Правовые акты управления: понятие, юридическое

ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

 

Понятие и виды административно-правовых форм

Государственного управления

 

Государственная власть должна действовать, проявлять себя соот-

ветствующим образом в разнообразных общественных отношениях.

Это означает, что необходим механизм ее реализации, придающий ее

ветвям динамический характер. Государственная власть не реализует-

ся сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях раз-

личного рода, выражающих ее содержание и направленность и совер-

шаемых ее субъектами, т. е. соответствующими государственными ор-

ганами.

Применительно к исполнительной власти форма также является

способом выражения его государственноправового содержания.

Реализация исполнительной власти требует оснащения ее меха-

низмом, с помощью которого ее задачи и функции могут быть вопло-

щены в практической государственноуправленческой деятельности.

Форма управления относится к характеристике не любого участ-

ника управленческих общественных отношений, являющихся пред-

метом административноправового регулирования, а только субъекта

управления, т. е. соответствующего исполнительного органа или

должностного лица, который выступает от имени органа управления.

Осуществление исполнительной власти (государственное управле-

ние) реализуется в конкретных формах исполнительнораспорядитель-

ной деятельности (формах государственного управления) органов ис-

полнительной власти и их должностных лиц. Категория «форма госу-

дарственного управления» связана с реализацией компетенции органа

исполнительной власти, поскольку именно управленческие действия

позволяют осуществить внешнее выражение компетенции (т. е. обя-

занностей и полномочий) субъекта государственного управления1.

Под формой государственного управления понимается внешнее вы-

ражение действий органов исполнительной власти, осуществляемое в

рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Существует большое количество форм государственного управле-

ния, которые необходимо классифицировать для того, чтобы лучше

понять деятельность органов государственного управления. Исполь-

зование тех или иных форм при реализации своих полномочий кон-

кретным субъектом системы исполнительной власти зависит от его

компетенции, особенностей объекта управления, целей управления,

решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов, харак-

тера вызываемых данными действиями последствий.

Классификация форм может проводиться по различным основа-

ниям, но наиболее распространенной является деление форм государ-

ственного управления на правовые и неправовые. Основанием выделе-

ния данных форм служит характер вызываемых последствий.

Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за собой

четко выраженные юридические последствия (издание акта о назна-

чении лица на государственную должность; составление протокола об

административном правонарушении). Форма может быть названа

правовой только в том случае, если в действиях, совершаемых субъек-

том исполнительной власти, отчетливо проявляется характерная для

государственного управления юридическая волеизъявление данного

субъекта.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут

(проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов).

Действия повседневно осуществляющих исполнительными орга-

нами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с

процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но

сами по себе элементами такого процесса не являются, однозначно

относятся к неправовым формам (организационные, аналитические,

обеспечительные и т. д.).

полнительной власти и их должностных лиц. Категория «форма госу-

дарственного управления» связана с реализацией компетенции органа

исполнительной власти, поскольку именно управленческие действия

позволяют осуществить внешнее выражение компетенции (т. е. обя-

занностей и полномочий) субъекта государственного управления1.

Под формой государственного управления понимается внешнее вы-

ражение действий органов исполнительной власти, осуществляемое в

рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Существует большое количество форм государственного управле-

ния, которые необходимо классифицировать для того, чтобы лучше

понять деятельность органов государственного управления. Исполь-

зование тех или иных форм при реализации своих полномочий кон-

кретным субъектом системы исполнительной власти зависит от его

компетенции, особенностей объекта управления, целей управления,

решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов, харак-

тера вызываемых данными действиями последствий.

Классификация форм может проводиться по различным основа-

ниям, но наиболее распространенной является деление форм государ-

ственного управления на правовые и неправовые. Основанием выделе-

ния данных форм служит характер вызываемых последствий.

Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за собой

четко выраженные юридические последствия (издание акта о назна-

чении лица на государственную должность; составление протокола об

административном правонарушении). Форма может быть названа

правовой только в том случае, если в действиях, совершаемых субъек-

том исполнительной власти, отчетливо проявляется характерная для

государственного управления юридическая волеизъявление данного

субъекта.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут

(проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов).

