Уход от проблемы: переговорная демократия
Европейский союз часто характеризуется как «многоуровневая система», имея в виду полу- или квазигосударственный характер этого образования - больше, чем конфедерация, но при этом не федерация. Правило вердикта большинства здесь неприменимо или применимо лишь с серьезными ограничениями. Следовательно, необходимо осваивать альтернативные, «постпарламентские» источники легитимации. Одним их них является тип переговорной демократии, переносящий на европейский уровень многократно испытанную на национальном уровне модель политического управления. Коллективная воля в этом случае образуется уже не через (обратимое) решение большинства, которому должна подчиняться побежденная сторона, а в форме горизонтального саморегулирования всех затронутых общественных интересов, то есть в первую очередь посредством коммуникации. Речь идет прежде всего о двух типах коммуникации: переговорах и аргументации. Переговоры имеют место тогда, когда решаются задачи распределения (кто что получит?). Аргументация же необходима тогда, когда решать надо и когнитивные проблемы (почему и как?). Цель таких переговорных структур - добиваться консенсуса, привлекая признанных представителей групп интересов и не исключая из этого процесса меньшинства. Иными словами: если вы не можете добиться, чтобы за ваше предложение проголосовало большинство, вы должны найти такое решение, с которым согласятся, по возможности, все или хотя бы многие.
|
|
|
Государство по этому сценарию не может заставить деятелей общественных организаций вести себя определенным образом, но оно может инициировать компромиссы, выступая как первый среди равных - как ведущий или координатор. Государственная монополия на насилие как бы остается «в запасе», и участники дискуссий действуют «в тени иерархии», которая используется за столом переговоров лишь как последний довод. Суть кооперативного государства проявляется тогда, когда его органы на все новых полях деятельности и во все новых конфликтных ситуациях действуют уже не посредством актов государственной власти (законов), а находят решения путем переговоров с представителями общественности. Министерства и лоббистские объединения сотрудничают либо для введения эффективного и устойчивого законодательства, либо для нахождения общеприемлемых правил, не доходя до законодательного уровня.
Такая модель может способствовать эффективности действий государства, но очевидны и связанные с ней проблемы легитимации. Нет общественных дискуссий о возможных альтернативах; слабо организованные интересы и вопросы общего блага систематически страдают. Парламенты получают недостаточно информации, они оказываются в роли наблюдателей, «невидимые силы» же (бюрократия, лоббисты, эксперты) получают полную свободу действия. В этой скрытой политической сфере элиты спокойно вступают друг с другом в сговор или же, наоборот, блокируют друг друга. Сохранение статус-кво предпочитается рискованным изменениям и инновациям.
|
|
|
Такие переговорные системы приняты не только в таких откровенных «демократиях согласования», как Нидерланды или Австрия. «Институционализация конфликтов при помощи политики согласования»[14] стала определять, прежде всего, стиль наднациональных и транснациональных процессов выработки решений, в которых принятие решений парламентским большинством является исключением либо вообще не практикуется; в связи с этим ЕС уже был назван «консоциативным государством»[15], в котором действуют почти исключительно специализированные политические сети. Тем более такие сети укоренились в транснациональных режимах, в которых возникла целая палитра нетерриториальных, или функциональных, политических арен. В качестве примеров можно назвать климатическую или гендерную политику. Такие темы по самой сути являются трансграничными; связанные с ними вопросы невозможно решать ни на национальном, ни на региональном уровне.
|
|
|
В эти секторные политические сети систематически включены и негосударственные акторы, в первую очередь НПО, число которых с 1970-х годов сильно возросло. Они существенно расширили спектр элит, доселе рекрутировавшихся из правительственных политиков и лоббистов. В той мере, в которой им удается привносить в переговоры альтернативные ценности и позиции, они, как уже говорилось выше, выполняют функцию критической общественности, особенно если располагают еще и ресурсом уличного протеста «у ворот» переговорных площадок. В результате над- и транснациональные переговорные системы стали более гибкими, но одновременно НПО были инкорпорированы в систему специализированных комиссий в качестве экспертов. В идеале им удается преобразовать своим присутствием и участием глобальные переговорные площадки в секторные представительские корпорации, но одновременно «исполнительный» стиль политики может заразить и альтернативных экспертов и превратить их в технократов.
Таким образом, налицо двуликость транснациональной переговорной демократии, известной под обозначением «globalgovernance» (всемирное управление). Она способна быстро включать в себя новые интересы и группы и их специфические, а зачастую и неудобные для кого-то знания. К тому же ее заведомо поликратическая структура предотвращает возникновение авторитарного централизма. Но в глаза бросается и оборотная сторона медали: кто связывает воедино секторные решения, например, в области транспортной и сельскохозяйственной политики, что являлось классической задачей парламентов? Как гарантировать реальное участие в политике и контроль над ней «неспециалистов», то есть интересующихся политикой граждан? Если исходить из вышеприведенных правил демократии (конгруэнтность властвующих и подвластных, возможность локализовать ответственных за политические решения), то, с одной стороны, описанная система может обеспечить совпадение «заинтересованных» с адресатами политических решений, и к тому же такая современная «демократия советов» позволит узаконить участие частных действующих лиц в политическом процессе. С другой стороны, опыт Евросоюза показывает, что такая система на практике приводит к предпочтению хорошо организованных частных интересов и к возникновению скрытой сферы политики. Таким образом, скорее экспертные собрания меняют НПО, чем наоборот. Следствием включения гражданских организаций в транснациональные органы невольно становится не демократизация, а усиленная бюрократизация.
|
|
|
Существует ряд практических предложений, как предотвратить или хотя бы смягчить эту тенденцию, как укрепить «низовые организации» - при помощи улучшения организации «третьего сектора», внедрения эгалитарных дискурсов или референдумов. Каковы основные направления этой важной дискуссии с точки зрения функции НПО и демократизации?
