Направления совершенствования механизма финансирования образования
Изложенные выше результаты анализа позволяют сформулировать ряд рекомендаций по направлениям совершенствования управления и механизма финансирования образования на региональном и субрегиональном уровне.
Общепризнанным является тот факт, что необходим способ по возможности объективного расчета норматива расходов на образование. Мировая тенденция и складывающаяся в нашей стране практика указывают на целесообразность определения норматива в расчете на одного учащегося. Такой норматив обеспечивает возможность обоснованного бюджетного планирования на всех уровнях, т.е. возможность расчета объема расходов на образование, сумм межбюджетных трансфертов, справедливого распределения средств между учебными заведениями. Этот подход при определенных условиях создает также стимулы к повышению качества образования и улучшению условий обучения. В основе системы планирования расходов на образование должен лежать норматив расходов на 1 учащегося.
Действующая нормативно-правовая база планирование потребности сферы образования предполагает разработку федеральных и региональных финансовых нормативов в расчете на одного учащегося (воспитанника) в год. Этот механизм установлен статьей 41 федерального Закона «Об образовании», определяющего разделение полномочий уровней власти в этой сфере. До настоящего времени данный механизм не работает из-за отсутствия федеральных нормативов финансирования образовательных учреждений, которые должны ежегодно устанавливаться Федеральным законом и являться минимально допустимыми при проектировании суб-федеральных и местных бюджетов.
|
|
|
Решении этой задачи возможно в двух направлениях: развитие дествующей нормативно-методической базырасчета нормативов расходов на одного учащегося и разработка новой.
Развитие действующей правовой и нормативно-методической базы финансирования образования Предполагает следующее:
· De jure нормативов финансового обеспечения образования федерального уровня не существует, однако de facto процедуры нормирования затрат на эту сферу Министерство финансов РФ осуществляет при расчете нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по социально значимым отраслям в целях определения суммы трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов. Базовая формула расчета нормативных расходов в Методике расчета индекса бюджетных расходов практически содержит формулу норматива финансирования, дифференцированного по регионам и видам (типам) образовательных учреждений. При расчете сумм трансфертов на 2001 год эти нормативы просчитывались и учитывались в процедуре определения размеров трансфертов, передаваемых в регионы. Осталось не многое – законодательно их утвердить в соответствии с пунктом 3 статьи 41 Федерального закона «Об образовании».
|
|
|
· Следует отметить, что региональная практика финансового нормирования затрат на образование достаточно часто не обеспечена законодательной базой, а осуществляется на основании нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. В этой связи представляется необходимым внести в Федеральный закон «Об образовании» дополнения, устанавливающие, что утверждение региональных и местных нормативов финансирования образования является компетенцией законодательных (представительных) органов власти Субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, поскольку вопрос непосредственным образом касается распределения и перераспределения бюджетных средств.
· В этом аспекте столь же очевидна необходимость внесения дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации определяющих компетенцию законодательных (представительных) органов власти Субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в вопросах установления регламентов и процедур организации межбюджетных отношений и механизма финансового обеспечения полномочий региональных властей и местного самоуправления в процессе бюджетного проектирования.
|
|
|
· Федеральный норматив финансирования образования должен представлять собой гарантированные Правительством Российской Федерации затраты в сфере образования в расчете на одного конечного потребителя бюджетных образовательных услуг и дифференцированные по группам регионов по аналогии установления Правительством Российской Федерации нормативных затрат на содержание одного квадратного метра жилого фонда, применяемого для нормирования финансового обеспечения сферы жилищно-коммунального хозяйства.
· Региональный норматив финансирования образования должен содержать две компоненты - государственную и муниципальную. Муниципальная компонента должна быть основой расчета минимально необходимых затрат на образование в местных бюджетах, государственная - в бюджетах субъектов Федерации.
