Что мы уже знаем о федерализме

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 2

Что же удалось узнать в ходе проведения международных сравнительных исследований федерализма? Набор общепризнанных на сегодня положений в этой области можно свести примерно к следующему:

1. Жизненно важным для идеи федерализма является наличие гражданского общества. Подтверждением может служить тот факт, что современный федерализм не проявлялся до тех пор, пока идея гражданского общества не стала основополагающей для политической жизни Запада. [...] Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций, обслуживающих многообразие полей большей или меньшей протяженности, на которые делится гражданское общество. Наиболее развитые федеративные гражданские общества отвергают идею материализованного государства. Государство рассматривается как наиболее всеохватывающая ассоциация, но не более того.

2. В политической теории англоязычных стран и, в первую очередь, в американской теории федерализма отсутствует понятие государства как такового. Политически полновластный народ (как правило, о нем говорят как о политически полновластном волей Божьей) заключает договор о формировании политического сообщества (body politic) или государства (commonwealth) и посредством этого или дополнительного договора учреждает всевозможные правительства и передает им столько власти, сколько считает нужным. Ни одно правительство не является полностью суверенным, оно обладает только теми полномочиями, которые делегированы ему суверенным народом, и потому возможно одновременное существование — рядом друг с другом — нескольких правительств сразу. Их компетенции могут частично совпадать либо для каждого из них может быть выделен собственный сегмент властных полномочий в рамках общего целого, очерченных правительствами с наиболее широким полем охвата. Но в любом случае их взаимоотношения должны быть организованы на основе надлежащих принципов и соответствующей практики межправительственных отношений.

Федеративные системы континентальной Европы и стран, находящихся под влиянием континентально-европейской политической мысли, строятся на несколько иных постулатах. Предполагается, что политически полновластный народ путем договора создает свое гражданское общество, а также учреждает государство, которое призвано служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентально-европейское «государство» более отделимо по своей структуре от гражданского общества, нежели описанная выше всеобъемлющая политическая ассоциация, и более централизовано, чем простая совокупность правительств. Тем не менее его предназначение также заключается в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.

И в одном, и в другом случае результатом должна быть полития, организованная в виде своеобразной матрицы, включающей в себя правительства с большим или меньшим полем охвата, где федеральное правительство служит формообразующей структурой, обрамляющей наиболее широкое поле — гражданское общество, а правительства федерированных единиц в очерченных таким образом границах обрамляют свои соответствующие сегменты и обслуживают их. Такого рода матрица заметно контрастирует с иерархической моделью властной пирамиды, при которой государство стоит над правительствами среднего и низшего уровня (для обозначения последних чаще всего употребляется понятие «власти», тогда как термин «правительство» используется исключительно по отношению к государству как носителю суверенной власти в гражданском обществе) и над народом, фактически составляющим основание пирамиды. Принципиально отличается она и от олигархической модели, при которой существует единый центр власти, окруженный периферией, в большей или меньшей степени связанной с этим центром и оказывающей на него большее или меньшее воздействие.

И иерархическая, и олигархическая модели являются «нормальными» в том смысле, что при естественном течении событий власть самоорганизуется в виде пирамиды или вокруг единого центра, и элиты стремятся занять свое место либо на вершине такой пирамиды, либо во властных центрах. Федерализм можно рассматривать как конституциональное средство вмешательства в естественный ход вещей с целью предотвратить подобную иерархизацию и централизацию. Структурная децентрализация, утвержденная посредством внедрения федералистских принципов и осуществления соответствующих мероприятий, использует силу институтов, сознательно учрежденных именно для того, чтобы предотвратить или по крайней мере значительно ослабить воздействие «железного закона олигархии». Выявление и анализ возможных форм структурной децентрализации с точки зрения того, что возможно провести в жизнь и что в действительности уже существует, относится к числу важнейших задач, стоящих при исследовании федерализма.

Один из возможных путей определения типа структурной децентрализации (федерация или конфедерация) — выяснение соотношения властной нагрузки различных единиц внутри матрицы. При федеративном устройстве правительство с самым широким полем охвата является также наиболее всеобъемлющим и потенциально наиболее сильным, контролирующим выполнение тех жизненно важных задач, которые придают политии ее форму, тогда как при конфедерации основные составляющие ее единицы несут главную властную нагрузку и являются, с точки зрения решения жизненно важных задач, наиболее сильными. По своему внутреннему строению входящие в состав конфедерации единицы могут даже напоминать иерархическую или центр-периферийную модели, а предлагаемое федеративной матрицей относительное равенство может быть сведено к области отношений между институтами с наиболее широкой сферой охвата, т.е. к взаимоотношениям между локальными полями в рамках общей матрицы. Однако, если нет самой такой матрицы, говорить о федерализме полностью бессмысленно.

