Регионализация и институциональное проектирование в России
В последнее время стал проявляться процесс разрушения прежнего устройства РСФСР. Тактические соображения (борьба с союзным центром) при этом брали верх над стратегическими, и процесс разрушения принял в конце концов слабо контролируемый характер. Этим воспользовались национальные республики и это обстоятельство предопределило во многом характер движения к новому государственному устройству России.
В 1990-е годы происходит самостоятельное повышение статуса всех 16 бывших автономных республик и 4 автономных областей (Адыгея, Горный Алтай, Карачаево-Черкессия и Хакасия) до статуса суверенных государств. В ряде этих образований вводится пост президента (Татарстан, Башкортостан, Чечня, Калмыкия и др.).
Во-вторых, «суверенизация» национальных республик во многом определяет процесс движения бывшей РСФСР к новой федерации, носящей асимметричный по многим параметрам (статус, размер, уровень социально-экономического развития) характер. Очевидно, что такая конструкция государственного устройства не может быть устойчивой по причине низкого уровня управляемости, существования условий для появления и воспроизводства сепаратистских настроений и элементарной неэффективности.
Отсюда становится понятной острая неутихающая борьба вокруг выбора оптимальной модели федеративного устройства России.
На первом этапе (1992-1997 гг.) борьба развернулась вокруг сближения статусов субъектов РФ – республик и краев (областей).
|
|
|
И. Бусыгина выделяет три вехи сближения статусов субъектов РФ[91]:
1) подписание в 1992 г. Федеративного договора между Центром и всеми субъектами на территории бывшей РСФСР (суверенные республики, автономные области (округа); края (области), города Москва и Санкт-Петербург);
2) принятие в декабре 1993 г. ныне действующей Конституции, в которой отсутствовало упоминание о суверенитете республик и текст Федеративного договора;
3) переход к повсеместной выборности глав субъектов РФ, завершившийся в начале 1997 г. выборами губернаторов, статус которых, по сути, стал мало чем отличаться от статуса президентов республик.
Таким образом, к началу 1997 г. завершился важный этап сближения юридическихстатусов субъектов Федерации.
На втором этапе (с 1998 г.) происходило закрепление результатов первого этапа и велось наступление со стороны федерального центра на такое явление эпохи суверенизации, как несоответствие регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам. Одновременно периодически в общество вбрасывались «пробные шары» идей об изменении территориального деления страны (укрепление регионов), объясняемое трудностями управление 89 регионами и необходимостью формирования самодостаточных в экономическом отношении субъектов.
|
|
|
Активная законотворческая деятельность субъектов РФ сопровождалась, по мнению большинства исследователей, феноменом так называемой «региональной суверенизации» – тенденции «вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации»[92].
Основным источником данного феномена является стремление ряда лидеров регионов строить федеративные отношения на принципе наличия изначально одинаковых прав у всех субъектов РФ, часть которых последние сами делегируют Центру (вариант договорной федерации). Так, руководство Татарстана «исходит из предпосылки, что взаимодействие между Центром и субъектами выгодно всем сторонам – Центр должен взять на себя решение только тех проблем из ряда предметов совместного ведения, которые не в состоянии решить сами регионы»[93]. Учитывая различия, существующие между 89 регионами, на деле это означает движение к конфедерации, так как относительно благополучные регионы (Татарстан и т.п.) будут претендовать на особое положение в Федерации, а регионы депрессивные, не получив необходимой помощи от Центра, будут попадать в зависимость от геополитических интересов своих более благополучных соседей.
|
|
|
Кроме того, следует заметить, что речь идет не только об уровне экономического положения населения различных регионов, но и о политических правах и свободах. «В провинции возникло множество полуавторитарных, даже полуфеодальных режимов»[94], - так считают одни эксперты. Другие не исключают даже ботсванизации России, в «бантустанах» которой будут отсутствовать гарантии элементарных прав человека свободы слова и т.п.
Весь этот период российской истории характеризуется определенной, отчасти вынужденной, непоследовательностью в сфере федеративного строительства – сочетанием принципов как конституционного, так и договорного федерализма.
