Избирательное объединение, избирательный блок

Избиратель

Избирателем является гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. Активным избирательным правом обладает каждый гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, при условии, что он не признан судом недееспособным либо не содержится в местах лишения свободы по приговору суда.

Регистрация избирателей. Осуществление регистрации (учета) избирателей в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» по общему правилу является обязанностью глав муниципальных образований. Регистрацию отдельных групп избирателей осуществляют командиры воинских частей, руководители дипломатических представительств, консульских учреждений. В отличие от процедуры регистрации кандидатов, избирателю для того, чтобы быть зарегистрированным, не нужно предпринимать каких-то особых действий (посещать различные учреждения, избирательные комиссии, представлять документы, справки и т.п.). Гражданин, достигший 18 лет и зарегистрированный по месту жительства на определенной территории, должен быть зарегистрирован и в качестве избирателя.

Государственную систему регистрации (учета) избирателей организует Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов Федерации, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Избиратель имеет право ознакомиться с информацией о себе в рамках государственной системы регистрации избирателей, а также знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена.

Регистрация (учет) избирателей осуществляется периодически, по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Значение системы регистрации избирателей заключается прежде всего в том, что на основе получаемой с ее помощью информации составляются списки избирателей.

Список избирателей является документом, в котором должны быть поименованы все избиратели, постоянно или преимущественно проживающие на территории избирательного участка. В случаях, установленных законом, в списки избирателей граждане могут включаться и на некоторых других основаниях, например в связи с предъявлением открепительного удостоверения.

Включение гражданина Российской Федерации в список избирателей имеет большое значение, так как при этом юридически подтверждается его право участвовать в голосовании на выборах, для проведения которых составляется список избирателей. В соответствии со списками избирателей производится выдача избирательных бюллетеней. По спискам избирателей устанавливается общее число избирателей, принявших участие в голосовании.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Алания», «вопрос о признании за гражданином права быть включенным в список избирателей по своему значению относится к числу конституционных, поскольку он непосредственно связан с правом граждан на участие в свободных выборах, являющихся высшим выражением власти народа (статья 3, часть 3 Конституции Российской Федерации), а также с вытекающим из этого положения принципом всеобщности избирательного права».

Конкретный порядок составления списков избирателей определяется законом, регламентирующим проведение соответствующих выборов (федеральный закон, закон субъекта Федерации). Как правило, списки избирателей составляются территориальной (в отдельных случаях участковой) избирательной комиссией. Они составляются отдельно по каждому избирательному участку на основе сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей. Список избирателей может составляться различным образом: в алфавитном порядке, по населенным пунктам, улицам, домам, адресам места жительства избирателей.

Список избирателей составляется в двух экземплярах. Первый экземпляр списка избирателей передается по акту участковым избирательным комиссиям не позднее чем за 25 дней до дня голосования. Участковая комиссия может разделить первый экземпляр списка избирателей, участников референдума на отдельные книги. Каждая такая книга не позднее дня, предшествующего дню голосования, должна быть сброшюрована (прошита), что подтверждается печатью соответствующей участковой комиссии и подписью ее председателя, то есть разделение списка избирателей на отдельные листы без их заверения не допускается⁶.

Участковые комиссии производят уточнение списков избирателей и не позднее чем за 20 дней до дня голосования предоставляют списки избирателей для ознакомления избирателей. Предоставление списков для всеобщего ознакомления дает возможность каждому избирателю убедиться в правильности его включения в списки избирателей и в случае необходимости своевременно обжаловать нарушение его активного избирательного права. Каждый избиратель вправе обжаловать как невключение его в список избирателей, так и любую ошибку или неточность в сведениях о нем. Участковые избирательные комиссии обязаны оперативно (в течение 24 часов, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения) рассмотреть жалобу гражданина и принять по ней решение.

Изменения в списках избирателей могут производиться участковой избирательной комиссией только до окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей.

Действующее избирательное законодательство в отличие от законодательных актов прежних лет не использует понятие «дополнительный список избирателей». Все дополнения, подлежащие внесению в список избирателей после его представления для ознакомления и до завершения голосования в день выборов, вносятся в единый список избирателей дополнительно, то есть путем его продолжения с сохранением прежней нумерации.

Общим основанием для включения гражданина в список избирателей является факт нахождения его места жительства на территории соответствующего избирательного участка. Проживание гражданина должно быть постоянным или преимущественным. В отдельных случаях, специально установленных законами, в списки избирателей могут включаться граждане, пребывающие на территории избирательного участка. Речь прежде всего идет о гражданах, которые в день выборов находятся в больницах, санаториях, иных стационарных лечебно-профилактических учреждениях, в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Проживание гражданина на территории избирательного участка устанавливается в соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Этот Закон различает два понятия: место пребывания и место жительства.

Место пребывания — это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.

Место жительства — это жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Закон не уточняет, в чем заключается отличие преимущественного проживания от постоянного. Под преимущественным проживанием следует понимать непостоянное, то есть с перерывами проживание гражданина по месту своего жительства, если указанный гражданин зарегистрирован в установленном порядке по данному месту жительства. Факт преимущественного (равно как и постоянного) проживания гражданина на соответствующей территории устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с Федеральным законом, регулирующим порядок реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

При проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, безусловно, нет возможностей обеспечить голосование граждан, находящихся за границей. В то же время при проведении выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы списки избирателей составляются и по избирательным участкам, образованным за пределами территории Российской Федерации.

Избирательные комиссии

Под избирательными комиссиями понимаются коллегиальные органы, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. Основной их задачей является обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан.

Организация проведения выборов избирательными комиссиями представляет собой один из возможных способов проведения выборов. В некоторых странах организацией выборов ведают органы исполнительной власти. Образование независимых коллегиальных органов позволяет представителям различных политических партий участвовать в организации выборов, осуществлять контроль за правильностью применения избирательных процедур.

Коллегиальность организации деятельности избирательных комиссий прежде всего проявляется в том, что они состоят из нескольких членов (коллегии), которые совместно решают вопросы внутренней организации деятельности соответствующей комиссии. Решения комиссии принимаются голосованием членов комиссии, а не единолично ее руководителями.

Помимо коллегиальности важнейшими принципами деятельности избирательных комиссий являются открытость и гласность, что, в частности, проявляется в следующем. Избирательные комиссии обязаны обнародовать информацию о важнейших избирательных действиях, принятых ими решениях, об итогах голосования и результатах выборов. На заседаниях избирательных комиссий вправе присутствовать представители и доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, представители средств массовой информации. В день выборов в помещении для голосования вправе присутствовать наблюдатели, а также иностранные (международные) наблюдатели.

Избирательные комиссии в Российской Федерации в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть при подготовке и проведении выборов избирательные комиссии не подчиняются указанным органам, а руководствуются исключительно положениями закона, которыми определяется объем их полномочий. В то же время закон устанавливает обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации возложенных на них полномочий.

Деятельность избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов финансируется за счет бюджетных средств (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» предусматривает образование следующих видов избирательных комиссий:

Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;
избирательных комиссий субъектов Российской Федерации;
избирательных комиссий муниципальных образований;
окружных избирательных комиссий;
территориальных (районных, городских и других) избирательных комиссий;
участковых избирательных комиссий.

Конкретная система избирательных комиссий устанавливается законом, регламентирующим соответствующие выборы. Следует отметить, что все вышеуказанные избирательные комиссии не образуют централизованную систему для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между этими комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является вышестоящей комиссией для избирательных комиссий субъектов Федерации, окружных избирательных комиссий, территориальных избирательных комиссий, участковых избирательных комиссий при проведении выборов депутатов Государственной Думы. Соподчиненность и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления в субъектах Федерации устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Однако даже в том случае, если избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не возглавляет систему избирательных комиссий при проведении муниципальных выборов, решения и действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального образования могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Федерации. Аналогичным образом при проведении выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации решения и действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Федерации могут быть обжалованы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, а избирательные комиссии субъектов Российской Федерации — государственными органами субъектов Российской Федерации. Они действуют на постоянной основе, имеют собственные аппараты и являются юридическими лицами. Избирательным комиссиям муниципальных образований, территориальным избирательным комиссиям может быть придан статус юридического лица. Все территориальные избирательные комиссии действуют на постоянной основе в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия избирательных комиссий носят властный характер. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. 13 ст. 20) решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны не только для нижестоящих избирательных комиссий, но и для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей.

