Государственные гарантии землепользования мало-
численных народов. Государство должно гарантировать
особый правовой режим использования земель в местах
традиционного проживания и хозяйственной деятельнос-
ти коренных малочисленных народов России и этнических
общностей в случаях, предусмотренных федеральными за-
конами, нормативными правовыми актами субъектов РФ и
органов местного самоуправления.
С принятием Федерального закона от 22.08.20J4
№ 122-ФЗ и иным федеральным законодательством ко-
ренные малочисленные народы Севера определяются как
народы численностью менее 50 тыс. чел., проживающие на
территориях традиционного проживания своих предков,
76 Глава 3. Организационно-правовой механизм обеспечения..
сохраняющие самобытный уклад жизни и осознающие
себя самостоятельными этническими обществами.
Ориентиром в указанном отношении служит Конвенция
«О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в
независимых странах» (г. Женева, 27 июня 1989 г.), в ко-
торой говорится о специальных мерах для смягчения труд-
ностей, переживаемых соответствующими народностями.
Природопользование, включая землепользование, являет-
ся общепризнанной частью образа жизни малочисленных
народов, протекционизм в отношении них — типичное яв-
ление в современных государствах. Так, нормами закона о
жизнеобеспечении на Аляске (США) предусматривается
равный доступ всех пользователей к ловле лосося в случае
|
|
|
его избытка. Если его ресурсы сокращаются, то налагается
запрет на коммерческое рыболовство, затем может быть со-
кращено и спортивное рыболовство.
Затем рыболовство запрещается горожанам и тем, кто
может добывать себе и близким пропитание иным спосо-
бом. Остаются те, для кого рыболовство — традиционный
способ жизнеобеспечения и добываемая ими продукция
предназначена для непосредственного потребления, а не
для продажи. По мере восстановления стада лосося огра-
ничения снимаются в обратной последовательности.
Аналогичные нормы есть и в других государствах: в
ст. 110-а Конституции Норвегии подтверждается обязан-
ность государства создавать условия, позволяющие груп-
пе населения саами сохранять свой образ жизни; Хартия
о правах и свободах Канады (1982 г.) провозглашает при-
знание и подтверждение аборигенных и договорных прав
коренных народов.
В юридической литературе высказывается мнение о том,
что в частноправовых отношениях в сравнении с публично-
правовыми положительная для выравнивания отсталости
дискриминация менее оскорбительна, если исходит из доб-
ровольных частных усилий, нежели из прямых действий
государства.
В настоящее время землепользование коренных мало-
|
|
|
численных народов предусматривается в Федеральных
законах от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав корен-
ных малочисленных народов Российской Федерации» и от
07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного приро-
допользования коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
3.1. Государственное управление использованием и охраной земель 77
Пределы муниципальных полномочий. К полномочиям
местного самоуправления в области земельных отношений
относятся изъятие в соответствии с законодательством зе-
мельных участков для муниципальных нужд, установление
с учетом требований законодательства РФ правил земле-
пользования и застройки территорий городских и сельских
поселений и иные полномочия на решение вопросов мест-
ного значения в области использования и охраны земель.
Так, решением Судебной коллегии по гражданским де-
лам Верховного Суда РФ признаны недействующими поло-
жения абз. 5 п. 1 ст. 9 закона Пермской области «Об охране
окружающей среды Пермской области», которыми органы
местного самоуправления наделялись правом осуществле-
ния муниципального экологического (по законодательству
|
|
|
РФ в основном адекватного по правовому статусу земель-
ному) контроля на объектах хозяйственной деятельности,
не отнесенных к объектам государственного экологическо-
го контроля (федерального и субъектов РФ).
Представляется принципиальным следующий вопрос:
являются ли объекты федерального, регионального (субъ-
ектов РФ) и муниципального управления и контроля об-
щими для всех или делятся на объекты федерального, ре-
гионального и муниципального управления и контроля и
разграничиваются по уровням публичной власти?
