Соотношение публичного и частного в аграрном праве

Аграрное право

 

Предисловие

 

Предлагаемый читателю учебник подготовлен коллективом кафедры аграрного и экологического права и учеными-юристами, сотрудничающими с Московской государственной юридической академией, в соответствии с государственным стандартом, учебным планом Академии, учебной программой, утвержденной ученым советом МГЮА.

Данная книга сохраняет правовые традиции, сложившиеся в советской и российской высшей юридической школе и юридической науке, и максимально приближена к потребностям практики, нуждающейся в высококвалифицированных юридических кадрах, способных обеспечить реализацию современного аграрного законодательства.

Учебник подготовлен с учетом достижений в области правоведения и юридической практики, педагогического и практического опыта работы авторов с использованием учебных, учебно-методических и научных трудов в различных областях юриспруденции.

Достаточно широко в учебнике использованы, в частности, гражданское законодательство и гражданско-правовая доктрина при исследовании таких институтов, как правовое положение субъектов сельского хозяйства, правовой режим их имущества, договорные отношения в сельском хозяйстве и др.

Можно надеяться, что в этих условиях книга будет замечена как учеными и практиками-специалистами по аграрному, экологическому, земельному и гражданскому праву, аспирантами и студентами юридических академий, институтов, факультетов, так и более значительным кругом читателей, заинтересованных в изучении аграрного права как самостоятельной отрасли права.

Авторский коллектив благодарит доктора юридических наук, профессора З.С. Беляеву, которая любезно согласилась ознакомиться с рукописью учебника и сделала весьма интересные и полезные замечания.

 

Общая часть

 

Глава I. Аграрное право как самостоятельная отрасль
в системе права Российской Федерации

 

§ 1. Понятие аграрного права как отрасли права и ее место
в системе права Российской Федерации

 

В научной и учебной правовой литературе в обобщенном виде аграрное право в качестве юридического понятия сформулировано как "комплексная специализированная отрасль права, которая представляет собой связанную внутренним единством систему взаимосвязанных правовых норм, регулирующих аграрные (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) общественные отношения в сфере сельскохозяйственной производственной и связанной с ней иной деятельности"*(1). Это определение вытекает из достаточно аргументированного понятия аграрного права как отрасли права.

Существуют еще имеющие давнюю историю проблемы относительно определения юридической природы аграрного права и его места в системе советского (ныне российского) права.

Первая проблема состоит в признании или непризнании аграрного права как самостоятельной отрасли права. Дискуссия, разгоревшаяся по этому вопросу в 1970-х годах и продолжавшаяся в течение всего дореформенного периода, выявила три подхода к решению проблемы:

1) состоявшейся самостоятельной отраслью права в системе советского права считается сельскохозяйственное право;

2) аграрное право признается как наука и как учебная дисциплина в силу их объективной необходимости, но не признается в качестве отрасли права в силу отсутствия однородного предмета, метода регулирования и кодификационного акта;

3) аграрное право является подотраслью хозяйственного (предпринимательского) права.

С третьей позицией можно согласиться лишь в том, что основная часть сельскохозяйственной деятельности как объекта аграрных отношений действительно несет характер предпринимательства, однако значительная ее доля не является таковой - это ведение личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, т.е. той сферы, где задействованы десятки миллионов граждан, осуществляющих сельскохозяйственное производство для удовлетворения своих личных потребностей.

Также аграрному праву присуща такая специфическая сфера регулирования, как не являющиеся непосредственно аграрными отношениями, но тесно связанные с ними общественные отношения в сфере социального развития села.

Позиция полного отрицания аграрного права в качестве самостоятельной отрасли в общей системе права несостоятельна, поскольку не дает ответа на вопрос: к какой отрасли принадлежат (что обслуживают?) нормативные правовые акты как источники права, в своей совокупности составляющие самостоятельную отрасль законодательства - аграрное законодательство, объектом правового воздействия и сферой действия которого является то же, что и для аграрного права, - сельскохозяйственная деятельность, сельское хозяйство как отрасль экономики.

В настоящее время дискуссия по данной проблеме не ведется, однако в учебной литературе непризнание аграрного права отраслью права сохраняется*(2).

Вторая проблема вытекает из комплексного характера аграрного права, которым обусловлено место этой отрасли в системе права как вторичного образования, согласно теоретической конструкции комплексных отраслей права, разработанной известным ученым С.С. Алексеевым. В ряде своих публикаций автор начиная с 1975 г. неоднократно обосновывал концепцию о подразделении всех отраслей права на:

профилирующие, базовые отрасли: конституционное право (самое базовое для всей системы), гражданское, административное, уголовное (материальные отрасли) и соответствующие им гражданское процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное (процессуальные отрасли) право;

специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества: трудовое, земельное, финансовое право, право социального обеспечения, семейное, уголовно-исполнительное право;

комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей: торговое право, право прокурорского надзора, морское право*(3).

В более ранних работах С.С. Алексеев систему права подразделял на две структуры: традиционную и комплексную, которую он называл вторичной*(4). Исходя из этого в научной и учебной литературе аграрное право "относится к вторичным комплексным правовым формированиям"*(5), которые по своей сущности не могут признаваться самостоятельными, поскольку в аграрном праве предмет регулирования составляют не единые однородные общественные отношения, как это имеет место в традиционных, самостоятельных отраслях права, а органический комплекс, хотя и тесно связанных между собой, но по своей социально-экономической и правовой сущности достаточно разнородных общественных отношений*(6).

С таким подходом к определению юридической природы аграрного права и его места в системе (структуре) права вряд ли можно согласиться.

Во-первых, в общей теории права существует точка зрения, полностью отрицающая возможность существования комплексных отраслей права*(7).

Во-вторых, комплексность как юридически значимая характеристика отдельных отраслей права со сложным предметом регулирования в современной и неуклонно развивающейся системе права теряет смысл, поскольку одновременно происходит дифференциация и интеграция правового регулирования отдельных сфер общественной жизни, а главное, признак "комплексность" становится все более присущим и традиционным (профилирующим) отраслям (гражданское право, административное право), и специализированным (трудовое право).

В-третьих, автор приведенной трехчленной классификации отраслей права существенно скорректировал свою концепцию, отмечая, что в "настоящее время формируются своеобразные сферы комплексного характера, юридически опосредующие новые "слои социальности" (экологическое право, информационное право, предпринимательское право), и, более того, нарастает тенденция их перерастания в основные отрасли"*(8). Для аграрного права отмеченное явление - уже реальный факт, тем более что его предшественник - колхозное право - был признан основной отраслью права, несмотря на комплексный характер предмета. Итак, аграрное право - самостоятельная однопорядковая, основная, специализированная отрасль права.

Само понятие "вторичность" (нормы права, отрасли права) растяжимо. Если говорить о нормах, содержащихся в аграрных законах и иных нормативных правовых актах, но по предмету регулирования являющихся смежными с традиционными и иными отраслями права (правовые нормы, специфично регулирующие отношения в сельскохозяйственных организациях), то для аграрного права они по своей генеалогии первичны, а для первых названных отраслей - вторичны (они называются, например, нормы трудового права, содержащиеся в иных нормативных правовых актах). Иное дело, когда отдельные нормы или целые правовые институты являются по своему предназначению и роли источниками прежде всего аграрного права, но содержатся в отраслях законодательства, относящихся к иным отраслям права. Такие нормы или их совокупности, безусловно, для аграрного права вторичны, для первоисточников и соответствующим им отраслям права - первичны. Примерами тому служат нормы об особенностях несостоятельности (банкротства) сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, помещенные в предпринимательском Федеральном законе от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. от 3 декабря 2008 г.) или в гл. 26 *(9) "Система налогообложения для сельскохозяйственных производителей (единый сельскохозяйственный налог)"*(10) НК РФ. В том, что аграрное право может быть признано абсолютно самостоятельной отраслью права, во всяком случае, представлять самостоятельную специальную сферу правового регулирования, можно убедиться даже на примере США с их совершенно иной правовой системой, с господством судебного прецедента.

