Земельная реформа в Российской Федерации

 

Третий этап экономических реформ на территории Российской Федерации (для новой России - первый этап) начался с земельной реформы, идеи которой, основные цели, принципы и механизмы проведения впервые были закреплены в Законах РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе"*(100) и от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (в ред. от 21 марта 2002 г.)*(101).

Закон "О земельной реформе" был адресован только пользователям земель сельскохозяйственного назначения - субъектам аграрного права. Целью земельной реформы было намечено перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рациональное использование и охрана земель. На первый план выдвигалась идея реформирования колхозов и совхозов, а рациональное использование земли - в последнюю очередь.

Государство "содействует, - говорилось в Законе, - развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности" (надо полагать, на землю). Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется. Таким образом, Закон в качестве изначального постулата земельной реформы впервые закрепил, опережая Конституцию РСФСР (1978 г.), в качестве новой формы собственности на землю частную и ее разновидность - невиданную нигде в мире коллективно-долевую форму собственности.

Далее в Законе были даны категории субъектов с разными титулами и целями землепользования:

1) собственность граждан - земля предоставлялась для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства;

2) право граждан на пожизненное наследуемое владение земельными участками либо на использование, в том числе на аренду;

3) земельные участки могли быть предоставлены колхозам, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества в коллективную (совместную или долевую) собственность; при этом каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства был наделен правом получения своей доли в виде земельного участка.

Все приведенные нормы были сформулированы в Законе РСФСР "О земельной реформе" в диспозитивной форме по принципу "могут", т.е. всем субъектам предоставлялось право выбора - реформироваться или остаться в прежнем положении. Однако ст. 7 Закона предусматривала совсем иное: до юридического закрепления земельных участков в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение, за гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями сохраняется установленное ранее право пользования земельными участками, но на срок не более двух лет с момента вступления в силу данного Закона, по истечении которого названное право утрачивается. В приведенной норме не все ясно, однако ее императивность, обязывание в двухлетний срок реформироваться в земельных отношениях просматривается явно*(102).

Передача земли в собственность гражданам должна была производиться бесплатно для ведения:

1) крестьянского хозяйства и формирования коллективно-долевой собственности в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе;

2) личного подсобного хозяйства - в пределах норм, устанавливаемых местными Советами народных депутатов;

3) садоводства и животноводства - все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

В остальных случаях (приобретение дополнительных земельных участков, создание новых садоводческих и других организаций на обычных сельскохозяйственных землях) земельные участки предоставлялись за плату.

Закон закрепил также платность использования земли с помощью земельного налога.

Закон не предусматривал права распоряжения собственниками земельных участков, кроме передачи по наследству. Наоборот, был объявлен мораторий на куплю-продажу земельных участков сроком на 10 лет (в последующем этот вопрос мог быть пересмотрен Съездом народных депутатов квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом)). Допускалась продажа земли или иное ее отчуждение только государству.

Возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам (по современной терминологии "реституция") не допускался, они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Исключалась также передача земельных участков в собственность иностранным гражданам.

Проведение земельной реформы предусматривалось в два этапа: на первом необходимо было выявить потребности граждан, сформировать фонд перераспределения земель, установить ставки земельного налога и цены земли, на втором - фактически осуществлять реформу.

Таким образом, в Законе РСФСР "О земельной реформе" была фактически сконструирована полная модель земельной реформы, основанная на переводе государственной собственности на землю в частную, воспроизведенная в последующих законах и иных нормативных правовых актах с разной степенью изменения. Этот Закон (как и все другие земельно-правовые акты) утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Однако его роль в судьбе сельского хозяйства и всего общества оказалась в основном негативной.

В Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" была также предусмотрена схема раздела земель колхозов, совхозов, подсобных сельских хозяйств в двух вариантах:

а) выдача колхозникам, работникам совхозов денежных акций (с правом наследования и получения дивидендов), удостоверяющих долю каждого из них в стоимости сельскохозяйственных угодий;

б) условный раздел земли между членами коллектива на паи (с правом наследования и получения дивидендов).

Однако такое решение экономически и юридически было несостоятельно, противоречило специальному Закону РСФСР "О земельной реформе" и потому не имело юридической силы.

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. были воспроизведены нормы Закона "О земельной реформе": о гражданах как субъектах частной собственности на землю и видах ее целевого назначения; о коллективно-долевой собственности на земельные участки; о моратории на продажу и иное отчуждение земельных участков (ст. 12 Конституции РСФСР).