Формирование избирательных комиссий. Формирование избирательных комиссий призвано обеспечить их независимый статус. В основу формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации положен принцип паритетности представительства от различных органов государственной власти. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов. Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации назначают по пять членов комиссии.

Формирование избирательной комиссии субъекта Российской Федерации осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные соответственно к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации либо в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предложений общественных объединений, представительных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации предыдущего состава, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. При этом не менее одной половины членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается по предложениям указанных политических партий, избирательных блоков. Председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается из числа ее членов с правом решающего голоса по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Формирование территориальных избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, а окружных комиссий по выборам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, участковых избирательных комиссий — вышестоящими избирательными комиссиями. Председатели указанных комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления.

Избирательная система

Понятие «избирательная система» может применяться как в узком, так и в широком смысле. В первом смысле это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов. В узком смысле слова об избирательной системе говорят, когда выделяются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы. В широком смысле под «избирательной системой» понимаются юридические и организационные основы проведения выборов.

Существуют два основных типа избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная. Соединение элементов мажоритарного и пропорционального представительства при проведении выборов в один орган власти нередко называют смешанной избирательной системой.

Как у мажоритарной избирательной системы, так и у пропорциональной имеется несколько основных разновидностей, которые определяются прежде всего принципами нарезки избирательных округов, количеством туров голосования и порядком определения результатов выборов. Так, при проведении выборов депутатов представительных органов по мажоритарной избирательной системе могут образовываться как одномандатные, так и многомандатные избирательные округа, а голосование может проводиться в один тур либо в два тура. Избранным признается кандидат, получивший абсолютное либо относительное большинство голосов избирателей. Выборы должностных лиц осуществляются только по одномандатным округам.

Пропорциональная избирательная система применяется только при выборах представительных органов. При ее применении используются только многомандатные округа, размер которых может совпадать со всей территорией, на которой проводятся выборы, или же представлять собой ее отдельную часть.

Выбор определенной избирательной системы при проведении выборов депутатов представительного органа является чрезвычайно сложным вопросом, по которому неизменно ведется серьезная полемика. Острота этих дискуссий определяется тем, что от типа и разновидности избирательной системы в значительной степени зависят результаты выборов. Поэтому вполне естественно, что различные политические силы, реально взвесив свои возможности в рамках каждой избирательной системы, заинтересованно отстаивают политически выгодный им вариант проведения выборов. Как правило, принятие избирательных законов сопряжено со значительными усилиями по выработке компромисса между различными политическими партиями и группами. Нередко единственным средством достижения согласия по этому вопросу является проведение референдума.

Мажоритарная система (от французского слова majoritО — большинство) представляет собой избирательную систему, в соответствии с которой избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей. Необходимое большинство голосов исчисляется либо как превышение половины от общего числа голосов избирателей (абсолютное большинство), либо как превышение количества голосов избирателей, собранных одним кандидатом, количества голосов, поданных за других кандидатов в отдельности (относительное большинство). Мажоритарная система является наиболее традиционной при формировании парламентов и получила широкое распространение. По данной системе формируются законодательные органы в США, Франции, Великобритании и многих других странах.

Пропорциональная система является избирательной системой, в соответствии с которой количество депутатских мандатов, получаемых политической партией (движением, блоком), пропорционально числу голосов, поданных за партийные списки кандидатов в масштабах всей страны либо в рамках одного из нескольких многомандатных избирательных округов, на которые делится страна. Данная система используется при выборах в парламент в Испании, Италии, ФРГ, Израиле и ряде других стран в сочетании с мажоритарной системой либо в «чистом виде». Как уже отмечалось, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации половина депутатов избирается на основе пропорциональной избирательной системы, а другая половина — на основе мажоритарной, то есть применяется смешанная избирательная система.

Об особенностях избирательных систем. Сторонники внедрения пропорциональной избирательной системы отталкивались от критики реальных недостатков мажоритарной системы. Основной аргумент состоял в том, что мажоритарная система не учитывает голоса избирателей, которые по тем или иным причинам (в том числе и вследствие несправедливой нарезки избирательных округов) оказываются в меньшинстве. Однако данное меньшинство в масштабах всей страны может представлять значительную группу населения, которая оказывается не представленной депутатами в парламенте.

Применение пропорциональной системы позволяет успешно решать эту проблему. Политические партии, которые не доминируют в какой-либо части страны, но суммарно собравшие в различных частях страны либо региона значительное число голосов, получают парламентское представительство. Таким образом, в парламенте удается более точно отразить соотношение политических сил.

Необходимо отметить, что использование той или иной избирательной системы способно оказывать весьма заметное воздействие на политическую обстановку в стране. Политические партии и движения всегда корректируют свою стратегию и тактику с учетом особенностей избирательной системы. Соответственно могут изменяться и контуры самой партийной системы. Мировой опыт на сей счет выявил определенные закономерности. В частности, применение мажоритарной избирательной системы способствует формированию в стране крупных политических партий (при этом часто возникают двухпартийные системы), что само по себе означает относительно высокую стабильность политической системы.

При пропорциональной системе выборов в парламент политические партии не связаны необходимостью заключать предвыборные союзы и объединяться в крупные партии. Вследствие этого значительное количество партий получает представительство в парламенте, но ни одна из них, как правило, не имеет абсолютного большинства голосов. Вследствие межпартийных соглашений складывается неустойчивое большинство в парламенте, что способствует частому возникновению как парламентских, так и правительственных кризисов, особенно в случае, если правительство формируется парламентским большинством.

При пропорциональной системе выдвижение кандидатов производится путем составления партийных списков. В силу этого выдвижение независимых кандидатов практически исключается. У этого способа выдвижения есть свои несомненные преимущества. Принадлежность кандидата к определенной партии, чья программа известна избирателям, способна помочь избирателю сделать правильный выбор.

Важно отметить и следующее. Когда политическая система общества находится в переходном состоянии, а общество характеризуется повышенной социальной напряженностью, применение пропорциональной системы способно дать самые неожиданные результаты. Личная популярность лидера какой-либо партии или политического движения может определяющим образом повлиять на расстановку сил в парламенте. Голосование за партийные списки, которые, как правило, являются связанными (то есть при получении партией определенного числа депутатских мандатов они распределяются в той последовательности, в которой это заранее определила партия), лишает избирателя возможности выразить поддержку или недоверие определенному лицу, состоящему в списке. Возглавляют партийные списки политические лидеры, пользующиеся популярностью среди избирателей. Они, по сути, и «зарабатывают» голоса избирателей. Но голоса, полученные благодаря популярным политикам, достаются и иным представителям партии. Голосование избирателей за одного человека может означать попадание в парламент значительного количества депутатов, с чьей политической позицией избиратели практически незнакомы. Подобно локомотиву железнодорожного состава, ведущему целый состав вагонов, лидер партии проводит в парламент значительное количество преданных ему кандидатов и партийных функционеров. В данном случае пропорциональная система при чрезмерной персонификации политической партии способна серьезно исказить имеющуюся расстановку политических сил в обществе.

Существует точка зрения, что только пропорциональная система обеспечивает партийное представительство в парламенте. Это не так. Такое представительство обеспечивается и при мажоритарной системе, при которой политические партии выдвигают собственных кандидатов и обеспечивают им поддержку в предвыборной борьбе. В то же время пропорциональная система лишь дает серьезные преимущества политическим партиям и движениям за счет независимых кандидатов.

В большинстве государств выборы в региональные представительные органы (легислатуры, региональные, областные советы и пр.) производится по мажоритарной избирательной системе. По этой системе, в частности, выбираются депутаты законодательных собраний штатов в США, депутаты региональных советов во Франции. Система пропорционального представительства при выборах в региональные представительные органы получила значительно меньшее распространение. Одним из примеров применения пропорциональной избирательной системы являются выборы в советы областей Италии. Объективной границей использования пропорциональной системы при выборах в региональные представительные органы является их относительно небольшой численный состав, поскольку при распределении незначительного числа депутатских мандатов принцип пропорциональности действует со значительными искажениями.