Примерами последнего являются 50 договоров, заключенных Центром с регионами, о разграничении предметов ведения и полномочий. Отметим два существенных момента, касающихся заключения этих соглашений. Во-первых, порядок их подготовки не прописан в законодательстве, что предопределило неформальный, с одной стороны, и ситуативный (текущее отношение федеральной власти к конкретному руководителю) характер, с другой стороны. Во-вторых, отдельные статьи договоров не соответствуют положениям действующей Конституции РФ. Так, например, в договорах с Татарстаном, с Северной Осетией, с Башкортостаном, с Саха (Якутией), с Кабардино-Балкарией «перечень сфер совместного ведения существенно шире установленного в ст. 72 российской Конституции»[95].
|
|
|
Новое руководство страны развернуло широкое наступление на результаты «региональной суверенизации». Так, в июне 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который фактически дезавуирует исполнение заключенных прежде договоров со стороны федеральной власти. А в 2000 г. президент В. Путин внес в Федеральное Собрание РФ пакет законопроектов, направленных на существенное ослабление власти региональных лидеров, отказавшись от политики прежнего руководства страны, базировавшейся на принципе постоянного выстраивания сдержек и противовесов (например, поддержка муниципальных лидеров в качестве сдерживания политических амбиций глав регионов).
Прежде социальный порядок в сфере федеративных отношений поддерживался с помощью неформальных взаимодействий Центра и регионов, результатом которых являлось получение последними различных льгот и преференций. Однако такая тактика федеральной власти способствовала неуклонному ослаблению контроля над ситуацией в ряде субъектов РФ (например, в Приморском крае). Иными словами, поддержание социального порядка осуществлялось с помощью действий, носящих несистемный характер, за счет уступок Центра, жертвующего стратегией ради тактики.
Сегодня налицо попытка выстраивания новой системы взаимодействия Центра и регионов, где первый, по сути, отказывается от многих результатов прежних неформальных взаимодействий и стремится жестко следовать некоторым собственным правилам в отношениях с субъектами Федерации. Подобный откат, видимо, можно объяснить: а) неудовлетворительными, с точки зрения Центра, итогами 10-летнего периода трансформации федеративных отношений; б) ухудшением геополитического положения страны и в) переходом к доктрине «управляемой демократии» (в этой связи не случайной выглядит фраза из инаугурационной речи В. Путина о том, что президент отвечает за все, что происходит в стране). Можно также предположить, что мышление нынешней власти является более проективным, нацеленным на осуществление рациональными и всеми возможными способами намеченных целей в достаточно жесткие сроки (вспомним «накачивание» рейтинга «Единства», прагматизм в достижении целей в законодательной деятельности и т.п.).
«Реванш» федерального центра можно усмотреть и в определенном пересмотре ряда положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах[96]. Так, в проекте федерального бюджета на 2001 год предусматривается резкое изменение соотношения распределения бюджетных доходов регионов в пользу Центра с планового 52:48 в бюджете 2000 г. (фактически – 60:40) до 70:30[97].
Такая позиция федерального правительства не может не привести к нарушению основных принципов межбюджетных отношений, заложенных в Концепции, а именно:
· сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
· самостоятельность бюджетов разных уровней;
· объективно обусловленное и транспарентное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.
Таким образом, можно отметить изменение принципов поддержания социального порядка в сфере федеративных отношений. Стремление нового руководства страны жестко и в короткие сроки ликвидировать негативные явления «региональной суверенизации», с одной стороны, встречает благосклонную поддержку общества, ожидающего перемен, и Государственной думы, с другой стороны, вызывает острый протест со стороны подавляющего числа региональных руководителей, недовольных не только забвением их стабилизирующей роли в начале реформ, но также и способами и методами очередной государственно-административной реформы. Сенаторы выступают за «мягкое» разрешение проблем и противоречий между Центром и регионами, одновременно отмечая отсутствие институтов, позволяющих цивилизованно разрешать возникающие конфликты.
По мнению ряда исследователей, поддержание порядка в современной России в рассматриваемой сфере возможно в двух вариантах: «либо через возврат к жестко унитарному государству, либо через укрепление многообразия внутригосударственных отношений, в основных федеративных, но при необходимости допускающих элементы конфедерации, ассоциации, договорных отношений»[98].
Судя по первым шагам новой федеральной власти, она пытается найти какой-то третий вариант, так как возврат к унитаризму явно невозможен. Можно предположить, что после первых кавалерийских атак на регионализацию произойдет осознание необходимо перейти от прежних неформальных взаимодействий Центра и регионов к институционализации этих отношений. Не исключено, что в систему этих институтов впишется и созданный институт представителей РФ в 7 федеральных округах, наделенных иными полномочиями, нежели их предшественники в субъектах РФ.