Но Земельным кодексом РСФСР в отличие от Закона "О земельной реформе" приватизация земель колхозов и других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, предлагалась как альтернатива, т.е. им лишь предоставлялось право (по формуле "могут") трансформировать земельные участки, предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования, в коллективную (совместную или долевую) собственность и только по решению общего собрания работников (членов) коллектива (ст. 8, 9), поскольку названные субъекты, равно как совхозы и другие государственные сельскохозяйственные предприятия согласно ст. 12 имели право и впредь пользоваться земельными участками, предоставленными им ранее (или вновь) в постоянное (бессрочное) пользование.

Особое внимание следует обратить на следующие особенности Земельного кодекса РСФСР.

1. Кроме права наследования и трех случаев возможной передачи земельных участков гражданами (их собственниками) в аренду (временная нетрудоспособность, призыв на военную службу, поступление на учебу) сроком на пять лет и наследование несовершеннолетними детьми никаких правомочий распоряжения земельными участками не предусматривалось. Аренда допускалась лишь у местных Советов народных депутатов в форме краткосрочной (для выпасов, сенокошения и др.) до 5 лет и долгосрочной - до 50 лет.

2. Кодекс не предусматривал права собственности юридических лиц (в ст. 6, 13 собственниками земельных участков ошибочно назывались колхозы).

В последующих нормативных правовых актах некоторые направления земельной реформы изменялись.

1. Расширен перечень категорий граждан, получивших право собственности на земельную долю (кроме работающих в сельскохозяйственных организациях, пенсионеров, постоянно проживающих на их территориях, и лиц, занятых в социальной сфере). В их число вошли работавшие ранее в хозяйстве, временно отсутствующие (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйств, лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные из этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. (согласно постановлению Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса"*(103)), а также руководители и специалисты сельскохозяйственных органов, специалисты сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации, руководители и специалисты, проработавшие в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, которые получили право собственности на земельные участки за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель согласно Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю"*(104).

2. "Раскрепощалось" право распоряжения всеми собственниками земельных участков и земельных долей:

а) сняты ограничения на куплю-продажу земельных участков сугубо потребительского назначения (Закон РФ от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства"*(105));

б) с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, разрешена их продажа другим гражданам и оформление в местной организации в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"*(106));

в) установлено абсолютное право частной собственности на земельные участки и земельные доли с полным набором правомочий по распоряжению ими: продажа, передача по наследству, дарение, сдача в залог, аренду, обмен, передача в качестве взноса в уставные (паевые) фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; дано разрешение на продажу земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения по решению органа исполнительной власти субъекта Федерации (Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"*(107)).

Таким образом, на этой стадии (в канун принятия новой Конституции РФ) земельная реформа достигла своего апогея - вовлечение земельных участков в качестве товара в свободный рынок с использованием конкурсов и аукционов. Земельные участки, как и все прочно с ними связанное, отнесены к недвижимости, и потому все сделки должны регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

Итак, правовое регулирование земельной реформы в сельском хозяйстве на первом этапе ее практического осуществления (1991-1993 гг.) ознаменовалось переходом основной части земель сельскохозяйственных организаций из государственной собственности в коллективно-долевую частную собственность граждан (98% земельных участков хозяйственных обществ и 99,1% - сельскохозяйственных кооперативов, т.е. в собственность юридических лиц передано соответственно 2 и 0,9%), а затем после принятия Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 - в собственность владельцев крупного капитала, далеких от сельскохозяйственной деятельности. Абсолютная свобода распоряжения земельными участками без каких-либо ограничений, которая нигде в мире не существует, нанесла непоправимый ущерб сельскохозяйственным организациям, разрушила их как единые технологические комплексы, привела к невосполнимой утрате плодородия почв, нарушению требований охраны окружающей среды.

Мораторий на продажу земли в течение 10 лет, закрепленный в первых законах РСФСР "О земельной реформе" и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и в ст. 12 Конституции РСФСР (1978 г.), был вначале сведен на нет (первый Указ Президента РФ), а затем полностью проигнорирован.

Второй этап земельной реформы в сельском хозяйстве охватывает период с 1993 по 2000 г. Основой изменений земельного законодательства явилась ст. 36 (п. 2) Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Это первая в российском законодательстве сложная частнопубличная норма, отражающая, хотя и не в полной мере, социальную функцию собственности на землю, которая занимает основополагающее место в зарубежном законодательстве.