Мировой практике проведения выборов известны определенные рецепты, позволяющие сгладить некоторые «острые углы» каждой из избирательных систем. Одним из способов устранения отмеченных недостатков является проведение выборов по смешанной избирательной системе. В то же время соединение двух избирательных систем не обеспечивает исправления всех недостатков каждой системы, поскольку часто эти недостатки не являются симметричными. Поэтому введение смешанной избирательной системы не является единственным способом совершенствования избирательной системы.

Помимо мажоритарной и пропорциональной избирательных систем в чистом виде существуют их различные модификации, которые часто рассматриваются как самостоятельные избирательные системы. Это, в частности, преференциальная избирательная система, применяемая на федеральных парламентских выборах в Австралии с 1918 г. Ее суть состоит в том, что в избирательных бюллетенях избиратели помечают номерами (1, 2, 3 и т.д.) свои предпочтения относительно кандидатов, баллотирующихся по округу. Кандидат, получивший абсолютное большинство голосов избирателей, считается избранным. Если этого не удалось достичь сразу, то процедура определения результатов выборов продолжается, и тогда учитываются вторые предпочтения кандидатам, содержащиеся в бюллетенях, которыми избиратели отдали свои первые преференции кандидату, получившему их наименьшее число. При этом указанный кандидат исключается из дальнейшего определения результатов выборов. И так подсчет продолжается до тех пор, пока один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов избирателей.

К числу одной из наиболее интересных избирательных систем относится система отдельно (единственно) передаваемого голоса. Эта избирательная система применяется на выборах в Ирландии, Мальте и некоторых других странах. Отметим, что данная система использовалась при проведении выборов в 1990-1991 гг. в Эстонии и Грузии.

При проведении выборов в местные собрания в Грузии в 1991 г. образовывались трех-, четырех- и пятимандатные избирательные округа. При голосовании избиратель цифрами 1, 2, 3 (4, 5) отмечал предпочтительные кандидатуры. Избранным считался кандидат, получивший число голосов, равное или превышающее квоту. Квота определялась по формуле:

	количество действительных бюллетеней в избирательном округе
квота =	————————————————————	+ 1
	количество мандатов в округе + 1

Подсчет голосов проводился в несколько туров. В первом туре учитывались первые предпочтения избирателей. Во втором и последующих турах — вторые, третьи и т.д. предпочтения избирателей, до тех пор, пока не будут в соответствии с квотой распределены все мандаты по округу. Система единственно передаваемого голоса считается одной из самых демократических. К числу недостатков рассматриваемой системы можно отнести относительную сложность применения методики подсчета голосов и определения результатов выборов.

Избирательные округа

Как уже отмечалось, существенной характеристикой любой избирательной системы является деление территории, на которой проводятся выборы, на избирательные округа. Образование избирательных округов является необходимым условием для развертывания дальнейших избирательных действий: образования окружных избирательных комиссий и выдвижения кандидатов по избирательным округам.

Избирательный округ представляет собой территорию, от которой избирается депутат, иное должностное лицо. При проведении демократических выборов избирательные округа являются территориальными, так как только территориальная организация выборов способна в полной мере обеспечить всеобщее и равное избирательное право, хотя в истории нашего государства имелись и иные примеры, когда выборы проводились по производственным и некоторым иным округам, к которым относились не все избиратели, проживающие на определенной территории (пример тому — образование национальных округов при проведении выборов в Дагестане). Как показал опыт проведения выборов, как правило, такого рода исключения из правил не оправдывали себя.

Существуют две разновидности избирательных округов: одномандатные и многомандатные. Их отличие заключается в числе депутатов, иных должностных лиц, избираемых по данному округу. При избрании нескольких депутатов по одному округу происходит распределение нескольких депутатских мандатов, поэтому данные округа называют многомандатными. По одномандатным округам избирается один депутат или одно должностное лицо. При выборах должностных лиц (президента, губернатора, главы местного самоуправления) избирательный округ совпадает с территорией, по которой избирается данное должностное лицо.

При выборах в представительные органы образуются как одномандатные, так и многомандатные округа.

В случае применения пропорциональной избирательной системы образуются только многомандатные округа⁷, причем число депутатских мандатов должно быть достаточным для их пропорционального распределения в зависимости от результатов голосования за различные списки кандидатов. Для характеристики пропорциональной избирательной системы очень важным является масштаб территории многомандатного избирательного округа. Избирательные округа могут быть как общенациональными, так и региональными. Во втором случае составляются региональные списки кандидатов.

При использовании мажоритарной избирательной системы избирательные округа могут быть как одномандатными, так и многомандатными. При проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления эта практика получила достаточно широкое распространение.

Примерное равенство избирательных округов является важным условием проведения честных демократических выборов. При неравной нарезке избирательных округов могут создаваться преимущества отдельным политических партиям либо группам населения за счет других. Образование примерно равных (по числу избирателей) избирательных округов обеспечивает действие принципа равного избирательного права. По этим причинам законодательством о выборах четко регламентируется процедура образования избирательных округов. В ряде стран (Канада, Великобритания) создаются специальные комиссии, в чьи функции входит нарезка избирательных округов. В Российской Федерации согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» схема избирательных округов определяется соответствующей избирательной комиссией и утверждается соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти или представительным органом местного самоуправления.

Согласно указанному Федеральному закону избирательные округа должны образовываться при соблюдении примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в некоторых случаях, установленных Федеральным законом (в труднодоступных и отдаленных местностях, на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов), — не более 15 и 30%.

Федеральный закон также требует, чтобы избирательный округ составлял единую территорию, то есть не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением анклавных территорий.

Только в случае соблюдения требований равенства округов и единства их территории при образовании избирательных округов учитывается административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований. Образование избирательных округов в границах административно-территориального деления является очень удобным с точки зрения экономии усилий при организации выборов. В то же время существующие территориальные единицы как в рамках субъектов Федерации, так и муниципальных образований могут существенно отличаться по численности избирателей. Именно по этой причине административно-территориальное деление, территории муниципальных образований при образовании избирательных округов учитываются в последнюю очередь.

Определенные особенности имеет образование одномандатных избирательных округов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух или более субъектов Российской Федерации. При этом на территории субъекта Российской Федерации, численность избирателей которого меньше единой нормы представительства, независимо от этого обстоятельства образуется избирательный округ. Таких субъектов Российской Федерации сейчас свыше 20. Это исключение из общего правила призвано обеспечить в Государственной Думе отдельное представительство от избирателей всех субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы...» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации представляет на рассмотрение Государственной Думы схему одномандатных избирательных округов и графическое изображение этой схемы. Схема одномандатных избирательных округов утверждается Федеральным законом, который должен быть опубликован не позднее чем за 120 дней до истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума действующего созыва. Если этого не происходит, выборы проводятся по схеме избирательных округов, которая была использована при выборах депутатов Государственной Думы предыдущего созыва. Если округа, образованные по прежней схеме, не соответствуют обязательным требованиям Федерального закона, в нее вносятся необходимые изменения, после чего схема публикуется Центральной избирательной комиссией.

При образовании многомандатных избирательных округов число мандатов, подлежащих распределению, не может превышать 5. Данное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (п. 8 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). С учетом того, что численность избирателей на один избирательный участок не может превышать трех тысяч, очевидно, что вышеуказанное исключение актуально прежде всего при проведении выборов в муниципальных образованиях с небольшой численностью населения.

В целом использование многомандатных избирательных округов в России оценивалось неоднозначно. С одной стороны, общепризнанным являлось удобство использования многомандатных избирательных округов с точки зрения эффективности организации выборов. Они позволяли в ряде случаев снимать проблемы, связанные со стремлением местных властей учитывать административно-территориальное деление. Вместе с тем практика проведения выборов по мажоритарной системе с использованием многомандатных округов выявила и ряд серьезных недостатков. При объединении в многомандатные округа большого количества административно-территориальных единиц население большинства из этих территорий может быть вообще не представлено в законодательном (представительном) органе, в отличие от ситуации, если бы на месте многомандатного округа были нарезаны одномандатные округа. Таким образом, в случае образования многомандатных округов могут нивелироваться специфические интересы населения различных территорий, кроме того, избиратель значительно отдаляется от кандидата за счет обширности территории многомандатного округа. По этой же причине избирательная кампания приобретает более напряженный характер. Выбор кандидата избирателем затруднен из-за обилия фамилий в бюллетене для голосования; также неизбежно возникают трудности с замещением вакантных депутатских мандатов по многомандатным округам. Указанные недостатки усугублялись при образовании многомандатных округов с большим количеством депутатских мандатов. При обсуждении в 1994 г. проекта Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» в Государственной Думе рядом депутатских фракций и отдельными депутатами настойчиво высказывалось предложение о запрещении образования многомандатных округов. Это, конечно, крайность. Однако образование многомандатных мажоритарных округов не может быть повсеместным и обосновываться исключительно преимуществами организационного порядка, а должно обосновываться местными особенностями в каждом конкретном случае. При этом особое внимание следует обращать на интересы местных сообществ.