Особенности аграрного права в США состоят в следующем. Законы, регулирующие сельское хозяйство, обычно относятся к одной из трех категорий: 1) общее право, которое относится к вопросам как сельского хозяйства, так и к другим; 2) специальное право, которое развивается в ответ на специальные потребности сельскохозяйственного производителя и является особым по отношению к общим правовым правилам; 3) специальное право, включающее систему подзаконных актов по сельскому хозяйству исполнительных органов государственной власти. При этом основными в аграрном праве являются вторая и третья категории. Что же касается первой категории источников права, то в сельском хозяйстве преимущественно используется метод исключения из общих правил. Например, на работодателей-фермеров не распространяется федеральное трудовое законодательство, и во многих штатах фермеры не включены в общие положения об оплате труда. Единый торговый кодекс (ЕТК) имеет особые положения для "фермерских товаров". Различные положения Кодекса не распространяются на животноводческую продукцию, особые положения касаются торговли фермерами. В Кодекс о банкротстве включена глава о несостоятельности фермеров. Закон Капера-Вольстеда, именуемый Законом о кооперации, исключает сельскохозяйственные кооперативы из-под действия основных ограничений антимонопольного законодательства, если такие кооперативы состоят из фермеров, т.е. лиц, занимающихся посадкой деревьев и выпасом скота, а также занятых в сельскохозяйственном производстве.

Конституция США предоставляет возможность широкого регулирования сельского хозяйства на федеральном уровне, обеспечивая его верховенство. Например, федеральное законодательство распространяется не только на междуштатную торговлю, но и на внутриштатную деятельность, если последняя оказывает воздействие на международную торговлю. Причем многие федеральные законы в области сельского хозяйства были приняты в период депрессии 1930-х годов: в частности, Закон о соглашениях в области маркетинга сельскохозяйственной продукции, Закон о зернохранилищах, Программа министерства сельского хозяйства в области государственного контроля и контроля качества. Несколько законов относятся к более раннему периоду. Так, Закон об упаковках и складах, регулирующий животноводство, был принят в 1921 г., а упомянутые закон Капера-Вольстеда, закон о фьючерсах по зерну, регулирующий торговлю сельскохозяйственными фьючерсами, - в 1922 г. Закон о реформировании сельского хозяйства 1936 г. - последователь Закона о реформировании сельского хозяйства 1933 г. - создал основу для современной федеральной политики в области контроля за производством, поддержки цен и доходов. Закон о сельском хозяйстве 1949 г. также является важным источником современного права. Многие новые правовые положения были приняты в качестве поправок к Закону 1949 г. Закон о продовольственной безопасности 1985 г. определил новые ориентиры для многих традиционных программ министерства сельского хозяйства США. Начиная с 1939-х годов в США периодически принимаются законы, регламентирующие объемы производства и сбыта продукции основных сельскохозяйственных культур, либо стимулирующего, либо сдерживающего фактора.

Сельскохозяйственное производство регулируется как федеральным, так и штатным законодательством. Штаты отвечают за охрану здоровья и безопасность граждан. Регулирование сельского хозяйства в них осуществляется путем лицензирования производства и маркетинга. В некоторых областях существует параллельно федеральное и штатное регулирование, при этом прерогатива принадлежит федеральному закону.

Роль государства в сельском хозяйстве в значительной степени предназначена для защиты сельскохозяйственных производителей путем: поддержки ценообразования; доходов; субсидирования через государственные программы страхования урожая, охраны почв, финансирования и кредитования фермеров; ирригации, борьбы с наводнением и регулирования товарообмена. На защиту потребителей нацелены такие программы, как стандарты, инспекция, ветеринария и фитосанитария, научные исследования, продовольственная безопасность, стандарты качества, поддержка цен, квоты поставки на рынок. И это все расценивается в США как сельскохозяйственное право, которое в части ведомственного регулирования относится к специальной сфере права, наиболее важной чертой которого является административный характер. Причем соответствующие правила устанавливаются административными агентствами министерства сельского хозяйства США и других федеральных ведомств, а не законодательством или судами.

Одним словом, сельское хозяйство США - единственная отрасль страны, регулируемая федеральным министерством в целях защиты специальных потребностей отрасли отдельно от общей экономической политики правительства.

 

Система аграрного права

 

Аграрное право как и любая другая отрасль права представляет собой систему взаимосвязанных правовых институтов (субинститутов), совокупность правовых норм которых предназначена для правового регулирования относительно однородных отношений (групп отношений), обладающих своей спецификой. В литературе в числе основополагающих институтов аграрного права, кроме реально действующих (обеспеченных совокупностью соответствующих норм и нормативных правовых актов), выделяются и не существующие институты (не присущие этой отрасли права либо дублирующие другие институты), такие как:

- организационно-правовые формы управления делами в сельскохозяйственных коммерческих организациях и иных сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- договорные отношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- правовой режим имущества сельскохозяйственных коммерческих организаций и других сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- защита прав и юридическая ответственность за нарушение аграрного законодательства*(11).

Что касается системы аграрного права как отрасли права, то в число ее подразделений прежде всего входят такие общие институты, как

1) правовые основы продолжающихся земельной и аграрной реформ;

2) организационно-правовые формы сельскохозяйственной деятельности с подинститутами по отдельным их разновидностям: хозяйственные общества и товарищества; унитарные государственные и муниципальные предприятия; крестьянские (фермерские) хозяйства; садоводческие и огороднические объединения; личные подсобные хозяйства. Более того, значительная совокупность норм и специфика регулирования соответствующих отношений, закрепленных в специальном Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(12), с учетом преобладания кооперативов как субъектов сельскохозяйственной деятельности позволяет выделить данную сферу правового регулирования в качестве самостоятельной подотрасли аграрного права;

3) правовые основы государственного регулирования сельскохозяйственной деятельности с подинститутами:

- организационно-правовая система государственного управления сельскохозяйственной деятельности;

- правовые основы государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- правовые основы государственного регулирования рынков сельскохозяйственной продукции;

4) правовые экологические требования к сельскохозяйственной деятельности с подинститутами по видам природных ресурсов и объектов окружающей среды;

5) особенности правового регулирования трудовых отношений в сельскохозяйственных организациях с подинститутами:

- тарифные системы;

- системы оплаты труда;

- режим труда и отдыха;

- охрана труда;

6) правовое регулирование селекционной деятельности, семеноводства и племенного животноводства с соответствующими подинститутами;

7) правовое регулирование предотвращения возникновения, распространения и ликвидации опасных вредителей и болезней растений и животных, а также заболеваний граждан с подинститутами:

- ветеринария;

- карантин;

- безопасное обращение с ядохимикатами.

Названные институты аграрного права как отрасли права являются основой содержания аграрного права как учебной дисциплины.

Однако учебный курс по аграрному праву, как и наука аграрного права, не могут ограничиваться целью только содержательного (обзорного) или логически-аналитического изучения аграрного права как отрасли права (соответствующего законодательства и иного нормативного правового арсенала). В их задачу входит системное изучение основных теоретических (общеправовых и специальных) положений (постулатов), принципов и других факторов, определяющих вкупе фундаментальную основу как учебного курса, так и науки. Поэтому важнейшими их составными частями является раскрытие особенностей аграрного права как отрасли российского права и ее источников.

И, наконец, в качестве факультативной для аграрного права как учебного курса и обязательной для аграрного права как отрасли аграрно-правовой науки в настоящем издании учебника предлагаются две главы: "Особенности осуществления земельной и аграрной реформ в странах Центральной и Восточной Европы" и "Регулирование аграрных отношений в зарубежных странах".

 

§ 3. Понятие и предмет правового регулирования
как основной критерий аграрного права

 

Аграрное право (в пер. с англосаксонского языка - земледельческое, сельскохозяйственное) - весьма сложное правовое явление в российской системе права, характеризующееся ярко выраженной спецификой предмета и метода как основных критериев отграничения данной отрасли от других отраслей права.

В учебной и монографической литературе*(13) последних лет аграрное право называется новой, формирующейся отраслью права. С этим можно согласиться лишь в аспекте содержания норм права, структуры отрасли права. Однако при таком подходе новыми (и даже формирующимися) можно считать и основные (фундаментальные) отрасли материального права (конституционное, гражданское, административное и др.), которые сформировались в процессе проведенной в 90-е годы XX в. реформы правовой системы Российской Федерации. Поэтому несправедливо игнорировать исторический аспект возникновения, становления и развития самой отрасли права и специфики ее предмета и метода.