Так, ст. 14 основного закона Федеральной Республики Германия гласит: "Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу". О социальной функции собственности на землю говорится в конституциях ряда государств Южной Америки. К примеру, ст. 22 Конституции Республики Боливия закрепляет правило: "Частная собственность гарантируется, пока она используется не вопреки общественным интересам. Изъятие частной собственности возможно ... в случае общественной необходимости или в случае, когда частная собственность не соответствует принципу социальной функции собственности". Более развернутое определение значения и понятия социальной функции дано в Конституции Республики Бразилия (ст. 186): "Социальная функция выполняется тогда, когда сельская собственность отвечает в соответствии с критериями и уровнями, установленными законом, одновременно следующим условиям: I. Рациональное и адекватное использование; II. Адекватное использование находящихся в распоряжении природных ресурсов и сохранение окружающей среды; III. Соблюдение положений, регламентирующих трудовые отношения; IV. Использование, благоприятствующее благосостоянию собственников и трудящихся". Социальная функция собственности (в общем плане) закреплена также в Конституции Республики Эквадор (гл. 4): "Собственность, в любой из ее форм и пока она выполняет социальную функцию, представляет собой право, которое государство признает и гарантирует для организации экономики".

В приведенных примерах подчеркивается значение социальной функции как всеобщего принципа функционирования собственности независимо от ее форм и предмета. Но этот принцип играет особую роль в реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, призванные самой их природой служить обществу, всему населению, поскольку они являются, во-первых, единственным источником обеспечения его продуктами питания и сырьем для одежды, и, во-вторых, природным объектом, а не рукотворным результатом, в силу естественного права объективно должны удовлетворять публичным требованиям. Поэтому в законодательстве зарубежных стран не существует абсолютного права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, право распоряжения ими существенно ограничивается требованиями, вытекающими из социальной функции собственности на землю: 1) не допускать создания латифундий и дробления участков за пределами норм, установленных законодательством; 2) не нарушать интересы иных лиц; 3) вести рациональное и эффективное использование земли, что означает требование сохранять и улучшать плодородие почв, вести земледелие (а равно и животноводство) таким образом, чтобы население страны было обеспечено продовольствием и иной продукцией сельского хозяйства в необходимом количестве и ассортименте, высокого качества и с наименьшими издержками, обусловливающими снижение или стабилизацию потребительских (розничных) цен; 4) не нарушать правила охраны окружающей среды и др. Поэтому предъявляются особые требования к квалификации приобретателя прав при любых сделках с земельными участками в форме наличия соответствующего образования, практического опыта эффективного ведения сельского хозяйства, к его дееспособности (ограничение предельного возраста). В ряде государств предусмотрены и иные ограничения: в целях борьбы со спекуляцией установлен мораторий на продажу земельных участков разной продолжительности.

В российском земельном законодательстве первого периода реформ, как уже отмечалось, не закреплялись названные требования социальной функции собственности, за исключением общих правил охраны окружающей среды, установленных в экологических нормативных правовых актах. В данном периоде можно отметить первую попытку внести ограничения в процесс реализации права собственности, и то лишь на земельную долю, что соответствовало п. 2 ст. 36 Конституции РФ, обязывающему не нарушать прав и законных интересов иных граждан. Речь идет о выборе местоположения земельного участка, выделяемого в натуре при реализации права на земельную долю.

По Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"*(108) (ст. 10) местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для образования крестьянского (фермерского) хозяйства, определяется в месячный срок по соглашению между собственниками земельных долей. Однако согласно постановлению Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. N 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев"*(109) не позднее чем через месяц со дня подачи заявления о выделении земли должно состояться собрание собственников земельных долей или их представителей, которое принимает решение о местоположении земельных участков, предоставляемых заявителям в счет выделяемых земельных долей. Если между собственниками и заявителями достигнуто согласие по вопросу выделения земельных участков в счет земельных долей, то оформляется протокол о выделении земельных участков. Решения принимаются единогласно. Протокол подписывают представители собственников, каждого заявителя и районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. При наличии разногласий между собственниками и заявителями или между несколькими заявителями по поводу выделения земельных участков, а также при отсутствии согласия о способе определения местоположения этих участков спор разрешается в суде в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством. Протокол представляется в районный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и служит основанием для ясности границ земельных участков.

В приведенных правовых решениях прослеживается соблюдение режима общей долевой собственности, прописанного в Гражданском кодексе РФ.

