Глава 2. Основные положения реформы политической системы России в документах партии

§1. Позиции октябристов по вопросу о правовом статусе верховной самодержавной власти, устройстве законодательной и исполнительной власти в России

Одной из наиболее трудных задач в начале ХХ века оказалось реформирование политической системы. Любые преобразования в этой сфере напрямую затрагивали интересы высшего политического «истеблишмента» Российской империи и связанных с ним социальных групп. Отсюда модернизация этой сферы могла носить только конфронтационный характер. При проведении изменений власть стремилась не допустить не только выход политического процесса из-под контроля, но и сохранить за собой как можно более широкий круг властных прав и прав собственности. В обществе же господствовали иные взгляды на эту реформу.

В период либеральных реформ Александра II, как было сказано ранее, устройство политической сферы не было уделено внимания вовсе, хотя именно тогда существовала возможность преобразования абсолютной монархии в конституционную, и шаги в этом направлении действительно предпринимались. Власть решилась вернуться к этой проблеме спустя более чем сорок лет, в условиях чрезвычайной ситуации, когда общество начало проявлять недовольство существовавшей системой и когда в общественном распоряжении уже имелись различные варианты и векторы модернизации России[167]. В свою очередь, разработчики вариантов общественно-политического развития государства стали искать свою социальную базу, с помощью которой они могли бы оказывать воздействие на политику самодержавной власти. Положительную роль в этом деле сыграл Манифест 17 октября, после издания которого у подданных появилась возможность выбрать и легально поддерживать исходя из своих предпочтений какую-либо из моделей развития страны, вступив в соответствующую политичекую партию. Образовавшийся в это время «Союз 17 октября» наряду с другими партиями выдвинул свои предложения преобразования политической системы России.

Поскольку в ходе революции вопрос о власти был одним из наиболее острых, в первую очередь начнем рассмотрение предлагавшихся октябристами изменений в системе верховной власти, включающей в себя верховную самодержавную власть, а также организацию законодательной и исполнительной власти в стране.

Заметим, что до 1906 года на законодательном уровне было закреплено, что «император всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный»[168], он осуществлял власть во всех сферах государственной жизни самостоятельно и независимо ни от чего. Такое положение сохранялось вплоть до октября 1905 года, когда вследствие широкого революционного движения был издан Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка»[169], де-юре включавший новый выборный орган – Государственную думу в осуществление законодательной власти, бывшей ранее в исключительном ведении императора.

Уже в этот период начинает проявляться специфика партии октябристов по отношению к ключевым вопросам политической жизни страны. Во-первых, партия отличалась лояльным отношением к институту самодержавия[170]. В этом вопросе октябристы исходили из безусловной легитимности императора в глазах широких народных масс. После издания Манфеста 17 октября члены «Союза 17 октября» были уверены в том, что Россия встала на путь превращения в конституционную монархию, и что они, октябристы, являлись силой, способствующей государству в этом деле.

Неопределенность политической ситуации в конце 1905 года, которая могла вполне выразиться в радикальном повороте в государственном устройстве[171], вместе с лояльным отношением октябристов к самодержавию отразилась и на характере их первой политической программы.

Программа не предоставляла точного изложения позиций по некоторым ключевым вопросам, видимо оставляя их разрешение на усмотрение самой власти. Положения программы скорее задавали вектор развития, но не определяли деталей самого процесса. Впрочем, по проблеме устройства политической власти у октябристов существовало определенное, почти не изменяющееся с течением времени, представление.

Согласно второму положению программы 1906 года, партия стремилась к «развитию и укреплению начал конституционной монархии с народным представительством, основанным на общем (то есть пока не всеобщем, - прим. авт.) избирательном праве»[172]. Далее, не выделяя частностей, отмечаются некоторые изменения, которые должны произойти в устройстве верховной власти. Государственно-правовой характер, согласно программе, прежде неограниченного самодержавия должен был превратиться в ограниченный как нормами конституции (или документа, носящего характер конституционного), так и компетенциями народного представительства – Государственной думы. В документе об этом говорилось так: «Прежний неограниченный самодержец, всемогущий по идее, но связанный в действительности всеми путями приказного строя, слабый вследствие отчужденности от него народа, становится конституционным монархом, который, правда, находит пределы своей воли в правах народного представительства, но который в самом единении с народом, в союзе с землей, в новых условиях государственного строя получает и новую мощь, и новую высокую задачу быть верховным вождем свободного народа»[173]. Эта формулировка не раскрывала подробно механизмов ограничения самодержавия народным представительством и порядок его функционирования. Все это, полагали октябристы, должен был определить сам император, которому еще предстояло созвать весной 1906 года Государственную думу[174].

Некоторую большую определенность дает речь октябриста, одного из идеологов партии, Тамбовского уездного предводителя дворянства В. Петрово-Соловово, с которой он выступил на одном из собраний партии в декабре 1905 года[175]. В ней он высказался за то, чтобы император не только царствовал, но и «управлял государством при посредстве ответственных перед государственной палатой (видимо, Государственной Думой, - прим. авт.), но им свободно назначаемых министров и на основании твердых законов, выработанных палатой и ими утвержденных»[176]. Таким образом, октябристы соглашались признать право монарха на активное участие в управлении государственными делами как в законодательной, так и в исполнительной ветвях власти.

В этот период среди членов партии также шла дискуссия и о будущем титуле императора. Это казалось им важным, поскольку формально определяло бы сущность нового положения императорской власти. Споры шли вокруг терминов «неограниченный» и «самодержавный» в титулатуре императора. В итоге было решено, что титул «самодержавный» не будет противоречить новому положению императора, поскольку это не синоним определения «неограниченный» и он не противоречит принципам Манифеста 17 октября[177]. Последний термин же, естественно, из титулатуры следовало убрать, считали октябристы. Приносить присягу будущей конституции император, разумеется, не обязан.

 Все эти изменения в государственно-правовом характере института самодержавия вовсе не означали его умаления[178]. Один из видных деятелей «Союза 17 октября», профессор В.И. Герье в своей работе «О конституции и парламентаризме в России» писал, что «в конституционных монархиях конституция вытекает из королевской власти». Парламентские монархии, по его мнению, вели свое начало от революции, а в конституционных монахриях конституция исходила от законной власти. Поэтому в конституционной монархии власть императора не оказывалась подорванной, а всего лишь становилась несколько ограничена учреждениями, представленными в «конституции»[179]. В целом, при таком порядке сохраняются все преимущества монархического образа правления, что было важно для октябристов.

В общем и целом, первая программа партии, исходила из того, что власть сама должна объявить конституцию с учетом положений Манифеста 17 октября и определить в ней новый круг своих полномочий. Программа не давала однозначных ответов о новом государственно-правовом положении института самодержавия. Понятным было лишь то, что самодержавие, во главе с наследственным «самодержавным» императором, должно стать ограниченным и действовать вместе с народным представительством. Идея о введении в России парламентского политического строя, и, тем более, республики считалась крайне неприемлемой с исторической и политической точек зрения[180]. С такими пунктами программы по вопросу о существе верховной власти октябристы участвовали в выборах в Государственную думу первого созыва весной 1906 года.

Власть понимала, что произошедшие с октября 1905 года изменения в политической сфере подлежат закреплению в законодательном виде. В то же время, она стремилась ограничить права будущего выборного органа (полномочия которого подлежали законодательному закреплению)[181], вывести из его ведения возможность изменения законов, определяющих государственный строй, компетенции императора и другие важные для самодержавия сферы политической жизни. Так, в период перед созывом Думы были приняты законы о печати, союзах и собраниях, стачках сельских рабочих и так далее[182]. Все эти области, следовательно, должны были регулироваться без участия Думы. Конечным результатом устремлений власти стала публикация нового Свода Основных государственных законов Российской империи 23 апреля 1906 года[183], разработка которых в правительственных комиссиях шла с конца 1905 года.

