АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦА И ВЫНУЖДЕННОГО ПЕРЕСЕЛЕНЦА
Коллизионные вопросы правового регулирования правового статуса беженца
Примечательно, что два десятилетия после распада СССР Россия не имела четкой миграционной политики. Практически любое исследование, так или иначе связанное с миграционной проблематикой, указывало на данное обстоятельство .
Несмотря на то что принимались отдельные документы, которые можно было отнести к концептуальным основам миграционной политики (Федеральная миграционная программа и др.), отсутствовал единый документ, касающийся концепции миграционной политики. Появился он лишь в 2012 г. Любопытно, что Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее - Концепция) утвердил Президент РФ. При этом орган по делам о миграции - ФМС России подведомственен Правительству РФ.
Следует отметить, что проблемы вынужденной миграции не получили должного развития в Концепции и направлена она в большей степени на проблемы трудовой миграции.
Следует помнить, что значительная часть просьб об убежище подается (подавалась) трудоспособным населением мужского пола, часто знающим русский язык, проходившим обучение в России, что существенно облегчает интеграцию и ассимиляцию лиц, ищущих убежище в России.
Сохраняется постоянная кадровая проблема в ФМС. Реорганизации, разаттестация сотрудников, переход их в статус гражданских государственных служащих, низкие зарплаты приводят к оттоку кадров, в том числе со значительным опытом работы. Более того, отсутствуют ведомственные учебные заведения, а также факультеты, специальности, связанные с подготовкой сотрудников миграционной службы. Проблема еще больше обострилась после выхода ФМС из системы МВД.
Таким образом, можно утверждать, что декларируемая миграционная политика России в области вынужденной миграции в основном соответствует международным стандартам, однако фактически имеются основания утверждать, что преобладают запретительные установки в части реального предоставления убежища[10].
|
|
|
Рассматривая миграционную политику России в сфере вынужденной миграции, нельзя обойти вниманием события в Украине, начавшиеся в 2014 г. и вызвавшие беспрецедентный с момента распада СССР поток вынужденных мигрантов в Россию.
Следует отметить, что в стране отсутствовали нормативно-правовые акты, предусматривающие столь массовые перемещения вынужденных мигрантов в столь сжатые сроки. Считаем, что указанные события, обогатившие Россию практическим опытом в сфере массового приема вынужденных мигрантов, должны стать основой для выработки межведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих прием, размещение, предоставление статуса вынужденным мигрантам.
Решения по размещению тех или иных лиц, ищущих убежище, принимались на федеральном уровне в части перераспределения по субъектам, причем не было жесткого противодействия со стороны субъектов в приеме вынужденных мигрантов.
|
|
|
Однако это обстоятельство не должно обнадеживать в будущем. Такое единодушие и успехи в приеме лиц, ищущих убежище, объяснялись рядом специфических обстоятельств: этническая, религиозная, языковая и историческая близость населения востока Украины к населению России; общая граница, отсутствие визового режима;
- политическая ситуация в Украине; решение о приеме граждан Украины и оказании им помощи было поддержано лично президентом Российской Федерации В.В. Путиным;
значительная часть переместившихся в Россию беженцев не просили об убежище, а пребывали в течение трех месяцев, после чего получали разрешение на временное проживание; затраты на социальную интеграцию со стороны государства были снижены благодаря наличию родственников в России у значительной части переместившихся в Россию лиц.
Характеризуя действия российских властей по приему лиц, ищущих убежище, - граждан Украины, в 2014 г. отметим ряд обстоятельств.
1. На первоначальном этапе была организована мощнейшая поддержка в СМИ приема вынужденных мигрантов. Помимо освещения самого приема (причем исключительно с положительной стороны), был организован сбор пожертвований и гуманитарной помощи. Однако допускалась терминологическая путаница в отношении указанной категории, их называли «беженцы», «вынужденные переселенцы». Для самих граждан Украины разъяснения в СМИ по получению статуса не давались подробно, однако позже на интернет-ресурсах ФМС появились памятки «гражданам Украины», разъясняющие в том числе порядок предоставления статуса беженца и временного убежища. Но основное бремя по размещению прибывших российские власти с самого начала постарались переместить на родственников - граждан РФ.
|
|
|
2. Достаточно быстро Москва и Санкт-Петербург ввели т.н. нулевую квоту, т.е. перестали принимать заявления о предоставлении временного убежища и статуса беженца, соответственно, граждане Украины, не имеющие возможности получить РВП в указанных субъектах, должны были подавать заявление в других регионах. Например, из Санкт-Петербурга предлагали ехать в Архангельскую область и Республику Карелия. Справедливости ради следует отметить, что в Санкт-Петербурге заявления принимали дольше, до начала ноября, несмотря на то что "нулевая квота" по этим субъектам была введена раньше.
|
|
|
Распределение по субъектам достаточно интересно - по сути была попытка отправить лиц, ищущих убежище, далеко не в самые экономически благополучные регионы. Вполне понятна и экономия бюджета - в таких регионах дешевле предоставить социальное жилье, да и подход не нов - аналогично выглядит и распределение по программе "соотечественники". Результат оказался предсказуем: значительная часть лиц, ищущих убежище, отказались ехать в указанные субъекты, часть из них вернулись в более экономически развитые регионы России. Это еще один пример трудностей в регулировании миграционных потоков. Даже связанных с вынужденной миграцией, где было первоначальное распределение.