Особенность регулируемых правом общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования как материальный критерий деления права на отрасли, был выдвинут юридической наукой в ходе дискуссий в 1938-1840 гг. В связи с этим система права была подразделена на десять отраслей: государственное, административное, трудовое, земельное, колхозное, бюджетно-финансовое, семейное, гражданское, уголовное и судебное (в последнем позднее были выделены процессуальные отрасли). На очередной дискуссии, проведенной в 1981 г. журналом "Советское государство и право", был сделан вывод о двух критериях деления права на отрасли - предмете и методе. Таким образом, у аграрного права есть "прародитель" - колхозное право, которое было поставлено в один ряд с более ранними, фундаментальными отраслями права. К тому времени (70-е годы) фактически сформировалось сельскохозяйственное право как новая отрасль права, воплотившая в себя и основные институты предшествующей ей отрасли колхозного права помимо права государственных сельскохозяйственных предприятий. Поэтому формально юридически современное аграрное право как отрасль права можно считать преемницей советского сельскохозяйственного права, хотя степень преемственности ее содержания незначительна.

В настоящее время аграрно-правовая доктрина исходит из более широкого перечня критериев аграрного права как отрасли права. Кроме предмета и метода в число системообразующих признаков формирования аграрного права входят дополнительно:

1) учет специфики сельскохозяйственного производства, сельскохозяйственной деятельности в целом;

2) политическая заинтересованность государства в совершенствовании правового регулирования отношений в сельском хозяйстве, что наиболее последовательно выражается и юридически закрепляется в основных направлениях аграрной политики государства;

3) наличие сельскохозяйственного (аграрного) законодательства*(14).

Итак, предметом аграрного права является прежде всего определенная совокупность общественных отношений, присущая только данному праву, называемая аграрными отношениями. Это отношения, которые непосредственно связаны с производством сельскохозяйственной продукции, ее переработкой, хранением, реализацией.

По предметному признаку в состав понятия "аграрные отношения" входят: а) земельные; б) имущественные; в) трудовые; г) организационно-управленческие, которые не образуют органически единого отношения, но, будучи тесно взаимосвязанными, представляют собой целостное образование как сложный специфический комплекс.

В аграрно-правовой литературе признана важной научная классификация аграрно-правовых отношений по их видам в рамках двух групп: внутренние отношения, правовое регулирование которых, по существу, является ядром аграрного права, и внешние. (Подробно классификация и содержание этих групп аграрных правоотношений изложены в гл. 3 учебника.) Таким образом, земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие отношения именно в группе внутренних правоотношений неразрывно связаны между собой. Так, в сельскохозяйственных коммерческих организациях земельные отношения носят имущественный характер, поскольку используемые ими земельные участки являются (за редким исключением) общей долевой собственностью их членов (участников). Трудовые отношения (организация, нормирование, оплата, охрана труда) строятся на основе строгого учета качества почвы, отдельных сельскохозяйственных угодий, землеустроительных характеристик их частей.

Взаимосвязь и взаимообусловленность аграрных правоотношений основываются на специфике объекта этих отношений - на сельскохозяйственной и связанной с ней иной хозяйственной деятельности. (Подробнее об этом см. § 5.)

 

Методы аграрного права

 

В общей теории существуют разные подходы к определению метода правового регулирования общественных отношений. Общепризнано, что метод правового регулирования общественных отношений означает способы (приемы, средства) воздействия права на поведение людей. При этом метод рассматривается как "особые способы, средства, приемы, используемые при правовом регулировании определенного, качественно своеобразного вида общественных отношений"*(15). Речь идет о совокупности способов (приемов, средств).

В цивилистической науке, наоборот, распространена точка зрения, согласно которой в методе выражается какой-либо один способ опосредования общественных отношений (например, для гражданского права - юридическое равенство сторон).

В науке хозяйственного (предпринимательского) права существует широкий взгляд на метод правового регулирования, который представляет его в качестве единого метода правового регулирования в данной отрасли, состоящего из взаимодействующих элементов: дозволение, предписание, запрет. Но есть и иная позиция: в хозяйственном (предпринимательском) праве используется несколько методов правового регулирования: обязательных предписаний, автономных решений (метод согласования и метод разрешения), рекомендаций.

Особенности метода правового регулирования характеризуют следующие элементы:

основания возникновения прав и обязанностей участников правоотношений;

способы взаимосвязи прав и обязанностей участников правоотношений;

характер юридических средств обеспечения прав и обязанностей в правоотношении (особенность санкций, юридических процедур и др.).

На этом основании в общей теории принято выделять два основных метода регулирования: диспозитивный и императивный. В учебной литературе по предпринимательскому праву отмечается, что данная комплексная отрасль имеет два основных метода регулирования отношений: равенства и подчинения, а все остальные методы выступают в качестве вторичных, производных способов регулирования отношений в сфере предпринимательства*(16).

В названных двух классификациях основных методов правового регулирования вовсе не присутствуют их различия, они взаимосвязаны: методы равенства и подчинения означают особенности положения сторон правоотношения, а диспозитивный и императивный методы - соответствующие им способы обеспечения такого положения. В свою очередь, диспозитивный метод характеризуется способом дозволения, основанном на принципе "разрешено все, что не запрещено законом", а императивный метод, наоборот, способами запретов, предписаний, ограничений, основанных на принципе "запрещено все, что не разрешено законом".

Аграрное право, как уже сказано, - отрасль права, предметом регулирования которой являются аграрные отношения - земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие, финансовые. Несмотря на разногласия среди ученых-правоведов в подходе к определению методов правового регулирования общественных отношений, присущих конкретной отрасли права, общепризнано, что каждая из традиционных отраслей права имеет свой специфический метод правового регулирования. Профессор С.А. Боголюбов характеризует методы правового регулирования в аграрном праве с позиции частноправовых и публично-правовых начал*(17). По этому критерию общая теория относит земельное право (соответственно земельные отношения), трудовое право (трудовые отношения) и гражданское право (имущественные отношения) к частноправовым, а административное, финансовое - к публично-правовым, основанным на отношениях равенства и власти и подчинения.

Однако на современном этапе развития российской правовой системы указанное деление отраслей права (и соответственно предмета и метода регулирования) в значительной мере утратило абсолютный характер, обрело некоторую условность, поскольку каждая из материальных отраслей российского права утратила чистоту своего предмета, в той или иной мере становясь тоже комплексными отраслями. Так, в гражданском праве стали заметны нормы, имеющие юридическую административно-правовую природу; то же можно сказать и о трудовом праве. В административное право, предметом которого являются вертикальные отношения, основанные на принципе власти и подчинения, проникают горизонтальные отношения, регулируемые административным договором на основе равенства сторон.

Все указанные явления характерны и для аграрного права, регулирующего земельные, трудовые отношения, в правовом регулировании которых сочетаются методы равенства сторон и власти и подчинения, соответственно диспозитивный и императивный методы. Соотношение этих методов особенно четко проявляется при регулировании внутрихозяйственных (корпоративных) отношений. Например, свобода распоряжения правом на земельную долю участника (члена) сельскохозяйственной организации ограничена рядом публичных требований, связанных с определением местоположения выделяемого участка, соблюдением преимущественного права на покупку земельного участка у субъектов Федерации и др. При последовательном ведении внутреннего хозрасчета на практике применяются договоры между администрацией сельскохозяйственной организации и ее структурным подразделением, которые опосредуют вертикальные организационно-управленческие отношения по методу равенства сторон. Таким образом, справедливо мнение академика В.Н. Кудрявцева о том, что идея полной адекватности метода и предмета правового регулирования в известной мере консервативна и противоречит современным тенденциям комплексного развития законодательства*(18).

Итак, поскольку предметом аграрного права являются неоднородные, но связанные между собой земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие отношения, постольку этой отрасли права в наибольшей степени, чем другим отраслям права, свойственны разные методы правового регулирования, преобладание одного из которых и соотношение его с иными методами определяются особенностями каждого института аграрного права.

 

§ 5. Иные критерии (системообразующие факторы)
формирования аграрного права как отрасли права

 

Особенности сельскохозяйственной деятельности. Сельское хозяйство как отрасль национальной экономики обладает существенными особенностями, учитываемыми аграрной политикой и аграрным правом. "Есть особенности земледелия, которые абсолютно неустранимы. ... Вследствие этих особенностей крупная машинная индустрия в земледелии никогда не будет отличаться всеми теми чертами, которые она имеет в промышленности"*(19).