Указанное судебное решение демонстрирует принципи-
альные позиции высшей судебной инстанции и имеет пря-
мое отношение к полномочиям местного самоуправления в
области земельных отношений (см. также гл. 9 «Земельный
контроль»). Судя по мотивировке решения, Верховный Суд
РФ придерживается первой позиции, указав, что:
— в ст. 68 Закона об охране окружающей среды, уста-
новившей право органов местного самоуправления на осу-
ществление муниципального экологического контроля, не
содержится ограничений в отношении объектов экологи-
ческого контроля;
— возможность проведения каждого из предусмотрен-
ных в названном Законе видов контроля обусловлена пре-
|
|
|
делами компетенции его субъекта и порядком проведения
и не может зависеть исключительно от степени загрязнения
и негативного воздействия этих объектов на окружающую
среду или их ведомственной принадлежности;
— в указанном Законе критерии объектов контроля по-
ложены в основу разграничения полномочий между орга-
78 Глава 3. Организационно-правовой механизм обеспечения..
нами государственной власти РФ и ее субъектов в рамках
одного вида контроля — государственного. Подобного раз-
граничения между указанными органами государственной
власти и органами местного самоуправления в области му-
ниципального контроля в законодательстве не содержится.
При осуществлении муниципального экологического (как
и земельного) контроля на объектах, подлежащих государс-
твенному экологическому контролю, не происходит подме-
ны контрольных функций органов государственной власти
функциями органов местного самоуправления, поскольку
виды этих функций не совпадают ни по объему предостав-
ленных им полномочий, ни по порядку их реализации;
— ошибочно считать, что наделение органов государс-
твенной власти полномочиями осуществления государс-
твенного экологического контроля на объектах хозяйс-
твенной и иной деятельности лишает органы местного
самоуправления полномочий осуществления на тех же объ-
ектах, находящихся на территории муниципального обра-
зования, муниципального экологического контроля.
Таким образом, судебной практикой признается неоп-
ределенность и размытость, неограниченность полномочий
органов местного самоуправления. С учетом конкретно
действующей нормы ст. 2 Конституции об осуществлении
власти народом через органы государственной власти и
органы местного самоуправления можно констатировать
тенденцию развития гражданского общества и волю за-
конодателя на расширение полномочий органов местного
самоуправления как органов публичной власти, наиболее
приближенных к населению.
3.2. Административная реформа
Продолжающееся в течение двух десятилетий рефор-
мирование общества, административная реформа, начатая
в 2004 г., затронули классификацию, структуру и функции
органов управления использованием и охраной земель, всех
звеньев организационно-правового механизма обеспечения
действия земельного права.
Классификация органов земельного управления. Ад-
министративная реформа, подготавливаемая в течение
нескольких лет и с 2004 г. проводимая Президентом РФ,
по-новому поставила и решила вопрос о функциях и клас-
3.2. Административная реформа 7 9
сификации органов земельного управления. Управлением
использованием и охраны земель (земельным управлени-
ем) — основой жизни и деятельности народов — призваны
заниматься все органы, предприятия, учреждения и орга-
низации.
Трудно назвать организацию, в той или иной мере не ис-
пользующую землю и иные природные ресурсы и, следова-
тельно, обязанную обеспечивать их рациональное потреб-
ление и охрану и управлять этими процессами.
Федеральные органы общей компетенции — Президент
РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, феде-
ральные суды осуществляют управленческую деятельность
в области использования и охраны земель наряду с другими
функциями, отнесенными к их компетенции, и во исполне-
ние этих функций.
Аналогичные органы земельного управления общей
компетенции действуют, как правило, в субъектах РФ н в
муниципальных образованиях. В первую очередь это гла-
вы (президенты) республик, губернаторы, руководители
администраций других субъектов РФ, законодательные
собрания и иные представительные органы субъектов РФ,
органы местного самоуправления, мировые суды.
Вторую профессионально ориентированную группу со-
ставляют специально уполномоченные государственные
органы в области охраны и использования земель на уров-
не РФ и ее субъектов — земельное управление является
их основной или одной из основных функций. Эти органы
специализируются на реализации указанных функций, со-
зданы специально для их осуществления.