3. По существу, в основе федеративной матрицы лежит территориальный принцип. Федерализм может быть расширен или усилен путем официального признания консоциативных институтов или других форм нетерриториального соучастия во власти, все они должны найти надлежащую территориальную основу. В нынешние времена федерализм, строящийся на какой-то иной основе, оказывается весьма недолговечным (в отличие от досовременного племенного федерализма). Причина, вероятно, заключается в том, что добиться установления устойчивого конституционального порядка возможно для территорий и населяющих их народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно очертить границы, без которых невозможно внутреннее разделение власти и долевое участие в ее отправлении.

4. Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся территория данной политии должна быть федерализирована. В политиях, где каким-то территориям, населенным конкретными меньшинствами, предоставлена автономия (даже если она реальна), а контроль над другими полностью остается в руках центрального правительства, происходит периферизация получивших особые полномочия регионов. Там, где центральное правительство должно осуществлять как центральную, так и местную власть, оно в состоянии не только запугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае подобная ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более что такие формы выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных для федерализма.

Составные части, на которые делится территория политического сообщества, не обязательно должны быть полностью равными: они могут весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни одна из этих частей не будет столь обширной или доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впечатление, что угрожает) единству или полномочиям остальных. Во времена второго рейха Пруссия просто-напросто подавляла все другие государства, входившие в состав германской федерации, подавляла до такой степени, что прусские институты даже выполняли функции общегерманских. [...]

Аналогичные территориальные деления могут существовать в рамках так называемого форалистического устройства (от испанского «fuero»[3]), т.е. двусторонних соглашений между центральным правительством и конкретными составными единицами. Так, с принятием конституции 1978 г. в современной Испании были заложены основы федеративной системы. Согласно новой конституции вся Испания делилась на автономные региональные сообщества. Одновременно предусматривалось, что Страна Басков и Каталония, а также любая другая региональная общность, которая того пожелает (в конечном итоге ими оказались Галисия и Андалусия), могут в индивидуальном порядке вести переговоры с Мадридом относительно устройства своих управленческих механизмов и объема передаваемой региональным правительствам власти. Большинство других регионов страны предпочло удовольствоваться тем базовым разделением власти, которое устанавливалось конституцией и введенными в соответствии с ней законами. Во всех случаях, однако, каждая входящая в состав страны территориальная единица должна была иметь собственное региональное правительство, обладающее переданным ему и гарантированным конституцией определенным минимумом реальных властных полномочий.

5. Все эти элементы структурной композиции и строения институтов, возводимые с целью обеспечить создание относительно сложной системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправлении, будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой. Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, к настоящему времени признается уже всеми специалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен. Очевидно, что наиболее эффективными являются те федеративные системы, которые подкрепляются соответствующими политическими культурами. Наиболее федералистской является, наверное, политическая культура Швейцарии, но элементы, подкрепляющие федеративное устройство, обнаруживаются в политических культурах и других «классических» федераций.

Если политическая культура не соответствует полностью федеративному устройству, то она должна быть по меньшей мере достаточно близкой, способной принять федеративные композиционно-институциональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными. Прийти к какой-то форме федеративного устройства можно и в том случае, если политическая культура нейтральна или если в рамках потенциального федеративного образования имеется несколько политических культур, уравновешивающих друг друга. Но если политическая культура враждебна по отношению к федерализму, возможности существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются.

6. Жизненно важным в этом отношении является стремление к федерализации. В идеале такое стремление порождается самой политической культурой. Однако иногда оно может развиться независимо от политической культуры, в результате определенного стечения обстоятельств. Разумеется, в первом случае возможность успешного проведения в жизнь принципов федерализма значительно усиливается, но и при втором варианте развития стремление к федерализации может послужить противовесом неблагоприятному политико-культурному окружению.