Устройству высшей власти в них была посвящена первая глава «О существе верховной самодержавной власти». Здесь были перечислены полномочия верховной власти императора[184]. У императора в руках оставались широкие возможности участия в государственном управлении (ст. 4, 7-11), внешней политике (ст. 12-13), военной области (ст. 14-15), государственных финансах (ст. 16), определении правил службы (ст. 18), пожаловании титулов (ст. 19), вопросах, связанных с императорской фамилией и имуществом (ст. 20, 21, 125), церковном управлении (ст. 65), отправлении судебной власти (ст. 22). Таким образом, широкие властные полномочия продолжали находиться в руках у императора, однако власть его уже не была абсолютной[185]. Основные законы содержали статьи, ограничивающие власть императора в законодательной сфере[186], а также перечисление вышеупомянутых статей о его полномочиях в сфере исполнительной власти тоже можно считать как ограничение, поскольку ранее в законах императорские полномочия нигде не перечислялись из-за неограниченности власти. Вместе с этим, император продолжал пользоваться особым юридическим положением, что выражалось в его неприкосновенности, особом содержании и прочих условиях[187].

Издание Основных законов 23 апреля 1906 года закрепило преобразования, на которые пошла власть в ходе революции и утвердило новые правила в политической жизни. В реальности речь шла о появлении качественно новой политической системы, в котором механизм власти выстраивался как союз императора и бюрократии против парламента[188]. Фактическое продолжение режима личной власти императора после апреля 1906 года весьма способствовало этому[189]. Октябристы поначалу не приняли новый вариант Законов, посчитав их новым препятствием в деле усовершенствования конституционной монархии. Но уже вскоре, оставаясь верными своим принципам проведения преобразований только мирными средствами, они признали сложившуюся политическую обстановку и согласились работать дальше в новых условиях.

После обнародования Основных законов и созыва первой Государственной думы в партии было решено создать новый программный документ. Видный член партии октябристов, товарищ министра внутренних дел Ю.Н. Милютин говорил, что первая программа была составлена, «когда не было (Основных) законов, а теперь надо идти от них»[190]. Летом того же года была начата разработка проекта постатейной программы «Союза 17 октября». Эта программа содержала как новые пункты, так и дополнения старых тезисов из первой программы. 6 июля 1906 года ЦК партии утвердил новый вариант программы, однако отдельные вопросы продолжали вырабатываться и после этого. В итоге, новый вариант программы был одобрен в конце 1906 года московским центральным комитетом [191] и принят на II Всероссийском съезде делегатов партии в мае 1907 года[192].

Новая программа партии была изложена постатейно в шести разделах. Первый раздел документа «Государственное устройство» (§ 1-11)[193] содержал упоминания о характере самодержавной власти. Здесь было отражено то, каким образом партия представляла себе осуществление ограничения самодержавия. В программе говорилось: «Российская империя есть наследственная конституционная монархия, в которой Император, как носитель верховной власти ограничен постановлениями Основных Законов». И далее: «Основные законы заключают в себе постановления, определяющие права и преимущества монарха[194]». Иными словами, программа отражала признание октябристами такого порядка ограничения власти императора, который был определен в статьях Основных Законов 1906 года. В разделе также утверждалось, что «народное представительство участвует (вместе с монархом) в законодательной власти», а «любое издание новых законов либо изменение и дополнение действующих законов требует согласие народного представительства и утверждения императора». Прочие статьи программы оказались сильно схожими с положениями Основных Законов, регулирующих эту область.

В итоге можно сказать, что в вопросе преобразования института неограниченного самодержавия октябристы оказались последователями курса, избранного самой властью. Их взгляды на эту проблему были почти равносильны официальному подходу представителей власти. «Союз 17 октября», следовательно, считал наиболее приемлемым сохранение института самодержавия с «самодержавным» монархом во главе, верховная власть которого передается по наследству[195] и который является объединяющим и умиротворяющим началом для общества. А.И. Гучков говорил по этому поводу: «наш идеал – конституционная монархия дуалистического типа, сильная монархическая власть и министерство, ответственное перед монархом»[196]. Однако рассматривая положения новой программы дальше, обнаруживаются предложения о том, что полномочия самодержавия можно сократить несколько больше в интересах народного представительства, чем это было сделано в Основных законах, и тогда император окончательно «приобрел бы новую мощь и новую задачу быть верховным вождем своего свободного народа»[197]. Подробно это противоречие рассматривается ниже, при разборе преобразования законодательной ветви власти.

В целом за подобный статус верховной власти, обозначенный в программе 1907 года, «Союз 17 октября» выступал вплоть до фактического конца своего существования в качестве партии в 1915 году[198]. В течение всего этого времени партия больше не возвращалась к вопросу об изменении государственно-правового характера императорской власти.

Следующей важным вопросом, который находился в центре внимания членов «Союза 17 октября» была проблема устройства выборного народного представительства. Проблемы функционирования именно законодательной ветви власти находят наиболее частое отражение в материалах партии, поскольку считалось, что посредством нее общество может изменить положение дел в государстве в желательную для себя сторону. Об этом прямо говорилось в одном из партийных документов: «при конституционной монархии будет иначе. Управлять Россией будет сам народ через своих представителей в Государственной Думе и Государь будет утверждать лишь те законы, которые раньше одобрили представители народа, сам народ будет заботиться о своих нуждах, сам будет заявлять царю, сами будут расходовать деньги, которые с него собирают и следить за тем, чтобы министры и другие чиновники точно исполняли законы и заботились не о своей выгоде, а о выгоде народа»[199]. Подобные разъяснения о роли Государственной думы в документах партии встречаются довольно часто, особенно в период с 1905 по 1907 год[200]. В общем, для Думы, в которой октябристы планировали занять большинство мест, должно было быть отведено значимое место в обновленной политической системе страны.

Вопрос о роли народного представительства поднимался еще представителями консервативного «меньшинства» земско-городских съездов[201], предшественниками партии октябристов, под предводительством Д.Н. Шипова[202]. Меньшинство представляло себе обновление политического строя только на базе соглашения с исторической властью. Они считали, что нужен такой орган, который «правильно участвовал»[203] бы в контроле за деятельностью правительства. То есть «шиповцы» признавали за ним лишь законосовещательные функции. Затем, под воздействием октябрьской политической стачки в октябре 1905 года был издан Манифест, после выхода которого «Союз 17 октября» опубликовал программу в газете «Слово»[204], а затем утвердил ее на I съезде партии в феврале 1906 года. Октябристы поддержали издание Манифеста, признававшего законодательные полномочия Государственной думы, и, таким образом, можно сказать, стали конституционалистами «поневоле»[205].

Положения первой программы партии по вопросу народного представительства были скорее декларативными фразами, показывающими, что партия выступает за созыв народного представительства, основанного на общем избирательном праве. Это положение, говорилось в тексте программы, «призывает к закреплению за народным представительством дарованных ему Манифестом прав деятельного участия, рядом с монархом, в законодательных трудах и управлении страной»[206]. Укрепление этих начал и противодействие посягательству на права народного представительства входили в задачи «Союза 17 октября». То есть, первая программа показывала, что октябристы и в этом вопросе не шли дальше действий, определенных самой властью. Они признавали наличие выборного народного представительства, признанного самодержавием и соглашались с дарованными ему от власти Манифестом правами. Будущая Государственная дума, согласно тексту программы, должна была приступить к пересмотру избирательного закона, положения об учреждении Думы, заняться разрешением экономических, социальных и иных насущных вопросов.

Правительство, в свою очередь, в условиях продолжавшейся революции не могло оставаться безразличным к программным требованиям политических партий и других общественных сил. Не было оно уверенно и в том, что созываемая вскоре Дума не возьмет на себя функции Учредительного собрания. Поэтому 20 февраля 1906 года был издан Манифест «Об учреждении Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы»[207]. Согласно этому Манифесту Государственной думе предоставлялось право законодательной инициативы, право обсуждения государственного бюджета и надзора за государственным контролем. Одно положение лишь ограничивало права Думы – ей разрешалось начинать пересмотр, отмену или изменение уже действующих законов или инициировать издание любых новых законов, кроме Основных государственных законов. Учреждение Государственного совета преобразовывало уже давно существующий законосовещательный орган при императоре в полноправную законодательную палату наряду с Государственной Думой. Он становился второй палатой народного представительства. Рассмотрение законов могло начинаться как в Госдуме, так и в Госсовете, формально обе палаты были равны. Однако подобная реорганизация Госсовета была предпринята специально с целью не пропускать одобренные Госдумой законы, которые были недопустимы с точки зрения самодержавной власти.