На современном этапе развития земельной реформы с 2001 г. правило единогласия собственников земельных долей при решении вопроса о местонахождении земельного участка, при выделении его в натуре в счет земельной доли в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 3 декабря 2008 г.)*(110) нарушено. Согласно ст. 13 участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников или опубликовать сообщение в средствах массовой информации с указанием местоположения выделяемого земельного участка, а также требования направлять возражения в письменной форме. Оба способа уведомления участников долевой собственности и тем более их возражения практически нереальны. Не обеспечивается даже квалифицированным большинством голосов решение общего собрания участников долевой собственности о порядке владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в долевой собственности, связанного с межеванием, установлением границ участков, принимаемого по правилам, прописанным в ст. 14 Закона, где оно считается принятым при голосовании за него участниками, владеющими более 50% долей от их общего числа.

Современный этап земельной реформы характеризуется четкой установкой на завершение приватизации земель, используемых приватизированными несельскохозяйственными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в 2009 г. или на перевод их на арендные условия землепользования. Что касается сельскохозяйственных организаций (негосударственных и унитарных), то согласно принятым субъектами Федерации законам об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация их земельных участков в ряде регионов будет осуществляться намного позже и затянется на несколько лет (см. гл. II).

Особого внимания заслуживает новелла федерального законодательства о том, что не только государственные и муниципальные унитарные, но и казенные предприятия могут не приватизировать земельные участки, а переоформлять право пользования ими на условиях аренды.

 

§ 3. Реформирование колхозов и совхозов.
Продолжение аграрной реформы

 

Реформирование колхозов и совхозов - главное звено аграрной и земельной реформ. Необходимость его проведения социально-экономически не была обоснована. Вся нормативная правовая база, определившая судьбу колхозов и совхозов, а в конечном счете и жизнь не только всего сельского (особенно), но и городского населения, была построена на ошибочном идеологическом постулате - "вернуть крестьянам землю", заменить крупное производство мелким, крестьянским; параллельно развивать новые, капиталистические формы ведения сельского хозяйства, потому что колхозы и совхозы, якобы, потенциально не способны обеспечить страну продовольствием и иной сельскохозяйственной продукцией, к тому же они не могут по своей социально-экономической природе вписаться в рыночные условия. Эта идеология развивалась с участием иностранных специалистов.

Полная замена колхозов и совхозов иными частнопредпринимательскими структурами, обязательная ликвидация нежизнеспособных хозяйств к концу 1993 г. (с использованием аукционов), полная свобода рынка земли, сокращение субсидирования сельского хозяйства - вот те предписания, которые содержались в капитальном труде "Стратегия реформ в продовольственном и аграрном секторах экономики бывшего СССР. Программа мероприятий на переходный период", подготовленном сотрудниками и консультантами Всемирного банка с участием российских ученых-экономистов и опубликованном в 1992 г. в США (на англ. яз.) и в 1993 г. - в России (на рус. яз.).

Объективные статистические данные опровергают приведенные зарубежные предписания. По сравнению с 1913 г., который был самым урожайным в дореволюционной России за 40 лет, в 1988 г. потребление продуктов питания в расчете на душу населения составило в кг (соответственно 1913 и 1988 гг.): мясо и мясопродукты (в пересчете на мясо) - 29 и 66; молоко и молочные продукты (в пересчете на молоко) - 154 и 356; яйца (шт.) - 48 и 275; рыба и рыбопродукты - 6,7 и 17,6; сахар - 8,1 и 46,8; картофель - 14 и 99; овощи и бахчевые - 40 и 101; хлебные продукты (хлеб и макаронные изделия в пересчете на муку, крупа, бобовые) - 200 и 131. В 1917 г. население составляло 164 млн. человек, а в 1989 г. - 286,9 млн. человек, или в 1,75 раза больше. И при таком значительном увеличении населения потребление многих видов продуктов возросло (кроме хлеба) в 4-5 раз. СССР по уровню потребления продуктов питания занимал 6-7-е место в мире. И это при почвенно-климатических условиях, в 2,8 и 2,2 раза худших, нежели (соответственно) в США и Европейском союзе.

Правовыми условными предпосылками необходимости реформирования колхозов и совхозов послужили два юридических события.

1. Принятие 25 декабря 1990 г. Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности"*(111), введение которого в действие требовало в короткий срок привести учредительные документы всех предприятий страны (независимо от организационно-правовой формы) в соответствие с данным Законом и пройти перерегистрацию. Колхозы, как любые другие виды кооперативов, в Законе не были признаны в качестве самостоятельной организационно-правовой формы и поэтому были не вправе перерегистрироваться.