Избирательные участки

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей территория, на которой проводятся выборы, делится на избирательные участки. При проведении выборов в представительные органы на избирательные участки делятся избирательные округа.

Образование избирательных участков является полномочием глав муниципальных образований. Образование избирательных участков осуществляется по согласованию с избирательными комиссиями не позднее чем за 45 дней до дня выборов. Избирательные участки образуются из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке. Это требование может не применяться при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

При образовании избирательных участков должны учитываться местные и иные условия (компактность проживания избирателей либо их территориальная разобщенность, развитость информационной и транспортной инфраструктуры, наличие помещения для голосования). Избирателям должны создаваться максимальные удобства для голосования: избирательные участки должны быть приближены к местам проживания граждан, гражданам должна быть обеспечена возможность в короткие сроки, без длительного ожидания своей очереди, проголосовать в помещении для голосования.

Особый порядок образования избирательных участков установлен для избирателей, находящихся в больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей⁸, в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях. Данные участки могут образовываться в сроки, принятые для общих избирательных участков, то есть вопрос об образовании этих избирательных участков решается исходя из конкретных обстоятельств: удобства голосования для избирателей, невозможности для избирателей проголосовать досрочно или на общих избирательных участках. В исключительных случаях допускается образование указанных избирательных участков не позднее чем за пять дней до дня голосования. Исключительные случаи должны обосновываться особенностями режима работы лечебных учреждений и иных мест временного пребывания избирателей, организационными сложностями, возникающими при проведении голосования в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях, либо чрезвычайными обстоятельствами. Избирательные участки, образованные на судах, входят в избирательные округа по месту приписки судна.

Военнослужащие по общему правилу должны голосовать на общих избирательных участках. Исключения из этого правила устанавливаются законом. Они, в частности, допускаются для воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях. Для голосования граждан, проживающих на территории данных воинских частей, избирательные участки образуются командирами воинских частей. Образование избирательных участков на территории воинских частей не означает их закрытость для общественного контроля за соблюдением правильности порядка голосования и обеспечением избирательных прав граждан. В помещение для голосования, расположенное на территории воинской части, в частности, должен быть обеспечен доступ всем членам участковой и вышестоящих избирательных комиссий, кандидатам, зарегистрированным вышестоящей комиссией, и их доверенным лицам, уполномоченным представителям избирательных объединений и избирательных блоков, список кандидатов которых зарегистрирован вышестоящей комиссией, а также наблюдателям.

Образование избирательных участков на территории иностранных государств для граждан Российской Федерации, пребывающих на территории этих государств, является важной гарантией избирательных прав граждан при проведении выборов в федеральные государственные органы. При проведении выборов в Государственную Думу на избирательных участках, образованных на территории иностранных государств, гражданам обеспечивается возможность голосовать не только по федеральному округу, но и по одномандатному округу. Поэтому возникает вопрос об отнесении (приписке) избирательных участков, образованных за рубежом, к тем или иным избирательным округам. Данный вопрос решается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в порядке, определенном Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы...». Федеральным законом установлена предельная численность избирателей, приписанных к одномандатному избирательному округу (не более 10% от числа избирателей, зарегистрированных на территории одномандатного избирательного округа).

Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 40 дней до дня выборов.

Выдвижение кандидатов

Выдвижение кандидата является начальной точкой осуществления гражданином пассивного избирательного права. На этой стадии определяется первоначальный круг претендентов на участие в избирательной кампании.

При выдвижении кандидатов в условиях свободных демократических выборов должно быть обеспечено, чтобы любой гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, получив определенную поддержку непосредственно от избирателей либо избирательных объединений, избирательных блоков, мог участвовать в выборах в качестве кандидата. Поэтому в законодательстве не могут устанавливаться искусственные либо чрезмерные ограничения для выдвижения граждан кандидатами. Возможность выдвижения гражданина кандидатом не может зависеть от поддержки кандидата государственными либо муниципальными органами, поэтому исключается участие этих органов в выдвижении кандидатов.

Принцип проведения свободных выборов не допускает установления предельного числа выдвигаемых кандидатов. В то же время в законодательстве предусмотрены гарантии альтернативности волеизъявления избирателей. Они прежде всего заключаются в обеспечении того, чтобы в избирательной кампании участвовало не менее двух кандидатов.

Кандидат может быть выдвинут непосредственно либо в составе списка кандидатов, составляемого избирательным объединением, избирательным блоком. Непосредственное выдвижение кандидата осуществляется путем самовыдвижения, а также выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком.

О выдвижении кандидата, списка кандидатов в избирательную комиссию представляется письменное уведомление. Кандидат считается выдвинутым после поступления в соответствующую избирательную комиссию этого уведомления, а также письменного заявления гражданина о согласии баллотироваться, в котором указываются сведения биографического характера. К биографическим сведениям относятся:

фамилия, имя, отчество;
дата и место рождения;
образование;
основное место работы или службы (род занятий при отсутствии постоянного места работы или службы);
занимаемая должность;
адрес места жительства;
вид, серия и номер документа, удостоверяющего личность, наименование или код органа, выдавшего данный документ, и дата его выдачи;
сведения о судимостях кандидата;
гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и оснований его приобретения — при наличии второго гражданства.

В заявлении гражданином, который выдвигается кандидатом, дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или замещением иной выборной должности. В заявлении кандидат также вправе заявить о своей принадлежности к одному из зарегистрированных общественных объединений.

Вместе с уведомлением о выдвижении в избирательную комиссию предоставляются сведения о размере и об источниках доходов кандидата, а также об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах.

Таким образом, в избирательную комиссию для оформления выдвижения кандидата предоставляются три документа: 1) уведомление, 2) заявление о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с биографическими сведениями и обязательством в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата (выборного должностного лица), 3) сведения об имущественном положении кандидата.

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов от политических партий происходит в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях». Согласно данному Федеральному закону порядок выдвижения кандидатов определяется уставом политической партии; при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) политическая партия или избирательный блок, созданный с ее участием, обязаны опубликовать свои программы.

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов от иных общественных объединений осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) этих объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием. Процедура выдвижения регламентируется как законодательством о выборах, так и нормами уставов избирательных объединений. Так, вопрос о конкретном органе избирательного объединения, правомочного выдвигать кандидатов, решается в соответствии с уставом объединения. Демократичность процедуры выдвижения кандидатов, в частности, обеспечивается тем, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» содержит обязательное требование проведения тайного голосования по выдвигаемым кандидатурам.

Порядок выдвижения кандидатов избирательным блоком устанавливается законом, регулирующим проведение соответствующих выборов.

В соответствии со статьей 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» решение о выдвижении кандидатов (федеральных списков кандидатов) избирательным блоком принимается на съезде (конференции) представителей политических партий, иных общероссийских общественных объединений, вошедших в этот блок.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 9 ст. 33) установлены временные рамки для периода, включающего выдвижение кандидатов, списков кандидатов, сбор подписей избирателей либо иные формы поддержки выдвижения. Он не может составлять меньше 40 дней при проведении выборов в федеральные органы государственной власти (при досрочных выборах — не менее 30 дней), меньше 30 дней — при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и меньше 20 дней — при выборах в органы местного самоуправления. То есть законом, регулирующим проведение выборов соответствующего уровня, не могут быть установлены более короткие сроки для осуществления соответствующих избирательных действий, что могло бы осложнить положение кандидата. В пределах указанных сроков кандидат должен собрать установленное количество подписей избирателей в свою поддержку либо внести избирательный залог (если последняя возможность предусмотрена законом, регламентирующим соответствующие выборы), то есть выполнить требования, необходимые для его регистрации.