Законодательные акты 20 февраля были оценены либералами неоднозначно. Октябристы на своих заседаниях указывали на недостатки этих законодательных актов, особенно в той части, где решения Госдумы ставились в зависимость от полубюрократического учреждения, которое имело право решающего голоса[208]. ЦК партии октябристов решил, что законы 20 февраля нарушают принципы Манифеста 17 октября и являются помехой «в деле усовершенствования государственного строя»[209]. Октябристы полагали, что пока этот Манифест не был включен в Основные законы, его пересмотр должен стать одной из главных задач в будущей Думе первого созыва[210]. В общем-то, это могло представлять действительную опасность для самодержавия, которое и на этом этапе не было уверено в том, что Государственная дума не превратится в Учредительное собрание в ходе первой сессии, и что Госсовет сможет это предотвратить. Вследствие этого выработка новых Основных Законов была ускорена и они были приняты за несколько дней до открытия первой сессии Государственной Думы в конце апреля 1906 года.

Основные законы определяли, что «верховная власть осуществляется императором совместно с Государственным Советом и Государственной Думой»[211]. Никакой новый закон не мог быть принят без рассмотрения его Государственной думой, подтверждалось право интерпелляции по незаконным действиям министров, чего ранее добивались октябристы. Дума наделялась также компетенциями в финансовой области. В основном они ограничивались росписью доходов и расходов вместе со сметами министерств, утверждением отчета Госконтроля по исполнению государственной росписи (контроль исполнения бюджета) и утверждению раскладки повинностей в местностях без земских учреждений[212]. Прописывался и порядок взаимоотношения народного представительства с правительством. Согласно нормам Основных Законов на собраниях Госсовета могли присутствовать министры (ст. 35 Учреждения Госсовета), они могли выступить с докладом в Госсовете и должны были быть обязательно выслушаны[213]. Такие же правила по взаимоотношениям с Советом министров были прописаны для Госдумы. Если Дума не принимала доклад или объяснение министра, то соответствующее дело (доклад) передавалось председателем Госсовета напрямую на рассмотрение императору. В департаментах Госсовета министры могли представлять свои изъяснения лично или через товарища и они должны быть выслушаны. В реальности, подобные нормы открывали множество возможностей для оказания влияния членами правительства на ход тех или иных дел в законодательных органах, на определение правительственными лицами направления деятельности отдельных депутатов. Хотя широкое взаимодействие правительства с народными представителями считалось среди октябристов необходимым для правительства делом, «если оно хотело служить благу родины»[214].

Члены партии, поначалу, были недовольны положениями новых Основных законов, поскольку в них запрещался их пересмотр, более широкие полномочия в финансовой и других сферах оказывались у Госсовета, который продолжал пользоваться правом решающего голоса, а компетенции Госдумы ограничивались. Октбристы даже высказали мысль о том, чтобы «возбудить перед императорским величеством ходатайство о повелении приступить к пересмотру вновь составленных разделов Основных Законов»[215]. Однако уже через несколько дней члены партии сочли более подходящим продолжение «стремления к мирному поступательному движению на пути конституционного развития русского государства»[216] и согласились действовать по вновь возникшим правилам.

Под воздействием сложившихся обстоятельств, «Союз 17 октября» принял решение о необходимости выработки новой программы партии с учетом произошедших изменений. Новый вариант программы был принят, как уже отмечалось, в мае 1907 года[217].

Вопросы о выборном органе были отражены в первом разделе под названием «Государственное устройство». В этом разделе признавались положения Основных государственных законов, определяющих устройство, предмет ведомства, права и обязанности народного представительства. Вместе с тем, утверждалось, что теперь принятие, отмена, пересмотр и дополнение любых законов, даже Основных государственных законов, требуют согласия народного представительства. При этом в октябристской программе было указано, что согласие народного представительства (для принятия закона) требуется вне зависимости от того, какой «был принят для этого порядок» (имеется ввиду порядок принятия законов). Видимо, октябристы могли помышлять об изменении на законодательном уровне существующего порядка принятия законов, в том числе с целью снижения роли Госсовета в этом деле, либо просто ограждали себя от непредвиденных действий властей в сфере законодательного процесса.

В этом варианте программы требовалось создание двухпалатной системы народного представительства[218], поскольку де-юре существовали лишь первая палата и вторая палата, обладавшие равными правами. Двухпалатная система должна была предусматривать преимущественное право Государственной Думы в вопросах финансового законодательства, надзоре за государственным контролем[219]. «Право законодательной инициативы и запроса, а также полномочия в области финансов должны быть со временем расширены ради проведения в жизнь большего контроля над законностью и целесообразностью действий правительственных органов»,- отмечалось в первом разделе программы.

Предполагалась и демократизация избирательного законодательства на выборах в Государственную думу. Избирательным правом, считали октябристы, должны были обладать лица не моложе 25 лет, отвечающие цензу оседлости, установленному в избирательном законе[220]. Выборы должны быть прямыми в городах, имеющих представительство в Думе и двустепенными в остальных местах при тайной и равной подаче голосов[221]. «По мере укрепления и развития политической жизни, выборы должны быть основаны на принципах пропорционального представительства, обеспечивающего интересы меньшинства». Госсовет (став верхней палатой), согласно программе, должен формироваться по тому же принципу, который описан в Основных законах.

Далее говорилось о функциях народного представительства, которое, согласно программе, «участвует в отправлении законодательной власти, в установлении ежегодно государственной росписи доходов и расходов, в обсуждении вопросов, связанных с заключением государственных займов, и в контроле над законностью и целесообразностью действий правительственных органов»[222].

Отталкиваясь от правовых начал судебного преследования министров, определенных в Своде Основных законов, октябристы определили более точно, когда правительственного чиновника следовало привлекать к ответственности. Поводы для привлечения министра к ответственности будут рассмотрены в части, посвященной правительству. Здесь лишь укажем, что в программе было установлено, что помилование и амнистирование чиновника, против которого было возбуждено дело в суде, должно осуществляться исключительно с согласия народного представительства[223]. Этот пункт лишал императора права выносить помилование привлеченного к ответственности министра напрямую, без согласования с кем-либо. Основные законы же устанавливали, что только императору принадлежит право помилования осужденных, смягчения их наказания с прекращением судебного против них преследования. Для реализации императором этого права, согласно Основным Законам, не требовалось согласие третьей стороны. В этом смысле, октябристы, видимо, таким образом желали обеспечить большую гарантию независимости как народного представительства, так и судебной власти. Каких-либо иных существенных изменений роли выборного народного представительства в политической системе России в программе партии указано не было.

Таким образом, подчеркнем, что программа, принятая после выхода новых Основных законов, почти полностью признавала процесс перехода к конституционному строю на принципах, определенных властью[224]. Не планировалось никаких кардинальных изменений роли и функций народного представительства по сравнению с теми, которые были записаны в Основных законах. Однако программа партии не исключала принятия отдельных поправок в установленные Законом нормы. Среди членов партии и в 1910-х годах популярным оставалось мнение, что «государственный механизм, снабженный последними усовершенствованиями западной государственной техники, станет функционировать правильно»[225]. Поэтому «Союз 17 октября» объявлял, что с течением времени должны будут проведены некоторые коррективы в политическом устройстве, не изменяющие суть сложившейся системы.

Так, в части, касающейся законодательной власти, планировалось изменить структуру народного представительства на верхнюю и нижнюю палаты, расширить права Госдумы (нижней палаты) в области контроля за правительственными чиновниками. Больше полномочий в сфере государственных финансов и бюджета должны были быть переданы в ведение Госдумы за счет перераспределения в пользу нижней палаты широких прав Госсовета (верхней палаты) в этой области. Таким образом, повышена была бы роль нижней палаты народного представительства в политической системе в целом. Без участия нижней палаты народного представительства не могли быть приняты и пересмотрены Основные государственные законы и иные законы империи вне зависимости от установленного порядка их рассмотрения.