7. Чтобы быть дееспособными, любые федеративные системы и их механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общественное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание общих структурообразующих институтов, как правило, на основе «комплексной сделки» путем взаимных уступок, именуемой «конституцией». Раз возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие-то специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях «старого образца», образованные из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации «нового типа» создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта объединения. Так, в частности, создавались Европейский союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре Нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая — путем заключения новой конституционной «сделки» — свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на федеративное. Движется ли Европейский союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель — сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

8. Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает соответствующее сочетание раздельных структур с отношениями функционального сотрудничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной практике, а также открытость процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровневого федерализма, так и федерализма сотрудничества, позволяющего правительствам объединенными усилиями добиваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое правительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать «нет», данное «сотрудничество» окажется лишь прикрытием насилия со стороны центральной власти. Мы не раз могли наблюдать подобное развитие событий. Установление иерархической юридическо-административной системы в Австрии; аккумуляция центральным правительством громадных полномочий в сфере налогообложения в ущерб правам штатов и манипулирование этими полномочиями через Дотационную комиссию в Австралии; широкое использование президентского правления в Индии — вот лишь три из огромного множества примеров, которые здесь можно было бы привести.

9. При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко оказываются различия между системами, основанными на разделении властей, и парламентскими системами, особенно вестминстерского образца. В системах, основанных на разделении властей, огромную роль играют конституционные суды и межправительственное административное сотрудничество, тогда как в парламентских системах отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных органов, образуемых первыми министрами, министрами юстиции или какими-то другими должностными лицами, в неформальный, но важнейший механизм принятия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при одной, так и при другой форме организации власти, в XX столетии исполнительная власть обрела более полный контроль над законодательной именно в рамках парламентской системы, где она, используя свое парламентское большинство, вне сомнения, в состоянии выступать от имени последней; и потому при такой системе коллегиальные органы на деле способны говорить за свои политий. Воспрепятствовать этому может лишь сопротивление, идущее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при решении конституционных вопросов в Канаде). При системе, основанной на разделении властей, исполнительная власть не может обязать законодательную выполнять свои указания, поэтому такие системы менее пригодны для использования коллегиальных органов, разве что для принятия технических решений. В то же время конституционные суды подобных систем будут склонны поддерживать структурообразующие институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут введены представители федерированных единиц.

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем парламентские, опираются на обстоятельные писаные конституции, которые принимаются на основе всеобщего согласия и в которых оговорены конституционные проблемы (хотя парламентские системы эволюционируют в том же направлении). Конституционные документы федеративных образований англоязычных стран, как правило, бывают достаточно гибкими, в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные документы сформулированы более четко и менее поддаются неформальной модификации через интерпретацию. Они гораздо длиннее, чем конституция англоязычных стран, и в них чаще вносятся формальные изменения.

Проводившиеся в последние годы исследования позволяют нам также лучше понять существо противостоящих федерализму сил.

Одни из них выступают с унитаристских позиций, другие стремятся к фрагментаризации. К первой категории относятся силы, исповедующие якобинский, тоталитарный и технократический подходы. Эгалитаризм якобинцев принимает столь радикальные формы, что любого рода отклонения от единого образца становятся фактически неприемлемыми и лишь самые незначительные — допустимыми, в то время как для тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных полномочий, которая противоречит его основным принципам. Противодействие, которое встречает федерализм со стороны административных иерархий, не носит столь всеобъемлющего характера. Административные иерархии по самой своей природе неидеологичны, но они также порождают идеологию — технократизм, которая в целом направлена против федералистской децентрализации и разделения властных полномочий. На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению федерализма препятствовали прежде всего унитаристские тенденции в обществе.

Среди второй категории сил наиболее неопасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм. Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения. Не исключено, что гораздо больше шансов на успех имеют конфедерации разноэтнических государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфедерации — лишь угрозу распада на составные части. Необходимость обуздать этнический национализм является на сегодняшний день не только самым распространенным, но и самым труднореализуемым основанием для федерализма.

Этнический национализм — наиболее эгоцентричная форма национализма; на его основе труднее всего возвести систему конституцио-нализированного соучастия во власти. Теория федерализма предполагает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографическое содержание, согласия, которое делает возможным как разделение властных полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п.

На деле успешно функционирующими являются, как правило, те полиэтнические федеративные системы в которых границы федерированных единиц не полностью совпадают с границами этнических образований. С федерализмом согласуется лишь тот тип национализма, который формулируется через договор или согласие сообщества индивидов и затем оформляется в соответствующих конституционных документах, разграничивающих сферы, отводимые федеративной системе, с одной стороны, и входящим в нее единицам — с другой.

В целом этнический национализм, восходящий к образцам XIX в., стремится навязать любому правительству собственную бескомпромиссность. Федерализм — это демократическая «золотая середина», предполагающая переговоры и компромиссы. Любые проявления бескомпромиссности в жизнедеятельности общества делают его осуществление более сложным, а то и в принципе невозможным.