2. Совхозы перестали быть государственными сельскохозяйственными предприятиями, осуществлявшими полное хозяйственное ведение закрепленным за ним имуществом, находящемся в государственной собственности согласно ошибочному дополнению ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., внесенному Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г.*(112) Конституционной нормой было закреплено, что собственностью совхозов является произведенная ими продукция, средства производства и другое имущество, необходимое для осуществления их производственной и иной не запрещенной законом деятельности (ранее эта норма относилась только к колхозам). С таким новым правовым статусом совхозы, как и колхозы, не нашли себе места в перечне организационно-правовых форм юридических лиц, закрепленном в Законе "О предприятиях и предпринимательской деятельности", и не имели возможности перерегистрироваться, поэтому совхозы не были включены в отличие от других государственных предприятий в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватизации согласно Государственной программе приватизации на 1992 г.

Правовая необходимость реформирования колхозов и совхозов вытекала из нелегитимного по существу Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности", поскольку последний противоречил другим законам, занимающим приоритетное положение в иерархии законов: Конституция РСФСР, Закон "О собственности в РСФСР".

В аграрной реформе (в ее узком понимании) можно выделить три этапа: 1990-1994 гг., 1995-2000 гг., с 2001 г. по настоящее время.

Преобразование колхозов, совхозов, иных сельскохозяйственных организаций в другие организационно-правовые формы проводилось в комплексе мероприятий по земельной реформе, ибо они были неотделимы по своей сути, по целевым установкам - перевод производителей сельскохозяйственной продукции с социалистической на частную (капиталистическую) основу. Поэтому правовое регулирование аграрной и земельной реформ осуществлялось одними и теми же законами и иными нормативными правовыми актами, прямо или косвенно воздействовавшими на судьбу сельскохозяйственных организаций.

Для первого этапа (1990-1994 гг.) характерна непоследовательность, противоречивость нормативно-правовой базы реформирования колхозов и совхозов. Первые законы РСФСР 1990 г. "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О собственности в РСФСР", Земельный кодекс (1991 г.) провозглашали многообразие форм сельскохозяйственного производства, многообразие и равенство форм собственности, и потому нормы о реорганизации колхозов и совхозов, как и о приватизации их земельных участков (создание коллективно-долевой или общей совместной собственности на землю), носили диспозитивный характер (если не считать ст. 7 Закона "О земельной реформе", противоречащую ст. 1 того же Закона), хотя стремление законодателя и исполнительной власти создать условия и ускорить процесс фермеризации (формирования крестьянских хозяйств на базе реорганизованных колхозов и совхозов) явно просматривалось (о чем свидетельствует и решение Правительства РСФСР от 13 апреля 1991 г., т.е. еще до принятия Земельного кодекса РСФСР об изъятии у колхозов и совхозов 10% пашни для формирования фонда перераспределения земель как первоисточника обеспечения земельными участками зарождающихся крестьянских хозяйств).

Однако ход аграрной реформы был резко изменен и по форме, и по темпам Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", п. 3 которого обязывал колхозы и совхозы в 1992 г. провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и перерегистрироваться в соответствующих органах. Этим же пунктом Указа поручалось местным органам исполнительной власти обеспечить контроль за реализацией права членов колхозов и работников государственных предприятий на беспрепятственный выход из них для создания крестьянских (фермерских) хозяйств. Для упрощения процедуры наделения участками членов колхозов и работников совхозов, создающих крестьянские хозяйства, всем сельскохозяйственным предприятиям (кроме учебно-опытных хозяйств) поручалось определить земельные массивы, подлежащие предоставлению крестьянским хозяйствам в первую очередь (п. 7), и в течение одного месяца со дня поступления заявления о создании крестьянского (фермерского) хозяйства выделить земельные доли работника и членов его семьи в натуре, а также и имущественные паи. Во исполнение Указа Президента РФ и "в целях повышения эффективности сельскохозяйственного производства и создания условий для предпринимательства на селе" Правительство РФ приняло постановление от 29 ноября 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"*(113), которым также предписывалось совхозам и колхозам до 1 января 1993 г. провести реорганизацию и привести свой статус в соответствие с указанным законом, а также с "другими законодательными актами", и перерегистрироваться в установленном порядке. Этим актом Правительство РФ распорядилось не только судьбой колхозов и совхозов как юридических лиц, но и их собственностью:

1) стоимость основных и оборотных средств колхоза и совхоза (за вычетом имущества, переданного в муниципальную собственность) была признана общей долевой собственностью членов колхоза или работников совхоза (п. 8);

2) колхозам и совхозам предложено передавать в собственность сельских (поселковых) