Административно-территориальное деление России как условие формирования судебной системы
Анализ истории возникновения и развития отечественной судебной системы позволил выявить взаимосвязи проблем обеспечения единства судебной практики, единства правового пространства и количества судебных инстанций и их полномочий через призму масштабов государства и численности населения, взаимосвязи вопросов государственного управления от масштабов государства, и традиции преобразований государственной власти.
С переходом судебной власти от веча к суверену произошла смена принципа управления, в том числе разрешения правовых споров, от единого органа власти, действовавшего в общине, проживающей на ограниченной территории, к суверену и его наместникам. Вследствие этого территориальная юрисдикция князя и его наместников не совпадала. Стремление суверена расширить свою юрисдикцию на вассальные земли и ограничить власть наместников обусловило появление инстанционности, которая выдвинула на первый план проблему единства судебной практики и единства правового пространства. В грамотах устанавливалось, что власть суверена возвышается над всеми судебными местами, которая поддерживалась мерами понуждения и наказания. Порядок рассмотрения жалоб населения на местных судей использовался для решения публичных задач: соблюдение указов всеми судебными местами и обеспечение их единообразного исполнения, восполнение пробелов в праве.
|
|
|
Одна из первых трудностей, с которой столкнулся суверен при расширении своей юрисдикции, - это невозможность личного рассмотрения всех вопросов, входящих в его компетенцию, ввиду обширности территорий государства и круга возникающих вопросов. Делегирование полномочий, в том числе судебных, сопряжено с определением юрисдикционных территорий, размер которых должен позволять эффективно осуществлять управление ими. Районирование территорий государства по десятичной системе, которая была введена монголами для сбора налогов и мобилизации мужского населения, была взята на вооружение суверенами впоследствии и дошла до наших дней. Это можно наблюдать на примере "Учреждения для управления губерний Всероссийския империи" Екатерины II, где государство делиться на губернии числом населения от 300 000 и 400 000 человек, а они, в свою очередь, на округа или уезды с числом населения от 20 до 30 тысяч человек*(162); а также - положения пункта 4 статьи 4 Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", согласно которому судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек, а в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Относительные небольшие районы были составной частью более крупного региона страны, которые образовывали территориальное деление государства как условие построения вертикали власти.
|
|
|
Однако принцип, по которому то укрупнялись, то разукрупнялись регионы страны, постоянно менялся и зависел от преследуемой цели (экономический подъем, обеспечение безопасности и т.д.). Расширение границ государства, внешние угрозы безопасности и внутренняя политическая борьба за власть обуславливали тенденцию централизации власти, а дарование относительной правовой самостоятельности и сохранение традиционных укладов управления имперскими окраинами как гарантии стабильности и мира в обществе диктовали децентрализацию власти.
Поскольку в ту пору в одном органе власти были сосредоточены все ее ветви, то государственный аппарат, в том числе судебная система, претерпевала те же изменения. Поэтому судебная власть выстраивалась то в централизованную систему, то в децентрализованную. Судебная юрисдикция постоянно следовала за изменением административно-территориального деления государства и являлась определяющей причиной в количестве судебных инстанций, но не единственной.
|
|
|
Имущественное расслоение общества и ставшие традиционными иммунитеты сословно представительской аристократии от суда наместника, а также порядок проверки правосудности судебных актов также обуславливали иерархию судебной системы, которая в измененном виде дошла до наших дней в правилах родовой подсудности. Как отмечает Л.А. Терехова, "инстанционные проблемы судов в гражданской юрисдикции зависят от правил родовой подсудности. Эти правила допускают рассмотрение дел по первой инстанции во всех звеньях судебной системы. Данное обстоятельство, в свою очередь, создает множественность вторых инстанций и множественность надзорных инстанций. Правила родовой подсудности, кроме того, девальвируют понятие судебной инстанции, вышестоящего суда, поскольку районный суд совмещает в себе первую и вторую инстанции, областной (и приравненный к нему) и Верховный Суд РФ - первую, вторую и надзорную. Реформирование инстанционности - это реформирование законодательства о судоустройстве и норм о подсудности в направлении единообразия для всех гражданских дел"*(163). Полагаем, что это утверждение будет справедливым и в отношении уголовного и административного процесса.
|
|
|
Представляется правильным предложение Л.А. Тереховой о том, что суд первой инстанции должен быть сосредоточен в одном нижнем звене судебной системы, а именно районном суде*(164). Однако такую идею не разделяют носители власти и в обоснование своей точки зрения ссылаются на то, что районный суд не сможет обеспечить правильное рассмотрение и разрешение их дела. Не вступая в эту полемику, хотелось бы заметить следующее.
