Соотношение основных механизмов реализации программ и способов их финансирования
| Регионы | Механизмы | Способы финансирования |
| Белгород-ская обл. | Проектные механизмы | Увеличение расходов областного бюджета на образование; создание новых экономических механизмов стимулирования развития образования. Привлечение спонсорских средств крупных предприятий, банков. |
| Вологод-ская обл. | Частично проектные механизмы, мероприятия | Увеличение расходов областного бюджета на образование; создание новых экономических механизмов развития образования |
| Самар-ская обл. | Частично проектные механизмы, мероприятия | Введение нового экономического механизма финансирования образования в целях рационализации областного бюджета; привлечение международных инвестиций, займов, грантов. |
| Хабаров-ский край | Администра-тивные акты и мероприятия, участие в федеральных целевых и межведом-ственных программах и проектах | Увеличение расходов областного бюджета на образование, финансирование участия в федеральных программ. |
| Челябин-ская обл. | Административные акты, инструкции, мероприятия | Увеличение расходов областного бюджета на образование. |
| Республи-ка Чувашия | Проектные механизмы | Введение нового экономического механизма в целях рационализации областного бюджета; привлечение международных инвестиций, займов, грантов. |
Вместе с тем, следует отметить, что ориентация на программно-целевой подход в управлении свидетельствует об изменении стиля управления в региональных системах, поиске механизмов управления развитием системы, а не только реализации традиционных административных методов управления функционированием.Совершенствование программ развития региональных систем образования, несомненно, является реальным внутренним ресурсом оптимизации регионального бюджета.
|
|
|
Кроме того, анализ концепций и программных документов позволили выделить следующую общую особенность региональных образовательных политик– ее основная направленность во всех регионах обусловлена государственными приоритетами развития образования, определенными в стратегии модернизации, которая предполагает ориентацию на:
· инновации, учитывая традиции как предпосылки нового;
· индивидуальность в развитии социальных процессов, наряду с признанием имеющихся форм коллективности;
· сочетание мировоззренческих и инструментальных ценностей;
· демократический характер управления.
· В свою очередь это предполагает ориентацию на:
· обеспечение современного качества образования на основе компетентностного подхода к его оценке;
· рассмотрение доступа к образованию путем обеспечения вариативных путей освоения разных ступеней непрерывного образования; построение открытого образования;
|
|
|
· успешную социализацию личности в новых социально-экономических условиях путем создания условий для личностного и профессионального самоопределения личности.
Результаты анализа региональных образовательных систем и механизмов их финансирования
Состояние и тенденции финансирования образования на региональном уровне
Проведенный анализ финансирования системы образования на региональном уровне позволяет сделать следующие выводы:
1. В основном субъекты применяют расчетные методы определения размеров финансовой помощи и нормативов отчислений от регулирующих источников доходов. В основе этих методов лежат либо «социальные нормы» (Самарская область, Хабаровский край, Белгородская и Вологодская области), либо бюджетная обеспеченность по доходам (Челябинская область);
2. Существуют значительные различия в применении и понимании показателя минимальной бюджетной обеспеченности. В одних субъектах Федерации этот показатель является нормативом финансирования отраслей социальной сферы, в других – минимальной стоимостью оказываемых населению бюджетных услуг, учитываемой при определении процентов отчислений от регулирующих источников доходов и определения объема финансовой помощи муниципальным образованиям;
|
|
|
3. Несмотря на наличие общей методологии определения расходов местных бюджетов с целью определения объема финансовой помощи и нормативов отчислений от регулирующих источников доходов, эти нормативы могут быть как едиными (Самарская область, Хабаровский край) так и дифференцированными (Вологодская область).
4. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов через механизм межбюджетных трансфертов не обеспечивает прозрачности и целевого использования выделенных средств. Для суб-региональных образований, обладающих наименьшей фискальной базой постоянно встает проблема «латания дыр», в результате чего финансирование в предусмотренных размеров фактически не обеспечивается.
5. Это, в частности, обуславливает тенденции централизации полномочий в сфере образования на государственном уровне – уровне субъекта Федерации. Наиболее активно этот процесс реализуется на практике в Самарской области. Начиная с 1997 года в этом регионе на областном бюджете в значительной мере централизованы расходные полномочия не только в сфере образования, но и в здравоохранении. В связи с этим прорабатывается вопрос об организации образовательных округов.