4. Весьма успешной оказалась деятельность федеральных и региональных властей в пограничных субъектах, в частности в Ростовской области. Удалось избежать проблемы длительного существования палаточных лагерей беженцев. Прибывающие граждане Украины оперативно обеспечивались питанием, размещались, перенаправлялись в другие субъекты.
В ходе приема вынужденных мигрантов акцент делался на размещение у родственников и получение РВП. Те же, кто обращались за статусом, в основном просили временное убежище. За статусом беженца обращались редко. По мнению ряда экспертов, это было связано с негласной установкой предоставлять временное убежище, устно отговаривать в подаче документов на статус беженца, при этом отличие статусов, в том числе по объему предоставляемых гарантий, заявителям не разъяснялось. На официальном уровне подтверждения указанной информации нет. Справедливости ради отметим, что временное убежище предоставлялось массово.
7. Учитывая количество принятых в сжатый срок документов, подразделения ФМС ожидает гигантский наплыв заявителей - вынужденных мигрантов. В связи с этим возникает проблема продления предоставленного на год временного убежища.
8. Стоит отметить успешное решение социальных вопросов, связанных с приемом вынужденных мигрантов, по крайней мере на первоначальном этапе, хотя были зафиксированы и жалобы на действия (бездействие) российских властей. Активно себя вели и многие НКО, а также граждане России, оказавшие самые разные виды помощи.
Проблема, на наш взгляд, заключается в том, что, если произойдет массовое перемещение вынужденных мигрантов из другой страны и при других обстоятельствах, ситуация может начать развиваться совсем по другому сценарию. Показательной является ситуация с приемом афганских беженцев в России, когда не было принято политического решения и лишь единицам из ста тысяч афганских граждан был предоставлен статус беженца или временное убежище. Именно поэтому должны быть приказы, регламентирующие массовый прием лиц, ищущих убежище. Необходимо научное обоснование подобных правовых актов, предварительная отработка возможных действий в случае массового приема вынужденных мигрантов с участием органов государственной власти, международных, некоммерческих организаций, религиозных объединений [11].
Необходимо предусмотреть и случаи приема вынужденных мигрантов при отсутствии их преследования в стране исхода. Это касается и т.н. экологических беженцев. По нашему мнению, нецелесообразно принятие какого-либо нового статуса для данных категорий, им должно предоставляться временное убежище.
Таким образом, несмотря на декларированную готовность предоставлять статус беженца (убежище), Россия делает это крайне редко и неохотно. В целях совершенствования миграционной политики в области вынужденной миграции также считаем необходимым:
- изменение Федеральных законов «О беженцах», «О вынужденных переселенцах»;
- изменение административных регламентов по предоставлению статуса беженца, политического убежища и статуса вынужденного переселенца;
- более подробное закрепление в Концепции миграционной политики в сфере вынужденной миграции;
- принятие отдельного документа по реализации политики в сфере регулирования вынужденной миграции, предоставления убежища;
- расширение прав и социальных гарантий для лиц, ищущих убежище, а также для получивших статус беженца, вынужденного переселенца, политическое и временное убежище;
- решение вопроса о статусе т.н. экологических мигрантов;
- четкое разграничение полномочий в миграционной сфере между РФ и ее субъектами;
- создание в центральном аппарате ФМС России Управления по вопросам убежища;
- более широкое вовлечение НКО в решение проблем вынужденных мигрантов;
- совершенствование профессиональной подготовки и переподготовки кадров, работающих с вынужденными мигрантами.
В рамках предложенного выше считаем необходимым дополнить Концепцию определением вынужденной миграции, приведенным нами выше, введя п. «м» в ч. 5 ст. 1. В разделе Концепции «Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации» также необходимо прописать необходимость выполнения Россией гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов.
Необходим также концептуальный документ о политике России в области вынужденной миграции, он может быть утвержден постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ (последнее предпочтительнее). Предлагаемое наименование – «О политике России в сфере предоставления убежища». Структура документа может быть следующей:
- вводная часть;
- выполнение международных обязательств России в сфере предоставления убежища;
- политика предоставления статуса беженца, распределение лиц, ищущих убежище по субъектам РФ;
- политика предоставления политического убежища;
-политика предоставления временного убежища;
- взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере предоставления убежища;
- проблемы лиц, которым отказано в предоставлении статуса;
- взаимодействие с УВКБ ООН, международными организациями, общественными объединениями в сфере предоставления убежища;
- интеграция и ассимиляция лиц, получивших убежище.
Также возможно принятие федеральной программы по вынужденной миграции, которая будет включать комплекс мер по приему, размещению, социальной адаптации вынужденных мигрантов.
Аналогичные программы необходимо принимать и на уровне субъектов. Следует также создавать органы, ответственные за миграционную политику на уровне субъектов РФ. В качестве примера можно упомянуть Комитет по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики Санкт-Петербурга. Однако, для того чтобы подобные программы на уровне субъектов были эффективны, необходимо четкое разграничение полномочий в сфере миграционной политики между Российской Федерацией и ее субъектами. К сожалению, ни в 71, 72 статьях Конституции Российской Федерации, ни в Законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации" эта проблема не решена. И это, безусловно, затрудняет создание и функционирование органов государственной власти субъектов РФ по реализации миграционной политики.
Дата добавления: 2021-07-19; просмотров: 129; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!