- Ассоциативная демократия. «Третий сектор» - это лучшая часть зачастую размытого гражданского общества - ассоциации, занятые общеполезной деятельностью. Многие убеждены в том, что деятели этого сектора способны решать те или иные вопросы вне зависимости от государства и рынка либо в сотрудничестве с ними, но остается непонятным, какое отношение гражданские деятели, будь они добровольцами или профессионалами, имеют к вопросу демократии или демократизации. Согласно понятию «ассоциативной демократии»[16], разницу в социальном составе и уровне организованности различных групп, которая регулярно обнаруживается во время переговоров, можно компенсировать при помощи государственной поддержки групп с небольшими ресурсами. Государство может включать эти группы во «вторичные ассоциации» и предоставлять последним право голоса на «круглых столах» и региональных конференциях. Тем самым система переговоров становится более эгалитарной и более открытой для общегражданских интересов.
Такая система может основываться на ваучерах[17], которые граждане по собственному выбору могут раздавать ассоциациям, а последние - обменивать на государственные пособия. Это создало бы стимулы к отстаиванию общегражданских, а не только частных интересов. Недостаток этого предложения в том, что, хотя граждане таким образом получают возможность санкционировать поведение функционеров ассоциаций, непрозрачными остаются сами переговорные процессы и, прежде всего, поведение представителей государства - а ведь принцип демократии требует контролировать их в первую очередь. Для НПО такой стимул означал бы, прежде всего, что им пришлось бы усилить «ассоциативное» измерение своей структуры, то есть развить свои отделения на местах и сделать свои организации более прозрачными и доступными. В некоторых случаях это представляется вполне возможным, но у организаций с элитарной структурой (например, «Гринпис») с этим могут возникнуть серьезные трудности.
- Совещательная демократия. Один из недостатков переговорных систем заключается в том, что в условиях демократии значение имеют стоящая за переговорщиком сила и выбранная им стратегия ведения переговоров, а не обязательно убедительность аргумента. Многочисленные предложения по поощрению «совещательной демократии» призваны решить эту проблему[18]. Демократическое пространство мыслится как дискурсивное пространство, сравнительно свободное от власти, в котором установлению авторитета служат в первую очередь сила, достоверность и убедительность аргументов и все участники дискуссии вынуждены отстаивать в публичном разговоре такие позиции, которые ориентированы на всеобщее благо. Применительно к работе НПО в переговорных системах преимущество таких дебатов состоит в том, что они совмещают экспертное знание, релевантное для обсуждаемых вопросов, с нравственной безупречностью, обеспечивающей совместимость их предложений со всеобщим благом. Именно этому капиталу они обязаны своим общественным влиянием и репрезентативностью. К тому же в таких дискурсивных пространствах легко преодолевать национальные границы, поскольку трудно найти аргументы, оправдывающие общепринятую экстернализацию издержек национальных решений. Стоит, однако, помнить о том, как сложно на практике создание совещательных форумов. Там, где были предприняты такие попытки (например, в интернет-форумах), обсуждение общественно значимых вопросов быстро достигает своих пределов, связанных с высоким уровнем такой коммуникации и намеренным или ненамеренным исключением из нее не желающих коммуницировать частных лиц. В обсуждении принимают участие особо информированные граждане, но они не достигают того охвата, который по-прежнему обеспечивают выборы и плебисциты. Поэтому «совещательная демократия» - не альтернатива парламентской легитимации, а скорее дополнение, способное повысить качество процессов принятия решений.
- Прямая демократия. Совещательные процессы лишены привлекательности, если публичный обмен аргументами остается отделенным от собственно процесса принятия решений, то есть когда «поговорили», но, как оказалось, «ни о чем». Поэтому для восполнения пробелов в над- и транснациональных переговорных демократиях был предложен инструмент прямой демократии[19], по аналогии с референдумами как средствами от дряхления парламентаризма на национальном уровне. Такие голосования должны состояться тогда, когда в существенной мере затрагивается автономия того или иного регионального образования – например, в случае значительных структурных изменений в соглашениях, образующих Европейский союз. Еще более интересным для легитимации транснациональных политических режимов является предложение разрешить секторные референдумы с аналогичной функцией вето. С их помощью результаты переговоров подвергались бы проверке «секторным демосом», а транснациональные политические сети контролировались бы «снизу».
Таким образом, хотя бы на уровне концепции совершается шаг от территориально обоснованной легитимации политики национального государства к функционально обоснованной негосударственной политике. Менеджерам и экспертам, лоббистам и политическим предпринимателям, производящим политику поверх государственных границ, сопоставлены «потребители», снабженные действенным правом вето. Такая система отвечает требованиям представительности, инклюзивности и прозрачности. К тому же идея «секторного демоса» частично восстанавливает конгруэнтность властвующих и подвластных. Очевидно происхождение подобных концепций из сословных собраний и неокорпоратистских переговорных систем. Предметами подобных референдумов по решениям транснациональных политических сетей могли бы стать, например, разрешение генетического изменения продуктов (ныне данное директивой ЕС) и целая палитра похожих вопросов, связанных с защитой потребителей. Однако, как всегда, дьявол прячется в мелочах. Как установить границы секторального «электората»? Кто этими решениями затрагивается вообще? Кто - в большей, а кто - в меньшей степени? Какого рода представители отсылаются в политические сети, действуют ли они как своего рода «коллегия выборщиков» и как сотрудничают или конфликтуют секторные уровни выработки решений - с территориальными?
Дата добавления: 2020-01-07; просмотров: 170; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!