|
|
|
6. Нормативно-правовая база управления образованием в регионах в основном воспроизводит нормы федерального законодательства, содержащиеся в законе «Об образовании», Бюджетном кодексе и других документах, методиках федерального уровня (воспроизводя и известные противоречия, содержащиеся в бюджетном и образовательном законодательствах). При этом следует отметить, что вслед за изменениями редакции федерального закона «Об образовании», в значительной степени означавших отход от ранее зафиксированных либеральных принципов управления образованием, и в соответствующем законодательстве регионов произошли соответствующие изменения. Например, в Чувашии законом от 23 октября 2000 г. утратили силу содержавшиеся в прежней версии регионального закона «Об образовании» статьи, дававшие значительную оперативно-хозяйстивенную и финансовую самостоятельность ОУ. Среди них - ст. 32 о компетенции и ответственности образовательного учреждения, ст.39 Отношения собственности в системе образования, п.1 ст. 41 «Финансирование образовательных учреждений, предусматривающее возможность самофинансирования по договору с учредителем, ст. 43 Права образовательного учреждения на пользование финансовыми и материальными средствами, существенно расширявшая возможности ОУ в управлении средствами, ст. 44 о материально-технической базе ОУ, ст. 45 о платных дополнительных образовательных услугах, ст 47 о предпринимательской деятельности ОУ и др.
7. Существенных противоречий между федеральным и региональным законодательством в части финансирования образования не усматривается. Как представляется, собственно региональное и муниципальное нормативно-правовое регулирование деятельности системы образования только формируется.
8. Однако становление регионального законодательства в сфере управления образованием находится на ранней стадии, и его развитие будет определяться возможностями, предоставляемыми центром. Очевидно, в части финансирования образования особого внимания потребует разработка регионального законодательства относительно фиксации региональных и местных нормативов финансирования на основе минимальных социальных стандартов, межбюджетных отношений, налогового законодательства в части определения льгот по местному налогообложению для инвестиций в образование и пр.
9. Вместе с тем, в некоторых регионах (Самарская обл., Чувашская Республика) финансовые органы и органы управления образованием более полно, чем в других обследуемых регионах, реализуют на практике положения федерального законодательства в части нормативного финансирования образования, распределения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления, межбюджетных отношений.
10. Нормативный метод планирования затрат на образование в расчете на одного учащегося, предусмотренный законодательством, до настоящего времени практически не работает из-за отсутствия федеральных нормативов финансирования образовательных учреждений, которые должны ежегодно устанавливаться Федеральным законом и являться минимально допустимыми при проектировании суб-федеральных и местных бюджетов. В то же время, несмотря на отсутствие определенного государством минимального порога ассигновании, в отдельных регионах используется на практике этот метод в различные вариантах. Однако это обстоятельство обуславливает множественность региональных подходов к методике нормирования затрат и фактический разброс удельной обеспеченности сферы образования в расчете на одного ученика, который при условии ограничения «с низу» мог быть гораздо уже.
11. Нормативное планирование расходов на одного учащегося применяется в очень небольшом количестве регионов. Из рассматриваемых шести регионов подушевое нормативное планирование реализовано только в двух - Самарской области и Республике Чувашия, - причем необходимо учитывать, что эти регионы являются участниками проекта Всемирного Банка, одной из основных задач которого является отработка моделей подушевого нормативного финансирования. В подавляющем большинстве регионов финансирование осуществляется «от достигнутого» с учетом инфляции и изменений в федеральном законодательстве (например, повышения ставок заработной платы государственных служащих).
12. В качестве причины отказа от ввода не только подушевого норматива, но и вообще нормативного планирования расходов на образование в регионах называют рад причин:
i) Отсутствие федерального норматива
ii) недостаточность правовой базы для установления и применения нормативов (не обеспечен установленный законодательством размер заработной платы работников образования, устарели требования к образовательным учреждениям в части СНиП, оснащения и оборудования учебных помещений и т.п. ),
iii) несоответствие нормативного подхода принципам действующей системы бюджетного финансирования,
iv) необеспеченность нормативов реальными бюджетными поступлениями
v) неопределенность структуры расходов на оказание образовательных услуг и видов расходов, включаемых в федеральные нормативы, отсутствие утвержденных методик расчета федеральных нормативов
13. Однако, по нашему мнению, основным препятствием для перехода на нормативное финансирование образования являются политические риски для властей любого уровня, связанные с расчетом норматива (что и в каком объеме включать в норматив) и последующим сопоставлением расчетного значения с фактическим уровнем финансирования. Этот вывод косвенно может быть подтвержден тем фактом, что Чувашии при введении нормативного нормативное финансирования образования в расчете на 1 обучающегося не помешали ни низкая фискальная база, ни значительная доля сельского населения, ни отсутствие утвержденных на федеральном уровне норматива или методик его расчета.