Регистрация кандидатов

Если при выдвижении кандидатов происходит первоначальное определение круга участников выборов, то регистрация выдвинутых кандидатов избирательными комиссиями юридически фиксирует кандидатов, имена которых будут внесены в избирательные бюллетени и за которых могут проголосовать избиратели. После регистрации кандидат приобретает формально определенный статус зарегистрированного кандидата, который создает принципиально новые юридические гарантии осуществления пассивного избирательного права.

Для регистрации кандидат, избирательное объединение, избирательный блок представляют в избирательную комиссию документы в объеме, определенном соответствующим законом о выборах, и необходимое количество подписей избирателей в поддержку кандидата либо списка кандидатов. Процедура сбора подписей может быть заменена внесением избирательного залога (кроме выборов Президента Российской Федерации). Таким образом, законодатель обусловливает возможность регистрации кандидата (списка кандидатов) определенным уровнем его поддержки избирателями в форме сбора подписей либо демонстрацией серьезности намерений баллотироваться (что происходит при внесении избирательного залога).

Из общего порядка регистрации предусмотрен ряд исключений. Так, установлен особый порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, которые по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации были допущены к пропорциональному распределению депутатских мандатов. Для регистрации данных кандидатов не требуется проводить сбор подписей или вносить избирательный залог⁹. При проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления муниципальных образований с небольшой численностью избирателей¹⁰сбор подписей может не проводиться, а быть заменен иным порядком выдвижения кандидатов (например, проведением собрания по выдвижению кандидата). Этот порядок должен быть установлен законом субъекта Федерации.

Кроме перечисленных выше требований, кандидаты до регистрации также обязаны создавать избирательные фонды для финансирования собственных избирательных кампаний. Такая же обязанность возлагается и на избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов. При этом законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенных условиях, установленных пунктом 1 статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», кандидат может не создавать свой избирательный фонд.

На стадии регистрации кандидатов соответствующей избирательной комиссией принимаются меры по обеспечению альтернативности выборов. В случае, если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного списка кандидатов, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. То есть обеспечивается, чтобы при проведении выборов по одномандатному округу число кандидатов было не меньше двух, по двухмандатному округу не меньше трех и т.д. Данное правило не применяется, если при проведении повторного голосования останется один зарегистрированный кандидат. Исключение из общего правила может также предусматриваться законом субъекта Российской Федерации для выборов депутатов представительных органов местного самоуправления. Однако во всех этих случаях для избрания кандидата ему необходимо получить абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании, то есть не менее 50%.

При регистрации кандидата (списка кандидатов) избирательная комиссия должна проверить соблюдение установленного законом порядка его выдвижения. По результатам этой проверки, срок проведения которой не может превышать 10 дней, принимается решение о регистрации кандидата (списка кандидатов) либо об отказе в регистрации.

Отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов) допускается только по основаниям, предусмотренным законом. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. 23 ст. 38) установлен исчерпывающий перечень таких оснований. К ним относятся:

а) отсутствие у кандидата пассивного избирательного права;

б) для кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политической партией, иными общественными объединениями, избирательным блоком, — несоблюдение требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов, предусмотренных федеральными законами;

в) отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом для регистрации кандидата, списка кандидатов;

г) грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если представленные для регистрации кандидата, списка кандидатов подписи были собраны с нарушением этого запрета. Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20% от представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов подписей в местах, где сбор подписей запрещен;

д) недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов или превышение установленной Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» предельной величины доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке;

е) недостоверность сведений биографического характера, представленных кандидатом в избирательную комиссию, в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального закона. При этом недостоверность сведений, относящихся к отдельным кандидатам, включенным в список кандидатов, может служить основанием только для исключения из списка кандидатов соответствующих кандидатов;

ж) несоздание кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком избирательного фонда (за исключением случаев, когда создание избирательного фонда не обязательно);

з) использование кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда;

и) превышение кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком при финансировании своей избирательной кампании размера расходования из избирательного фонда более чем на 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда;

к) превышение числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, по решению избирательного объединения, избирательного блока об исключении кандидатов из списка кандидатов (за исключением выбытия по вынуждающим обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии об исключении кандидатов из списка кандидатов по предусмотренным основаниям более чем на 25% от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов;

л) установленный решением суда факт нарушения в течение агитационного периода кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока установленных в пункте 1 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» запретов на злоупотребление свободой массовой информации (призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганда войны, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду);

м) использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения;

н) наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах, за исключением случая выдвижения кандидата избирательным объединением, избирательным блоком одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

Отмена (аннулирование) регистрации кандидата (списка кандидатов)влечет прекращение участия кандидата в избирательной кампании. Существует несколько оснований для отмены регистрации кандидата. Они определены в статье 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Во-первых, регистрация отменяется, если кандидат зарегистрирован по нескольким мажоритарным избирательным округам. В этом случае соответствующее решение принимается вышестоящей избирательной комиссией.

Во-вторых, отмена регистрации происходит, если кандидат добровольно снимает свою кандидатуру либо имеет место отзыв кандидата, списка кандидатов выдвинувшим их избирательным объединением, избирательным блоком. При таких обстоятельствах решение об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается зарегистрировавшей их избирательной комиссией. В таком же порядке принимается решение об отмене регистрации кандидата в случае утраты им пассивного избирательного права (что происходит в случае утраты кандидатом российского гражданства, признания его недееспособным, лишения его свободы по приговору суда). Действует также специальное правило об отмене регистрации списка кандидатов в определенных случаях, когда количество кандидатов, выбывших из соответствующего списка, превысит 25% от первоначального числа кандидатов в заверенном списке кандидатов.

В-третьих, отмена регистрации применяется как санкция к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам за допущенные ими нарушения закона. Если на основе ранее действовавшего законодательства в таких случаях отмена регистрации производилась избирательной комиссий, зарегистрировавшей кандидата, список кандидатов, то в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. решения об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) за допущенные ими нарушения законодательства принимаются только судами. Поставить вопрос об отмене регистрации в указанных случаях, направив заявление в суд, может только: а) избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), б) кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, в) избирательное объединение, избирательный блок, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дается перечень нарушений законодательства, которые являются основанием для отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). В частности, регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена в следующих случаях:

а) если обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), выявились после регистрации;

б) использования кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, их уполномоченными представителями денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила 5% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, или превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, более чем на 5%;

в) использования кандидатами, руководителями избирательных объединений, избирательных блоков преимуществ должностного или служебного положения;

г) установления фактов подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, иными лицами и организациями, действующими по поручению кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, их доверенных лиц и уполномоченных представителей;

д) нарушения кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком п. 1 ст. 56 Федерального закона (призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганда войны, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду);

е) установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости или наличии гражданства иностранного государства.

Сроки отмены (аннулирования) регистрации. Согласно пункту 5 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за 8 дней до дня голосования. Решение суда должно быть принято не позднее чем за 5 дней до дня голосования. Данные ограничения направлены на то, чтобы в последние дни перед выборами исключить административное давление на кандидатов посредством попыток их снятия с регистрации (что до последнего времени имело очень широкое распространение).

Отмена регистрации кандидата возможна и перед повторным голосованием. Однако в этом случае приходится сталкиваться с ситуацией, когда судом, принимающим решение об исключении из избирательной кампании одного из двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов, фактически корректируются результаты голосования в первом туре. Это потенциально может исказить волеизъявление избирателей. В этой связи Конституционным Судом Российской Федерации сформулирован ряд условий, направленных на ограничение возможностей по отмене регистрации кандидатов, вышедших на повторное голосование, по сугубо формальным основаниям.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 1 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда, в частности, указано следующее.

Отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований для отмены регистрации, предусмотренных пунктом 1 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Отмена регистрации кандидата как способ восстановления нарушенных прав других лиц является достаточной лишь при условии, что допущенные правонарушения не требуют отмены судом и решения избирательной комиссии об итогах голосования в целом. Как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 2002 г. по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», отмена итогов голосования, результатов выборов связана с обнаружением таких существенных нарушений избирательного процесса, вследствие которых не были обеспечены надлежащие условия для подлинно свободного волеизъявления избирателей и которые тем самым привели к неадекватному отражению действительной воли избирателей в итогах голосования. При этом суд, решая вопрос об отмене итогов голосования, результатов выборов, в силу статей 3 (части 1, 2 и 3), 32 (части 1 и 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации не вправе ограничиваться формальным определением достоверности результатов волеизъявления избирателей, принявших участие в голосовании, а должен установить, что обнаруженные существенные нарушения в ходе выборов привели к искажению воли избирателей или воспрепятствовали ее адекватному отражению в итогах голосования, результатах выборов. В противном случае не обеспечивается эффективная судебная защита избирательных прав граждан и реализация конституционного принципа свободных и равных выборов.

