История формирования бюджетного права в России
ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА В РФ
Материалы круглого стола кафедры государственного права
РГПУ им. А.И. Герцена
29 октября 2020 года
Вступительное слово.
Кандидат юридических наук,
доцент Мардалиев Руслан Тофикович
Уважаемые участники, дамы и господа!
Наш круглый стол посвящен той стороне государственно-правовых отношений, которые для большинства людей не находятся на виду. С ними соприкасаются в основном те, кто в силу профессиональной (юристы) или должностной (чиновники, депутаты) принадлежности занимаются бюджетными вопросами. Тем не менее, данная сторона права косвенно, а порой и напрямую, касается всех нас, всего общества. Поэтому мы и решили затронуть эту большую тему бюджетного права и процесса на нашем мероприятии.
Проблемы, связанные с бюджетным правом, причем, на разных уровнях государства и самоуправления, еще будут затронуты сегодня участниками нашей встречи. Позволю себе начать с процедурных моментов, связанных с осуществлением бюджетного процесса в РФ. Ведь без них принятие самих бюджетов и их исполнение было бы невозможно.
Начну с того, что бюджетный процесс – это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование. Процесс это довольно длительный, состоящий из множества этапов, и на каждом из них не обходится без проблем. В совокупности, процесс, связанный с принятием исполнением, а также отчетом об исполнении ежегодного бюджета может продолжаться до двух-трех лет.
|
|
|
Составление и исполнение бюджетов являются функциями органов исполнительной власти. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета – функции соответствующих органов законодательной власти. Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим показателям очень разнообразны. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо сопоставить эти показатели. Для данной цели проводится их систематизация по однородным признакам с помощью бюджетной классификации. Мы сейчас не будем подробно затрагивать данный вопрос, в центре нашего внимания – именно процедурные проблемы, которые могут значительно упрощать, так и усложнять разработку, принятие и исполнение ежегодного бюджета.
Тем не менее, необходимо пояснить, что бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. В бюджетной классификации доходов Российской Федерации происходит классификация доходов бюджетов Российской Федерации и свод бюджетов РФ.
|
|
|
Позволю себе проиллюстрировать данные процедуры на примере федерального бюджета. Надеюсь, коллеги остановятся здесь и на других уровнях бюджетного процесса, региональном и муниципальном. Как было сказано выше, бюджетный процесс длится около трех лет, и это время называется бюджетным периодом. Бюджетный процесс состоит из пяти стадий.
Первая стадия – стадия составления проекта бюджета. Решение о начале работы над составлением проекта федерального бюджета принимается Президентом РФ. Оформляется это Указом Президента, и фактически он может его издать, относительно начала работы над бюджетом на будущий году, уже с начала года текущего. Это вовсе не означает, что до президентского указа работа в этом направлении не ведется. Минфин готовит параметры заранее, к тому же, есть и ориентиры на трехлетний период, принятые уже до того. Однако лишь после упомянутого выше указа начинается официальный отсчет времени первого допарламентского этапа подготовки бюджета. В этот момент и начинается бюджетный период.
|
|
|
Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта федерального бюджета. В определенные сроки составляются прогноз социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики РФ, рассчитываются контрольные цифры проекта федерального бюджета на соответствующий период и другие документы.
В дальнейшем Минфин выносит проект на заседание правительства, уведомив предварительно о его параметрах министерства и ведомства с целью получения от них предложений. Пожалуй, самым проблемным моментом данного допарламентского этапа является именно рассмотрение параметров бюджета кабинетом министров. Ведь каждое министерство заинтересовано получить как можно больше средств для своей отрасли, что часто приводит к противостоянию между ними. И здесь важную роль играет не столько Бюджетный кодекс со своими процессуальными нормами, сколько внутренний регламент правительства и умение его руководителей решить эти неизбежные противоречия эффективно и своевременно. Потому что затягивание этого процесса в правительстве чревато дальнейшими проблемами и невозможностью рассмотреть проект досконально, а главное – вовремя, в Федеральном Собрании.
|
|
|
Вторая стадия бюджетного периода – парламентская. Это рассмотрение проекта бюджета законодательной властью. Оно предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований. Без законодателей ни один из бюджетных вопросов решиться не может.