В третью группу входят органы, на которые возложены
отдельные задачи управления охраной и использованием
земель и окружающей среды; эти задачи не являются для
них главными, но отделены от других задач и обусловлива-
ют формирование данной группы органов. Их состав ввиду
необходимости решения земельных проблем и обострения
проблем экологических постоянно пополняется (например,
к ней может быть причислена Федеральная таможенная
| служба, обеспечивающая разрешительный порядок переме-
щения через границу ядохимикатов, дефолиантов, различ-
ных экологически опасных товаров, животных и растений,
находящихся под угрозой исчезновения).
Органы земельного управления могут быть также разде-
нены на государственные, муниципальные и общественные
80 Глава 3. Организационно-правовой механизм обеспечения..
органы управления — законодательную, исполнительную и
судебную власть; органы управления, сформированные по
административно-территориальному, бассейновому, иному
природоресурсному принципу.
Укреплению государственности и федерализма способс-
твует разграничение земельных полномочий между органа-
ми государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
которое осуществляется на основании Конституции, ЗК,
Закона об охране окружающей среды, других федеральных
законов, договоров о разграничении предметов ведения и
полномочий в области использования и охраны земель.
Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314
«О системе и структуре федеральных органов исполни-
тельной власти» создаются федеральные министерства,
федеральные службы, федеральные агентства. Поскольку
в области управления охраной и использованием земель,
окружающей среды функционируют все три вида феде-
ральных органов, необходимо уяснить их правовой статус
и взаимоотношения как звеньев механизма обеспечения
действия земельного права.
Административная реформа оказывает значительное
влияние на функционирование органов земельного уп-
равления, поскольку их управленческие, правотворческие,
правоприменительные, надзорно-контрольные и юрисдик-
ционные функции по-новому разграничены и распреде-
лены между федеральными министерствами, службами и
агентствами, являющимися федеральными органами ис-
полнительной власти. Конец первого десятилетия XXI века
вносит свои коррективы в организацию земельного управ-
ления.
Основной специализированный орган земельного уп-
равления. Многие десятилетия XX в. органы землеустройс-
тва и земельного кадастра входили в состав Министерства
сельского хозяйства, поскольку земля рассматривалась пре-
жде всего как средство производства в сельском хозяйстве.
В 1990-х гг. функции управления использованием и охра-
ной земель возлагались на органы земельной реформы, ка-
дастра, землеустройства.
В ведении Федеральной службы земельного кадастра
(Росземкадастра) ранее находились землеустройство, оцен-
ка, мониторинг и охрана земель, государственный земель-
ный кадастр и государственный учет расположенных на зе-
3.2. Административная реформа 81
мельных участках объектов недвижимости. В соответствии
с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 Росземкадастр
преобразован в Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости, ставшее основным специализированным
органом земельного управления, с передачей функций при-
нятия нормативных правовых актов в установленной сфере
деятельности министерствам России. Это агентство, нахо-
дящееся в ведении Минюста России:
— создает и ведет государственный кадастр объектов
недвижимости на базе государственного кадастра недви-
жимости, государственного земельного кадастра, государс-
твенного градостроительного кадастра и системы техничес-
кого учета зданий и сооружений;
— организует проведение государственной кадастровой
оценки земель и оценки иных объектов недвижимости, ут-
верждение их результатов;
— обеспечивает землеустроительное обеспечение на
землях федеральной собственности, государственный мо-
ниторинг земель и проведение экспертизы землеустрои-
тельной документации;
— предоставляет сведения, содержащиеся в государс-
твенном кадастре объектов недвижимости, и сведения о на-
логооблагаемой базе при исчислении земельного налога и
налогов на имущество;
— оказывает услуги в сфере землеустройства, государс-
твенного кадастрового учета, государственной кадастровой
оценки земель, оценки иных объектов недвижимости.