Вопрос о соотношении федерального и регионального нормативов может регулироваться двумя подходами: либо по принципу правового нормирования, либо по принципу рекомендательного ориентира. В первом случае федеральный норматив законодательно закрепляется нормативно-правовым актом, как минимально допустимая величина, а бюджетные ассигнования на образование, рассчитанные по этому нормативу, приобретают характер целевых бюджетных средств и в случае недостатка собственных финансовых ресурсов передаются регионам из федерального бюджета в виде «окрашенных» трансфертов или субвенций. Во втором случае средства, передаваемые в нижестоящий бюджет на содержание сферы образования, расходуются бюджетами самостоятельно исходя из приоритетов и конкретных особенностей местной системы образования. Однако в этом случае необходим «выходной» контроль по качеству образования. С точки зрения расширения предпосылок развития местного самоуправления и оптимизации оперативного управления системой второй вариант представляется более рациональным.
|
|
|
Сложившийся в настоящее время подход к определению величины норматива затрат на 1 учащегося, основан на постатейном расчете расходов учебного заведения и системы поправочных коэффициентов, обеспечивающих выравнивание финансирования в зависимости от условий функционирования и специфики учебного заведения[16]. Исходным для расчета является базисный учебный план, отвечающий государственным образовательным стандартам. Исходя из количества предусмотренных планом часов и нормативов нагрузки преподавателей (полная ставка преподавателя - 18 часов в неделю), тарифной сетки заработной платы государственных служащих, норматива наполняемости классов («класс-комплект» и др., определяется основная составляющая сметы текущих расходов учебного заведения – заработная плата преподавателей с начислениями. От величины рассчитанной таким образом суммы заработной платы с помощью коэффициентов определяются остальные статьи текущих расходов (накладные расходы, заработная плата административно-управленческого персонала, и т.д.). Полученная сумма позволяет определить величину расходов на 1 учащегося в учебном заведении – норматив подушевого финансирования. Для учета особенностей функционирования учебных заведений (сельская малокомплектная школа, наличие коррекционных программ и т.д.) к этому нормативу применяется система поправочных коэффициентов, в результате значение норматива для отдельных учебных заведений может отличаться в 2 – 2,5.
Заметим также, что объектом нормирования выступают только текущие расходы (капитальные вложения в норматив не входят), причем не все – расходы на коммунальные платежи планируются, как правило, по факту.
Изложенный выше подход имеет ряд положительных сторон, главный из которых – отход от порочного метода планирования «от достигнутого», который объективно вынуждает увеличивать затраты и закрепляет сложившееся неравенство в условиях финансирования. В числе других положительных сторон можно отметить следующие: единая методология расчета, которую можно применить на всей территории Российской Федерации, прозрачность расчетов и, соответственно, планирования и распределения бюджетных средств, наличие нормативной базы для расчетов.
Главный недостаток изложенного подхода – расчет затрат вне связи с результатами деятельности учебного заведения.
Расчет норматива финансирования образования по структуре затрат базируется (по умолчанию) на трех постулатах:
Первый: Базисный учебный план обеспечивает достижение уровня обученности, в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта[17].
Второй: Равенство в финансировании обеспечивает равенство в уровне и качестве образования
Третий: Сложившаяся (или задаваемая) структура расходов является оптимальной
Все эти три постулата являются по меньшей мере спорными.
К другим принципиальным недостаткам изложенного подхода можно отнести:
· расчет норматива финансирования по затратам неизбежно приводит и к контролю использования средств постатейно. Средства выделяются не на решение задачи или осуществление функции, а на статью расходов и контролируется не результат деятельности или достижение поставленной цели, а расходование средств по соответствующей статье[18].
· наличие значительного количества коэффициентов, большинство из которых определены не аналитически и их обоснованность не может быть проверена. Более того, коэффициенты основываются на фактической структуре расходов, которую нельзя признать оптимальной, поскольку она сложилась в условиях выделения средств только по «защищенным статьям», что задавало вполне определенные стимулы при планировании[19].
· фиксация структуры затрат, что входит в прямое противоречие с принципом вариативности образования и фактически препятствует развитию новых образовательных технологий
Основу для перехода на альтернативную модель расчета норматива расходов на одного учащегося, ориентированную не на затраты, а на результат, создает введение единого экзамена. Единый экзамен, при всех известных недостатках тестирования как метода оценки уровня обученности, тем не менее создает объективную базу для сравнения и расчетов, так как все учащиеся во всех учебных заведениях оцениваются одинаково.
Предлагаемая альтернативная модель расчета норматива затрат на 1 учащегосясхематично выглядит следующим образом:
Проведение единого экзамена дает возможность определить средний балл по каждому учебному заведению и сопоставить его со средним баллом по России в целом. Затем каждый регион выбираются школы (группу школ), которые обеспечили своим выпускникам образование на уровне среднего по России балла. Сумма расходов на 1 ученика в этой школе (средняя по группе школ) становятся исходной точкой для расчета норматива затрат на 1 учащегося в данном регионе.