По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 32 (части 1 и 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации на их основе правовой позиции (Постановление от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), воля народа, выраженная им на свободных выборах, определяется на основе демократического большинства, наличие которого необходимо для признания легитимности выборов. Из этого вытекает, что если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия.

Избирательное объединение, избирательный блок

Впервые термин «избирательное объединение» появился в Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденном Указом Президента Российской Федерации. Введение этого термина было главным образом связано с неразвитостью партийной системы и с тем, что на тот момент не был принят Закон «О политических партиях». В этой связи права избирательных объединений, то есть участников избирательного процесса, полномочных выдвигать кандидатов (списки кандидатов) и в дальнейшем поддерживать проводимые ими избирательные кампании, были признаны за общероссийскими общественными объединениями, действовавшими самостоятельно либо совместно. Избирательный блок рассматривался как разновидность избирательных объединений. Впоследствии круг общественных объединений, признаваемых избирательными объединениями, был сужен до политических общественных объединений (политических партий, иных политических организаций, политических движений).

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. То есть при проведении выборов в федеральные органы государственной власти (Президента Российской Федерации, Государственную Думу), а также в органы государственной власти субъектов Российской Федерации изо всех общественных объединений только политические партии признаются избирательными объединениями. На выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут в соответствии с федеральным законом участвовать региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии.

Что касается проведения выборов в органы местного самоуправления, то на этих выборах избирательными объединениями также являются иные общественные объединения, устав которых предусматривает участие в выборах и которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрированы в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. То есть в муниципальных выборах могут участвовать указанные общественные объединения, зарегистрированные Министерством юстиции Российской Федерации либо его территориальным органом.

Для участия в выборах в качестве избирательного объединения общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие общественного объединения в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий — не позднее чем за 6 месяцев до дня голосования. Данное условие является своеобразным заградительным барьером для участия в выборах общественных объединений-«однодневок», которые созданы незадолго до проведения выборов и еще не имеют устойчивой социальной базы.

Под избирательным блоком понимается добровольный союз двух или более избирательных объединений для совместного участия в выборах. Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает право политической партии вступать в избирательные блоки не только с политическими партиями, но и иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, установленном избирательным законодательством. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. 29 ст. 2) предусмотрено, что в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений и общероссийских общественных объединений.

В законодательстве определяются процедура формирования избирательного блока и особенности выдвижения им кандидатов. Установлен общий принцип, который гласит, что избирательный блок обладает правами избирательного объединения, то есть они равноправны.

Избирательные блоки образуются после официального опубликования решения о назначении выборов. Избирательные блоки подлежат регистрации в организующей выборы избирательной комиссии.

Кандидат. Статус кандидата

Кандидат — это лицо, которое баллотируется на определенную должность (президента, губернатора, главы муниципального образования и т.п.), либо лицо, которое баллотируется в депутаты соответствующего представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. В первом случае это кандидат на должность, а во втором — кандидат в депутаты. В законодательстве о выборах о кандидатах говорится в двух различных контекстах: кандидаты до их регистрации избирательными комиссиями и зарегистрированные кандидаты. В полном объеме статус кандидата может быть реализован лишь после его регистрации. С этого момента на него в полной мере распространяются все гарантии деятельности кандидата, установленные законодательством.

Список кандидатов обозначает единый список кандидатов, выдвинутый на выборах избирательным объединением, избирательным блоком. Данный список подлежит заверению и регистрации. Выдвигая кандидатов по избирательному округу, избирательное объединение, избирательный блок определяют последовательность расположения кандидатов в списке. После представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением случаев выбытия кандидатов (в том числе и исключения кандидатов по инициативе избирательного объединения, избирательного блока). Указанное правило может не применяться при проведении выборов по одномандатным или многомандатным избирательным округам, если это специально оговорено в законе, регламентирующем проведение соответствующих выборов.

В целом следует отметить, что правила участия в выборах кандидатов, состоящих в списках кандидатов, выдвигаемых по единому избирательному округу (что происходит при использовании пропорциональной избирательной системы), несколько иные, чем те, которые предусмотрены для кандидатов, выдвигаемых по мажоритарным (одно- и многомандатным) избирательным округам. В частности, различаются порядок финансирования их избирательных кампаний, правила доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации. Когда в законе говорится об отмене регистрации списка кандидатов, речь может идти исключительно об отмене регистрации кандидатов, состоящих в списке кандидатов, выдвинутом по единому избирательному округу. Кандидаты из списка кандидатов, зарегистрированные по отдельности окружными избирательными комиссиями, несут не коллективную, а персональную ответственность за нарушения избирательного законодательства.

Статус кандидата представляет собой совокупность прав, обязанностей и гарантий деятельности кандидата в депутаты.

Основным принципом законодательного регулирования статуса кандидатов является обеспечение юридического равенства кандидатов. Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Вместе с тем очевидно, что юридическое равенство кандидатов не означает равенство их фактических возможностей в организации избирательной кампании. Государство гарантирует, как правило, минимальную организационную, финансовую, информационную поддержку для всех кандидатов в равном объеме. Сверх этих возможностей кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки в соответствии с установленными законами правилами ведения избирательной кампании самостоятельно принимают меры, способствующие их избранию (в том числе и связанные с мобилизацией дополнительных организационных, финансовых, информационных ресурсов). В признании такой самостоятельности участников выборов заключается важнейшее проявление свободных конкурентных выборов.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...», законами о выборах определены гарантии трудовых прав кандидатов. После регистрации кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на гражданскую альтернативную службу. После регистрации кандидата администрация предприятия, учреждения, организации, командир воинской части, руководитель органа внутренних дел, в которых работает, служит, проходит военные сборы, учится кандидат, обязаны по заявлению (рапорту) кандидата освободить его от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое время до дня официального опубликования результатов выборов.

По общему правилу при освобождении кандидата от выполнения служебных обязанностей избирательная комиссия, которая зарегистрировала кандидата, выплачивает ему денежную компенсацию. Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливается предельный размер этой компенсации.

Время, на которое кандидат освобождается от работы (службы) в связи с его участием в выборах, засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации.

Законами о выборах зарегистрированным кандидатам предоставляются возможности бесплатного проезда на определенных видах транспорта на время их участия в выборах. Объем соответствующих гарантий, устанавливаемых в законе, определяется возможностями соответствующего бюджета, так как данные расходы оплачиваются за счет средств, выделяемых на выборы.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» устанавливает гарантии против необоснованного привлечения кандидатов к уголовной ответственности в период проведения ими избирательной кампании. Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При проведении федеральных выборов такое согласие может дать Генеральный прокурор Российской Федерации, а при проведении выборов органов государственной власти субъектов Федерации — прокурор субъекта Российской Федерации, выборов органов местного самоуправления — городской, районный прокурор. При даче согласия на привлечение кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, которая зарегистрировала кандидата.

Важной гарантией юридического равенства кандидатов является установленная Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. 2 ст. 40) обязанность кандидатов, замещающих государственные должности категории «А»¹¹ в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления), а также находящихся на государственной или муниципальной службе либо работающих в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями), после их регистрации на время их участия в выборах приостановить выполнение своих служебных или должностных обязанностей. Такие кандидаты освобождаются от служебных или должностных обязанностей, в подтверждение чего представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через три дня со дня их регистрации. Отметим, что ранее действовавший Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» не устанавливал подобных ограничений для должностных лиц категории, и губернаторы краев, областей, президенты республик участвовали в избирательных кампаниях в качестве кандидатов, не уходя в отпуск. Такая практика способствовала созданию данным кандидатам необоснованных дополнительных преимуществ на выборах, которые часто называются использованием «административного ресурса».

Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав...» и «О выборах Президента Российской Федерации» предусмотрено, что Президент Российской Федерации или исполняющий обязанности Президента Российской Федерации на время участия в выборах продолжает исполнять свои полномочия, однако при этом ему запрещается использовать преимущества своего должностного положения. Данное ограничение обосновано с учетом конституционного статуса Президента Российской Федерации как главы государства.

