Сравнительный анализ федерализма

Д.Дж. ЭЛЕЙЗЕР Сравнительный федерализм

Долгие годы федерализм считался объектом, не заслуживающим внимания политологов, разве что в качестве системы взаимоотношений между правительствами различных уровней в особых — федератив­ных — образованиях, в первую очередь, в Соединенных Штатах. Однако в последнее время он превратился в важнейшую проблему миро­вой политики и, соответственно, политической науки. Понятие «феде­рализм» имеет два значения. В узком смысле оно обозначает взаимо­отношения между различными правительственными уровнями, в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.

Типология федерализма

Становится все более очевидным, что сам федерализм, если исполь­зовать взятую из биологии аналогию, является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов. Первый из них (именно его, как правило, имеют сегодня в виду, когда говорят о федерализме) — федерация (federation) — представляет собой форму организации госу­дарственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г. Фе­дерация предполагает учреждение единого центрального правительст­ва, в пределах охвата которого формируется политая, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образо­ванием в целом. Полномочия центрального правительства делегируют­ся ему населением всех составляющих политик) единиц. Оно имеет пря­мой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц. К классическим современным федерациям можно отнести США, Швейцарию и Канаду.

Второй подвид — конфедерация (confederation) — был общепри­знанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устрой­стве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной сте­пени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над централь­ным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедера­ции каких-то ее членов не требуется согласия остальных — подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы конфедерации — Ахейский союз[1] и Республика Соединенных провинций[2]. Лучшим примером современ­ной конфедерации может служить Европейский союз.

Третий подвид — федератизм (federacy) — асимметричные взаи­моотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза яв­ляется охранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении феде­ративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется «содружеством» («commonwealth»). Именно таким обра­зом построены взаимоотношения этой страны с Пуэрто-Рико и Гуамом.

Четвертый подвид — ассоциированная государственность (as­sociated statehood) — сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федератив­ной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сто­рон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при каких-то специально оговоренных условиях. Подоб­ного рода взаимоотношения установлены между Соединенными Шта­тами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами — с другой.

Помимо уже названных, существуют и другие — квазифедератив­ные — формы, в том числе:

1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);

2) лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным протекто­ратом Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная регионализация (например, Италия);

5) конституциональное самоуправление (например, Япония). Каждая из данных форм или конкретных их вариаций предлагает свое собственное решение неких специфических проблем управления, встающих в этом мире, но все они призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единого управления политией в целом с доста­точным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократи­ческому самоуправлению всего государства либо его составляющих. В XX столетии (начало этому процессу было положено Октябрьской ре­волюцией в России) некоторые тоталитарные режимы, стремясь укре­пить свою власть, воспользовались тем, что они называли федерализ­мом, предоставив минимально необходимый уровень культурной авто­номии проживающим на их территории этническим группам. В после­дующие годы между исследователями федерализма развернулись дис­куссии о том, есть ли действительные основания рассматривать подоб­ные формы в рамках тоталитарных систем в качестве федеративных. Часть ученых утверждала, что поскольку по самой своей сути федера­лизм — это средство укрепления демократического республиканизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъ­емлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. Другие, не отрицая справедливость подобных утверждений, доказыва­ли, что воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-конституцион­ную силу местным этническо-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченном виде. Как показало дальнейшее развитие событий, правы были и те, и другие.

Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже Югославия, где режим был относительно мягким, раскололись, и по меньшей мере в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кро­вопролитие. В то же самое время формирование на территории распав­шихся образований новых государств происходило в рамках установленных ранее федеральных границ и преподносилось как обретение каждой из входивших в состав федерации этнических единиц суверенитета и не­зависимости. Несомненно также, что для установления и/или поддер­жания мира — по крайней мере в двух случаях из трех названных — потребуются какие-то альтернативные федералистские решения.

Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федера­лизм — это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конститу­циях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения.