Скорее всего, октябристы планировали и уменьшение на законодательном уровне роли Госсовета, поскольку еще в 1906 году желали придать ему характер органа, имевшего задачу лишь ограждать от случайных и неразработанных решений нижней палаты, и сделать так, чтобы он не имел права ограничивать проявление законодательной инициативы выборных от народа людей[226].

В ходе выработки партийной программы, на фоне изменений, происходивших в 1905-1906 годах в государственном устройстве, перед партией встала задача определения роли и функций правительства как высшего органа исполнительной власти в обновленной политической системе. Эта проблема хотя и затрагивала устройство одной из сторон высшего уровня власти государства, но в документах партии ей уделялось намного меньше внимания по сравнению с обсуждением функционирования законодательной власти. Однако несколько изменений в работу правительства «Союз 17 октября» все же планировал ввести.

Прежде чем перейти к партийным предложениям по разрешению этого вопроса, напомним, что в октябре 1905 года был издан Указ Николая II, учреждавший Совет министров – коллективный орган, выражающий единую позицию глав ведомств и министерств перед императором[227]. Совет министров объединял и направлял деятельность всех ведомств (ст. 1 Указа)[228], ограничивая возможность руководителей (министров и главноуправляющих отдельными частями) этих ведомств в проведении мер «общего значения» без согласования с правительством, которое проводило в политике волю императора. В Основных законах было закреплено, что император «назначает и увольняет председателя Совета министров, отдельных министров и главноуправляющих отдельными частями, а также прочих должностных лиц, если для последних не установлено иного порядка назначения и увольнения»[229]. Министры назначались императором по представлению председателя Совета министров. На законодательном уровне это положение правительства было закреплено в новом издании Основных государственных законов и обновленном учреждении Совета министров[230], включенном в Свод законов Российской империи[231].

Октябристы, выступавшие категорически против парламентского строя, при котором министры могли назначаться из представителей парламентского большинства, не высказывались против сохранения в новых Основных законах и учреждении Совета министров практики назначения председателя Совета министров, министров и главноуправляющих отдельными частями, а также губернаторов (которые организационно оставались чиновниками Министерства внутренних дел) напрямую императором. Документы партии, в которых имелось упоминание о необходимости изменений в государственном устройстве, не содержали положений о том, что право императора назначать министров должно быть отобрано или ограничено[232].

Совет министров как правительственный орган не упоминался в первой программе партии 1906 года, однако положения о нем оказались включены после выхода нового издания Основных Законов во вторую программу партии. В первом разделе этого документа, посвященном государственному устройству России отмечалось, что партия стоит на позициях «все большего проведения в политическую жизнь контроля над законностью и целесообразностью действий правительственных органов»[233] со стороны народного представительства, в том числе путем использования права запроса (интерпелляции) к соответствующим правительственным лицам[234]. Но в этом пункте нельзя отметить ничего исключительного, поскольку большинство либеральных партий считало необходимым внедрение контроля за действиями исполнительной власти.

Куда более интересно другое предложение октябристов. Новая программа партии содержала в себе довольно необычный пункт (раздел 1., §10.), в котором говорилось о необходимости установления ответственности министров «перед императором и народным представительством коллективно за принятые Советом министров меры и лично (перед императором и народным представительством) за действия в области управления каждого из них»[235]. Разумеется, в документе не были прописаны механизмы коллективной ответственности Совета министров как перед императором (роспуск и иные возможные санкции), так и перед народным представительством (вотум недоверия и прочие меры). Но провозглашение этого принципа в программе говорило о том, что эта проблема находилась в поле зрения «Союза 17 октября» и впоследующем по ней было бы принято решение.

Фактически, октябристы желали введения новой практики в политическую жизнь России. Члены «Союза 17 октября» предлагали ввести коллегиальную ответственность Совета министров перед народным представительством за принятые им меры в области управления страной. Границы разграничения этой ответственности Совета министров перед императором и народным представительством не уточнялись, но осуществление этого положения задавало бы совсем иной вектор развития государственной жизни по сравнению с тем, что было определено в Основных Законах. В довершение этого, октябристская программа предлагала ввести практику личной ответственности министров в области вверенных им дел (т.е. в пределах их ведомства) перед императором и народным представительством, соответственно. Таким образом, исполнительная власть оказывалась более уязвимой перед усилившимся народным представительством, а само оно должно было получить в глазах правительства «твердый авторитет»[236].

В тексте программы был утвержден и порядок привлечения министров к ответственности. Он определялся нормами Основных Законов. Соответствующий пункт программы лишь говорил, что «если по какой-то причине министр находясь на своем посту нарушает закон и основные права граждан, несет ущерб независимости и целостности империи, ее финансам и конституционным гарантиям, то против таких министров возбуждается судебное преследование в порядке судопроизводства, предусмотренном Основными Законами»[237]. Основные Законы предполагали привлечение министров за нарушения к гражданской и уголовной ответственности[238] только на основаниях закона. В программе партии лишь уточнялись поводы, в соответствии с которыми такая ответственность должна была наступить.

Впоследствии в партии вопрос об устройстве правительства не поднимался. Эта проблема не рассматривалась на этапе после третьеиюньского переворота 1907 года, возможно, потому, что он позволил октябристам занять почти доминирующие положение в третьей Государственной Думе, после чего политический курс октябристов оказался направлен на поддержку правительства П.А. Столыпина[239] для проведения в жизнь реформаторских законов. Не был этот вопрос поднят и в ходе «министерского кризиса» 1909 года, в результате которого против П.А. Столыпина и лидера октябристов А.И. Гучкова была начата ожесточенная кампания справа, и даже были предприняты попытки расколоть октябристскую фракцию в Думе[240]. В ходе нарастающего кризиса в отношениях правительства и октябристов после смерти П.А. Столыпина этот вопрос тоже не поднимался, начались дискуссии лишь об отношении партии к такому правительству, усилившие существующие разногласия в партии.

В дальнейшем, обсуждения вопросов об изменении статуса императорской верховной власти, учреждения Совета министров, полномочий Госдумы и Госсовета и других моментов, касающихся конструкции верховной власти в партии не возобновлялись. Сыграло в этом роль и окончание революции. Примерно через месяц после принятия второй программы произошел третьеиюньский «государственный переворот»[241], изменивший в том числе и правила выборов в Госдуму. Это действие властей было одобрено октябристами и позволило им, наконец, стать самой многочисленной фракцией в нижней палате народного представительства и воспользоваться этим для проведения через Думу проектов реформ в различных областях жизни страны. Устойчивое положение фракции в Думе подкреплялось и политической близостью во взглядах и взаимной лояльностью в отношениях с председателем Совета министров[242] П.А. Столыпиным до конца 1911 года. Примером особого отношения октябристов с премьер-министром может служить и тот факт, что младший брат П.А. Столыпина А.А. Столыпин был членом ЦК «Союза 17 октября». Однако, несмотря на свое прочное положение в нижней палате, октябристы стремились не допустить роспуск этого органа, а потому работа над законопроектами, которые могли вызвать сильные разногласия с левыми и правыми фракциями и, в особенности, с властью (законы, видоизменяющие политическую систему попадают в эту категорию), всячески приостанавливалась.

Еще одной причиной, по которой партия не возвращалась к пересмотру конструкции верховной и центральной власти оказалось сохранение институтов исторической самодержавной власти в России по окончании революции, что и было целью «Союза 17 октября». По окончании революции была установлена так называемая «третьеиюньская политическая система»[243]. С точки зрения октябристов, появились возможности для ее постепенного реформирования[244]. Поэтому, вопрос о существе государственного устройства и верховной власти более не поднимался. Не выносился он в перечень обсуждаемых вопросов в программе III Всероссийского съезда делегатов партии в 1909 году[245]. Программа IV съезда партии, проходившего в формате конференции в конце 1913 года, не включала эти вопросы, а начиналась сразу с проблем устройства местного самоуправления[246]. Нельзя сказать, однако, что изменения не планировались вовсе. Один из партийных документов 1908 года содержал следующее постановление: «пересмотр Основных Законов выходит за пределы практической политики в настоящее время, но фракция не отрицает возможности постепенного их изменения». И далее добавлялось: «в особенности желательно расширение и углубление бюджетных прав Думы и права надзора за закономерностью действий поставленных от Государя властей»[247]. В этом же документе признавался не своевременным и пересмотр избирательного закона 1907 года.