Суть особенностей состоит в следующем.

1. Ведение сельскохозяйственного производства органически связано с использованием земли и природной среды. При этом земля служит не пространственным базисом как в других отраслях, а главным, незаменимым средством производства, и результаты его во многом (если не всецело) зависят от качества земли, ее плодородия, местоположения.

2. Сельское хозяйство основано на использовании биологических факторов - растений и животных. Регулирование производства в этой отрасли связано с использованием законов не только экономических, но и биологии, поскольку режим сельскохозяйственной деятельности подчинен естественно-биологическим факторам. Биологические процессы имеют определенные циклы, определенную продолжительность в течение года.

3. Ритм и результаты сельскохозяйственного производства, сроки, методы и технологии проведения тех или иных работ во многом зависят от погодно-климатических условий.

4. На организацию производства, режим труда и отдыха, степень занятости влияют такие неустранимые особенности сельскохозяйственного производства, как его сезонность, продолжительность работы неполный год (особенно в земледелии).

5. В земледелии и некоторых отраслях животноводства (например, выращивании крупного рогатого скота на мясо) существует разрыв во времени между затратами труда и получением продукции, нет регулярного получения ее, что диктует неизбежность краткосрочного кредитования и учета этого фактора при оценке финансового состояния производителя сельскохозяйственной продукции во взаимоотношениях с кредиторами, установления системы организации оплаты труда, присущей только сельскохозяйственным организациям.

6. Сельскохозяйственная деятельность пространственно рассредоточена, в земледелии носит мобильный характер, что предъявляет особые требования к охране труда.

7. Значительные различия в природно-экономических условиях ведения сельского хозяйства по зонам страны вызывают дифференцированный подход к правовому регулированию отдельных аграрных отношений и активное региональное правотворчество.

Указанные и другие особенности ведения сельскохозяйственного производства, неизбежные существенные колебания в его результатах под влиянием погодно-климатических условий отражаются на режиме имущества субъектов сельскохозяйственной деятельности, формировании и движении их уставных (паевых) фондов, резервных, страховых фондов и на соответствующем их правовом регулировании.

На структуре общественных отношений, являющихся предметом регулирования в рамках аграрного права, сказываются и особенности субъектов данной отрасли права.

В России сельское хозяйство исторически было первой отраслью общественного производства. Таким остается и в наши дни. О значении этой отрасли хорошо сказано в классической политэкономии: "Производство продуктов питания является самым первым условием жизни непосредственных производителей и всякого производства вообще...".*(20)

Чтобы понять специфику субъектного состава современных аграрных правоотношений (правовое положение каждой категории субъектов охарактеризовано в последующих главах), необходимо воспроизвести справочные характеристики и истории возникновения некоторых из них. Это касается таких категорий, как колхозы, совхозы, аграрно-промышленный комплекс (АПК), которые не обозначены в гражданском законодательстве, но "живут" в аграрном праве и правоприменительной практике.

Система сельского хозяйства в СССР сложилась в результате длительного и сложного процесса аграрных преобразований и социалистического переустройства деревни после Октябрьской революции. В соответствии с Декретом о земле от 27 октября 1917 г. была осуществлена национализация земли. Земля стала общенародной собственностью. Помещичьи земли без выкупа переходили в уравнительное распределение среди крестьян. Часть из них передавалась совхозам.

Совхозы первоначально создавались на месте конфискованных нетрудовых хозяйств - помещичьих имений, хозяйств на церковно-монастырских землях и землях царской фамилии. В конце 1920-х годов в стране насчитывалось 3988 совхозов, которые занимали (по разным оценкам) лишь 2-6% бывших помещичьих земель. Совхозы (сокращенно от слов "советское хозяйство") изначально и до 1990 г. представляли собой крупные государственные сельскохозяйственные предприятия.

В последующие годы совхозы создавались за счет государства на свободных землях. Особую роль в снабжении городского населения продуктами питания, которые было невыгодно возить на дальние расстояния (молоко, картофель, овощи, фрукты) сыграли пригородные совхозы, создаваемые уже с весны 1918 г. В числе первых из них был подмосковный совхоз "Лесные поляны", созданный в 1920 г. Его директором был известный государственный деятель В.Д. Бонч-Бруевич по совместительству с основной работой в Совнаркоме. Широкая организация совхозов началась в конце 20-х - начале 30-х годов XX в. Но наиболее массовое создание совхозов на базе реорганизованных колхозов относится к 60-м годам прошлого века в период первой глобальной экономической реформы в стране.

Колхозы как юридическая категория вошли в жизнь после принятия Третьим Всесоюзным съездом колхозников в 1969 г. Примерного устава колхозов. До этого термин "колхозы" имел собирательное значение, объединяя три самостоятельные организационно-правовые формы кооперативного ведения сельского хозяйства:

а) сельскохозяйственные коммуны, созданные в первые годы Советской власти, характерной чертой которых являлось полное обобществление средств производства (техника, инвентарь, скот, землепользование), труда и уравнительное распределение доходов между членами коммуны, они не вели личное подсобное хозяйство - их потребление и бытовое обслуживание полностью базировалось на общественном хозяйстве;

б) товарищества по совместной обработке земли (ТОЗы), составлявшие до массовой коллективизации крестьянских хозяйств 60% всех коллективных хозяйств (колхозов), в них обобщались техника и труд;

в) сельскохозяйственная артель - форма добровольного объединения крестьян для ведения коллективным трудом крупного обобществленного хозяйства, которая была признана после 1935 г. единственно правильной формой колхозов на весь период социализма. Примерный устав сельскохозяйственной артели был разработан на Втором съезде колхозников и утвержден СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. Устав закрепил обобществление всех основных и оборотных средств производства и труда, распределение доходов в соответствии с количеством и качеством труда каждого члена артели, наличие в каждом колхозном дворе личного подсобного хозяйства.

Четвертый Всесоюзный съезд колхозников (1988 г.) принял новый Примерный устав колхозов, в котором были установлены основные положения кооперативной организации сельскохозяйственного производства в соответствии с принятым в том же году Законом СССР "О кооперации в СССР".

В Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (в ред. от 3 декабря 2008 г.) понятия "сельскохозяйственная артель" и "колхоз" означают лишь терминологическую разновидность производственных кооперативов.

К началу современного реформенного периода сельскохозяйственное производство осуществлялось тремя категориями субъектов сельскохозяйственной деятельности: колхозами, совхозами (при примерно равном их удельном весе по всем показателям), личными подсобными хозяйствами граждан (ЛПХ). Каждая из них по своим организационно-правовым параметрам и социально-экономической роли уникальна, не имела и не имеет сейчас аналогов в мире.

В настоящее время совокупность субъектов сельскохозяйственной деятельности представлена сельскохозяйственными коммерческими организациями всех организационно-правовых форм хозяйствования, установленных Гражданским кодексом РФ (производственные кооперативы, открытые и закрытые акционерные общества, полные товарищества и товарищества на вере, государственные и муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения), а также специфическими для аграрного права субъектами предпринимательской деятельности, которых нет ни в одной другой отрасли экономики, - потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства, индивидуальные предприниматели и непредпринимательские субъекты в лице граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, и садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Все перечисленные субъекты осуществляют сельскохозяйственную деятельность непосредственно и включаются в аграрные правоотношения напрямую.

Однако в предмет регулирования в рамках аграрного права, т.е. в аграрные отношения, косвенно входят три категории несельскохозяйственных коммерческих организаций, юридически обособленных от сельскохозяйственных, но производственно-экономически (технологически) тесно связанных с последними. Это так называемая сфера производственной инфраструктуры сельского хозяйства - организации, осуществляющие:

1) производственно-техническое обслуживание всех производителей товарной (т.е. для продажи) сельскохозяйственной продукции;

2) переработку сельскохозяйственной продукции;

3) производственно-техническое обеспечение производителей товарной сельскохозяйственной продукции.

Все эти организации являются открытыми акционерными обществами.

Совокупность субъектов непосредственно сельскохозяйственной производственной деятельности и названных несельскохозяйственных (перерабатывающих и обслуживающих) организаций представляет собой своеобразную организационно-хозяйственную структуру, входящую в систему ведения Министерства сельского хозяйства РФ и именуемую агропромышленным комплексом (АПК).