По аналогичной схеме определяются величины поправочных коэффициентов: школы разбиваются на группы, по которым предполагается введение поправочных коэффициентов (малокомплектные сельские школы, школы с различной уровнем контингента учащихся, школы, с различными типами отопления и др.), выбираются те из них, которые обеспечивают средний балл и с применением известных статистических методов, обеспечивающих достоверный расчет средних (например, с отсечением верхних и нижних 10%) определяются средние расходы на 1 учащегося по этим школам и, соответственно величина поправочного коэффициента.
Поправочный коэффициент для учета наличия коррекционных программ рассчитывается по модифицированной методике с учетом среднего по России балла для таких учебных заведений.
Дополнительное финансирование учебных заведений реализующих программы углубленного изучения по отдельным предметам, а также лицеев, гимназий и других учебных заведений повышенного уровня, осуществляется по другой схеме и обсуждается ниже. Здесь рассматривается обеспечение конституционных гарантий граждан на получение бесплатного образования определенного уровня.
Положительными сторонами преложенного выше метода являются:
· обоснованность финансирования расходов на образование достигаемыми результатами
· прозрачность расчета и планирования расходов
· стимулирование повышения эффективности структуры расходов на уровне учебного заведения
· создание условий для объективной оценки эффективности деятельности учебных заведений, поскольку появляется возможность количественной оценки результата и его сопоставления с суммой затрат
· создание условий для перехода учебного заведения и органов управления на новую систему правовых и экономических (контрактных) отношений
Основным недостатком предлагаемого подхода является то, что он основан на оценке только одной стороны деятельности учебного заведения – обучения, не учитывая условия получения образования, которые, особенно в начальной школе, не менее важны, чем уровень приобретаемых знаний. Заметим, однако, что и существующие подходы не свободны от данного недостатка. Кроме того, он может быть компенсирован переходом к финансированию учебных заведений из расчета на 1 учащегося, при котором и родители получают реальный экономический рычаг воздействия на школьную администрации «голосуя ногами».
Часть недостатков связано с тем, что расчет основан на результатах единого экзамена. Это означает, что до перехода к независимому тестированию учащихся всех ступеней, предложенный подход будет стимулировать концентрацию ресурсов, в первую очередь педагогических, в старшей школе, возможно, в ущерб средней и начальной.
Ведение норматива финансирования образования в расчете на одного учащегося само по себе проблемы эффективности расходов на образование не решает. В конечном счете методика расчета расходов не на одного учащегося, а на двадцать пять (класс-комплект), которая используется в сегодня, принципиально не многим хуже. Необходимыми условиями получения реального эффекта от внедрения «подушевого» финансирования являются переход от постатейного финансирования и контроля расходов к финансированию функции или решения конкретной задачи на основе нормативов,что предполагает:
· Выделение образовательных учреждений как бюджетополучателей, придание учебному заведению статуса юридического лица, в первую очередь, наличие счета в банке
· Финансовая самостоятельность учебных заведений, которая предполагает возможность распоряжения бюджетными средствами в целом, а не по каждой статье расходов в отдельности с учетом, естественно, действующих социальных, санитарных и иных нормативов и необходимых минимальных расходов по определенным статьям.
Только такой подход в сочетании с прозрачным механизмом распределения бюджетных средств по нормативу, при котором руководитель образовательного учреждения знает какую сумму он получит, может стимулировать экономию расходов, создает предпосылки для кооперации учебных заведений, в том числе для совместного использования учебного оборудования, инфраструктуры, объединения управленческих функций, инвестиций. В нынешних условиях руководитель образовательного учреждения вынужден мыслить в категориях "освоения средств", а не управления. Любое сокращение кадров, ведущее к снижению фонда оплаты труда, автоматически означает уменьшение бюджетного финансирования по данной статье и в целом. Поэтому, директор заинтересован в раздувании штатов. В результате среднее количество учащихся на одного учителя сократилось в последние годы на 25-30% и продолжает снижаться[20].
Для этого необходимо пересмотреть статус учебных заведений, отказавшись от организационно-правовой формы учреждения, которая не соответствует условиям функционирования и составу решаемых. учебными заведениями задач[21].
Ограниченность бюджетных средств, которые могут быть направлены на финансирование образования, с одной стороны, и готовность значительной части населения оплачивать в различных формах качественное образование, с другой стороны, а также наличие в системе значительных внебюджетных средств, находящимися, по большей части, в "теневой" зоне, обуславливают необходимость разработки и внедрения специальных механизмов стимулирования привлечения внебюджетных средств и повышения эффективности их использования.