Таким образом, к 1907-1908 году партия определилась с устройством основных верховных институтов политической системы, избирательным законодательством. На следующем этапе своего существования «Союз 17 октября» перенес фокус своего внимания на иные проблемы, включая низшие по уровню институты политической системы и судебную ветвь власти.

 

§2. Местное самоуправление в документах партии

Местное самоуправление является одним из важнейших институтов в системе управления страны, позволяет «разгрузить» верхние уровни власти от решения проблем местного характера. Местное самоуправление, кроме управления в городах, было возложено на земские учреждения, которые были введены в России в 1864 году и с того момента претерпели определенные изменения в эпоху контрреформ[248].

Потребность в проведении реформ в этой сфере в начале ХХ века также была очевидной. Заметным пережитком дореформенного времени в работе местного самоуправления являлся сословный принцип формирования таких органов. Существовал и ряд иных проблем. Вопрос об организации (реорганизации) этого общественного института был включен в программы большинства политических партий начала ХХ века, исключением в этом плане не была и изучаемая нами партия «Союз 17 октября». Полемики и предложения, а также законодательная работа членов партии в парламенте по вопросу организации местного самоуправления активно велись с самого возникновения партии вплоть до кризиса[249] и раскола фракции в 1913 году.

Особенность этой сферы общественной жизни после принятия Основных законов состояла в том, что новый Свод законов не содержал в себе положений об организации местного самоуправления, хотя эта область государственной жизни продолжала определяться государством всецело. Самоуправление продолжало регламентироваться такими законами, принятыми в эпоху «контрреформ», как «Городовое положение» 1892 года[250], «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 года[251], а в вопросе крестьянского самоуправления – «Положение о земских участковых начальниках» 1889 года[252]. Это законодательство 1880-90-х годов в области местного самоуправления сужало круг лиц, обладавших правом участвовать в делах местного самоуправления и их компетенции[253]. Органы местного самоуправления де-факто стали органами местного управления в общей системе государственных органов, контроль со стороны администрации на эти органы многократно возрос[254].

Естественно, власть понимала существование проблем в этой области и даже принимала робкие попытки изменить сложившиеся устои. Например, в июне 1903 года было принято «Положение об общественном управлении города Петербурга»[255], расширявшее круг избирателей в городскую думу. В рассмотренном выше указе от 12 декабря 1904 года[256] власть отмечала необходимость расширения прав местного самоуправления. Вслед за этим в МВД начали разрабатываться документы по реформированию местного самоуправления.

Начавшееся же вскоре под революционным нажимом одновременное преобразование в государственном управлении и отказ власти от введения новых начал в местном самоуправлении заставили партию «Союз 17 октября» выступить с определенным мнением по разрешению данного вопроса и отразить свое видение этой проблемы в ряде документов. Весной 1906 года А.И. Гучков в «Записке о реформах, которые должно провести правительство» прямо указывал, что «за это время необходимо написать и разработать ряд законопроектов, касающихся главным образом земельного вопроса, местного самоуправления и суда…»[257], которые, по замыслам октябристов, будут утверждены в Думе и приняты правительством к исполнению[258].

Первоначальный программный документ партии закрепил октябристскую точку зрения по этому вопросу в подпункте раздела о задачах Государственной думы под названием «развитие и укрепление начал местного самоуправления»[259]. В нем утверждалось, что «преобразование местного земского и городского самоуправления с расширением его прав и круга деятельности, устранение сословности и распространение начал самоуправления на все местности империи» является «необходимым условием для обновления политической и общественной жизни России»[260]. Впоследствии, перед избирательной кампанией в первую Государственную думу в 1906 году, октябристы издали брошюру, в которой более подробно описали тезисы своей программы, включая вопрос о местном самоуправлении[261]. В целом, в тексте этой брошюры отражалось стремление партии распространить местное самоуправление на те губернии, где оно до сих пор не было введено, а также увеличить количество выборных людей в органах самоуправления, «поскольку чиновники не в состоянии знать о всех желаниях и нуждах местного населения»[262]. Но, разумеется, октябристы желали установления не всеобщего избирательного права на выборах в эти органы, а такого порядка, при котором этим правом обладал бы ограниченный контингент людей «наиболее опытных в ведении общественного хозяйства, принимающих материальное участие в составлении общественного бюджета»[263]. Несмотря на это, данная мера увеличивала круг лиц, имеющих избирательное право на выборах в земские органы. Вместе с тем, подчеркивалась идея о необходимости снижения влияния правительственных чиновников на деятельность этих органов.

Необычно звучало в брошюре предложение по частичной децентрализации правоохранительной системы. Утверждалось, что «весьма важно, чтобы в будущем полиция в городе и уезде была своя, то есть чтобы полицейские чины назначались земскими и городскими управами из благонадежных людей, знакомых с местностью и чтобы эти полицейские чины состояли под непосредственным надзором выборного управления»[264]. В остальном, содержание брошюры не предлагало каких-либо новых механизмов, конкретных мер и способов реорганизации местного самоуправления по сравнению с текстом программы.

В основном в период до третьеиюньского переворота[265] партия была занята политической гонкой и не имела определенной концепции по данной теме. Только после завершения успешной выборной кампании в III Государственную Думу октябристы посчитали сложившиеся условия удовлетворительными для реформистской деятельности и окончательно настроились «работать, не идти назад и следить за государственным делом»[266].

С этого момента вопросам местного самоуправления стало уделяться гораздо больше внимания. Об этом свидетельствовал и план работы фракции в Государственной Думе, утвержденный 17 октября 1908 года А.И. Гучковым на заседании Бюро фракции «Союза 17 октября»[267]. Вопрос рассмотрения законопроектов по самоуправлению стоял на первом месте в обозначенном списке.

Стоит отметить, что вторая программа партии 1907 года не содержала положений о местном самоуправлении. Поэтому при сравнении воззрений партии в этом деле, нужно опираться на иные документы октябристов, например, на доклады членов партии и резолюции, принимавшиеся на всероссийских съездах и конференциях «Союза 17 октября».

Тема преобразования местного самоуправления была подробно рассмотрена на III съезде «Союза 17 октября» в октябре 1909 года. В ходе работы съезда была образована комиссия по местному самоуправлению, которой предстояло разработать варианты решения вопроса и представить их в виде соответствующих резолюций[268]. В этой комиссии работали такие члены партии, как А.Г. Лелюхин, А.Д. Голицын, Ю.Н. Глебов, А.И. Урсул и другие.

Октябристы разделили местное самоуправление на несколько уровней: губернское и уездное земское самоуправление, волостное самоуправление и поселковое самоуправление[269]. По каждому из этих направлений были приняты резолюции.

В преобразовании земских органов на уровне губернского и уездного самоуправления партия посчитала главным аспектом изменение земского избирательного права[270]и совершенно не затрагивала пересмотр полномочий земства. Основным докладчиком по этому вопросу был А.Д. Голицын[271]. В резолюции отмечалось, что новое избирательное законодательство в земства строится на принципах справедливости, практичности, подвижности и гибкости[272]. Принцип сословности должен быть полностью отменен. Далее, подчеркивалась недопустимость идеи равенства всех избирателей и всеобщего избирательного права. Избирательные права предлагалось предоставлять только тем, кто отвечает известному налоговому цензу как единственному критерию, соответствующему духу времени[273]. То есть и здесь партия высказывалась против всеобщего избирательного права[274]. Трехкуриальная прусская система признавалась в партийной резолюции как способная удовлетворить все четыре вышеназванных принципа реформирования земского законодательства. Предлагалось также ограничивать права избирателей по их подданству, наличию судимости, по религиозному принципу, возрасту и полу[275]. Хотя были и такие радикальные для того времени идеи, как предоставление права на участие в земском управлении лицам женского пола[276] помимо уже действовавшего для них разрешения на участие в качестве третьего элемента[277]. Таковы были обозначаемые партией возможные черты будущего земского избирательного законодательства[278].

