспечивать открытость информации об осуществляемой управленческой деятельности. Этот принцип обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на само гос-во, на его ОИВ с целью достижения истины и эффективности.

4. Принцип ответственности гос-х органов за принятые адм-е акты (решения); принцип ответственности гос-х служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Данный принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности (как правило, дисциплинарной). Решения, принимаемые органами гос-го управления, должны отвечать требованиям целесообразности и законности, должны соответствовать общему характеру осуществляемой управленческой деятельности.

5. Принцип обязательного учета научных основ организаций государственного управления. В данном случае речь идет о том, что АП, регламентируя управленческие отношения, устанавливает и принципы организации самого процесса управления.

 

14. Функции административного права.

Функции АП – основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения.

Традиционно выделяют две основные функции АП: регулятивную и охранительную. В них проявляется сущность административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, которое осуществляется для решения задач исполнительной власти.

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права.

Потенциал регулятивной функции АП наиболее полно реализуется посредством таких ее подвидов, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правоустановительная), контрольно-надзорная.

Охранительная функция проявляется в воздействии АП на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции АП может быть использовано административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов АП.

Выделяют также обеспечивающую функцию, которая выражается в деятельности административных органов и судов по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов органов гос. исполнительной власти, действия (бездействия) гос-х или муниципальных служащих, а также должностных лиц (административное судопроизводство). Реализация этой функции основывается на содержащихся в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных механизмах и производствах.

15. Административное право как наука.

АП как наука — это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, адм-х взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере гос-го управления (ИВ), о его социальной обусловленности и эффективности, закономерностях, реформировании и тенденциях развития адм-го законодательства, принципах АП, истории и перспективах развития, зарубежном АП.

Российская административно-правовая наука состоит из двух основных частей: общей и особенной. Данное разделение основывается на системе ныне действующего АП. Позитивно (или догматически) административно-правовая наука может быть представлена на основе конституций, обычного права, формальных законов, правовых положений, а также деятельности управленческих органов и судебной практики, в рамках которой интерпретируется позитивно действующее АП.

В западноевропейских странах административно-правовая наука в современном понимании подразделяется на общую (правовые источники, сущность, значение и положение управления внутри гос-й деятельности, субъекты АП, административно-правовые основы и обязанности, организация управления, управленческие действия, административно-правовая защита) иособенную (публичная служба, полицейское, коммунальное, строительное, дорожно-транспортное, социальное, финансовое и налоговое право и др.) части.

Предметом административно-правовой науки является исследование правоотношений в сфере гос-го управления, применения норм АП, действия административно-правовых законодательных актов, правотворчество самих органов гос-го управления.

Задачами административно-правовой науки является выявление проблем АП, сложностей в применении его норм, толкование административно-правовых норм, разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование гос-й управленческой деятельности.

Теоретической основой науки АП служат другие науки (философия, наука социального и гос-го управления, общая ТГП, политология и социология), научные труды отечественных и зарубежных ученых. Важное значение для науки АП имеет анализ законодательства (федерального и субъектов РФ) и административного правотворчества ОИВ (например, постановления о системе ОИВ и их структуре).

Развитие этой науки немыслимо без постоянного изучения практической деятельности гос-х и мун-х органов (адм-й практики), без проведения соц-х исследований в сфере организации и функционирования ИВ, гос-го управления и гос-х служащих.

Система науки АП обусловлена системой АП, его структурой, совокупностью правовых институтов, подотраслей АП, норм и логической взаимосвязью между ними. Вместе с тем система отрасли АП характеризуется меньшим объемом по сравнению с наукой АП, так как последняя исследует не только правовую сторону управления, но и многие другие проблемы и отношения.

 

Источники административного права.

Источники АП — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права. Содержанием источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения.

Правовые источники АП подразделяются на федеральные источники права(принимаемые ФГО органами и действующими на территории всей страны) иисточники права субъектов РФ (принимаемые ОГВ субъектов РФ и действующие на территории этого субъекта).

В соответствии с положениями КРФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Россия является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы этого договора.

К числу правовых источников АП относятся:

КРФ; ФКЗ; ФЗ; постановления ГД и СФ ФС; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; правовые акты, устанавливающие правовой статус фед-х министерств, фед-х служб и фед-х агентств; нормативные акты фед-х министерств и иных ФОИВ.

На уровне субъектов РФ источниками АП являются:

· законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов (конституции республик — субъектов РФ, уставы краев, областей, городов фед-го значения, автономной области, автономных округов);

· правовые акты ОМСУ, их администрации и исполнительных органов, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий.

Нормативные правовые акты органов федеральной ИВ и субъектов РФ, а также ОМСУ, являясь источниками АП, представляют собой форму реализации компетенции данных органов.

 

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 370; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!