Короткая рука демократических институций
Формула «демократическое и успешное правление» отсылает к двум центральным аспектам легитимации: легитимация «на выходе», которая обеспечивает действенность решений правительства, и легитимация «на входе» благодаря участию в этих решениях народа - субъекта суверенитета. То, что как правительственные, так и неправительственные организации страдают одинаковой структурной проблемой - дефицитом демократической репрезентации на глобальном уровне, - это последствие двойного размывания национального государства: приватизации и интернационализации принятия решений. Действие локальных и национальных решений все чаще простирается за пределы национального государства, и одновременно становится все больше наднациональных органов, принимающих решения, которые касаются жителей многих государств. В то же время заинтересованные граждане все меньше (заметно) участвуют в принятии этих решений, да к тому же деятели наднациональных организаций и не знают, перед какими «компетентными инстанциями» им отвечать. Таким образом, нарушено два исконных демократических правила: a) правило совпадения, которое гласит, что множество тех, на кого распространяется господство, должно быть конгруэнтно множеству господствующих, б) возможность приписать решения ответственным и подотчетным субъектам. Соответствующие инстанции - парламент и общественность - на сегодняшний момент существуют только в рамках национального государства, за частичным исключением Европейского союза. Но и избранный гражданами ЕС прямым голосованием парламент, как известно, располагает лишь ограниченными правами, в связи с чем и этот уникальный орган народного представительства вызывает множество жалоб на дефицит демократии. На европейском, а тем более на глобальном уровне нет парламентской процедуры формирования и подотчетности правительства, нет формального контроля над исполнительной властью, нет единства законодательной инициативы и правомочности. Иными словами, на транснациональном уровне отсутствуют все основные элементы парламентской прерогативы, в то время как фактическая деятельность правительств на этом уровне усиливается с каждым днем. Еще больше, чем в случае национального государства, где тоже наблюдается эрозия парламентских прав, здесь мы живем в «эпоху исполнительной власти».
|
|
|
Очевидный дефицит демократии в международных и транснациональных режимах тем более бросается в глаза на фоне глобального успеха демократии после 1945 и особенно после 1989 года. Более половины стран-членов Организации Объединенных Наций, в которой еще несколько десятилетий назад преобладали государства с авторитарной формой правления, сегодня стали демократическими. Во многих из них хотя бы несколько раз состоялись очерёдные выборы с участием правительства и оппозиции, и они прочно гарантируют основные и гражданские права. В каком бы критическом положении ни находилась сегодня во многих местах демократия, в глобальном измерении она уже не является программой меньшинства. Но положительный итог пронизанного тоталитарными режимами XX века останется ограниченным внутренней политикой государств (все больше утрачивающих суверенитет и способность к действию), если по ту сторону национального государства не будут изобретены аналогичные механизмы народовластия (власти народа и для народа, по классическому определению Авраама Линкольна).
|
|
|
Критики реально существующей глобализации воплотили собой надежду на глобальную демократию. Однако НПО - негосударственные претенденты на суверенитет, который в мэйнстриме теории государства и конституционного права всегда был привязан к государству. Для большинства традиций политической мысли народ представим только в рамках государства: демократическое самоопределение предполагает для них существование государства. По ту сторону государства начинается власть других государств, легитимность которым придают (или не придают) другие народы. Следовательно, наднациональные сообщества - это не государства и, хочется продолжить, потому и не властвуют. Но это, конечно, неверно. Европейский союз или Международный валютный фонд очевидно осуществляют власть, и даже ООН местами стала инструментом наднационального правления. Всюду возникли «сети публичной политики», соединяющие традиционные правительства (government) и правление нового типа (governance). В межгосударственные отношения вкрался «мир обществ» (выражения Чемпиля).