Ю.Н. Глебов, землевладелец Нежинского уезда Черниговской губернии, губернский земский гласный и член фракции «Союза 17 октября» в III Государственной думе, в своем докладе предлагал ввести орган самоуправления на уровне волости. Он утверждал, что в области предметов ведения волостного земского собрания (волостью предлагалось сделать территорию с населением не менее 3000 человек обоего пола) «мы придерживались редакции ныне действующего положения о земских учреждениях», однако «вмешательство в это дело (местной) администрации мы устранили»[279]. Стремление создания такого вида самоуправления было вызвано желанием заменить существовавшие волостные управления, которые являлись административными органами.

Исполнительным органом волостного земства предлагалось сделать волостную земскую управу - коллегиальный орган, состоящий из председателя и других членов управы. В правительственном законопроекте, который был подвергнут критике октябристами, предлагалось ввести назначаемого волостного старшину. Волостную земскую управу надлежало сделать органом общественного самоуправления с хозяйственными и некоторой долей административных функций[280]. Интересно предложение октябриста Д.А. Леонова[281], предлагавшего разрешить в небольших волостях по указу волостного земского собрания создавать вместо волостной управы орган, состоящий из одного избираемого лица[282]. Считалось необходимым лишить волостную управу полномочий по самостоятельной оценке имущества и сбора налогов. Все это переходило к учреждаемой должности сборщика, избираемого волостным собранием, но утверждавшегося уровнем выше – уездной управой[283]. Волость надлежало реформировать на бессословных началах.

А.И. Урсул, председатель Воронежской губернской земской управы и член фракции «Союза 17 октября» в III Государственной думе, выступил с предложением ввести самоуправление на уровне еще более низком – на уровне поселка[284]. Поселковое самоуправление нужно было учреждать на бессословных началах. Круг обязанностей поселкового управления должен был содержать в себе местно-хозяйственные вопросы, а также не исключать и некоторые административные обязанности, нужные для того, чтобы их не исполняли неместные чиновники от общей администрации. Проект А.И. Урсула снова отражал известный октябристский подход в области определения круга лиц, имеющих право на участие в управлении местными делами. Он указывал, что «участвовать в составе (поселкового) схода и распоряжаться общественными средствами должны лица, участвующие в образовании этих средств, то есть лица, обладающие известным имуществом»[285]. У посёлка не должно быть права самостоятельной оценки этого имущества. Вводить поселковое самоуправление надлежало там, где для этого имелись необходимые условия.

Таковы были, в общих чертах, октябристские принципы реформы местного самоуправления[286], на которых затем разрабатывались законопроекты для внесения в Государственную Думу III созыва от фракции «Союза 17 октября». Нужно отметить, что законопроекты о поселковом и волостном самоуправлении, содержащие похожие на предложения октябристов нормы, были внесены в III Государственную думу еще в 1907 году. Затем в них вносились многочисленные коррективы по усмотрению фракций III Государственной думы, и, в конечном счете, Госдума одобрила их только в мае 1911 года[287], а обсуждение в Госсовете началось в мае 1914 года. Утверждены эти проекты, как следует полагать, не были.

Разумеется, представленные решения, содержащиеся в резолюциях не были окончательными. Работа по этому вопросу продолжилась и в период IV Государственной Думы, в которой фракция октябристов оказалась доминирующей (98 депутатов), а председателем Думы IV созыва стал октябрист М.В. Родзянко. Новые условия оказались не столь идеальными, как ранее. Наметился процесс ослабления третьеиюньской системы[288]. Назначенный на должность председателя Совета министров после П.А. Столыпина В.Н. Коковцов стал демонстрировать свое неприятие базовых основ столыпинской политики[289]. Кроме этого, в 1911-1912 годах в обществе стало ощущаться нарастание нового революционного подъема[290], количество стачек начало непрерывно расти. В этих условиях октябристы стали указывать на неотложность проведения дальнейших реформ. «Отклонение от главных основ политики последних лет – политики национально-прогрессивной – вызовет новые потрясения в стране»[291],- отмечала газета «Голос Москвы». Товарищ председателя ЦК «Союза 17 октября» К. Линдеман докладывал в думскую фракцию октябристов, что «ЦК признал необходимость побудить правительство внести в Думу законопроекты, которые содействовали бы осуществлению реформ». «Только путем реформ может быть остановлено (новое) революционное движение», - писал К. Линдеман[292]. При таких обстоятельствах «Союз 17 октября» счел необходимым созвать общепартийную конференцию в ноябре 1913 года[293] для обсуждения нового политического положения и основ проектов реформ, которые предлагалось затем вносить в Государственную думу. В ходе работы совещания были затронуты и вопросы реформы городского и земского самоуправления.

Один из руководителей думской фракции октябристов С.Т. Варун-Секрет выступил на конференции с докладом о главных основах земской реформы. Принципы устройства земств, содержащиеся в данном докладе, не расходились с тем, что было принято по этому вопросу в ходе предыдущего съезда партии в 1909 году. Докладчик признавал необходимость изменения положения о земствах 1890 года на началах снижения земского избирательного ценза, действительного введения бессословного начала в земские учреждения, обеспечения полной независимости и самостоятельности земств с отменой прав администрации в области надзора за законностью и целесообразностью решений земского самоуправления[294]. Кроме этого, призывалось покончить с правом администрации назначать на земские должности и преследовать таких должностных лиц в дисциплинарном порядке, а также требовалось расширить сферу компетенций земств, улучшить их финансовое состояние, ввести земское самоуправления там, где оно не было установлено на тот момент[295]. На конференции было решено принять и доработать данный проект реформы земского самоуправления, основываясь на тезисах С.Т. Варуна-Секрета, и провести его через законодательные органы. В ходе конференции было отмечено, что если не провести реформы в скором времени, то начнется вырождение земства, а общественные силы затем «сметут всех нас»[296].

Заметим, что октябристы не рассматривали ранее вопрос о городском самоуправлении, видимо считая эту сферу не нуждающейся в изменениях. Однако к 1913 году проблема определения основ реформы городского самоуправления[297] отчетливо встала перед «Союзом 17 октября». Напомним, что в это время управление в городах продолжало регламентироваться «Высочайше утвержденным Городовым Положением»[298] 11 июня 1892 года. Оно оставляло принятую ранее организацию городского управления, но увеличило имущественный ценз для участия в выборах в городские думы, расширило права администрации в сфере контроля за деятельностью городского самоуправления.

Поэтому на конференции партии в 1913 году тверской городской голова, октябрист М.И. Арефьев представил отдельный доклад по вопросу об общих принципах реформы городского самоуправления[299], на основе которого была составлена резолюция по местному самоуправлению. М.И. Арефьев в своем докладе выступил за расширение избирательных прав на выборах в городскую думу за счет квартиронанимателей и всех иных лиц, платящих городские налоги[300]. Доклад содержал нормы о передаче в ведение города полиции (децентрализация правоохранительных органов), пожарного дела и санитарного надзора. Однако тут же было установлено, что проблема городской полиции должна обсуждаться вместе с законом о полиции, в котором такой нормы не предусматривалось. Поэтому решили, «если нельзя будет передать полицию общую», тогда нужно перевести в ведение города полицию санитарную[301]. В целом, некоторые предложения были схожи с принципами реформы земского самоуправления.

В итоге составленная на основе доклада резолюция содержала следующие известные принципы: расширение избирательных прав (с сохранением ценза), отмена практики назначения лиц на городскую службу и дисциплинарного преследования выборных служащих органов городского самоуправления, решение проблемы городского финансирования путем отмены предельного обложения и распространения городского налогообложения на все казенные имущества[302], расширение компетенций городского управления в хозяйственной и административной сферах и распространение его на более широкий круг близлежащих поселений (на городские округа и прочие местности).