Многие ожидания, связанные с использованием федеративных принципов и механизмов, весьма часто оказываются иллюзорными. И все же никогда прежде эти принципы и механизмы не применялись столь широко и успешно, как в настоящее время. Федерализм имеет свойство привлекать на свою сторону тех, кто занят поиском панацей. Эти поиски, конечно, бессмысленны — панацей не бывает, однако принципы, механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, нередко способствуют укреплению сил демократии и мира на планете. При проведении сравнительных исследований федерализма все это следует иметь в виду.

Печатается по: Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115.

М. ШУГАРТ, Л. КЭРИ. ПРЕЗИДЕНТЫ И АССАМБЛЕИ[4]

Шугарт Мэтью Соберг, профессор политологии Калифорнийского университета (г. Сан‑Диего).

Кэри Джон, профессор политических наук Калифорнийского университета (г. Сан‑Диего).

Главы из книги «Президенты и ассамблеи», посвященные полемике с известными политологами Хуаном Хосе Линцем и Арендтом Лейпхартом, выступившими с критикой президентских систем и апологией парламентаризма.

‹…›Используемое в настоящей работе определение президентской формы правления (или «чисто» президентской системы) включает в себя следующие положения:

1) всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти;

2) сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и законодательного органа – фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу;

3) выборная исполнительная власть назначает правительство и определяет его состав.

Данная трехчленная дефиниция, наряду с констатацией того, что президент должен избираться либо непосредственно гражданами, либо избираемой гражданами специальной коллегией выборщиков, указывает на раздельность источников формирования и поддержания правительства (исполнительной власти) и законодательной ассамблеи. Можно выделить также четвертый критерий, логически вытекающий из предыдущих:

4) президент имеет известные, определенные конституцией права в законодательной сфере.

Четвертый критерий не затрагивает способы формирования и раздельного функционирования властей. Но если бы президенты не имели законодательных полномочий (вроде права вето), то им пришлось бы довольствоваться ролью «исполнительной власти» в самом буквальном смысле слова – просто исполнять решения законодателей, на которых они никак не могли бы повлиять. Предоставление президенту законодательных полномочий – это гарантия того, что программа, получившая народное одобрение на президентских выборах, будет переведена в практическую политику.

Как подсказывает само название, премьер‑президентский режим – это режим, предполагающий наличие и премьера (премьер‑министра), как при парламентской системе, и всенародно избранного президента. ‹…›

Премьер‑президентская система характеризуется тем, что:

1) президент избирается всенародно;

2) президент наделен существенными полномочиями;

3) одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер‑министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

Первый критерий предполагает наличие всенародно избранного носителя исполнительной власти, но, в отличие от президентской системы, президент не является обязательно «верховным» носителем этой власти, а должен сосуществовать с премьером – главой правительства. Относительные объемы полномочий сторон могут существенным образом варьировать в зависимости от страны, а также от конкретных обстоятельств в рамках одной и той же страны.

Второй критерий – наличие у президента неких политических полномочий. Отличие от президентской системы состоит в данном случае в том, что в условиях премьер‑президентского режима эти полномочия не обязательно должны быть законодательными. Они могут включать, к примеру, возможность вынести законопроект на референдум или оспорить его в судебном порядке. Предоставление президенту иных законодательных полномочий, таких как право вето или право издавать указы, легко может привести к конфликту между ним и другой частью исполнительной власти, зависящей от доверия законодательного собрания. Однако в некоторых премьерпрезидентских системах президент наделялся и наделяется подобными полномочиями. Более типичны – и более соответствуют характеру рассматриваемого режима – полномочия, связанные с формированием правительства: например, право выдвигать кандидатуры министров и делать назначения на неправительственные должности. В премьер‑президентских системах президенты обычно располагают также правом распускать парламент. Важно отметить, что данная система не обеспечивает президенту возможность контролировать правительство или ассамблею законодательными средствами. Чертой, при пересечении которой режим перестает быть премьер‑президентским, является предоставление президенту права единолично решать вопрос о смещении министров.