14. Принятый порядок финансирования и контроля расходования средств является по сути затратным, стимулирующим увеличение расходов, и никак не связан с результатами деятельности – ни на уровне образовательных учреждений ни на уровне региональной системы образования. Постатейное финансирование и постатейный контроль расходов в ситуации отсутствия норматива и неполного финансирования практически по всем статьям расходов кроме заработной платы, приводит к тому, что руководитель образовательного учреждения всеми силами стремится увеличить штатное расписание. Заработная плата как единственно финансируемая статья становится и единственным источником решения всех проблем образовательного учреждения[15]. Аналогично, и муниципальные власти, особенно в дотационных регионах, не заинтересованы ни в оптимизации сети, ни в иных нововведениях, приводящих к сокращению численности преподавателей. Не случайно активная работа по реорганизации сельской школы ведется именно в регионах донорах, хотя имеются и исключения из правил.
15. Данные о расходах на уровне муниципальных образований и образовательных учреждений однозначно указывают на то, что
16. Действующие механизмы выравнивания финансового обеспечения не выполняют своей функции. уровень финансирования образования в расчете на одного учащегося зависит в первую очередь от уровня благосостояния региона. Это подтверждается и на суб-региональном уровне – в тех из обследуемых регионов, где в качестве пилотных муниципальных образований были выбраны районы – доноры, уровень финансирования в них существенно превышал расходы на 1 учащегося в сельских районах того же региона. При том, что известно, что ученик сельской школы «стоит» в 2-2,5 раза дороже, чем городской.
17. Затратный механизм финансирования, ситуация при которой финансируется не результат или решение задачи, а статья расходов привели к тому, что в отдельных регионах наблюдается рост числа преподавателей при сокращении численности учеников. Уровень заработной платы преподавателей не завит от числа учащихся.
18. Рост доли заработной платы в расходах на образование происходит за счет собственно образовательных расходов – образовательных материалов, оборудования, освоения новых программ и технологий и, следовательно, в ущерб качеству и развитию образования.
19. Анализ внебюджетного финансирования образования показал, что образование, вне зависимости от того, как к этому относиться, становится фактически платным. Причем родительские платежи в школу растут опережающими темпами по отношению к бюджетному финансированию не только относительно, но и абсолютно.
20. Наблюдается разительная разница в объемах внебюджетного финансирования, указываемого в отчетности, и фактических затратах родителей, согласно опросам. Реальная сумма родительских платежей составляет 20-30% от объемов бюджетного финансирования, доходя в выпускных (девятом и одиннадцатом) классах до 50%. Не меньшие суммы тратятся родителями на образование и помимо школы.
21. Причем прямой зависимости размеров финансовых вложений родителей в образование и уровня жизни в данном регионе не прослеживается.
22. Наличие значительных расходов на образование, не связанных со школой, указывает не только на растущий интерес родителей к качеству и содержанию образования их детей, но и на то, что школа не удовлетворяет запросы родителей, не соответствует реальному платежеспособному спросу населения.
Обобщая результаты анализа собственно образовательных систем в регионах можно сделать следующие выводы.
23. В региональных системах образования происходит процесс рационализации образовательной сети (рост охвата детей дошкольным образованием, закрытие нерентабельных школ, преобразование ОУ в школы-комплексы, открытие ОУ нового вида, создание образовательных округов);
24. Наблюдается стабильность в обеспечении ОУ педагогическими кадрами;
25. Система начального профессионального образования реструктуризируется в соответствии с изменениями на рынке труда.
26. Вместе с тем общими, наиболее острыми проблемами являются:
i) несбалансированность сети образовательных учреждений в территориальном отношении (сельская и городская местность), низкий показатель количества учащихся на одного учителя
ii) слабое развитие негосударственного сектора образования и не достаточная диверсификация образовательных услуг в учреждениях общего образования на территориях с преимущественно сельским населением;
iii) старение материально-технической базы.
27. По имеющимся данным можно утверждать, что зависимость состояния сети от состояния экономики в регионах не просматривается: направленность инвестиций в образование зависит не столько от экономического фактора, сколько от образовательной политики (приоритеты развития определяют инвестиции).
28. Анализ типологических особенностей сети регионов позволяет выявить внутренние резервы ее оптимизации. К таким резервам относятся
i) Создание новых типов и видов образовательных учреждений на селе. Обоснованными и перспективными представляются такие ОУ как: «начальная школа + детский сад» ; «школа + учреждение среднего специального образования», «школа + учреждение дошкольного образования», школа, объединенная с учебно-производственным комплексом сельскохозяйственного профиля, то есть образовательные комплексы различного вида. Предлагаемые типы образовательных учреждений на селе могут быть ориентированы на использование сложившихся традиций в регионе. Несомненной заслугой разработчиков указанных моделей является то, что им удалось построить данные модели на основе идеи «сельского сообщества», что существенно расширяет возможности общественности в управлении образованием на селе. Создание новых типов и видов образовательных учреждений в сельской местности позволит оптимизировать показатель «количество учащихся на одного учителя».
ii) поддержка негосударственных образовательных учреждений, расширение негосударственного сектора в образовании, включая дополнительное образование;
iii) диверсификация образовательных программ в образовательных округах в соответствии с потребностями различных слоев населения и данными центров и служб медико-психолого-педагогического сопровождения (МППС) ;
29. резервом оптимизации сети начального профессионального образования является создание на базе успешно работающих ПТУ (т.е. ПТУ, осуществляющих подготовку по специальностям, соответствующим потребностям регионального рынка труда) т.н. «резервных центров». Кроме того, перспективным представляется опыт внедрения нового механизма комплектования ПТУ на контрактной основе, когда контракт заключается между учащимся-работодателем и ПТУ (Чувашия).