Сравнительный анализ федерализма

Повсеместное распространение компаративных методов в изучении федерализма объясняется теми же причинами, по которым компарати­вистика обрела столь высокую популярность в других областях науки. Сравнительный анализ позволяет: 1) лучше понимать самих себя; 2) использовать опыт других народов, сталкивающихся с теми же или аналогичными проблемами; 3) располагать большим объемом инфор­мации, обеспечивающим возможность более глубокого проникновения . в предмет; 4) совместно со специалистами из других стран разрабаты­вать теоретические вопросы, что благотворным образом сказывается на работе каждого из них. Федерализм как предмет исследования хорош тем, что в него изначально встроены механизмы проверки и оценки аде­кватности результатов анализа: каждое плодотворное теоретическое положение должно иметь соответствующее практическое воплощение и наоборот. Конечно, то же самое, вероятно, можно сказать и о других объектах, изучением которых занимаются политические науки; однако при исследовании федерализма и теоретическое, и практическое изме­рения особенно необходимы. Теория федерализма должна получить подтверждение практикой, а любой опыт по практическому воплоще­нию федералистских проектов, чтобы быть действительно федералист­ским, должен отвечать определенным теоретическим требованиям.

Сравнительные исследования федерализма можно, в первом при­ближении, подразделить на 3 основные группы:

1) федерализм в англоязычных странах, в том числе колониальный федерализм, например в Британской империи;

2) федерализм в германоязычных странах, прежде всего в Германии и Швейцарии;

3) федералистские идеологии и проекты, выдвигаемые по большей части философами — сторонниками утопических федеративных сис­тем.

Компаративистские исследования затрагивают 6 важнейших аспек­тов федерализма: 1) теорию; 2) институты; 3) конституции, в том числе конституционные законы; 4) основы, т.е. учреждение или организацию федеративных систем; 5) функции, или систему взаимоотношений уп­равленческих структур различных уровней; 6) финансовые вопросы, к примеру, распределение налоговых поступлений и расходов. К этому можно добавить и еще один аспект — примеры функционирования фе­деративных систем и проблемы, возникающие при воплощении феде­ративной организации в жизнь. Плодотворная работа проведена и ве­дется по всем названным направлениям.

В исследованиях поднимаются следующие вопросы теории и прак­тики федерализма: 1) конституции федеративных систем, в том числе процессы конституционального конструирования и самоорганизации, лежащие в основе федеративных государств; 2) институциональная

 структура федеративных и использующих федеративные механизмы систем, в первую очередь формы и структуры федерированных единиц и центрального правительства, в котором такие единицы и их граждане имеют свою долю; 3) проблемы совместного отправления и разделения власти или полномочий меящу центральным правительством и прави­тельствами федерированных единиц либо их представителями или за­меняющими их органами; 4) учреждение и сохранение раздельных ин­ститутов центрального правительства и правительства федерирован­ных единиц; 5) особое сочетание процессов самоуправления и долевого правления и обрамляющие их институциональные структуры, которые в каждой федеративной системе могут иметь свою специфику, но — чтобы федерализм успешно функционировал — во всех случаях долж­ны быть внутренне сбалансированы; 6) распределение и разделение финансовых полномочий и ответственности, статьи формирования до­хода и расходов; 7) различия между симметричными и асимметричными федеративными образованиями.

Хорошо известно, что не бывает абсолютно одинаковых федератив­ных систем; в каждой из них достигнуто свое отношение соучастия во власти ее разделения. Так, в отличие от германоязычных стран, где ши­рота полномочий центральных правительств обычно уравновешивает­ся передачей институтам федерированных единиц функций управления непосредственной реализацией этих полномочий, в англоязычных фе­деративных системах важнейшие конституционные функции, как пра­вило, осуществляются раздельными для каждого уровня управления институтами. Это одна из причин, почему институты, механизмы и про­цедуры одной федеративной системы так трудно пересадить в другую, предварительно не внеся в них существенные изменения, которые по­зволили бы приспособить их к иным условиям.

Весьма разнятся между собой и типы общего баланса или искомого соотношения соучастия во власти и ее разделения, присущие федера­циям и конфедерациям, симметричным и асимметричным федератив­ным образованиям, а также иным формам федеративного устройства. Другими словами, сильный Европейский союз — это не Соединенные Штаты Европы. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией, во втором — речь шла бы о федерации, т.е. о совсем ином типе федера­тивного устройства. Более того, в свете европейской политической культуры Соединенные Штаты Европы были бы гораздо более бюро­кратизированным и ориентированным на исполнительную власть госу­дарством, чем Соединенные Штаты Америки. Этот факт должен сыграть свою роль при решении вопроса о том, преобразовывать ли ЕС в федерацию или нет.

---

Дата добавления: 2018-10-27; просмотров: 565; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!