Действия повседневно осуществляющих исполнительными орга-

нами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с

процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но

сами по себе элементами такого процесса не являются, однозначно

относятся к неправовым формам (организационные, аналитические,

обеспечительные и т. д.).

Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется

только ее субъектами, а не аппаратами, подразделениями совещатель-

ного, подготовительного или иного вспомогательного типа и только в

правовых формах.

Все формы государственного управления связаны с реализацией

правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной

функций исполнительной власти.

По содержанию правовые формы государственного управления

подразделяются на правотворческие и правоприменительные.

Правотворческая форма заключается в подготовке, принятии, ре-

гистрации и опубликовании правовых актов управления. Правотвор-

чество осуществляется поэтапно. Основными этапами являются:

• принятие решения о необходимости разработки правового акта

управления;

• подготовка проекта правового акта управления, его обсуждение,

согласование, доработка;

• принятие правового акта управления;

• регистрация правового акта управления;

• опубликование правового акта управления.

Правоприменительная форма — это действия уполномоченных

органов, направленные на подведение конкретной жизненной ситуа-

ции под норму права и принятие на ее основе правоприменительного

акта.

Она включает:

• уяснение фактических обстоятельств дела;

отыскание нормы права, уяснение ее смысла и содержания;

• рассмотрение дела и принятие решения по делу в виде право-

применительного акта;

• исполнение принятого акта или решения.

Неправовые формы государственного управления, в свою оче-

редь, подразделяются на организационные и материальнотехниче-

ские.

Организационными формами охватываются такие виды действий,

как проведение совещаний, распространение передового положи-

тельного опыта, разработка методических рекомендаций и указаний,

оказание практической помощи исполнителям на местах, проведение

инструктажа, обучение исполнителей.

Материальнотехнические формы призваны обеспечить работу

органов исполнительной власти и связаны с ведением делопроизвод-

ства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой доку-

ментов, материалов, справок, обеспечением оргтехникой и др.

По целенаправленности выделяют внутреннюю форму, которая

может быть использована для решения внутриорганизационных во-

просов органа управления, и внешнюю — используется в целях вы-

полнения задач и функций органа исполнительной власти.

Наиболее полная классификация форм государственного управ-

ления предложена Ю.М. Козловым. Он предлагает классифицировать

их по следующим основаниям:

1) по степени юридического выражения: основные (издание право-

вых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных

бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опо-

средствованные правом действия, влекущие определенные юридиче-

ские последствия и имеющие юридическую направленность (регист-

рационные, разрешительные, контрольные, надзорные, лицензион-

ные, пресекательные и проч.);

2) по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо

реакция на негативные явления в сфере государственного управ-

ления;

3) по направленности: воздействие на общественные отношения в

сфере государственного управления (внешняя направленность) либо

на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутрен-

няя направленность);

4) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным

объектам;

5) по субъектному выражению: односторонне выраженные (право-

вые акты) либо двух-

и многосторонне выраженные (административ-

ноправовые договоры);

6) по инициативе применения: используемые субъектами исполни-

тельной власти и местной администрацией по своей инициативе,

либо инициативе вышестоящих органов, либо инициативе других уча-

стников управленческих отношений (например, по обращениям гра-

ждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опро-

са населения);

7) по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычай-

ные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;

8) по отношению к другим субъектам государственной власти: ис-

пользуемые в отношениях с законодательными (представительными)

либо судебными органами;

9) по особенностям объекта управляющего воздействия: юридиче-

ские лица в зависимости от форм собственности, граждане РФ, ино-

странцы;

10) по юридическому содержанию: дозволительные, запретитель-

ные, предписывающие;

11) по характеру и методам решения вопросов компетенции: проце-

дурные (например, подготовка и принятие управленческого решения)

и процессуальные (например, в рамках административного производ-

ства).

Таким образом, главенствующая роль среди форм государствен-

ного управления принадлежит правовым формам управления, а среди

них особое место занимают правовые акты управления, о которых

речь пойдет ниже.

 

Правовые акты управления: понятие, юридическое

значение и классификация

 

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель-

ной власти занимают центральное место в механизме реализации

предписаний федеральных законов, указов Президента, постановле-

ний Правительства и др. В этой связи юридическая природа норматив-

ных правовых актов органов исполнительной власти на протяжении

многих лет привлекает внимание ученых и специалистовпрактиков2.