Мы определили два идеальных типа режимов с всенародно избранными президентами. Реально существующие режимы представляют собой различные вариации и оттенки описанных типов. Было бы бессмысленно рассматривать каждый из имеющихся оттенков в качестве отдельного типа, ибо невозможно зафиксировать в классификации все многообразие способов разделения властей и объемов президентских полномочий. И все же есть случаи существенных отклонений от выделенных выше критериев. Наиболее распространенное из них – закрепление полномочий по формированию кабинета как за президентом, так и за парламентом. Если президент имеет право назначать и смещать министров, но при этом министры зависят от доверия законодательного собрания, можно говорить об особом режиме. Такие режимы, представленные в мировой практике несколькими примерами, мы будем называть президентско‑парламентскими. Подобно тому как термины «президентская» и «парламентская система» указывают на то, какой выборный институт уполномочен определять состав правительства, а термин «премьер‑президентская система» фиксирует ведущую роль премьер‑министра при наличии президента, наделенного существенными полномочиями, предложенный нами термин схватывает сущностную характеристику президентско‑парламентских систем – главенство президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента. Отсюда вытекает определение режима:

1) наличие всенародно избранного президента;

2) президент назначает и смещает членов кабинета;

3) члены кабинета должны пользоваться доверием парламента;

4) президент имеет право распустить парламент (законодательную ветвь власти в целом).

‹…› все описанные в современной литературе недостатки президентской формы правления распадаются на три основные категории в следующем:

1) отсутствие временной гибкости;

2) мажоритарные тенденции;

3) двойная демократическая легитимность.

Отсутствие временной гибкости.Проблемы первой группы, имеющие отношение к временной негибкости, возникают в связи с продолжительностью полномочий президентов и законодательных собраний. Хотя конституции президентских систем обычно допускают импичмент, реализация этой нормы всегда сопряжена с крайне сложной процедурой, требующей принятия соответствующего решения квалифицированным парламентским большинством на основе установленных злоупотреблений или превышения полномочий со стороны носителя верховной исполнительной власти. Вообще говоря, президенты избираются на фиксированный срок от четырех до шести лет и не могут быть смещены по политическим соображениям. Хотя творцы президентских конституций рассматривали эту практику как гарантию стабильности исполнительной власти, критики нередко указывают на ее сомнительность с политической точки зрения – и отнюдь не без оснований.

Основная проблема, которой чреват фиксированный срок президентских полномочий, состоит в том, что носитель верховной исполнительной власти может лишиться всякой популярности в народе или отчасти сохранить такую популярность, но вызвать стойкую оппозицию парламентского большинства. Такой президент едва ли способен начать и практически осуществить какую бы то ни было программу, нуждающуюся в законодательном закреплении, пребывая в состоянии постоянной конфронтации с парламентским большинством, стремящимся к реализации альтернативной программы. Но даже когда президент не встречает никакой поддержки со стороны граждан, он остается главой правительства (и государства), пока не истечет фиксированный срок его полномочий. ‹…›

С другим проявлением той же самой проблемы мы сталкиваемся тогда, когда по истечении срока полномочий власти лишается весьма популярный и компетентный президент. Там, где конституция запрещает переизбрание на второй срок (по крайней мере сразу же по истечении первого), – а именно так обстоит дело в большинстве латиноамериканских стран, – возникает парадоксальная ситуация, когда надо пожертвовать либо эффективным правительством, либо конституцией. В большинстве президентских систем страна в целом и, более того, каждая из крупнейших партий сталкивается с необходимостью выдвигать видного лидера общенационального масштаба раз в четыре или пять лет. Критики отмечают, что для системы это оказывается не только тяжким, но и излишним бременем.

Проблема временной негибкости не сводится к срокам полномочий исполнительной власти. Законодательные собрания тоже избираются на фиксированный срок, который не может быть сокращен по политическим соображениям.

Отсутствие у законодательного собрания права смещать президента, а у президента – права распускать парламент делает кризисы, обусловленные глубинными противоречиями между двумя ветвями власти, практически неразрешимыми. ‹…› / ‹…› оказывается в крайне уязвимом положении чуть ли не с первого дня своих полномочий. Всем известно, когда ему предстоит оставить должность. Одного этого знания достаточно, чтобы склонить упрямых парламентариев, не склонных к взаимоприемлемым решениям по вопросам законодательства, к полной бескомпромиссности.

Мажоритарные тенденции.Вторая группа проблем, связанных с президентской формой правления, обусловлена мажоритарными тенденциями, присущими большинству президентских систем.

‹…› каким бы большинством не побеждал лидирующий кандидат, ни одни президентские выборы не достигают даже грубого приближения к пропорциональному представительству предпочтений электората. Поскольку победитель на выборах, где оспаривается всего одно место, по определению получает 100% мест, отклонение от пропорциональности неизбежно оказывается равным разнице между 100% и долей голосов, полученных победителем. Если же в выборах участвуют несколько кандидатов, отклонение может достигать 60% и более. ‹…› глава государства и правительства фактически представляет лишь меньшинство избирателей.