АПК как единый народнохозяйственный комплекс был легально сформирован и фактически функционировал во второй половине 70-х годов прошлого века в масштабе всего Советского Союза. Тогда АПК был представлен совокупностью отраслей народного хозяйства, связанных между собой и направленных на осуществление единой конечной цели - обеспечение потребностей населения в продуктах питания и в других изделиях (товарах народного потребления), вырабатываемых из сельскохозяйственного сырья. АПК включал в себя три сферы:

отрасли промышленности, поставлявшие сельскому хозяйству средства производства, а также сферы, занятые производственно-техническим обслуживанием сельского хозяйства;

собственно сельское хозяйство;

отрасли, занятые доведением сельскохозяйственной продукции до потребителя (заготовка, переработка, хранение, транспортировка и реализация).

Перед АПК были поставлены задачи: обеспечить согласованную работу всех его звеньев, совершенствовать производственно-экономическое сотрудничество сельского хозяйства с обслуживающими отраслями, улучшить экономические и их организационные взаимосвязи. Главной целью и конечным результатом развития сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса в 70-80-е годы прошлого века было удовлетворение потребностей населения в продуктах питания и товарах народного потребления, изготовляемых из сельскохозяйственного сырья.

Все предприятия и организации, входящие в АПК, подчинялись разным министерствам и ведомствам: Министерству сельского хозяйства СССР, Союзсельхозтехнике, Министерству мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерству заготовок сельскохозяйственной продукции СССР и др.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. "О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации" была создана единая система государственного управления в АПК в условиях осуществления аграрной реформы в составе: Минсельхоза России; минсельхозов республик в составе Российской Федерации; управлений (департаментов) сельского хозяйства краев, областей, автономных образований; комитетов продовольствия г. Москвы и Санкт-Петербурга; районных управлений (отделов) сельского хозяйства. В связи с приватизацией государственных предприятий, входящих в первую и третью сферы АПК, соответствующие министерства и ведомства были упразднены, а функции Минсельхоза России кардинально изменены, особенно в последние годы в связи с административной реформой 2004 г. Сегодня наиболее тесно связаны с Минсельхозом России перерабатывающие предприятия, предприятия, осуществляющие поставку сельскохозяйственной техники по лизингу в системе ОАО "Росагролизинг". Минсельхоз России является теперь федеральным органом исполнительной власти лишь по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.

Во многих нормативных правовых актах агропромышленный комплекс РФ упоминается в обобщенном смысле, однако точное легальное определение его как юридической категории отсутствует. Однако из содержания ряда действующих нормативных правовых актов можно сделать вывод, что агропромышленный комплекс Российской Федерации представляет собой деятельность совокупности всех юридических и физических лиц, производящих (или производящих и перерабатывающих) сельскохозяйственную продукцию, ведущих лесное хозяйство, а также промышленных предприятий, осуществляющих переработку сельскохозяйственной продукции, производственно-техническое обслуживание (ремонт техники, агрохимическое, водохозяйственное и др.) и материально-техническое обеспечение (предприятия Росагроснаба) в различных организационно-правовых формах.

В связи с рассмотренной существенной неоднородностью субъектов аграрного права в теории и законодательной технике возникла проблема легального определения понятий "сельскохозяйственная деятельность", "сельскохозяйственная продукция", "сельскохозяйственная организация".

Понятие сельскохозяйственная деятельность в нормативных правовых актах до сих пор отсутствует. В качестве его аналога логично использовать понятие сельскохозяйственное производство, под которым Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (в ред. от 3 декабря 2008 г.) признает "совокупность экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказания соответствующих услуг". Однако в этом определении спорно включение в состав видов экономической сельскохозяйственной деятельности оказание услуг предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению, которые согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности и продукции видов экономической деятельности (2005 г.) являются промышленными предприятиями (т.е. несельскохозяйственными). Неудачна также приведенная здесь (к сожалению, давно "гуляющая" по многим аграрным нормативным правовым актам) понятийная триада "сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие", так как в рамках сельскохозяйственной организации вся продукция, произведенная и переработанная, является сельскохозяйственной, но не вся продукция перерабатывающих предприятий относится к продовольствию (алкогольные товары, побочная продукция).

Данное определение сельскохозяйственного производства противоречит другим, связанным с этим понятием и сформулированным в разных законах, - сельскохозяйственная организация, сельскохозяйственный производитель.

Впервые определение юридически значимого прилагательного "сельскохозяйственный" ко всем видам кооперативов как неотъемлемого элемента в официальном (зарегистрированном) наименовании конкретного кооператива было дано в Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(21) через введение в правовой оборот экономической категории "сельскохозяйственный товаропроизводитель", при этом в искаженном виде. Экономическая теория признает товаром продукцию (работы, услуги), выступающую предметом гражданского (рыночного) оборота, т.е. реализованную на стороне. В данном Законе сельскохозяйственным товаропроизводителем признано физическое или юридическое лицо, осуществляющее производство сельскохозяйственной продукции, которая составляет в стоимостном выражении более 50% общего объема производимой продукции (а для рыболовецкой артели (колхоза) соответственно более 70%). Роль товарооборота здесь отсутствует.

В Федеральном законе от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(22) для целей данного Закона под сельскохозяйственными организациями понимаются юридические лица, основными видами деятельности которых являются производство или производство и переработка сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее 50% общей суммы выручки. Для признания крестьянского (фермерского) хозяйства таковым, Закон N 127-ФЗ не ввел аналогичные требования.

В Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(23) использовано понятие "сельскохозяйственный товаропроизводитель", которым признаются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку при условии, что в общем доходе сельскохозяйственного товаропроизводителя доля от ее реализации составляет не менее 70% в течение календарного года.

В состав сельскохозяйственных товаропроизводителей ошибочно включены также граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, якобы в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (в ред. от 3 декабря 2008 г.), что в действительности противоречит последнему, так как это хозяйство не осуществляет предпринимательскую деятельность, не может признаваться товаропроизводителем, и потенциальным налогоплательщиком не является.

Сельскохозяйственными товаропроизводителями считаются сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые, обслуживающие, в том числе кредитные, снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации". Закон закрепил исчерпывающий перечень потребительских кооперативов, назвав их сельскохозяйственными, но не определил никаких экономических параметров для юридического признания таковыми.

Однако при внесении изменений в Налоговый кодекс РФ Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 85-ФЗ подкорректировал понятие "сельскохозяйственный товаропроизводитель", признав им организации и индивидуальных предпринимателей при условии, если они имеют не менее 70% доли дохода в них от реализации произведенной ими сельскохозяйственной продукции, включая продукцию ее первичной переработки. Иначе говоря, сельскохозяйственная продукция, подвергшаяся последующей промышленной переработке (например, колбасы, сыры), в отличие от формулы Закона не считается сельскохозяйственной, и если в организации ее доля в доходах будет значительна, то единый сельскохозяйственный налог на нее не распространяется.

Есть все основания считать неправомерными не только распространение общих условий признания сельскохозяйственными товаропроизводителями сельскохозяйственных потребительских кооперативов, но и вообще включение их в состав налогоплательщиков единого сельскохозяйственного налога, так как это означает двойное (повторное) налогообложение их доходов. Согласно Федеральному закону "О сельскохозяйственной кооперации" прибыль потребительских кооперативов в конце года распределяется между их членами (юридическими и физическими лицами) пропорционально участию в деятельности кооперативов и включается в состав дохода их членов при исчислении единого сельскохозяйственного налога.

Более того, вызывает недоразумение присоединение к перечисленным в данном Законе потребительским кооперативам, по своей сути являющимися предпринимательскими формированиями (ибо обслуживают всех сельскохозяйственных предпринимателей - организации и крестьянские хозяйства), садоводческих, огороднических и животноводческих потребительских кооперативов, которые ничего общего с первыми не имеют. Это подлинно некоммерческие организации, призванные удовлетворять лишь потребительские нужды граждан - своих членов. Они состоят на учете в налоговых органах лишь в связи с обязанностью платить налоги на заработную плату наемного персонала. Кроме того, названные потребительские кооперативы поставлены таким образом в неравные условия с некоммерческими садоводческими, огородническими товариществами и аналогичными партнерствами, созданными в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в ред. от 13 мая 2008 г.)*(24), которые не подпадают под действие Налогового кодекса РФ.