Для этого предлагается следующее.
Разделить бюджетное финансирование образовательных учреждений на два потока: институциональное финансирование, т.е. прямое финансирование учебных заведений из бюджетов всех уровней, и бюджетные средства, поступающие в систему через учащихся.
Учебные заведения общего образования финансируются из бюджета в соответствии с нормативом расходов на 1 учащегося[22], что обеспечивает предоставление образовательных услуг в объеме минимальных требований государственной составляющей образовательного стандарта (федеральный и региональный компонент). Все, что превышает стандарт, является дополнительными образовательными услугами, платными для всех.
· Часть средств бюджетного финансирования, пропорциональная доле школьного компонента в базисном учебном плане, направляется на компенсацию детям из бедных семей расходов на дополнительные образовательные услуги.
По аналогичной схеме должны финансироваться школы повышенного уровня – лицеи, гимназии, школы с углубленным изучением отдельных предметов и т.д., с той разницей, что бюджетным источником финансирования компенсации затрат на дополнительные образовательные услуги бедным слоям населения являются средства специальных программ «Одаренные дети», «Дети сироты».
Предложенная схема персонификации бюджетного финансирования, направлена на решение широкого спектра задач
· Приведение в соответствие обязательств и возможностей государства по бесплатному образованию без существенных потерь в его качестве и содержании
· Создание организационно-финансовой основы для реализации индивидуальных нелинейных образовательных траекторий, развития разнообразия учебных заведений их специализации и кооперации (для городов), когда одно
· Обеспечение, на основе повышения эффективности целевой социальной помощи малоимущим на оплату дополнительного образования:
- большего равенства прав на получение качественного образования всем слоям населения;
- активного вовлечения родительских средств (которые и сегодня в различных формах затрачиваются на обучение) в легальное финансирование образования
- стимулов для большей адаптацию содержания образования к требованиям потребителей образовательных услуг, так как именно родители (а в масштабах школы или класса - наиболее активная и заинтересованная их часть) будут определять за что и какому образовательному учреждению они готовы платить.
Этот подход, как представляется, будет способствовать стабилизации экономического положения системы общеобразовательных учреждений базового образования и усиления гарантий реализации конституционных прав граждан на получение образования, упорядочению привлечения средств в систему.
Внедрение данной схемы предполагает наличие достоверной информации о доходах семей и нуждаемости. Методы оценки нуждаемости разработаны, а насущная необходимость их практической реализации достаточно очевидна для повышения эффективности всей сферы социальной поддержки, поскольку отсутствие ее адресности в условиях крайней ограниченности финансовых ресурсов сводит эффект от расходования бюджетных средств на социальную помощь практически к нулю.
Для разработки обоснованной системы управления образованием необходимо разделение целевых задач, программных мероприятий и средств на функционирование системы, ее развитие, оценку качества образования, поддержку отдельных слоев население, что требует подготовки нормативной базы и новых подходов к созданию целевых программ. В настоящий момент, поддержка материально-технической базы образования часто осуществляется из средств федеральных программ (с паритетным финансированием из бюджетов регионов), призванных компенсировать населению нанесенной ущерб и сложные условия проживания (территориальное неравенство): «Дети Севера», «Дети Чернобыля», «Дети радиационных районов» или из средств Федеральных программ Министерства образования РФ: «Сельская школа», «Одаренные Дети» и др. В большинстве регионов эти программы включаются в программу развития региональной системы образования.
Целесообразно разделение всех программ по трем основаниям:
· развитие образования,
· поддержка и реконструкция фондов функционирования образования,
· программы компенсаторного характера на территориях с неблагополучной средой проживания и сельских территориях в целях сокращения неравенства в доступе к образованию по территориальным основаниям.
Данные программы должны дополняться межведомственными программами адресного характера для сокращения неравенства в доступе к качественному образованию по социальным основаниям и преодоления негативных тенденций в молодежной среде. В этом случае для каждого типа программ могут быть выделены свои индикаторы результативности, разработан мониторинг отслеживания их эффекта, определена степень ответственности и распределения полномочий федеральной, региональной и муниципальной власти.
Для разделения полномочий в управлении также важно создание центров межведомственного социального мониторинга, служб оценки качества образования, с разделением процедур оценки и инспектирования (в настоящий момент эти процедуры почти во всех регионах идентичны). Разделение данных процедур и полномочий позволит оценивать проекты и программы преодоления социального и территориального неравенства, качества образования и эффективность системы.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 452; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!