Само появление правительственного проекта бюджета в нижней палате Федерального Собрания, Государственной думе, возможно только после его утверждения на заседании правительства. Передача проекта является неким поворотным моментом, который всегда фиксируется документально. Это происходит в начале или середине осени. В некоторых странах данная процедура даже имеет свою традицию, обставленную довольно театрально. Например, в Британии министр финансов сначала заезжает в резиденцию главы правительства на Даунинг-стрит, обсуждает с ним последние бюджетные проблемы, хотя практической цели в этой беседе никакой не ставится, все давно уже обсуждено кабинетом министров. Затем они выходят на улицу, где их ожидают журналисты и проводят краткий брифинг. Министр выносит портфель с бюджетом и направляется пешком в Вестминстерское аббатство, где заседает парламент. По пути его следования сосредотачиваются пикеты, участники которых заявляют на плакатах и устно о своем недовольстве проектом бюджета, недостаточным ассигнованием средств на те или иные нужды. Министр финансов может остановиться и подискутировать с ними. После чего доносит этот портфель до Палаты общин и вручает его содержимое спикеру палаты. Этот акт знаменует официальное внесение кабинетом проекта бюджета в парламент. В РФ такой традиции пока не сложилось, процедура передачи более деловая и рабочая. Но, тем не менее, она существует.
После этого проводится три чтения в Государственной Думе. Первое чтение всегда чисто политическое, ведь без принятия бюджета за основу не может быть его дальнейшего рассмотрения. Депутаты большинством голосов должны сделать это. В противном случае проект возвратится в правительство как отвергнутый. В ряде стран законом предусмотрена даже отставка правительства в этом случае.
В случае положительного исхода первого чтения объявляется второе чтение. Оно проходит уже не только на пленарном заседании, основная работа проводится в комитетах и комиссиях, ключевым из них является Комитет по бюджету Думы. В ходе обсуждения во втором чтении депутаты вносят правки по видам бюджетов – например, на социальные нужды, здравоохранение, оборону, безопасность, содержание госаппарата и проч. На этом этапе деньги могут «перетекать» из одного бюджета в другой. По итогам депутаты собираются на пленарное заседание и голосуют все эти поправки и принимают бюджет во втором чтении.
Далее наступает самое кропотливое и долгое третье чтение, во время которого сначала в комитетах и комиссиях, а потом снова на пленарном заседании вносятся изменения в расходы и доходы уже по статьям. На этом этапе перераспределение средств между видами бюджетов уже невозможно. Только по конкретным статьям. Пленарное заседание третьего чтения обычно очень долгое, потому что приходится голосовать поправки по статьям, а их много, сверстывать все воедино и проводить итоговое голосование о принятии бюджета в целом. Ранее, по Закону 1991 года итоговое голосование проводилось в рамках четвертого чтения. Но Бюджетный кодекс, вступивший в силу в 2000 г. решил это чтение не предусматривать. Тем более что и ранее оно проводилось сразу после третьего и занимало совсем немного времени.
Отныне бюджет считается одобренным Госдумой. Но это не делает его законом, он все еще законопроект и ему нужно пройти другие стадии. Продолжается вторая парламентская стадия. Проект отправляется в Совет Федерации, который в двухнедельный срок обязан его рассмотреть и утвердить или отвергнуть. Бюджет там тоже рассматривается в комитетах и на пленарном заседании, проводятся дебаты, но в отличие от депутатов нижней палаты, члены СФ не могут вносить в него правки. Они либо принимают его либо нет. Большинством голосов от списочного состава. В случае непринятия проект возвращается в Госдуму, создается согласительная комиссия двух палат, которые согласовывают исправленных текст законопроекта. В случае утверждения законопроект отправляется к Президенту РФ.