Имеется еще одно противоречие в законодательстве. Ни в одном из федеральных законов: от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" к крестьянскому (фермерскому) хозяйству не применяется рассмотренный количественный критерий признания их сельскохозяйственными товаропроизводителями, как это отражено в Налоговом кодексе РФ. Из сказанного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, количественный критерий "сельскохозяйственности" (70%) организаций и индивидуальных предпринимателей в сельском хозяйстве не обоснован теоретически и не оправдан практически; теоретически (по статистике) репрезентативным считается показатель свыше 50%; практически это ставит в неравные положения, неоценимо худшие условия сельскохозяйственных предпринимателей, не достигших 70%-ного рубежа в таких фундаментальных экономических отношениях с государством, как налогообложение и государственная поддержка путем разного вида субсидирования, дотаций, льготного кредитования и пр.

Во-вторых, спорен сам дифференцированный подход законодателя к определению таких судьбоносных понятий (терминов), какими являются рассмотренные выше, по существу, правовые категории.

Действительно, теоретически необъяснимы и практически неоправданны возможные последствия реализации определений понятий "сельскохозяйственная организация" и "сельскохозяйственный товаропроизводитель" с количественными параметрами доли сельскохозяйственной продукции в общем объеме реализации (производства). Невозможно оправдать создавшееся положение, когда при доле этой продукции в пределах 49% сельскохозяйственная организация в большей степени подвержена банкротству, чем при 50%; при доле в пределах 69% она лишается возможности быть субъектом льготного налогообложения единым сельскохозяйственным налогом, а также пользоваться государственной поддержкой при краткосрочном и других видах кредитования в форме субсидирования части затрат на выплату процентов за кредит и других мер.

К тому же за рубежом не наблюдается аналогичный подход к определению сельскохозяйственной организации. Так, в разных штатах и даже в законах США определения сельскохозяйственной деятельности различны, однако существуют при этом общие подходы, в значительной части определений инкорпорирующие следующие факторы, которыми обычно руководствуются суды: 1) является ли произведенная продукция данного предприятия продукцией сельского хозяйства; 2) являются ли ресурсы, используемые в процессе производства, ресурсами, которые нормально ассоциируются с сельским хозяйством; 3) являются ли технические методы производства методами, которые нормально ассоциируются с сельским хозяйством; 4) является ли экономическое использование ресурсов сопоставимым с той деятельностью, которая нормально понимается как сельское хозяйство; 5) несет ли фермер риски, которые нормально ассоциируются с сельским хозяйством; 6) сталкивается ли фермерское хозяйство с типом проблем, для решения которых необходимо установить особые правила.

Все изложенное позволяет под сельскохозяйственной организацией понимать организацию, включая крестьянское (фермерское) хозяйство без образования юридического лица, осуществляющую производство, первичную и последующую переработку, хранение и реализацию сельскохозяйственной продукции независимо от организационно-правовой формы и доли этой продукции в доходах.

В число основополагающих системообразующих факторов (критериев) формирования аграрного права входит наличие собственной нормативной базы, представленной самостоятельной отраслью в системе российского законодательства - аграрным законодательством. Кроме того, существует немало специальных аграрно-правовых норм, инкорпорированных в акты иных отраслей законодательства. Ведь предшественник аграрного права - сельскохозяйственное право уже к концу 1970-х годов опиралось на самостоятельный раздел XII в многотомном собрании действовавшего в СССР законодательства, который занимал четыре тома (1100 нормативных актов). В настоящее время действуют около двух десятков непосредственно аграрных и смежных с ними земельных законов, большое число указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, неисчислимый перечень ведомственных актов только федерального уровня. Но особый акцент при выдвижении данного критерия, свойственного только аграрному праву, делается на наличии огромного арсенала аграрных законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых и периодически дополняемых в рамках их компетенции по предметам совместного ведения с Российской Федерацией согласно ст. 72 Конституции РФ и их собственного ведения.

Немаловажное значение для регулирования сельскохозяйственной деятельности имеют нормативно-правовые акты органов местного управления.

Фундаментальную роль в аграрном праве играют локальные (корпоративные) акты, обладающие уникальной спецификой, обусловленной особенностями пространственной организации, технологии производства, организации труда.

И наконец, заслуживает особого внимания важный субъективный системообразующий фактор (критерий) - аграрная политика.

В учебной экономической литературе аграрная политика определена как совокупность всесторонне обоснованных и научно сформулированных идей, стратегических целей и связанных с ним сфер агропромышленного комплекса, а также путей, конкретных мер и механизма их практического осуществления*(25).

В философском определении политика означает "участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства"*(26).

На разных этапах экономических реформ, особенно в первый период земельной и аграрной реформ, аграрная политика в России не была в должной мере социально-экономически и стратегически обоснованна, что повлияло на неэффективность использования правовых средств в регулировании складывающихся общественных отношений.

В настоящее время наиболее активна и практически значима роль аграрной политики в судьбе отрасли, сельского и всего населения страны, когда кризис охватил все отрасли экономики, а в сельском хозяйстве в особенности. В ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" сформулировано понятие государственной аграрной политики как составной части государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Данный Закон определил основные цели, принципы, направления и меры по реализации государственной аграрной политики, которые конкретно воплощены в принятой во исполнение Закона N 264-ФЗ Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на период 2008-2012 гг. (подробнее см. гл. V учебника).

 

Принципы аграрного права

 

Общая теория права определяет правовые принципы как выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание (основы) и закрепленные в нем закономерности общественной жизни*(27).

Правовые принципы должны быть реально выражены в самом праве. Те начала, которые еще не закреплены в правовых нормах, не относятся к правовым принципам, остаются лишь идеями (началами) правосознания, научными выводами*(28). Обычно принципы выступают в виде норм (норм-принципов). Будучи нормами права, принципы выполняют регулятивные функции.

Важнейшей чертой правовых принципов, признанных в общей теории и в аграрно-правовой науке*(29), является обладание ими рядом свойств, которые ставят их в один ряд с другими системообразующими факторами: предмет, метод правового регулирования общественных отношений, правовые презумпции.

В литературе принято подразделять принципы на общие и специфические (отраслевые). В числе общих признаны принципы: законности, справедливости, юридического равенства, социальной свободы и др.

Наличие специфических принципов в аграрном праве - один из решающих признаков выделения аграрного права в системе российского права, классифицирующий признак данной отрасли права. При этом в учебной литературе по аграрному праву*(30) к основным принципам аграрного права относятся:

1) право российских граждан на полноценное питание;

2) равенство участников аграрных правоотношений;

3) право добровольного выбора крестьянами форм и направлений трудовой и хозяйственной деятельности;

4) всемерная охрана и укрепление множественности форм собственности и базирующихся на них организационно-правовых форм хозяйствования;

5) расширение системы юридических гарантий для свободы аграрного предпринимательства;

6) закрепление за государством регулирующих функций в сфере аграрного предпринимательства;

7) органическая связь трудовой деятельности с природно-климатическими условиями аграрного предпринимательства, экологическая направленность этой деятельности;

8) хозяйственная и юридическая самостоятельность, материальная заинтересованность и ответственность сельскохозяйственных коммерческих организаций за результаты предпринимательской деятельности;

9) полнота правового регулирования аграрных отношений, непрерывность обновления аграрного законодательства, обеспечение законности в деятельности всех участников рыночных аграрных отношений;

10) демократизация системы управления агропромышленным комплексом;

11) реальность и гарантированность субъективных прав участников аграрных правоотношений.

Отдельные из перечисленных принципов аграрного права перекликаются с высказанными ведущими учеными основными принципами предпринимательского права:

свобода предпринимательской деятельности;

юридическое равенство всех форм собственности, используемых в предпринимательской деятельности;

свобода конкуренции и ограничение монополистической деятельности;

законность в предпринимательской деятельности;

сочетание частных и публичных интересов в предпринимательском праве;

государственное регулирование предпринимательской деятельности*(31).

В.С. Мартемьянов называл более узкий круг правовых принципов:

экономическая свобода;

защита экономических интересов хозяйствующих субъектов и поощрение предприимчивости в хозяйствовании;

государственное воздействие преимущественно на основе применения экономических мер и методов;

конкуренция и защита от монополизма;

законность*(32).