Если представители власти априори отрицают правильное рассмотрение дела в низовом звене судебной системы, то почему мы - граждане должны быть уверенными в том, что наши правовые споры этот же суд рассмотрит правильно? Где тут конституционное равенство всех перед законом и судом? Если вопрос заключается в том, что профессиональный ценз для кандидатов в судьи областных и соответствующих им судов и в Верховный суд государства выше, чем для судей в низовом звене судебной системы, что по замыслу законодателя должно обеспечить высокую квалификацию судей проверочных инстанций, и, как следствие, исключить вероятность судебных ошибок, то почему бы в таком случае законодателю не пересмотреть квалификационные требования для судей низового звена в сторону их повышения? До сих пор такие предложения не вносились на обсуждение парламента.
После принятия Конституции России и формирования судебной системы, которая действенным образом обеспечивала бы правосудием права, свободы и законные интересы человека и гражданина, а равно организаций, выдвинула на первый план проблему организационной структуры и правил ее функционирования. Одной из таких гарантий по обеспечению независимости судебной власти от иных ветвей государственной власти является территориальная юрисдикция.
Несовпадение территориальной юрисдикции судебной системы и территориальной юрисдикции органов исполнительной власти в настоящее время законодателем видится в качестве гарантии независимости суда.
Вместе с тем в таком принципе территориального определения юрисдикции суда видятся латентные угрозы как самой судебной системе, так и государственной целостности по ряду причин.
Согласно общему правилу в рамках одной административной единицы есть один орган управления, который уравновешивается судом соответствующей иерархии и местным законодательным (представительным) органом, и по мере укрупнения единиц над ними возникает следующий уровень высших органов власти, который с учетом концепции разделения властей реплицируется на самостоятельные ветви власти. Поэтому изменения в территориальной юрисдикции администрации влекут изменения иерархии в судебной власти. Это, в свою очередь, порождает дискуссию о необходимости воссоздания во всех субъектах Российской Федерации всей судебной системы, включая конституционные (уставные) суды*(165).
Судебные участки мировых судей не совпадают с юрисдикцией федеральных судов, что в некоторой степени затрудняет формирование единства судебной практики и единства правового пространства. Эти неизбежные противоречия заложены в положениях Конституции России, в которых, с одной стороны, говориться об исключительном ведении Федерацией вопросов судоустройства и процессуального законодательства (пункт "о" статьи 71), а, с другой стороны, принцип безусловной компетенции субъекта Федерации в пределах его ведения. Данные проблемы проистекают из сложного политического противостояния центра и регионов, которое имело место в период выработки положений Конституции России. Концептуальное несовершенство структуры судебной системы, ее функций и основы для обеспечения единства судебной практики и единства правового пространства. оказывает мощное влияние на стабильность системы государственной власти и на современном этапе развития*(166).
Как отмечает В.М. Лебедев, "Если б Конституция предполагала, что субъекты Федерации могут иметь собственную судебную власть, то, по крайней мере, в этой статье, конкретизирующей ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, необходимо было указать, что и судебная власть устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации судебной власти, установленными федеральными законом"*(167). Однако его оппонентов не смущает отсутствие названной оговорки, они продолжали настаивать на самостоятельности в вопросе образования судов на территории субъектов Федерации.
Судебная система находится в динамичном состоянии вследствие структурных преобразований исполнительной власти, ее территориальной юрисдикции. Подвижность структуры исполнительной власти обусловлена поиском оптимальной модели управления, отсутствием которой ее упрекают*(168), недостатками структуры*(169), содержанием деятельности*(170), недостатками конституционного регулирования*(171) и прочими причинами. В настоящее время сохраняется тенденция укрупнения регионов (объединение двух субъектов Федерации в один), что влияет на судебную систему: упразднение областных и соответствующих им судов, районных судов, арбитражных судов и создание новых*(172). Эта динамика судебной системы будет сохраняться и дальше, приводить ее в движение каждый раз, когда государству потребуется либо мобилизовать людские ресурсы (обычно свойственно укрупнению), либо осуществить более тонкую и гибкую настройку на местах (децентрализация).
Вследствие этого нагрузка на суды первой инстанции постоянно меняется с увеличением числа населения, проживающего на территории, входящую в юрисдикцию суда, а также постоянно нарастает объем судебных актов вышестоящих судов, которые необходимо учитывать при разрешении дел. Также в последнее время наблюдается динамика уменьшения судебных участков мировых судей ввиду естественной убили населения и миграции, что отчасти дестабилизирует работу системы судов общей юрисдикции, поскольку организационные мероприятия по передаче полномочий увеличивают судебную нагрузку в других судах, в компетенцию которых были переданы дела и юрисдикция упраздненных судов, что, в конечном итоге, влияет на качество правосудия.
Сопоставление правового регулирования, устанавливающего систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, и судебной системы позволяет сделать вывод, что последняя находится не в лучшем положении. Вместе с тем ясное и четкое представление о единстве судебной системы и правилах ее функционирования является залогом ее эффективности в современных условиях. В настоящее время нет единой концепции реформирования судебной системы, обеспечения ее единства как посредством установления правового регулирования ее структуры и правил функционирования, так и федеральных целевых программ ее развития. Проблема может быть снята устранением противоречий в Конституции России и принятием единого нормативного правового акта, обладающего стройностью и ясностью правовых конструкций иерархии судебной системы, полномочий судебных инстанций и ее должностных лиц.