Обусловлено это тем, что ежегодно в нашей стране принимается толь-

ко на федеральном уровне около двух тысяч нормативных правовых

актов, каждый из которых занимает свое место в системе законодатель-

ства, обладает соответствующей юридической силой и регулирует кон-

кретную группу общественных отношений3. Процессы демократиза-

ции, децентрализации государственного управления создали условия

для существования нормативных правовых актов, различных как по

форме, так и по содержанию. Среди субъектов нормотворчества особое

место принадлежит федеральным органам исполнительной власти.

Существо исполнительной власти не исчерпывается слишком общим

понятием «исполнение»1. Вспомогательной функцией исполнитель-

ной власти является нормотворческая функция, которая заключается в

издании органами этой власти нормативных актов управления2.

Правовой акт управления — это основанное на законе односторон-

нее юридическивластное волеизъявление правомочного субъекта ис-

полнительной власти, направленное на установление административ-

ноправовых норм или возникновение, изменение и прекращение ад-

министративноправовых отношений в целях реализации задач и

функций исполнительной власти.

Правовой акт управления характеризуется тем, что:

а) представляет собой юридический вариант управленческого ре-

шения. Путем его издания исполнительный орган решает тот или

иной вопрос, возникающий в процессе его деятельности, в интересах

реализации задач и функций исполнительной власти;

б) издается только полномочным субъектом исполнительной вла-

сти в пределах его компетенции;

в) представляет собой юридическивластное волеизъявление со-

ответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит

выражение властная природа государственноуправленческой дея-

тельности;

г) представляет собой одностороннее волеизъявление указанного

субъекта, т. е. принимается специальным органом или должностным

лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты,

которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности

воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта;

д) обладает свойствами императивности, обязательности для ад-

ресата правового акта управления, содержащегося в нем предписания,

независимо от согласия исполнителей;

е) определяет обязательные правила поведения, нормы права

либо регламентирует конкретные управленческие отношения;

ж) может либо создавать юридическую основу для возникнове-

ния, изменения или прекращения административноправовых отно-

шений (административноправовые нормы), либо служит юридиче-

ским фактом, непосредственно порождающим, изменяющим, пре-

кращающим конкретные правовые отношения;

з) представляет собой юридическую разновидность служебных

документов, постоянно используемых в процессе деятельности ис-

полнительных органов (должностных лиц);

и) издается в качестве письменного юридического документа, но

может быть выражен и устно;

к) издается с соблюдением определенных, официально установ-

ленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки

проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и проч.;

л) носит творческий характер, поскольку направлен на оптималь-

ное разрешение управленческих вопросов;

м) в случае несоблюдения содержащихся в нем юридическивла-

стных предписаний вызывает особое юридическое последствие пра-

вового характера, а именно наступление ответственности виновной

стороны.

Юридическое значение правовых актов управления заключается в

том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не

только органов государственного управления, но и органов законода-

тельной и судебной власти.

Можно выделить несколько аспектов юридического значения

правовых актов управления:

1) правовые акты управления могут содержать правовые нормы,

регулирующие различные общественные отношения не только в сфе-

ре государственного управления, но и за ее пределами, например в

сфере местного самоуправления. Они могут относиться как к админи-

стративному, так и к другим отраслям права: гражданскому, финансо-

вому, земельному и т. д.;

2) правовые акты управления могут выступать в виде юридиче-

ских фактов, влекущих возникновение конкретных административ-

ных, гражданских, земельных и других правоотношений;

3) правовые акты управления могут служить основанием издания

или отмены других актов, а также доказательством в судебном процес-

се по уголовным, гражданским, трудовым, административным, жи-

лищным и другим делам1.

Следует отличать правовые акты управления от других актов, в ча-

стности, от:

1) законодательных актов. Правовые акты управления подзакон-

ны. Законы обладают более высокой степенью юридической силы по

сравнению с правовыми актами управления. Правовые акты управле-

ния не должны противоречить законам, не могут отменить или изме-

нить закон. Законы же могут повлечь за собой изменение или отмену

правового акта управления. Вместе с тем законы субъектов РФ не

должны противоречить законным правовым актам федеральных орга-

нов исполнительной власти;

2) судебных актов. Они являются юрисдикционными по своей

сути, принимаемыми по конкретным уголовным, гражданским и т. п.