При этом универсальным (интегрированным) принципом предпринимательского права признается свобода предпринимательской деятельности, которая объединяет несколько самостоятельных принципов (принцип свободы договора, дозволительный принцип, принцип свободы конкуренции)*(33).

В названных принципах предпринимательского права нет противоречий, но есть различия в некоторых сущностных акцентах.

Сходство принципов аграрного права и предпринимательского права естественно, ибо основная роль в сельском хозяйстве принадлежит субъектам аграрных правоотношений - сельскохозяйственным коммерческим организациям, осуществляющим предпринимательскую деятельность. Поэтому данные принципы являются межотраслевыми. Из них особо значим принцип свободы конкуренции и ограничения монополистической деятельности и принцип сочетания частных и публичных интересов. Недооценка первого принципа в процессе приватизации в 1992-1993 гг. перерабатывающих, обслуживающих и снабжающих сельское хозяйство государственных предприятий в соответствии с либеральным выбором льгот приватизации, позволяющим их трудовым коллективам обладать контрольным пакетом акций, привела к становлению большей части этих предприятий локальными монополистами (подробнее см. в гл. IV учебника).

Нахождение оптимального соотношения частноправовых и публично-правовых начал в целях обеспечения социальной функции права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения все еще остается проблемой, хотя и в земельном законодательстве этот принцип закреплен.

В приведенном перечне основных принципов аграрного права первое место заняло право граждан на полноценное питание, которое не закреплено в аграрном законодательстве, и поэтому теоретически и практически нет оснований для возведения его в ранг правовых принципов (это право остается лишь идеей правосознания). Вместо него профессор М.И. Козырь в названной монографии обоснованно ставит принцип учета специфики (особенностей) сельскохозяйственного производства.

Следовало бы также "вытащить из тени" принцип экологизации правового регулирования сельскохозяйственной деятельности, так как в данной экономической сфере соблюдение правил охраны окружающей среды имеет особую социальную значимость. Этот принцип, безусловно, имеет самостоятельное значение.

Особое внимание следует обратить на сугубо специфический отраслевой принцип закрепления за государством регулирующих функций в сфере аграрного предпринимательства, поскольку в России, как и во всем мире, сельское хозяйство выполняет особую социальную роль в жизни общества и государства и его производственно-технологическая специфика (связь с биологическими объектами и зависимость от капризов природы) является объективно перманентно дотационной отраслью (даже в США и других странах - экспортерах сельскохозяйственной продукции). Этот отраслевой принцип детализирован в нормах-принципах ряда соответствующих институтов аграрного права.

В отраслевых специальных принципах особой значимостью обладает принцип органической связи трудовой деятельности с природно-климатическими условиями аграрного предпринимательства, поскольку выходит за рамки принципов института особенностей правового регулирования трудовых отношений в сельскохозяйственных организациях, затрагивая, например, принцип материальной заинтересованности и ответственности сельскохозяйственных коммерческих организаций в целом.

Изложенные основные принципы аграрного права в той или иной мере реализованы в законах и иных нормативных аграрно-правовых актах и в правоприменительной практике, кроме одного - принципа реальности и гарантированности прав участников аграрных правоотношений. Конституционное право оплаты труда всех категорий граждан на уровне не ниже установленного государством минимального размера заработной платы во многих сельскохозяйственных организациях (убыточных и низкорентабельных) не реализовано и долго еще не будет осуществлено (особенно с переходом минимума заработной платы на уровень одного или более прожиточных минимумов) в силу слабости их экономики. Тем не менее как научный постулат идея, которая должна быть воплощена в реалии, станет принципом будущего.

В науке аграрного права под принципами аграрного права понимаются выраженные в нормах права, регулирующих аграрные отношения, нормативно-руководящие идеи, положения, которые определяют содержание этой отрасли права, придают целостность, единство совокупности правовых норм, объединенных по предмету и методом регулирования в аграрном праве*(34). В юридической науке признана также регулятивная роль принципов правовых институтов.

В аграрном праве, предметом которого является комплекс разных общественных отношений, принципы правовых институтов особенно важны. Так, в числе 11 принципов земельного права, закрепленных в ст. 1 ЗК РФ, отдельные из них относятся непосредственно и к аграрному праву:

учет значения земли как основы жизни и деятельности человека (п. 1);

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве (п. 2);

сочетание интересов общества и законных интересов граждан (п. 11).

С позиции аграрного права эти принципы означают прежде всего требование рационального использования земли, обеспечивающего удовлетворение потребностей общества, всего населения в продовольствии и в то же время сохранение плодородия земельных участков.

Для стабилизации землепользования сельскохозяйственных коммерческих организаций существенное значение имеют такие принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения, установленные п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июня 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", как:

сохранение целевого использования земельных участков;

преимущественное право субъектов Федерации или органов местного самоуправления на покупку земельного участка при его продаже (за исключением продажи с торгов);

предоставление субъектам Федерации права установления момента приватизации и др.

В аграрном праве повышается значение института государственной поддержки, принципы которого выражены в принципах государственной аграрной политики, закрепленных ст. 5 Федерального закона от 26 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", а именно:

доступность и адресность государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей;

доступность информации о состоянии аграрной политики;

единство рынка сельскохозяйственной продукции и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке;

последовательность осуществления мер государственной аграрной политики и ее устойчивое развитие.

Особое место в системе принципов институтов аграрного права принадлежит принципам сельскохозяйственной кооперации, установленным в ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", в которых отражены достижения мировой теории и практики кооперации.

Можно выделить ряд специфических принципов и в институте особенностей правового регулирования трудовых отношений.

Современное аграрное законодательство заметно развивается в сторону закрепления принципов-норм не только в фундаментальных федеральных законах, определяющих содержание правовых институтов в целом, но и в ряде федеральных законов, входящих в состав того или иного правового института. Так, в Федеральном законе от 9 июля 2002 г. N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" (с изм. и доп.), являющемся составным элементом правового института государственной поддержки производителя сельскохозяйственной продукции, закреплены специальные принципы-нормы реструктуризации просроченной задолженности сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.

 

Соотношение публичного и частного в аграрном праве

 

В последние годы в учебной юридической литературе все чаще и все больше места отводится освещению теоретических и практических аспектов частного и публичного права, их соотношения применительно к той или иной отрасли права, институтам, методам правового регулирования общественных отношений, и даже отдельным нормам права*(35).

Теоретическая проблема, как сказано в рекомендуемом читателю источнике, сводится к поиску критериев разграничения сфер частного и публичного права, определению принадлежности тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права к той или иной сфере, определению соотношения частноправового и публично-правового регулирования применительно к отдельным отраслям и правовой системе в целом*(36).

Автор цитируемого произведения профессор г. Мальцев оправданно рассматривает проблему частного и публичного права через призму истории эволюции взглядов, начиная с эпохи Древнего Рима, показывая, однако, ее чисто европейское происхождение, относящееся к семье правовых систем, утвердившихся в странах континентальной Европы. Деления права на частное и публичное нет в правовой системе Англии - англосаксонском праве, ни в правовых системах неевропейского типа - мусульманских, обычно-правовых. В Америке также нет такого деления, вместе с тем при господстве частного права возрастает значимость публичного интереса и проникновение публично-правовых начал в частное, о чем свидетельствует следующее высказывание Л. Фридмэна: "Существует мало областей, если вообще они существуют, которые сегодня бы являлись чисто частными"*(37), и о чем говорилось выше относительно вмешательства государства в сельское хозяйство.

Деление права на частное и публичное, как отмечается во многих учебных и иных литературных источниках, действительно восходит к римскому праву. Однако от этого времени, как отмечает г. Мальцев, осталось лишь одно свидетельство о существовании такой конструкции - это фрагмент из сочинения Ульпиана, включенный в первый титул первой книги "Дигест": "Изучение права распадается на две части: публичное и частное (право). Публичное право, которое (относится) к положению римского государства, частное, которое (относится) к пользе отдельных лиц; существует полезное в общественном отношении и полезное в частном отношении"*(38). Однако неизвестно, насколько данное положение Ульпиана разделялось юристами тех времен, в Дигестах же случаи употребления терминов "частное" и "публичное" крайне редки.