Делегирование Федерацией своим субъектам части своих полномочий по обеспечению некоторых прав и законных интересов гражданина создает их неодинаковое правовое положение. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения финансовых обязательств субъектов Федерации перед гражданами по обеспечению, например, льгот возникают споры, которые будут разрешаться не единообразно и затруднять формирование единства судебной практики и единства правового пространства. Неодинаковое правовое регулирование предрешает спор не в пользу гражданина, поскольку суды применяют законодательство, в том числе нормативные правовые акты, принятые соответствующим субъектом Федерации в определенной области права, что априори предполагает особенности (отличия).
Следует отметить, что немецкий федерализм, часто приводимый в пример сторонниками европейских образцов судебной системы, является результатом влияния оккупационных держав, которые таким способом хотели минимизировать вероятность возрождения централизованного милитаристского государства. В каждой германской земле своя система с высшим судом, и при этом существует несколько самостоятельных специализированных судебных систем, которые учитывают специфику запросов общества (суды, рассматривающие социальные споры, коммерческие суды и т.д.). Слепое заимствование или инкорпорирование ее частей в российские реалии без учета исторического контекста преследуемой политической цели обречено на неудачу, и, как следствие, ослабление государства.
Федерализм как конституционный принцип и положение части 2 статьи 6 Конституции России о единстве объема прав и обязанностей гражданина на всей территории Российской Федерации предопределяет не только реализацию его на практике, но и означает, что ради подлинного воплощения на территории всего государства его части (субъекты Федерации) должны обеспечить как минимум федеральный уровень правовых гарантий. К числу таких федеральных гарантий относятся, в том числе, право на справедливое судебное разбирательство. Федеративное устройство государства определяет организацию судебной системы, единство конституционно-правового регулирования и тем самым обеспечивает неделимость правового пространства на всей территории России, которое не должно нарушаться. Недопустимо, чтобы в субъектах Федерации неодинаковым образом гарантировались и защищались права и свободы человека и гражданина, а равно юридических лиц. Названные конституционные принципы образуют органическое единство основы законодательства о судебной системе и процессуального законодательства*(173). На этом основании полагаем, что в целях действенного обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина компетенция по финансовому обеспечению федеральных гарантий должна осуществляться единообразно, без изъятий. Также необходима централизация всей судебной системы и унификация правил ее функционирования.
Исторический опыт реформирования судебной системы посредством децентрализации с последующим преобразованием процессуального законодательства свидетельствует о возникновении впоследствии объективной потребности в учреждении единого высшего судебного органа, сосредоточившего в себе проверку законности судебных постановлений, вступивших в законную силу*(174).
Отсутствие же высшего судебного органа, осуществляющего проверку законности решений и формирующего единообразную судебную практику и обеспечивающего единство правового пространства, привело бы к правовому разнобою, поскольку один и тот же закон мог бы по-разному толковаться и применяться в судах, находящихся на территории субъектов Федерации. Произвольное толкование и применение закона по конкретной категории дел повлекло бы для физических и юридических лиц неодинаковые правовые последствия, что являлось бы нарушением конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. На этом основании подвергаем сомнению утверждение о возможном отнесении гражданского процессуального законодательства к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов*(175).
В качестве принципа определения судебного участка - территориальной единицы, на которую распространяется юрисдикция суда, должна выступать оптимальная численность населения, у которой возникают правовые споры количеством чуть менее той, что соответствует предельной нагрузке на судей (норматив нагрузки на судей). При этом указанная разница должна обеспечивать достижение предельной нагрузки на судью в кризисные годы - пики судебной нагрузки. В свою очередь, вышестоящие судебные инстанции (апелляция и ревизия) и количество их судей должны сохранять тот же принцип формирования территориальной юрисдикции.
Численность населения судебного участка и территориальной юрисдикции органа исполнительной власти не должны совпадать не только по вышеизложенным причинам, а в силу того, что деятельность судебной власти предполагает более трудоемкий процесс рассмотрения правового спора, и вследствие этого сохраняется постоянно высокая судебная нагрузка, чем управление той же территорией.
Административно-территориальное деление России является определяющим фактором формирования судебной системы и ее иерархии. В процессуальном смысле инстанционность порождена правилами подсудности и подведомственности как линия более низкого порядка, образующая спираль более высокого порядка - количество судебных инстанций, их постоянное увеличение и упразднение.
Для стабилизации судебной системы и системы органов государственной власти юрисдикция судебного участка низового звена судебной системы и ее вышестоящих инстанций должна коррелироваться с нормативами судебной нагрузки на судью как гарантия обеспечения справедливого судебного разбирательства.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 157; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!