Анализ проблем обеспечения качества образования в исследуемых регионах, позволил выявить следующие общие черты и тенденции:
30. Во всех регионах не создана система оценки качества, показатели качества не являются предметом обсуждения и анализа педагогической общественности.
31. В оценке качества образования представители региональных органов управления образованием ориентируются на традиционные показатели статистической отчетности. Механизм аттестации образовательных учреждений не стал действенным средством управления качеством. Процедура аттестации разрабатывается региональными органами образования, ее проведение в ряде регионов передано по соглашению органам местного самоуправления. Как показывает анализ, нет единых подходов к проведению аттестации, способам ее анализа и информирования населения, что не позволяет принимать обоснованные управленческие решения. Данный факт оказывает воздействие и на количество учреждений, прошедших аттестацию в различных регионах. Например, в Хабаровском крае не прошли аттестацию все учреждения общего образования, в Белгородской области аттестацию и аккредитацию прошли 100% ОУ области. Службы проведение аттестации созданы на разных основаниях. В Вологодской области службы аттестации находятся в структуре областного института развития образования, в Самарской области данная служба- отдельная подструктура управления образования и имеет финансовую самостоятельность (как учреждение дополнительного образования), в Челябинской области аттестация проводится отделом управления образованием без дополнительного финансирования, в Белгородской области и Хабаровском крае такие службы не созданы. Эта ситуация объясняется недостаточной работой федеральных органов управления образованием по разъяснению и научно-методическому обеспечению стратегических направлений модернизации образования, в результате чего в регионах большие средства и силы тратятся на разработку собственных систем оценки качества (данная тенденция наиболее характерна для органов управления образования Самарской области, Республики Чувашия).
32. Во всех регионах не разработаны адекватные современным социально-экономическим условиям механизмы защиты детей (реализация права на получение качественного образования, сохранения здоровья школьников). При этом необходимо подчеркнуть, что органами управления ведется необходимая работа (отделами защиты детства), предпринимаются попытки объединения усилий разных ведомств (совместные соглашения, межведомственные программы – наиболее успешно эта работа ведется в Чувашии, Белгородской области и Хабаровском крае). Нельзя не отметить искреннее стремление решить сложные социально-образовательные проблемы, обусловленные изменением социально-экономического состояния общества, традиционными, сложившимися в советском обществе, средствами, которые не дают ожидаемых положительных результатов. При этом подчеркнем, что новые механизмы не предлагаются и на государственном уровне. Федеральные программы социального характера («Дети-сироты», «Дети-инвалиды», «Дети Севера» и т.д.) по существу являются не программами, а своеобразными дотациями на решение неотложных проблем.
33. Хотя, данные обследования домохозяйств свидетельствуют об удовлетворенности родителей качеством образования. Однако, этот факт обусловлен скорее традиционным восприятием Школы в России, чем собственно качеством образования (дополнительное обследование мнения родителей свидетельствует, что основными причинами отказа от обучения является неуспешность обучения детей в школе, внутришкольная дифференциация).
34. Изучение данных о доступности разноуровневого и разнопрофильного образования свидетельствует о том, что существенного роста видов общеобразовательных учреждений и образовательных программ, соответствующих потребностям населения, не произошло. Сделать вывод о том, насколько обоснованным является имеющееся количество программ повышенного уровня, видов ОУ не представляется возможным, так как в регионах не проводился анализ потребностей в данных видах образовательных услуг. Во всех регионах растет число классов коррекционного и компенсирующего обучения. Однако, рост классов коррекционного обучения не всегда связан с реальной потребностью в данных программах, а обусловлен сложившимся подходом к финансированию – наличие коррекционных классов позволяет увеличивать финансирование на соответствующий класс-комплект. Как показывает опыт Самарской области, изменения в подходах финансированию, переход на финансирование по душевому принципу снижает рост числа учащихся, обучающихся по данным программам.
35. По-прежнему, не удается преодолеть разрыв в доступе к качественному образованию сельских и городских школьников. Количество учащихся поступающих в высшее учебные заведения из сельских школ значительно ниже, чем из городских. В сельских школах ниже процент участия школьников в олимпиадах регионального и федерального уровня, количество медалистов и средний балл обученности школьников различных ступеней по данным региональных аттестационных служб.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 451; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!