Соотношение избирательских предпочтений искажается уже при выборах президента, когда же происходит формирование правительства, это искажение не ослабевает, а еще больше усиливается. В отличие от парламентской и премьер‑президентской систем, президентский режим не способствует достижению межпартийных компромиссов с целью формирования правительственных коалиций. ‹…› Даже в тех немногих случаях, когда для утверждения министров требуется санкция законодательного собрания, сместить их может лишь президент. Чаще всего посты получают члены президентской партии или беспартийные эксперты и лишь крайне редко – сторонники оппозиции. В большинстве президентских систем министры не имеют права совмещать правительственную должность с членством в парламенте, вследствие чего возможности парламентской оппозиции влиять на действия исполнительной власти еще более сокращаются.

Ввиду исключительного и единоличного характера президентских полномочий завоевание этой должности становится самодовлеющей целью и заслоняет собой все остальные задачи, стоящие перед партиями в условиях президентской системы. В этом и состоит качество, которое X. Линц определяет как «победитель получает все». Высота ставок в сочетании с уверенностью, что контроль над исполнительной властью уже нельзя будет оспорить законным путем до истечения известного срока, определяет особо напряженный характер электоральной борьбы во время президентских выборов. После выборов победители тоже не имеют стимулов договариваться с побежденными соперниками. Главный приз уже получен, и только те, кто внес свой вклад в победу, могут претендовать на вознаграждение, будь то покровительство властей или правительственные должности. Более того, и у побежденных нет причин сотрудничать с победителями. Принимая по внимание исключительность президентских полномочий, такое сотрудничество сулит им мало выгод.

Двойная демократическая легитимность.Последняя группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для отдельных друг от друга и соперничающих между собой претензий на демократическую легитимность со стороны законодательного собрания и исполнительной власти. Эти претензии вытекают из первых двух элементов определения президентской системы. Поскольку и парламент, и президент являются всенародно избранными, каждый из органов может претендовать на уникальный всенародный мандат. Кроме того, поскольку сроки полномочий президента и законодательного собрания не зависят от отношений между ними, потребность в сотрудничестве не очень настоятельна. Важность подобных аргументов тем более велика, что в контексте институтов, в которые не встроены стимулы к сотрудничеству, рассмотренные выше проблемы временной негибкости и мажоритарности становятся практически неразрешимыми.

‹…› президенты стран с мультипартийными системами, не пользующиеся поддержкой большинства членов законодательного собрания, не имеют столь сильных стимулов к созданию и поддержанию коалиций, как носители исполнительной власти в условиях парламентаризма. Принятие того или иного закона зависит от успешного создания коалиций. Но для выживания самой исполнительной власти никаких коалиций не требуется. Поэтому во многих президентских режимах в коалиции вступают не партии, а отдельные члены парламента, и предложения о сотрудничестве делаются парламентариям как частным лицам. Поскольку же президенты, в отличие от премьер‑министров, не нуждаются в постоянной поддержке парламентского большинства, у них отсутствуют и стимулы принимать во внимание недовольство парламентариев. В результате возрастает вероятность возникновения политических кризисов.

‹…› особенности электорального процесса в условиях президентской системы способствуют избранию на высшую должность в государстве «политических аутсайдеров». ‹…› Прямые выборы носителей исполнительной власти требуют, чтобы кандидат прежде всего нравился избирателям, пусть даже у него не будет политического опыта. Более того, кандидаты, чья личная популярность не связана с какими‑либо партийными или правительственными должностями, могут выходить на президентские выборы при поддержке партий, создаваемых исключительно с целью победы на этих конкретных выборах.

‹…› двойная демократическая легитимность, присущая президентским системам, не только выдвигает на первый план лидеров, не желающих или не способных сотрудничать с законодательными собраниями, но и лишает парламентариев стимулов к сближению с исполнительной властью. Для представителей всех партий, кроме президентской, логика такого подхода ясна и подобна логике оппозиционеров в условиях парламентаризма: сотрудничать с исполнительной властью просто невыгодно. Но даже члены президентской партии в условиях разделения властей могут постепенно утратить стимулы к сотрудничеству с президентом и перейти в оппозицию.

Особенно отчетливо данная тенденция прослеживается там, где президент не может быть избран ‹…› сильного стимула поддерживать уходящего президента нет. В то же время отсутствие электоральных перспектив у президента не исключает наличия таковых у парламентариев. В этих условиях любое падение популярности президента может побудить парламентариев к тому, чтобы как можно дальше дистанцироваться от носителя верховной исполнительной власти. Результатом ‹…› является поляризация ассамблеи, затрагивающая как межпартийные отношения (оппозиционные парламентарии атакуют президента), так и внутрипартийные отношения (члены президентской партии пытаются отделить собственные политические перспективы от перспектив уходящего президента).