Подобные процессы происходят не только на индивидуальном, но и на межгосударственном уровне. В России и других странах СНГ по-прежнему отсутствует строгая структура равного договора в экономической и правовой сферах. Эта структура заменяется типично бюрократическими стандартами послушания в иерархической системе и личных связей закрытого типа между представителями разных иерархий. В складывающихся экономических структурах отсутствует как организационная определенность, так и надлежащая формализация экономических прав.
В международном измерении данные стандарты несут в себе угрозу не только национальной безопасности России. Так, министр внутренних дел Чехии пишет: "Приватизация нефтяной промышленности Чехии посредством использования только внутреннего капитала страны содержит в себе угрозу для интересов государства. Дело в том, что в этом капитале весьма высокая доля принадлежит прежней коммунистической номенклатуре, связанной с российской номенклатурой и мафией, группирующейся вокруг Газпрома"[99]. Тем самым конфликты, связанные с распадом прежде единой государственной экономики и принадлежностью к одной из отраслей нынешней российской экономики, становятся постоянно действующим фактором политики институционализации и становления социального порядка в России.
Сразу начали проявляться характерные центростремительные тенденции. Центральная бюрократия нуждалась в ресурсах для своей деятельности, в том числе и для армии и других ведомств, опасающихся распада государственных структур. Группы бизнеса тоже интегрировались вокруг центральных министерств, по-прежнему заинтересованных в экономическом формировании капитала. В результате интересы центральной бюрократии объединились. Она начала приводить в движение правительственные заказы на инфраструктурные инвестиции, требующие сотрудничества между губерниями. Предприниматели, в свою очередь, предложили для этого коммерческие институты, связывающие губернии и способствующие оборотам капитала и его более рациональному распределению. В результате уже весной 1994 г. произошла кристаллизация макрорегионов[100].
Таким образом, под флагом "регионализации" в России произошло простое приспособление возникающего рынка и административных структур государства. Причем, в этой сфере сохраняется принципиальное отличие от европейского понимания регионализма и региональной политики: "Сегодня Европа находится в пути к федерации регионов, - пишет Д.Ружемон. - На данном этапе регионализм означает выход из эпохи мнимо суверенных национальных государств. Национальные государства в своих внутренних действиях осуществляют бюрократическую униформизацию, а во внешней политике только закрепляют и увеличивают существующие разделы. Национальные государства отказывают в автономии малым нациям, входящим в их состав, а у любых наднациональных институтов отнимают право решения"[101]. В России регионализация оказалась, наоборот, связанной с пропагандой идеи национального государства. По крайней мере, никто из федеральных и региональных руководителей не ставит проблему регионализма как предпосылку для борьбы с различными вариантами идеи "нации-государства" и национальных идеологий. Регионализация в России становится важным фактором восстановления империи.
Этот фактор входит в конфликт с императивом экономической стабилизации возникающего рынка. Появились научные публикации, и ведется дискуссия об экономических расходах, связанных с возможным восстановлением империи[102]. В этих обсуждениях пока еще гипотетической ситуации ставится проблема понижения экономического качества рынка после вхождения в рублевую зону прежних республик. По сравнению с Россией уровень экономической стабилизации в них значительно ниже. Хотя ни в России, ни в других республиках бывшего СССР еще не сложилось нормальное экономическое сообщество, в дискуссиях о возрождении империи прямо говорится о тесной взаимосвязи между уровнем развития государства и оптимальным развитием рынка. Раздаются голоса о потребности компенсации расходов на восстановление империи путем эксплуатации финансовых институтов других стран.
Например, одним из предлагаемых способов понижения расходов на включение Белоруссии в рублевую зону является лишение ее права на эмиссию (включая ценные бумаги как средство платежа) и установление в Москве лимитов на кредиты, предоставляемые белорусским банкам. Правящий класс посткоммунистической России не отказывается также от вмешательства в экономику более стабилизированных государств (таких как Венгрия и Польша): "Россия требует от этих государств государственных гарантий на экспорт в СНГ, на кредиты западных стран, на общие инвестиции субъектов СНГ и данных стран (включая частный капитал), участия российского капитала в процессах приватизации данных стран, особенно в стратегических видах промышленности (нефть, газ), такого определения клиринговых процедур, которые полезны для страны с большим темпом инфляции. Способом принуждения к таким решениям оказывается смесь политического давления, использующая прежние связи с коммунистическими элитами данных стран, и самый грубый утилитаризм, апеллирующий к мотивам немедленной прибыли групп бизнеса в соседних странах...