делам и не имеют правотворческого назначения. Судебные акты могут

отменить, признать недействующим или недействительным правовой

акт управления, судебные же акты не могут быть отменены, изменены

или приостановлены актами управления. Судебный акт — это право-

вая форма выражения правосудия, применяется к лицам, нарушив-

шим права и законные интересы граждан, органов и т. д. Большинст-

во же актов управления издается в связи с совершением субъектами

правомерных действий, в целях руководства сферами и отраслями

управления;

3) служебных документов. Служебные документы не являются ак-

тами, но имеют юридическое значение (акты контрольных проверок,

отчетов и т. д.). Главное отличие в том, что последние не влекут непо-

средственно юридических последствий, но могут быть предпосылкой

издания правовых актов, применения мер поощрения и ответственно-

сти, содержать информацию, имеющую значение доказательств,

и т. д.;

4) неслужебных документов, имеющих юридическое значение, та-

ких как удостоверяющих личности, уровень образования и т. д. Такого

рода документы выдаются на основании правовых актов, издаваемых

уполномоченными должностными лицами, и удостоверяют опреде-

ленные факты;

5) актов прокурорского реагирования (протеста, постановления,

представления, предостережения). Акты прокурорского реагирования

являются формой реагирования прокурора на нарушение законности,

они не содержат в себе норм права, а также предписаний управленче-

ского, исполнительнораспорядительного характера, что присуще ак-

там государственного управления;

6) гражданскоправовых актов. Для гражданскоправовых актов

характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданскоправовой

акт — это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон

(участников договора), тогда как акт управления может быть принят

без согласия заинтересованной стороны.

Правовые акты управления классифицируются по различным

критериям. Рассмотрим некоторые из них.

Наиболее распространенным является деление правовых актов

управления по юридическим свойствам на нормативные и индивиду-

альные.

Следует отметить, что согласно Приказу Минюста РФ от 4 мая

2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил

подготовки нормативных правовых актов федеральных органов ис-

полнительной власти и их государственной регистрации»1 под норма-

тивным правовым актом понимается письменный официальный доку-

мент, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим

органом в пределах его компетенции и направленный на установле-

ние, изменение или отмену правовых норм. Иных нормативно уста-

новленных дефиниций нормативного правового акта законодательст-

во Российской Федерации не содержит.

Пленум Верховного Суда РФ, который ранее предлагал в своем

Постановлении понятие нормативного правового акта, решил отка-

заться от формулирования дефиниции нормативного правового акта и

указать судам лишь на его основные признаки. В Постановлении Пле-

нума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рас-

смотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов

полностью или в части» существенными признаками, характеризую-

щими нормативный правовой акт, названы: «издание его в установ-

ленном порядке управомоченным органом государственной власти,

органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие

в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопре-

деленного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение,

направленных на урегулирование общественных отношений либо на

изменение или прекращение существующих правоотношений»2.

Данные акты непосредственно выражают регулятивную функцию

административного права. С их помощью конкретизируется или уста-

навливается административноправовое положение субъектов управ-

ленческих отношений, регламентируются взаимоотношения между

ними. Они выступают правовой основой для возникновения, измене-

ния или прекращения административноправовых отношений и т. д.

Полномочия исполнительных органов по изданию нормативных

административноправовых актов определяются закрепленной за

ними в официальном порядке компетенцией. Нормативные акты мо-

гут иметь общефедеральное, республиканское, краевое и областное

значение, т. е. издаваться исполнительными органами всех субъектов

РФ и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем норма-

тивные акты могут издаваться исполнительными органами различно-

го уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотрас-

левой компетенцией.

Нормативные правовые акты отличаются от индивидуальных

тем, что:

• содержат в себе нормы права, т. е. общеобязательные правила

поведения;

• не имеют конкретного адресата, рассчитаны на неопределенный

круг лиц;

• срок их действия не определен, они действуют в течение дли-

тельного времени, до отмены или изменения.