‹…› президентские системы порождают слабую – или, по меньшей мере, уязвимую – исполнительную власть. Подобная постановка вопроса не противоречит лейпхартовской критике мажоритарных тенденций президентского режима. Парадокс системы в том и состоит, что в то время как мажоритарные тенденции ведут к завышенной оценке потенциальной силы президентской власти, противоречащие друг другу стимулы внутри системы не обеспечивают реализации этого потенциала.

‹…› критики президентской формы правления правы, когда указывают на то, что трудность создания и поддержания пропрезидентских коалиций в ассамблеях серьезно ограничивает эффективность президентских систем. Принцип разделения законодательной и исполнительной властей, призванный препятствовать злоупотреблениям каждой из них, приносит нежелательные плоды, когда ни одна из властей не способна к эффективному управлению.

Утверждается, что хронические конфликты между исполнительной и законодательной властями чреваты гораздо большей опасностью, чем сам тупик – ведь выход из тупика может быть найден на путях подмены законов президентскими декретами или, хуже того, военного переворота.

Утверждение, что приостановка законодательного процесса ведет к управлению посредством декретов, достаточно ясно. ‹…› Конгресс страны был раздроблен на многочисленные фракции, что, в сочетании с отсутствием парламентской законодательной инициативы, практически исключало создание коалиций (хотя формально обе основные партии страны поддерживали на президентских выборах единого кандидата от Национального фронта). А поскольку президенты не располагали парламентской поддержкой, необходимой для принятия нужного им законодательства, они и правили посредством декретов в течение всего периода чрезвычайного положения в 1960‑х и 1970‑х гг.

‹…› некоторые авторы прямо утверждают, что бездействие президентов, связанное с их неспособностью опереться на устойчивое парламентское большинство, может привести к нестабильности режима и вызвать военные перевороты.

‹…› по уровню коллегиальности парламентские кабинеты неизбежно превосходят президентские. Даже премьер‑министры, явно доминирующие над другими членами правительства (как Маргарет Тэтчер в Великобритании), в конечном счете несут ответственность перед своими партиями. Хорошей иллюстрацией служит как раз то, что Тэтчер была смещена со своего поста в ноябре 1990 г. Консервативной партией после публичной критики в ее адрес со стороны других членов правительства. В то же время при президентской системе правительство, и в особенности его глава, не подотчетны другим выборным органам.

Даже в условиях авторитаризма формально парламентская конституция может оставить за партией немалую долю власти над главой правительства. Поэтому везде, где партийная организация имеет реальное значение, следует ожидать возникновения парламентских систем. И действительно, коммунистические режимы Восточной Европы и Советского Союза до 1990 г. были в основном парламентскими по форме. О том, что это не было чистой фикцией, свидетельствуют смещения таких лидеров, как Никита Хрущев и Эдвард Терек, их собственными партиями.

Показательно, что когда Михаил Горбачев захотел отстоять свои властные полномочия от той части партии, которая, как он опасался, могла стремиться к его смещению, он пошел на принятие президентской конституции.

… Критика президентского режима во многом связана с оценкой вероятности создания на его основе устойчивого демократического порядка. Утверждается, что парламентская система, не имеющая проблем вроде отсутствия временной гибкости и двойной демократической легитимности и разрешающая конфликты между ветвями власти путем вотума недоверия, более благоприятна для устойчивого демократического развития. При президентской же системе конфликты между ветвями власти ведут к переворотам и другим недемократическим акциям.

‹…› мы обращаем внимание на несколько идеал‑типических преимуществ президентской системы. Подобная система в большей мере, чем парламентаризм, обеспечивает:

а) подотчетность;

б) идентифицируемость;

в) взаимные сдержки;

г) арбитраж.

Подотчетность.Понятие подотчетности характеризует степень и средства обеспечения ответственности выборных руководителей перед гражданами. Чем более прямой является связь между сделанным электоратом выбором и его ожиданиями относительно руководства, тем выше уровень подотчетности. ‹…›… избирателям не обязательно подвергать оценке политические программы, для претворения которых они избирают руководителей. На практике избирателю нужно лишь одно – возможность применить эффективную санкцию против правительства на следующих выборах. Должностные лица должны предвидеть вероятность применения таких санкций, если они будут действовать слишком уж несообразно желаниям избирателей.