Под преимуществами служебного положения понимаются возможности использования кандидатом организационных, финансовых и информационных средств, к которым кандидат имеет преимущественный или облегченный доступ благодаря своей государственной или муниципальной должности и которые способствуют его избранию. Использование этих преимуществ запрещено законом. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» дается их исчерпывающий перечень (п. 5 ст. 40).

Кандидат, а также избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидатов, список кандидатов, вправе назначить доверенных лиц. Доверенные лица выполняют отдельные поручения кандидата, ведут деятельность, способствующую его избранию. Они вправе присутствовать на заседаниях избирательных комиссий в порядке, установленном законом.

Регистрация доверенных лиц осуществляется незамедлительно избирательной комиссией на основании письменного заявления кандидата (представления избирательного объединения, избирательного блока) и заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом. Доверенные лица получают от избирательной комиссии удостоверения. Полномочия доверенного лица прекращаются вместе с утратой статуса назначившим его кандидатом. На период полномочий доверенного лица администрация (работодатель) обязана предоставить по его просьбе неоплачиваемый отпуск.

Хотя в законодательстве прямо не предусмотрено положение о том, что кандидаты несут ответственность за деятельность своих доверенных лиц, следует иметь в виду, что в ряде случаев Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» прямо связывает возможность наступления негативных последствий для кандидата в связи с деятельностью его доверенных лиц. Так, на период избирательной кампании ограничивается благотворительная, а также рекламная деятельность доверенных лиц. Нарушение соответствующих ограничений является основанием для применения санкций к кандидату. Поэтому кандидату следует очень внимательно подходить к отбору своих доверенных лиц, а в случае совершения ими противоправных действий немедленно принимать меры реагирования. В соответствии с указанным Федеральным законом кандидат вправе в любой момент отозвать своих доверенных лиц, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует выданные им удостоверения.

Избирательная кампания

В российском избирательном законодательстве термин «избирательная кампания» употребляется в двух смыслах. В широком смысле под избирательной кампанией понимаются все действия по подготовке и проведению выборов. Она включает деятельность избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов, а также деятельность иных участников выборов. Избирательная кампания в широком смысле осуществляется в период со дня официального опубликования решения о назначении выборов и до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов (п. 19 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»).

В узком смысле термин «избирательная кампания» обозначает предвыборную деятельность кандидата (избирательного объединения, избирательного блока). Под избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, избирательного блока понимается деятельность кандидата, избирательного объединения, избирательного блока и уполномоченных ими лиц, направленная на достижение определенного результата на выборах. Эта деятельность начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов. Важнейшей составной частью избирательной кампании кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков является сбор подписей в поддержку кандидата (списка кандидатов), ведение ими предвыборной агитации, различного рода организационная работа, осуществляемая сторонниками (предвыборным штабом) кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Для финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков ими создаются избирательные фонды. Согласно пункту 20 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» избирательная кампания кандидата, избирательного объединения, избирательного блока завершается представлением итогового финансового отчета в избирательную комиссию кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, а также уполномоченными ими лицами.

Предвыборная агитация

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. 4 ст. 2) предвыборной агитацией является деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).

Сроки проведения предвыборной агитации. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» предвыборная агитация начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и создания соответствующего избирательного фонда. Агитация прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Мораторий на проведение агитации в последний день перед выборами устанавливается с целью создать для избирателей условия для более самостоятельного и взвешенного волеизъявления, когда непосредственно перед выборами на них не будут воздействовать различного рода агитационные акции кандидатов и политических партий.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в соответствии с Федеральным законом в более сокращенные сроки: она начинается только за 30 дней до дня голосования.

Субъектами предвыборной агитации являются граждане Российской Федерации, кандидаты, избирательные объединения (блоки), общественные объединения.

Предвыборная агитация осуществляется в следующих основных формах:

— на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

— путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий);

— выпуска и распространения агитационных материалов.

Формы предвыборной агитации не ограничиваются вышеприведенным перечнем. Агитация в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» может проводиться и иными методами, не запрещенными законом. Практике проведения выборов, в частности, известны такие «дополнительные формы» предвыборной агитации, как обзвон избирателей по телефону, распространение информации агитационного характера через Интернет.

Период предвыборной агитации представляет собой пик избирательной кампании. В это время кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки и их сторонники предпринимают наиболее активные усилия для того, чтобы их политические платформы стали более узнаваемыми и привлекательными и они в результате получили максимальную поддержку избирателей. На практике у участников избирательной кампании неизменно возникают стимулы использовать нетрадиционные, особо эффективные формы и способы ведения предвыборной агитации. Современные избирательные технологии предлагают широкий арсенал таких средств. Многие из них связаны с ведением предвыборной агитации через средства массовой информации. Однако некоторые приемы предвыборной агитации расцениваются избирательными комиссиями как неправомерные, вследствие чего их использование может привести к весьма негативным последствиям для кандидата, включая прекращение его участия в избирательной кампании. В этой связи первостепенную важность имеет решение задачи, как правомерное поведение участников избирательной кампании отграничить от злоупотребления правом на предвыборную агитацию.

Казалось бы, самым простым ответом на поставленный вопрос была бы рекомендация выполнять требования избирательного законодательства. Однако, в отличие от запретов, содержащихся, например, в уголовном законодательстве, запреты и ограничения в сфере предвыборной агитации, установленные в избирательном законодательстве, зачастую отличаются недостаточной определенностью.

В пункте 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержится перечень действий, которые признаются предвыборной агитацией. К таковым относятся:

а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);

б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель;

в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;

ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.

Указанное перечисление признаков предвыборной агитации, приведенное в Федеральном законе, принятом 12 июня 2002 г., к сожалению, не внесло дополнительной ясности в понимание того, на какую конкретно деятельность распространяются ограничения, связанные с предвыборной агитацией. Это связано с тем, что сами эти признаки сформулированы весьма неопределенно, что может привести к произвольной оценке содержания этих ограничений. Так, часто весьма сложно определить, является ли распространение положительной или отрицательной информации о кандидате предвыборной агитацией. Непросто определить, когда преобладание сведений о кандидате в СМИ является явным и, соответственно, распространение каких сведений следует относить к предвыборной агитации.

История законодательного регулирования предвыборной агитации в России напоминает движения несбалансированного маятника. От одной крайности — абсолютной несвободы он совершает резкое движение в сторону полной вседозволенности и затем так же стремительно движется в направлении несвободы, где царствуют многочисленные запреты. В советский период предвыборная агитация сводилась к встречам кандидатов с избирателями и вывешиванию избирательными комиссиями плакатов с биографиями кандидатов. Однако в условиях безальтернативных выборов такого рода деятельность в целом трудно признать агитационной. Избирательные законы, по которым проводились первые альтернативные выборы в 1989-1991 гг., уравнивали кандидатов в практической невозможности вести свободную предвыборную агитацию. Просто закон не предполагал каких-либо самостоятельных расходов кандидатов на предвыборную агитацию, доступ к СМИ вообще не регламентировался. Ручейки агитационной продукции, печатавшейся на ксероксах без всяких разрешений демократически настроенными работниками различных НИИ и НПО, пробивали первые бреши в стене тотальных запретов на ведение свободной агитации.

Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. разрушило практически все запреты и ограничения, сдерживавшие агитационную активность политических партий и кандидатов. Наряду с плюсами такого положения вещей обнаружился и явный дисбаланс возможностей различных кандидатов вести предвыборную агитацию. Так, стало фактом абсолютное доминирование в средствах массовой информации политических сил, непосредственно связанных с властью либо располагающих значительными денежными ресурсами. Различного рода злоупотребления свободой массовой информации не влекли применения каких-либо правовых санкций.

С принятием в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и последующим внесением в него изменений и дополнений положение вещей начало меняться. Существенно расширился объем правовой регламентации предвыборной агитации. Было установлено, что регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена в случае нарушения правил предвыборной агитации. То есть практически за любое нарушение правил предвыборной агитации возможно по усмотрению избирательной комиссии применение самых жестких санкций вплоть до отмены регистрации кандидата. На практике обнаружилось, что наиболее ограничены в ведении собственной избирательной кампании кандидаты, не располагающие достаточным административным ресурсом. Именно они максимально подвержены применению карательных санкций в связи с ведением предвыборной агитации. В этой связи показательны многочисленные судебные процессы, связанные со снятием с регистрации бывшего мэра Владивостока В. Черепкова.

В связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. регламентация предвыборной агитации достигла наивысшей точки, так как к ней стали относиться различного рода действия, косвенным образом побуждающие к избранию кандидатов, списков кандидатов.

При толковании правовых норм, касающихся предвыборной агитации, под давлением обстоятельств избирательные комиссии могут так или иначе создавать для кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков весьма узкие рамки ведения избирательной кампании. При этом перед участниками выборов возникает реальная проблема, когда боязнь нарушить мнимые правила проведения избирательной кампании приводит к утрате инициативности в действиях кандидатов, избирательных объединений (блоков) и их сторонников. В этой связи можно порекомендовать кандидатам и работающим в их штабах юристам при планировании избирательных кампаний тщательно продумывать юридическую обоснованность агитационных мероприятий, учитывая при этом максимально широкий объем как законодательства о выборах, так и о политических партиях, общественных объединениях, средствах массовой информации, а также материалы судебной практики (и прежде всего решения Верховного Суда Российской Федерации). Как показывает опыт решения коллизий, связанных с предвыборной агитацией, наибольшую сложность представляет выяснение вопроса о том, содержатся ли в определенных действиях кандидата установленные в законе признаки предвыборной агитации. По этому поводу представляется необходимым сделать несколько комментариев.

А. О соотношении предвыборной агитации и иной информации, распространяемой в период выборов

Предвыборная агитация всегда является распространением определенного рода информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках либо же проявляется в распространении призывов к гражданам принять участие в голосовании. Вместе с тем неправильно полагать, что распространение любой информации о кандидатах и иных непосредственных участниках избирательной кампании может расцениваться как предвыборная агитация. Таковой является только распространение информации, которая имеет целью побудить или фактически побуждает избирателей голосовать за определенных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Поэтому для того, чтобы какую-либо информационную акцию признать предвыборной агитацией, необходимо установить, что ее проведение направлено на формирование у избирателей мотивации голосовать за или против определенных кандидатов. В этой связи такие действия, как публикация в печати биографических сведений о кандидате, а также распространение информации о съезде (конференции) общественного объединения, нельзя считать предвыборной агитацией, если такие сведения и информация прямо не побуждают избирателей голосовать за или против определенных кандидатов (списков кандидатов).

На необходимость учитывать различия между информационно-биографическими и агитационными материалами о кандидатах обращал внимание Верховный Суд Российской Федерации. Так, постановлением избирательной комиссии Ленинградской области от 3 августа 1999 г. Ковалеву В. было отказано в регистрации кандидатом на должность губернатора Ленинградской области в связи с тем, что в период сбора подписей избирателей до регистрации Ковалев В. распространил среди избирателей три печатных вида своей биографии, в том числе с изображением кандидата в виде календаря, выпущенных общим тиражом 20 тыс. штук. По мнению избирательной комиссии Ленинградской области, это является предвыборной агитацией, запрещенной законом до регистрации кандидата, а упомянутые экземпляры биографии как агитационные материалы подлежали направлению в Ленинградскую областную избирательную комиссию, их выпуск был произведен без указания необходимых сведений. Кандидат обжаловал указанное решение избирательной комиссии в областной суд, решением которого жалоба Ковалева В. была удовлетворена. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев это дело по кассационной жалобе, оставила решение суда первой инстанции без изменения. В определении судебной коллегии Верховного Суда отмечалось, что суд первой инстанции правильно указал в своем решении, что напечатанные и распространенные экземпляры биографии Ковалева В. — не агитационные материалы, а информация, не содержащая признаки предвыборной агитации. При этом суд обоснованно исходил из того, что в печатной продукции — биографии Ковалева В. — отсутствуют признаки предвыборной агитации: призывы к голосованию за его кандидатуру на выборах в губернаторы Ленинградской области, указания о его политических взглядах и идеях, а довод Ковалева В. о том, что напечатанные экземпляры биографии предназначены для информирования избирателей о нем в период сбора подписей в его поддержку при выдвижении на должность губернатора области, не опровергнут избирательной комиссией Ленинградской области. По смыслу статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» сама по себе массовость распространения печатного материала при отсутствии в нем признаков предвыборной агитации не свидетельствует о том, что он является агитационным¹².

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» различает понятия «информирование избирателей» и «предвыборная агитация». В отличие от предвыборной агитации информирование избирателей не должно осуществляться в поддержку кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Информирование избирателей осуществляется органами власти, избирательными комиссиями, организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, физическими и юридическими лицами. Информирование избирателей может носить официальный характер, что, в частности, имеет место, когда избирательные комиссии информируют избирателей о ходе подготовки и проведения выборов, о сроке и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях, об избирательных блоках. Информирование избирателей средствами массовой информации носит неофициальный характер. Федеральный закон устанавливает, что деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, осуществляется свободно. В то же время устанавливаются отдельные изъятия из принципа свободы информирования. В частности, устанавливается правило, согласно которому в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной таким сообщениям. На практике реализация этого правила может вызывать определенные сложности, так как в ходе избирательной кампании неизменно выявляются ее лидеры и аутсайдеры. В этой связи вполне естественно, что средства массовой информации будут преимущественно информировать свою аудиторию о действиях наиболее ярких политиков, известных политических партий.

Б. Об ограничениях на рекламу коммерческой и иной деятельности кандидатов

Одним из методов, часто использовавшихся кандидатами с целью привлечь внимание к своей личности в период избирательной кампании, являлась интенсивная реклама их коммерческой и иной деятельности в период избирательной кампании. Естественно, что у разных кандидатов для этого существовали далеко не одинаковые возможности. Учитывая это, закон ограничил возможности такой рекламы на период избирательной кампании.

Согласно пункту 4 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц и уполномоченных представителей, общественных объединений, входящих в состав избирательных блоков, уполномоченных представителей избирательных блоков, а также оплата рекламы с использованием фамилий или изображений указанных лиц, оплата рекламы организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются указанные лица и организации, в период избирательной кампании осуществляется за счет средств соответствующего избирательного фонда.

Таким образом, реклама коммерческой деятельности организаций и лиц, связанных с непосредственными участниками избирательной кампании хотя и не запрещена, но введена в чрезвычайно узкие рамки, которые делают ее использование крайне неэффективным: зачем затрачивать колоссальные ресурсы на косвенную агитацию за кандидата, в то время как их можно потратить на более эффективные агитационные акции?

Однако что следует понимать под рекламой?

Реклама — оповещение различными способами для создания широкой известности, привлечения потребителей, зрителей¹³.

Действующий Федеральный закон «О рекламе» определяет рекламу как распространяемую в любой форме, с помощью любых средств информацию о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний. Однако этот Федеральный закон не распространяется на политическую рекламу.

В действующем законодательстве о выборах отсутствует определение понятия «политическая реклама». Для выяснения содержания этого понятия приходится обращаться к ранее действовавшим нормативным актам. В период проведения избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1995 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации своим Постановлением от 20 сентября 1995 г. №18/149-II утвердила Инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием¹⁴. Согласно указанной Инструкции под политической рекламой следует понимать распространение сведений (объявления, призывы, видео-, аудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через средства СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты. Поэтому не всякое публичное упоминание деятельности кандидата в позитивном аспекте может рассматриваться в качестве рекламы его деятельности. Рекламой могут считаться лишь специально спланированные акции в рамках выразительных, художественных и иных средств, присущих, в частности, рекламе на телевидении, в печатных СМИ.

Что касается «рекламы иной деятельности» кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, не связанной с выборами, на которую распространяются ограничения, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...», то к такой деятельности могут быть отнесены практически любые виды деятельности соответствующих физических и юридических лиц (благотворительная, творческая, производственная, научная, преподавательская и т.п.).

В. О злоупотреблениях правом на проведение агитации

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» определяются действия, которые относятся к злоупотреблениям правом на проведение агитации. При этом закон относит к злоупотреблениям отдельные виды агитационной деятельности, недопустимые как по содержанию, так и по форме ее осуществления.

Наиболее серьезные злоупотребления связаны с ведением агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, содержащей призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганду войны. За данные нарушения возможна отмена регистрации кандидата (списка кандидатов).

К злоупотреблениям правом на проведение агитации также относятся:

Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 215; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 3 4 5 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!