А по сути дела идет речь о попытках "избирательной колонизации" отдельных отраслей и институтов соседних стран, которым Россия пытается навязать принципы, господствующие на ее внутреннем иерархически организованном рынке. "Консолидированные" таким образом институты оказываются одновременно исключены из процессов интеграции с Западной Европой по причине своей несовместимости. В крайних случаях можно вообще говорить об угрозе экономической безопасности и суверенности"[103].
Распад экономических, аксиологических и социальных структур становится необходимым этапом формирования нового социального порядка в России. Впервые в истории страны господствующий класс пытается переосмыслить и изменить концепцию власти и господства, функционирующую в России на протяжении столетий, независимо от ее монархического или коммунистического содержания. Правящий класс вроде бы соглашается с тем, что экономическую стабилизацию и социальный контроль невозможно осуществить только при помощи военно-полицейских и политических средств. Политическое руководство и властно-управленческий аппарат России теперь связывает свои надежды с процессами самоорганизации общества, включая логику возникающего рынка. Это - фундаментальное изменение в государстве, которое в течение столетий регламентировало сверху всю социальную жизнь, заменяя при этом несуществующий рынок административными действиями.
По крайней мере, уже сам факт дискуссии об экономических расходах восстановления империи свидетельствует о том, что экономические соображения впервые становятся аргументом не в пользу характерного для России "защитного экспансионизма", который "состоял в том, что Россия всегда рассматривала территориальную экспансию как лучший способ решения своих внутренних проблем, включая проблему национальной идентичности. В настоящее время эта стратегия ставится под сомнение. Причем, при помощи новых для России аргументов, апеллирующих к рациональности рынка"[104].
Но эти изменения не означают, что в России произошло разделение общества и государства, появились суверенные и соперничающие друг с другом исполнительная, законодательная и судебная власти, а воздействие рыночных механизмов стало универсальным. Новый, порядок в России отличается переплетением экономики и политики. Данный порядок во многих работах отечественных и зарубежных ученых квалифицируется как номенклатурный или политический капитализм с уголовно-бюрократическими организационными формами[105]. Главная характеристика данного капитализма - образование бюрократического капитала как результата деятельности иерархически организованных, полузакрытых и действующих по принципу регулируемого доступа рынков. В своей внешней политике Россия также пока еще не освободилась от экспансионистских тенденций.
Политическая компонента номенклатурного капитализма существует в переплетении с менеджерским корпоративизмом. Иерархически организованные рынки не контролируются из одного центра и образуют элемент рыночной игры между центром и периферией. Экспансионистская политика России тоже все более ограничивается. Поэтому характерный для нее защитный экспансионизм модифицируется. Он пытается удержаться в рамках статусной политики - символических, но не реальных действий. В рамках такого экспансионизма правящий класс России пытается колонизировать только отдельные институты соседних стран, а не страны в целом. Причем, все это происходит в рамках утилитаристского расчета "доходов" и "расходов", при господствующем стремлении понизить расходы на любые экономические сделки и операции.
Можно отметить, что политическая философия правящего класса России изменилась. Теперь в ее основе лежит осознание тяжелого опыта хаоса последних лет. Некоторые политики и ученые сравнивают этот хаос с российской "смутой" рубежа XVI-XVII вв. или революцией и гражданской войной в осознании ее монархическими и либеральными политиками, историками и публицистами[106]. Однако для такого сравнения нет веских оснований. Состояние хаоса было типичным для периода становления европейского капитализма и не является только российской спецификой.
Анализируя данную фазу в истории европейской цивилизации, Д.Кин пишет: "На самом деле то, что случилось на Западе, было особой разновидностью интеграции - хаотической смесью античного и варварского наследства, которое Византия попыталась исключить посредством Пирровой победы. Но это не было и простой координацией различных элементов, как имело место в исламской цивилизации. Действительно, в средневековье вся эта хаотическая смесь настолько возросла и еще более смешалась, что каждый из ее элементов взаимно прерывал и отменял другой. Сегодня уже совершенно ясно, что решающей предпосылкой динамики Запада оказался исходный хаос и фрагментация всех его элементов"[107].
В современной России нет четкого разделения общества и государства, нет разделения властей (поскольку исполнительная власть по-прежнему господствует над остальными, особенно в регионах), нет универсального воздействия рыночных механизмов. Зато состояние хаоса появилось и продолжается уже почти десять лет. Правящий класс не в состоянии овладеть этим хаосом, поскольку сам раскололся на конкурирующие элиты. Одновременно общество дистанцировалось от политики, каждая социальная группа преследует свои собственные цели. Не исключено, что такое состояние окажется предпосылкой глубоких социокультурных преобразований и кристаллизации нового социального порядка.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 352; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!