С точки зрения максимизации прямой подотчетности руководителей избирателям, президентская система имеет явное преимущество перед парламентской, ибо избиратель отдает свой голос носителю исполнительной власти, который не может быть смещен вследствие изменения соотношения сил в парламенте. ‹…› Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, способен ли какой бы то ни было конкретный электорат на деле реализовать свое право на гражданский контроль в описанной выше форме, заметим, что максимизация подотчетности отвечает фундаментальным принципам представительной демократии. ‹…› Поэтому прямые выборы исполнительной власти и обусловленную ими подотчетность президента обществу следует рассматривать как преимущества президентской системы.

Идентифицируемость.К подотчетности близок и другой аспект взаимосвязи между избирателями и исходами выборов – способность избирателя еще до завершения избирательной кампании предвидеть вероятные составы потенциальных правительств. Понятие идентифицируемости тесно коррелирует с принципом теории демократии, согласно которому избиратели должны иметь возможность вручить свой мандат избранным ими представителям. В отличие от подотчетности, которая предполагает четкую правительственную ответственность, дабы избиратель мог наказать или вознаградить избранных им представителей ретроспективно, максимизация идентифицируемости требует предоставления ему возможности сделать ясный выбор на перспективу. ‹…› В президентских системах индекс идентифицируемости почти неизбежно приближаетсся к 1,00. Даже при наличии мультипартийности прямое избрание президента ведет к тому, что выделяются два «серьезных» кандидата, которые и оспаривают пост главы исполнительной власти. Таким образом, если мы ценим способность избирателя предвидеть состав потенциальных правительств, которые могут быть сформированы после выборов, президентскую систему надо предпочесть большинству разновидностей парламентаризма.

Взаимные сдержки.Проясняя взаимоотношения между избирателями и их представителями, президентская система аналогичным образом проясняет и ставки в законодательных играх между парламентом и исполнительной властью. Повинуясь логике, о которой говорилось выше, не опасающиеся последствий вынесения вотума недоверия законодатели могут поддержать или отвергнуть любую законодательную инициативу исполнительной власти, исходя из ее собственных достоинств, а не соображений, связанных с выживанием правительства. ‹…› когда президент не пользуется поддержкой парламентского большинства, достижение консенсуса, – если соотношение полномочий сторон благоприятствует поиску компромиссов, – может оказаться предпочтительным выходом.

Если же президентская партия или поддерживающая президента устойчивая коалиция имеет парламентское большинство, то независимость ассамблеи становится явным преимуществом.

Снижая элемент принудительности в отношениях между исполнительной властью и парламентским большинством, президентский режим позволяет оппозиции играть свою роль, не угрожая при этом правительственной стабильности, – если, конечно, часть оппозиционеров выступает на стороне исполнительной власти при голосованиях по отдельным вопросам. ‹…› В то же время, не лишена оснований и позиция Мэйнвэринга. Президентская система без президентского большинства чревата проблемами. Отсюда вытекает вопрос: можно ли сохранить сдерживающую роль законодательного собрания в условиях президентского большинства, в то же время имея в запасе механизм выхода из тупиковых ситуаций в тех случаях, когда большинство оппозиционно?

Арбитраж.Переворачивая с ног на голову критику президентской системы за ее неспособность обеспечить парламентскую дисциплину, некоторые авторы утверждают, что президент мог бы выступать в качестве надпартийного арбитра при разрешении политических конфликтов. В известном смысле, при таком подходе достоинством оказывается именно то, что президент лишен возможности принуждать парламентариев к сотрудничеству, шантажируя их угрозой правительственного кризиса. ‹…›

В сущности, сценарии таковы. Если президент имеет поддержку парламентского большинства, ему нет нужды выступать в качестве арбитра, ибо президентские инициативы все равно получат одобрение законодательного собрания (хотя последнее сохранит свои контролирующие функции). Но если президент опирается на парламентское меньшинство, то арбитраж может оказаться последней из доступных ему возможностей. Тот факт, что президент не связан необходимостью сохранять доверие парламента, позволяет ему выступать в этой роли лучше, чем могут опирающиеся на меньшинство премьер‑министры. ‹…›

[1] Конфедерация древнегреческих городов в Пелопоннесе (ок. 280—146 гг. до н. э.).

[2] Объединение 7 нидерландских провинций (XVI—XVIII вв.).

[3] Fuero — старинный испанский закон, гарантирующий привилегии каких-то городов или регионов

[4] Цитируется по изданию: «Современная сравнительная политология: Хрестоматия»./ Г. В. Голосов, Л. А. Галкина, редакторы‑составители. – М., 1998.

Дата добавления: 2018-10-27; просмотров: 286; Мы поможем в написании вашей работы!
Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 12

Мы поможем в написании ваших работ!