Начинается третья стадия – президентская. Поскольку президент по Конституции РФ обладает правом «вето», он может воспользоваться им и в отношении законопроекта о бюджете, как и любого другого. От него на данном этапе зависит, обретет ли бюджет статус закона или нет. Если президент отвергнем бюджет, то он снова попадет в Госдуму и начнет исправляться, проходя снова все этапы парламентской работы с ним, включая Совет Федерации. Однако Конституция дает возможность депутатам Думы и членам Совета Федерации преодолеть президентское вето, проголосовав двумя третями от списочных составов обеих палат за бюджет. В этом случае президент его подписывает, он обязан это сделать.
В случае положительного решения президента по законопроекту о бюджете, он считается принятым, получает статус Федерального Закона и ему присваивается порядковый номер. Документ, как и все иные законы, подлежит официальной публикации и должен быть промульгирован.
Все эти процедуры должны в идеале завершиться за месяц до наступления нового финансового года (он же календарный год), то есть до 1 декабря. Однако так бывает далеко не всегда. Более того, процесс принятия бюджета, особенно в случае наличия разногласий между ветвями власти, может затянуться и на более поздний срок, после наступления нового года. Это не является критической ситуацией. Бюджетный кодекс предусмотрел, что делать в данной ситуации. Все расходы в этом случае производятся по месяцам, и в каждый месяц по всем статьям они не должны превышать 1/12 размера расходов по этой же статье в предыдущем финансовом году. Впоследствии, после принятия нового бюджета, устанавливаются его параметры.
Четвертый этап бюджетного периода собственно и есть сам финансовый год, который идет с 1 января по 31 декабря включительно. В это время осуществляется исполнение бюджета. Исполнение бюджетов осуществляется по доходной и расходной частям бюджетов.
Исполнение доходной части бюджета связано с перечислением плательщиками соответствующих налогов и неналоговых платежей на счета бюджета того или иного уровня. Исполнение расходной части бюджета связано с использованием бюджетных средств, которые называются бюджетными кредитами.
На этом этапе могут образоваться предпосылки для внесения изменений в уже действующий документ. Это может быть связано как с негативными факторами (бюджет нереальный, необходимо срочно сократить расходы путем секвестирования бюджетных статей), так и с позитивными )например, во второй половине ода становится ясно, что доходы превысили планируемые и необходимо распределить образовавшиеся излишки между отраслями). И в том, и в другом случае все эти изменения производятся путем принятия нового Федерального закона о внесении изменений в бюджет, который проходит три чтения в Госдуме, утверждение в Совете Федерации и требует подписи Президента РФ.
Наконец, пятый этап бюджетного периода. На нем проходит рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета представительным органом власти. В соответствии с Бюджетным Кодексом отчетный доклад об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется РФ ежегодно в мае следующего за отчетным года. Но исходя из сложности составления отчета о бюджете было принято специальное Постановление Государственной Думы, в соответствии с которым выступление с отчетом должно состояться не позднее 30 июня. Правительственному докладу может сопутствовать отчет Счетной палаты РФ, которая доложит о результатах проверок использования средств госбюджета в минувшем году. Таким образом, бюджетный период каждого года должен завершиться к окончанию первой половины года, следующего за ним.
Ведущий: Слово для исторического экскурса предоставляется кандидату юридических наук, доценту, доценту кафедры теории права и гуманитарных дисциплин Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии Ереминой Татьяне Ивановне.
История формирования бюджетного права в России
(тезисы выступления)
· В России составление бюджета как государственной росписи или сметы доходов и расходов началось с 1863 г., в период реформ после Крымской войны с учреждением специальной комиссии под руководством В.А. Татаринова. Он внедрил в российскую практику рациональные основы бюджета, разработанные на Западе.
· Бюджетная реформа 1862 г. положила начало развитию российского бюджетного законодательства, а принятие Основных Государственных законов 23 апреля 1906 г. (по сути – первого конституционного документа России) и учреждение Государственной думы дали этим процессам сильнейший импульс.
· В советский период развития бюджетного дела к результатам предыдущих реформ добавился новый элемент – включение бюджета в систему государственных планов.
Ведущий: Проблемы бюджетного права и процесса очень рельефно проявляются на муниципальном уровне. Наши студенты 3 курса Хелефов Адам Магомедмирзеевич и Софронов Дмитрий Юрьевич подготовили сообщение как раз на эту тему. Предоставляем им слово.
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 407; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!