Заслуживают внимания создание и функционирование
единого органа кадастра объектов недвижимости, реализа-
ция в ходе административной реформы цивилистической
концепции преодоления разрыва и обеспечения единства
земли и расположенных на ней зданий, строений, соору-
жений и иной недвижимости, прав собственности и иных
вещных прав на них, что является следствием внедрения
гражданско-правовых, имущественных начал в организа-
цию охраны и использования земель.
Специализированные органы земельного управления:
министерства. Ответственные специализированные функ-
ции земельного, экологического управления возложены на
Минприроды России, координирующее и контролирующее
находящиеся в его ведении Федеральную службу по надзору
в сфере природопользования и федеральные агентства вод-
ных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию.
82 Глава 3. Организационно-правовой механизм обеспечения..
Минприроды России согласно постановлению Прави-
тельства РФ от 06.04.2004 № 160 самостоятельно осущест-
вляет правовое регулирование, разрабатывает и представ-
ляет проекты нормативных правовых актов по следующим
вопросам:
— геологическое изучение, рациональное использование
и охрана недр;
— использование, охрана, защита лесного фонда и вос-
производство лесов;
— использование и охрана водных объектов;
— эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных
систем комплексного назначения, защитных и других гид-
ротехнических сооружений (за исключением судоходных
гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопас-
ности;
— охрана, использование и воспроизводство объектов
животного мира и среды их обитания;
— особо охраняемые природные территории;
— охрана окружающей среды и обеспечение экологичес-
кой безопасности;
— охрана атмосферного воздуха;
— обращение с отходами производства и потребления
(за исключением радиоактивных);
— совершенствование экономического механизма ре-
гулирования природопользования и охраны окружающей
среды.
Другим специализированным природоресурсным и при-
родоохранным органом был Минсельхоз России, который
занимался мелиорацией земель, обеспечением плодородия
земель сельскохозяйственного назначения, охраной, конт-
ролем и регулированием использования объектов охоты и
среды их обитания, безопасным обращением с пестицидами
и агрохимикатамн, их испытаниями и государственной ре-
гистрацией. В настоящее время в его функции входит при-
нятие и издание нормативных правовых актов в отведенной
сфере деятельности, обязательных для исполнения органа-
ми власти и самоуправления, их должностными лицами, а
также юридическими лицами и гражданами.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от
07.04.2004 № 181 «Вопросы Министерства сельского хо-
зяйства Российской Федерации» Минсельхоз России осу-
ществляет правовое регулирование по вопросам использо-
вания земель сельскохозяйственного назначения, изучения,
3.2. Административная реформа 83
охоты и охотничьего хозяйства, обеспечения ветеринарного
и фитосанитарного благополучия территории РФ.
Специализированные органы земельного управления:
службы и агентства. Основную массу специализированных
государственных органов в области охраны и использова-
ния земель, окружающей среды составляют федеральные
службы и агентства, выделенные в ходе административной
реформы из министерств и получившие от них большинс-
тво функций правоприменения, контроля и надзора.
Задачи экологического, земельного управления являют-
ся основными для таких специализированных органов, как
Федеральная служба по экологическому, технологическому
и атомному надзору (находящаяся в ведении Правительства
РФ), Федеральная служба по надзору в сфере природо-
пользования, Федеральное агентство водных ресурсов,
Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное
агентство по недропользованию, находящихся в ведении
МПР России (их функции, проецируемые на большинство
институтов земельного права, заслуживают более детально-
го рассмотрения).
Федеральная служба по гидрометеорологии и монито-
рингу окружающей среды проводит мониторинг состояния
и загрязнения окружающей среды (атмосферы, поверхнос-
тных вод, морской среды, почв, околоземного космичес-
кого пространства, радиационной обстановки), фоновый
мониторинг, государственный мониторинг континенталь-
ного шельфа и исключительной экономической зоны РФ,
оценку и прогноз изменений климата, агроклиматических
и поверхностных водных ресурсов РФ.
Дата добавления: 2016-01-03; просмотров: 19; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!