|
|
|
Поэтому следует признать, что национальное государство - лишь одна из многих форм политических сообществ. Местные общины или регионы (например, немецкие земли) обладают политической идентичностью и стремятся вовлечь в политический процесс своих граждан. То же самое, естественно, можно сказать и о над- или транснациональных режимах. Если носитель суверенитета может осуществлять свое право на разных уровнях государственности (например, местное самоуправление и федеральные земли), то не исключено, что то же самое возможно и за пределами границ национальных государств - всюду, где осуществляется власть. Принцип демократии действует, невзирая на территориальную выкройку политического господства, однако за пределами национального уровня его институциональное воплощение остается в лучшем случае рудиментарным. Здесь, похоже, придется отказаться от майоритарных представлений о демократии, согласно которым политическое сообщество (демос) достигает обязательных для коллектива решений, ставя перед собой ясные, воплощенные в политических партиях и деятелях альтернативы, одна из которых принимается большинством путем выборов с тем, чтобы на некий ограниченный срок определять направление политики.
|
|
|
В определенной таким образом соревновательной демократии источником легитимации становится большинство народа или его представителей, но приходится констатировать, что эта «модель демократии никоим образом не применима к политическому пространству за пределами государства»[4]. Соответственно, ограничены и возможности Европейского парламента, который сотрудничает с Европейским советом по отдельным правовым актам, но располагает лишь ограниченным правом утверждения необязательных частей бюджета ЕС и контроля над исполнительной властью Союза. «За то, что на уровне Европейского сообщества вообще возник парламентский орган, пришлось расплачиваться, не в последнюю очередь, и сравнительно малым объемом его полномочий»[5]. И несмотря на значительное увеличение этого объема с 1970-х годов сегодня действует примерно такое правило: «Чем важнее задача, тем меньше в ее решении участвует парламент»[6]. Возникает вопрос, стал ли вообще Европейский парламент дополнительным ресурсом легитимации или же, напротив, национальные парламенты и наднациональное народное представительство лишь ослабили друг друга. Значение и плотность регламентации союзного уровня политики все усиливаются, а национальные депутаты все меньше влияют на него и к тому же вынуждены соревноваться с Европейским парламентом, который по-прежнему не способен склонить ни в одну сторону чашу весов разделения европейских властей.
Сторонники европейской интеграции стремятся как бы включить вторую скорость - создать «полноценный» Европейский парламент (и добавить к нему вторую палату, чтобы малые народы не оказались в постоянном меньшинстве). Другие отрицают, что недостаток полномочий Европарламента означает дефицит демократии: раз нет европейского демоса (как и европейской общественности), не нужна, мол, и прямая легитимация для Европейской комиссии и Совета министров ЕС. Они как бы «получили в долг» свою репрезентативность от легитимированных национальными выборами представителей государственных интересов в руководящих и управляющих органах ЕС. Принцип демократии, продолжается эта аргументация, не обязательно требует непосредственного избрания всех органов государства народом, и такая опосредованная легитимация переносится и на европейский уровень. Действующие в рамках Совета министров ЕС правительства стран-членов союза, по этому мнению, достаточно легитимированы народным избранием сформировавших их парламентов. Иными словами: если министры по делам социального обеспечения или сельского хозяйства имеют достаточную легитимацию в Берлине, Париже и Копенгагене, то они имеют ее и в Брюсселе. Но тогда неизбежно возникают пространства, не поддающиеся контролю со стороны каких-либо парламентов и оккупируемые олигархиями и лоббистами. Столь длинные и разветвленные цепочки легитимации становятся фиктивными и уже непонятны для граждан, не имеющих специальных знаний. А если так обстоит дело на сравнительно гомогенном уровне Европейского союза, то уж транснациональные режимы тем более следует рассматривать как пространства, далекие и свободные от демократии.
Выходыизкризисалегитимации
Выход должен быть найден в самой политической практике, по правилу «форма следует функции». Нецелесообразно догматизировать принципы территориально-государственной, опосредованной партиями майоритарной демократии. Невозможно заранее начертить единственно верный путь - можно только обратить внимание на подводные камни, обнаруженные на уже проделанном пути. Обобщая результаты специализированной политологической дискуссии последних лет, можно набросать три пути выхода:
- последовательная парламентаризация наднациональных институций,
- построение трансграничной переговорной демократии (обогащенной элементами ассоциативной, совещательной и прямой демократии),
- транснациональная федерация граждан.
Последний из этих вариантов только-только намечается на горизонте, но два других, похоже, следует считать ложными путями или уходом от проблемы. Но сперва необходимо обратить внимание на еще один ошибочный (пусть и почетный) путь.
Дата добавления: 2020-01-07; просмотров: 174; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!