Данные предложения М.И. Арефьева были включены в октябристский законопроект «О главных основаниях городской реформы» в IV Государственной думе[303]. Однако предложения по реформе исходили от многих других фракций и, в итоге, на обсуждение проект октябристов был передан председателю Госдумы, октябристу М.В. Родзянко в 1914 году,  а полноценное обсуждение началось только в 1916 году.

Подобные меры, предлагавшиеся октябристами в области местного самоуправления действительно предполагали постепенное вовлечение народных масс в школу «политической свободы»[304], поскольку рассчитывалось проведение реформы как «по горизонтали», так и по «вертикали»[305]. Был установлен курс на сохранение уже существующих институтов местного самоуправления с постепенной их демократизацией и обновлением. Об этом свидетельствовали предложения по введению бессословного всеобщего избирательного права в органы местного самоуправления всех уровней (с сохранением налогового ценза), расширению полномочий органов самоуправления, в котором нашли бы удовлетворение интересы всех национальностей и групп населения. Это выражалось и в стремлении увеличить самостоятельность и освободить данные органы от чрезмерной административной (государственной) опеки, и планы по введению мелкой земской единицы – волостного и поселкового управления. Партия почти всегда исключала решительный слом устоявшихся традиций, кроме, наверное, предложения по децентрализации органов полиции. Все названные меры по реформированию данной области общественно-политической жизни, с точки зрения октябристов, должны были проводиться властью централизованно сверху.

Таким образом, политическая установка «Союза 17 октября» в деле проведения назревших реформ предусматривала воздействие на императора, законодательные, исполнительные и судебные ораганы государства с целью корректировки их политики и устройства, а не их слом. Отсюда, для октябристской субмодели переустройства политической системы было характерно принятие в качестве базиса такого политического устройства, которое было создано в 1905-1907 годах властью посредством издания нового Свода Основных государственных законов и нового избирательного законодательства от 3 июня 1907 года.

 

§3. Основные позиции «Союза 17 октября» в области реформирования судебной системы

Много внимания со стороны либеральных партий уделялось работе существовавшей судебной системы, что также нашло отражение в их программах, докладах, брошюрах, журналах, газетах и иных партийных материалах.

Функционирование судов продолжало определяться в начале ХХ века результатами реформ 1860-70-х годов. Созданная в ходе реформы 1864 года[306] новая судебная система в Российской империи просуществовала вплоть до 1917 года, хотя за это время она успела подвергнуться некоторым переменам, которые корректировали ее первоначальные принципы. Изменения проводились в основном в области государственных преступлений, и, как правило, после актов революционного террора, что было вызвано проявлением толерантности новых судов к участникам усиливавшегося революционного движения[307]. Важным моментом для работы судов было предоставленное правительству в 1881 году на основании «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»[308] права объявлять местности на положении чрезвычайной охраны, что многократно усиливало зависимость местных судов от администрации. Это право широко использовалось в годы Первой российской революции. В 1889 году изменилось устройство мирового суда, когда местные судьи из числа профессиональных юристов стали назначаться администрацией[309]. В деревнях появился институт земского начальника, а в городах вводился институт назначаемого городского судьи[310].

С другой стороны, проводились и изменения в противоположном направлении. Например, при Николае II судебную систему в России стремились усовершенствовать путем распространения судебных уставов на на все местности[311], отменой ссылки в Сибирь и телесных наказаний для ссыльных. 22 марта 1903 года Николай II утвердил новую редакцию Уголовного уложения[312]. Вводилось данное уложение постепенно – частями, и было прервано начавшейся революцией в 1905 году.

В революционные годы стало понятно, что назрело проведение нового этапа реформы судебной власти. «Союз 17 октября» и другие либеральные партии осознавали, что те гражданские и политические права и свободы, введение которых было провозглашено в Манифесте 17 октября и за окончательное установление и расширение которых они выступали, не будут защищены, если не будет преобразована судебная система[313]. Поэтому октябристы и другие либералы, адаптировав свои требования к реалиям времени, включали соответствующий раздел в свои программы.

Первая партийная программа «Союза 17 октября» в области суда ставила перед партией такие задачи, как «введение принципа бессословности суда, твердости соблюдения законов, выборности в местную юстицию (суд), независимости от административного вмешательства и расширение суда присяжных»[314]. Фактически, это положение лишь обозначало тенденцию, в которой октябристы собирались проводить эту реформу в Думе. В революционные годы рассмотрение проблемы реформы суда, в целом, не выходило за рамки обозначенного в программе. Разъяснения сути данного вопроса содержались в некоторых брошюрах партии, и, в сущности, развивали и объясняли доступным языком населению программные положения. Одним из главных тезисов этих брошюр было требование возвращения в полном объеме к судебным уставам 1864 года[315]. Другой новацией было содержащееся в них требование введения института условного осуждения и досрочного освобождения, которое, по мнению теоретиков партии, существовало уже почти во всех государствах Западной Европы[316].

Как известно, в мае 1907 года октябристы приняли новую программу. В ней уже содержался отдельная глава под названием «часть судебная»[317], посвященная вопросам судоустройства. В документе отмечалось, что при реформировании должны быть учтены такие принципы, как равенство всех граждан, независимость судейского корпуса, гласность судопроизводства. Октябристы снова требовали бессословности, выборности местного суда и включение низших инстанций в общую судебную систему[318]. Участие административных органов (земских начальников, мировых посредников) в уголовных и гражданских делах следовало отменить наряду с упразднением волостных судов, земских начальников и городских судей. «Союз 17 октября» выступал за пересмотр всего существующего охранительного судопроизводства, уголовного и гражданского уложений. Порядки в этих областях, по мнению партии, устарели и не соответствовали требованию времени. Новые положения предлагалось распространить на всех граждан Российской империи вне зависимости от их происхождения. То есть, данный документ подробнее отражал воззрения партии на эту проблему.

Более обстоятельно этот вопрос в был обсужден в ходе III Всероссийского съезда «Союза 17 октября» в 1909 году. Как обычно, на съезде была образована соответствующая секция. Она занималась разработкой реформы местного судоустройства, реформой Правительствующего Сената, вопросом судебной ответственности должностных лиц. Решения съезда по различным вопросам предполагалось дорабатывать и вносить в Государственную Думу в качестве законопроектов.

Докладчиком по решениям секции по местному суду[319] был один из идеологов партии октябристов, член III и IV Государственной Думы Н.П. Шубинский. В его докладе снова отмечалось, что главный принцип реформы – это равная для всех ответственность перед законом, бессословность суда. Затем отмечалось, что за счет отмены волостных судов и земских начальников[320] будет возвращен выборный мировой суд, будет обеспечена его независимость и самостоятельность от (общих) окружных судов[321]. Уездных членов окружного суда должны будут утверждать земства и города, а не администрация. Н.П. Шубинский предлагал сделать Правительствующий Сенат кассационной инстанцией по отношению к местным судам, тем самым выводя их из подчинения общим судам. Докладчик предлагал также снизить объемы документальной работы при ведении дел, установить заключение под стражу до суда в качестве исключительной меры и прочее. В целом, можно сказать, что целью этих мер была демократизация низших судебных инстанций, установление их «близости к населению», а также планомерное отстранение администрации от вмешательства в дела местных судов.

Характерной особенностью же правых либералов – октябристов в этом вопросе было то, что они выступали за сохранение образовательного и имущественного ценза для судей, уплачивавшегося с недвижимого имущества[322]. Однако для тех, кто имел юридическое образование, имущественный ценз не требовался[323]. Спорным оставался вопрос о замещении должности председателя мирового съезда – аппеляционной инстанции для мирового суда. Вскоре большинство членов партии проголосовало за его назначение сверху[324]. Мнение Н.П. Шубинского в этом вопросе оказалось противоположным мнению большинства.

Нужно отметить, что сфера местного судопроизводства была одной из немногих областей, где самодержавие пошло навстречу общественности. В 1912 году, после шести лет обсуждений в Государственной думе, был принят компромиссный по своей модели закон «О преобразовании местного суда», вступивший в силу в 1914 году. Многи предложения, высказывавшиеся ранее членами партии «Союз 17 октября» были включены в этот закон.