Принципиальное отличие нормативного акта от индивидуального

заключается в том, что первый по своей сути является правоустанови-

тельным, а второй — распорядительным.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике госу-

дарственноуправленческой деятельности, так как они в наибольшей

степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важ-

нейшим средством оперативного решения текущих вопросов управ-

ления. Индивидуальные административные акты — это акты приме-

нения правовых норм. Их отличительными признаками является то,

что они:

• не содержат норм права;

• имеют конкретный адресат;

• рассчитаны, как правило, на однократное применение. Такие

акты принимаются на основе общих правил, содержащихся в норма-

тивных актах, и влекут возникновение, изменение или прекращение

конкретных правовых отношений.

Примером нормативных правовых актов являются правила прие-

ма в вузы, а индивидуального акта — приказ о зачислении конкретно-

го лица в вуз.

По наименованию правовые акты управления подразделяются на:

1) указы и распоряжения Президента РФ;

2) постановления и распоряжения Правительства РФ;

3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила,

положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполни-

тельной власти;

4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного

лица субъекта РФ.

По форме выражения различают правовые акты:

1) устные. Данную форму акты имеют в редких, особых случаях,

предусмотренных нормами права, нуждающихся в немедленной реак-

ции на ситуацию, на поведение гражданина, деятельность организа-

ции (устные приказы военачальников, других должностных лиц под-

чиненным, действующим в чрезвычайных ситуациях);

2) письменные. В основном правовые акты управления имеют

письменную форму. Письменный акт — это служебный документ,

признаваемый правовым актом управления. Под письменной формой

акта понимается прежде всего его наименование, а также реквизиты,

указывающие, по какому вопросу, кем, когда принят акт, место его

принятия. Иногда предусматриваются реквизиты, выражающие тре-

бования к его содержанию. Акты коллегиальных органов могут быть

только письменными;

3) конклюдентные, т. е. отраженные в знаках, световых и звуко-

вых сигналах, жестах.

По функциональной роли и значению акта управления (или в зависимо-

сти от выполняемой функции) выделяют следующие акты управления:

1) направленные на информационное обеспечение деятельности го-

сударственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ инфор-

мации, необходимой для осуществления государственной (управленче-

ской) деятельности, т. е. для информационного обеспечения управления;

2) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования

развития системы государственного управления, государственных ор-

ганов, стандартов государственного управления;

3) определяющие вопросы планирования (направления, пропор-

ции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех

или иных процессов в системе государственного управления);

4) посвященные реализации функции организации, т. е. форми-

рованию системы государственного управления;

5) элементы распорядительства, т. е. оперативного регулирования

управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления

полномочий государственных органов и должностных обязанностей.

Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инст-

рукции, правила) направлены на обеспечение режима должной госу-

дарственной деятельности;

6) вводящие руководящие правила, т. е. обеспечивающие руково-

дство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных

действий государственных органов — государственных служащих,

должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство

(определение содержания государственной деятельности, например

управленческой);

7) имеющие координационный потенциал, т. е. выполняющие в

первую очередь функцию координации — согласование деятельности

различных государственных органов для достижения общих целей и

задач государственного управления;

8) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в

различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие

или несоответствие фактического состояния системы государствен-

ного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изу-

чающие и оценивающие результаты общего функционирования госу-

дарственных органов, а также конкретных действий субъектов управ-

ления;

9) выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие

методы и способы управления в процессе организации системы госу-

дарственного управления и ее функционирования, а также устанавли-

вающие общеобязательные требования и процедуры для объектов

управления и различных субъектов права в целях обеспечения обще-

ственного порядка, безопасности, равенства участников экономиче-

ских отношений, основ демократической конкурентности, прав и

свобод граждан1.

В зависимости от даты начала действия акта различают акты, ко-

торые вступают в силу:

а) немедленно, т. е. с момента их подписания;

б) с даты, указанной в самом акте;

в) в срок, указанный в другом административном акте;

г) с момента государственной регистрации и опубликования в

нормативно установленном порядке.

 

---

Дата добавления: 2021-12-10; просмотров: 24; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!