Обращение к приведенной исторической справке продиктовано тем, что долго не формировалось единое мнение о понятиях частного и публичного права, но и сейчас существует разное толкование конструкции Ульпиана. Так, согласно определению И. Канта частное право есть право, когда обязанность и принуждение устанавливается не законом, а основаны на справедливости и свободе быть своим собственным господином*(39). Известный русский юрист С.А. Муромцев на первое место ставил то, по чьей инициативе возбуждается защита нарушенных прав: если государства, то публичное право, если по инициативе лиц, чьи права нарушены, то речь идет о нормах частного права*(40). г.В. Шершеневич различает части права по характеру регулируемых правом отношений: публичное право регулирует общественные отношения в государстве (уплата налогов, воинская повинность и др.), частное - частные отношения в государстве (отношения собственности, семейные отношения)*(41). Б.Б. Черепахин предлагает делить нормы на частные и публичные в зависимости от положения субъектов в правоотношении: частноправовые отношения основаны на принципе равенства, публично-правовые предполагают подчиненность, субординацию субъектов*(42).

По мнению Л.И. Петражицкого, частное право - это область децентрализации, или лично-свободного права, а публичное право - это область централизации, или социально-служебного права*(43). М.М. Агарков различие находит в значимости общественных отношений: публично-правовая норма регулирует важные с общественной точки зрения интересы, предписывая субъектам правила поведения, во имя же частных интересов правила поведения субъектов не предписываются, а лишь допускаются наряду с другими возможностями, зависящими от самого субъекта*(44).

В приведенных высказываниях известные ученые не отрицают друг друга и не противостоят каждому из них, ибо они в своем анализе обращают внимание лишь на отдельные черты (свойства) правовой нормы или совокупностей норм, каждая из которых вкупе с другими может быть признана критерием разделения права на частное и публичное.

На основе обобщения перечисленных и иных мнений ученых предложены следующие определения. Частное право - это совокупность формулируемых организациями и гражданами правил поведения для реализации собственных интересов, обязательных для суда и других государственных органов, куда они могут обращаться за их защитой. Публичное право - это система обязательных правил поведения, исходящих от государства или являющихся воплощением воли народа (референдумные нормы), направленных на реализацию общих интересов и охраняемых от нарушений силой государственного принуждения*(45).

Или частное право - это сфера свободной деятельности, где все, включая государство, участвуют в отношениях на равных основаниях. Публичное право регулирует отношения государства, его органов с гражданами и иными субъектами права. При этом государственные органы выступают в качестве носителей государственных властных полномочий, устанавливают обязательные для исполнения предписания, а к нарушителям применяют меры государственного принуждения*(46).

Возможно еще одно толкование рассматриваемых категорий. Сущность частного права выражена в его принципах независимости и автономии личности, признании защиты частной собственности; свободы договора; защиты интересов лица в его взаимоотношениях с другими лицами; непосредственное вмешательство в регулирование отношений ограничено, децентрация регулирования. Публичное право, наоборот, означает юридическое неравноправие сторон. Одной из таких сторон всегда выступает государство либо его орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями; отношения регулируются исключительно из единого центра, каковым является государственная власть.

Система публичного и частного права обусловлена их природой, особенностями национальной правовой системы. Систему частного права составляют гражданское право, семейное право, трудовое право, земельное право, международное право*(47). Остальные отрасли в системе российского права, естественно, причисляются к системе публичного права.

В приведенных определениях сущности частного и публичного права использованы разные наборы критериев разграничения этих частей в общей системе национального права с определенными акцентами на одни из них. Однако в литературе эта конструкция для решения проблем отраслевого деления системы права справедливо признана бесполезной, так как ни один из названных критериев, ни один из признаков метода правового регулирования не может быть сформулирован так, чтобы он надежно определял границы между частным и публичным правом, очерчивал соответствующие сферы, поэтому полезнее изучать специфику методов правового регулирования применительно к отраслям права, подотраслям и институтам*(48).

Это тем более необходимо, что в современной общественной жизни России с ее непонятно какой рыночной экономикой, признанием частной собственности не только на средства производства, предприятия в целом, но и на земельные участки проблема деления права на публичное и частное переводится из области теоретических рассуждений в практическую плоскость, ибо соотношение частного и публичного в праве, особенно в аграрном, затрагивает все стороны человеческого существования.

Однако, прежде чем перейти к практическим аспектам соотношения частного и публичного в аграрном праве, необходимо вернуться к одному из главных критериев публичного права, указанному во всех приведенных определениях этого термина (юридической категории) - присутствие государства как носителя публичного интереса. Уже ставшее традиционным*(49) сведение публичного интереса к интересу государственному приводит к неточностям и ошибкам в юриспруденции. Например, под сомнение ставится публичный характер местного самоуправления и его муниципальных органов, или публичный договор (ст. 426 ГК РФ) называется потому, что коммерческая организация, специализирующаяся на производстве работ, товаров и услуг населению, обязана предоставлять их всем и каждому, кто пожелает их получить. Публичность здесь связывается с удовлетворением интересов неорганизованных крупных групп (покупатели, пассажиры, клиенты и пр.). Поэтому для аграрного права важное значение имеет предложение Ю.А. Тихомирова о расширении понятия публичности, включении в него общих интересов людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных, территориальных и др.).

Более того, возникшие и все разрастающиеся в АПК, как и в других отраслях экономики, крупные финансово-промышленные группы, холдинги и иные экономические структуры, контролирующие экономическое поведение огромного количества людей и материальных ресурсов, являются по форме и содержанию публичными, хотя и негосударственными организациями, для которых поиск рационального соотношения публичного и частного в их внутренней корпоративной деятельности уже становится серьезной практической проблемой.

В аграрно-правовой литературе отмечается, что деление отраслей и методов права на публичное и частное носит "достаточно условный, умозрительный характер"*(50), поскольку они взаимно проникают почти во все отрасли российского права, в том числе в традиционные (гражданское, административное). Тем более нельзя приложить термины "частное" или "публичное" к аграрному праву как отрасли права, имея в виду ее комплексный характер, сложный состав предмета регулирования (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) и его методов применительно не только к таким субъектам, как сельскохозяйственные коммерческие и некоммерческие организации, но и к гражданам, ведущим сельское хозяйство на предпринимательской (крестьянское (фермерское) хозяйство) и непредпринимательской (лично-потребительской) основе (личное подсобное хозяйство). Естественно, все эти субъекты во внешней частноправовой сфере, в гражданском обороте выступают как частные хозяйствующие субъекты, обладающие не только общей гражданской, но и специальной правоспособностью, в то же время корпоративным формированиям свойственны публичные методы регулирования не только в организационно-управленческих, но и частично в трудовых отношениях. Однако значительное место в аграрном праве занимает публичное право, представленное целыми институтами и подинститутами: 1) государственное регулирование путем: а) управления; б) государственной и финансовой поддержки в разных направлениях; в) государственного регулирования продовольственных рынков; г) особого режима налогообложения; 2) государственный надзор и контроль за осуществлением отдельных видов производственно-экономической деятельности (под институты: ветеринария, селекционная деятельность, племенное животноводство, элитное семеноводство, законом установленные правила и обязанности осуществления мер по охране животных и растений от вредителей и болезней, по охране здоровья людей при обращении с ядохимикатами и др.); 3) институт экологических требований к осуществлению сельскохозяйственной деятельности.

Особое значение для нормального функционирования сельскохозяйственных организаций имеют земельные нормы права, содержащие изъятия из общих частноправовых правил или ограничения в свободе поведения земельных собственников в целях удовлетворения публичных интересов. Ярким примером тому служит п. 2 ст. 36 Конституции РФ, закрепивший право собственников земли и иных природных ресурсов владеть, пользоваться и распоряжаться ими (частное право) при условии ненанесения ущерба окружающей среде и ненарушения прав и законных интересов иных лиц (публичное право).

В заключение нельзя не коснуться начального периода земельной реформы особенно после Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы", которым было закреплено абсолютное право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения во всех его трех правомочиях с нарушением даже "святого" принципа сохранения целевого использования земли. Такого права не знала ни одна из существующих правовых систем на Планете. Масштабы негативных и непоправимых последствий реализации данного Указа неизмеримы, хотя и общие их контуры уже очевидны.

 

---

Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 415; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!