Октябристы считали важным и решение проблемы порядка производства дел о должностных преступлениях[325]. Товарищ секретаря III Государственной Думы от партии октябристов Н.И. Антонов констатировал, что, согласно статистике, большое количество дел о преступлениях должностных лиц в существующей судебной практике заканчиваются оправдательным приговором или вообще прекращаются[326]. На III Всероссийском съезде «Союза 17 октября» на основе проекта правительства делегаты составили свой вариант законопроекта «Об уголовной ответственности должностных лиц», который затем планировалось внести в Государственную Думу, где он должен был быть доработан и принят. Отметим, что этот законопроект продолжал обсуждаться и в 1911-1912 годах, и, в конечном итоге, в полноценном виде он так и не был принят.

Члены «Союза 17 октября» отмечали, что должен быть введен особый порядок ответственности должностных лиц по общей норме уголовного преследования. Право на возбуждение уголовного преследования должностных лиц должно быть передано прокурорскому надзору. Что примечательно, прокурорский надзор по судебным уставам 1864 года лишался возможности возбуждать вопрос об ответственности должностных лиц администраций, иметь доступ ко всем делам, касающихся учреждений губернии. Вместо этого прокуроры остались лишь вправе сообщать начальству о незаконных действиях должностных лиц, а дальнейшая судьба этого лица оставалась в руках начальства[327]. Поэтому “Союз 17 октября” в этом аспекте выходил за рамки судебных уставов 1864 года. На съезде было предложено наделить прокурора правом возбуждать уголовное преследование должностных лиц по собственной инициативе и по жалобе частных лиц[328]. Впоследствии в качестве дополнительной меры члены партии стали настаивать на обеспечении независимости прокурорского надзора от чиновников администрации и несменяемости судебных следователей на всех стадиях судопроизводства над должностными лицами[329]. При процедуре возбуждения дела против высших должностных лиц государства октябристы считали нужным снизить роль кабинета министров и министра юстиции, которые с 1897 года рассматривали ходатайство о возбуждении такого дела до его передачи императору[330]. Принятие подобных мер на законодательном уровне, по мнению октябриста Н.И. Антонова, резко подняло бы авторитет судебной власти, ослабило бы зависимость суда от административных учреждений и ускорило бы процесс уголовного судопроизводства.

Октябристы обсуждали и реформу высшего судебного учреждения – Правительствующего Сената[331]. Сенат обладал обширными полномочиями. Этот орган наблюдал за соответствием издаваемых актов Основным законам, имел право толкования законов. Кроме этого он был наделен правом надзора за законностью действий всех подчиненных ему учреждений, за правильностью выборов во все выборные органы и за законностью деятельности губернаторов[332]. Недостатком функционирования Сената было то, что он тоже не был лишен вмешательства со стороны исполнительной власти в свои дела.

Вопрос о реформе Сената не находил отражения в материалах партии в первый период ее существования, не было упоминания о нем и во второй программе партии 1907 года. Однако на III Всероссийском съезде делегатов «Союза 17 октября» в судебной секции был представлен короткий доклад члена совета Волжско-Камского банка, депутата Государственной Думы от Новгородской губернии Э.П. Беннигсена «О реформе Правительствующего Сената»[333]. Октябрист Э.П. Беннигсен утверждал, что Сенат «в настоящее время не удовлетворяет своему назначению верховного хранителя и толкователя закона и высшего административного суда вследствие недостаточной независимости сенаторов (от исполнительной власти), устаревшего порядка делопроизводства». Далее он констатировал сохранение зависимости сенаторов от правительства по проекту закона о реформе Сената, внесенному в Госдуму министром юстиции. Отсюда, докладчик предложил ряд мер, которые изменили бы такое положение дел. Среди таких мер Э.П. Беннигсен называл необходимость «указания на вакантную должность сенатора только соответствующим департаментом, назначение на должность сенаторов исключительно в (один) департамент с прекращением назначения сенаторов «неприсутствующих», установления штатов в департаментах и несменяемость сенаторов помимо их на то согласия»[334].

В общем, предполагаемая реформа Сената, как и реформа нижестоящих судебных инстанций, была направлена на обеспечение полной самостоятельности и независимости судебных учреждений от исполнительной власти. Реформа Сената стала еще одним требованием партии октябристов в области переустройства судебной системы в России. Только при условии воплощения этой реформы, по мнению октябристов, вкупе с обеспечением полной независимости судебной власти на всех ступенях можно было ожидать «утверждения законности и искоренения административного произвола» в России[335].

Таким образом, можно констатировать, что право-либеральная партия «Союз 17 октября» выступала за сохранение существовавших судебных и надзорных государственных институтов. Однако, вместе с этим партия настаивала на обновлении принципов функционирования органов этой системы. Первым шагом в направлении должно было стать возвращение к нормам Судебных Уставов 1864 года. Затем предполагалось дальнейшее усовершенствование устройства судебной ветви власти на всех уровнях в сторону принципов бессословности суда, включения низших инстанций в общегосударственную систему судебных органов, независимости и самостоятельности судов от исполнительной власти на всех уровнях, расширения их полномочий и полномочий надзорных органов (прокуратура), выборного начала в замещении должности судей с сохранением некоторых цензов. Отдельные требования в этой области были одобрены властью. Законопроект о преобразовании местного суда был внесен в Государственную думу в 1907 году, затем отклонен в Госсоветом, но в конечном итоге был утвержден в июне 1912 года. Этот закон, возвратил в частности, институт мировых судей, упразднив должность земского начальника. Правда, действие этого закона вступило в силу только с января 1914 года и распространялось лишь на часть территории страны.

Политическую установку «Союза 17 октября» в деле проведения назревших реформ можно выразить как «максимальное воздействие партии» на государство с целью его преобразования из «инструмента обеспечения сословных прав верхов общества в институт проведения демократических реформ»[336], нацеленных на создание правового государства и гражданского общества. За основу реформирования было взято такое политическое устройство, которое было создано самой властью посредством издания нового Свода Основных государственных законов и нового избирательного законодательства от 3 июня 1907 года.

Так, с одной стороны, в отношении верховной власти императора октябристы признавали необходимость ее ограничения. Степень ограничения его власти, согласно документам «Союза 17 октября», определялась самим Основным законом. Модель верховной и подотчетной ей исполнительной власти оставалась неизменной до 1917 года.

С другой стороны, право-либеральная партия стремилась укоренить в этой системе возникший законодательный (представительный) орган власти. Поначалу признавалось устройство народного представительства, отраженное в Основных законах. Однако партийные материалы показывали, что в дальнейшем среди октябристов планировалось выстраивание видоизмененной политической системы, где нижняя палата представительства (Государственная дума) становилась бы центром притяжения разных общественных сил, обретая со временем все больший круг полномочий и превращалась в один из главных администраторов модернизации политической жизни страны. Впрочем, не воплощены оказались и намерения в этой области[337]. После установления «третьеиюньской политической системы» октябристы перевели свое внимание на устройство политических институтов на низших уровнях, на обсуждение хозяйственных и прочих проблем.

Активно обсуждалась в октябристской среде реформа местного самоуправления. Можно сказать, что это была одна из самых обсуждаемых в этот период тем. Однако, законопроекты в этой области утверждены не были, устройство местного самоуправления оставалось в прежнем виде до 1917 года.

Планировалась и реформа судебной системы. Законопроекты о реформе судов активно обсуждались с 1907 года, и, наконец, в 1912 году была проведена реформа местного суда на началах, предложенных, в том числе, «Союзом 17 октября».

В общем и целом, октябристская модель предлагала осуществить на практике принцип разделения властей. В ней, по сути, власть делилась на несколько частей, где ведение одной части доставалось императору, другая же часть, набирающая вес в политической жизни, принадлежала бы «общественным силам» (выборное народное представительство и выборные органы на местах), и более независимой становилась третья часть - судебная ветвь власти.

В рядах «Союза 17 октября» обсуждение реформ, нашедшее отражение в многочисленных источниках, активно продолжалось до внутрипартийного кризиса 1913 года. Начавшаяся вскоре война переключила внимание расколотой фракции на другие вопросы и сделала развитие октябристской модели невозможным.

---

Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 219; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!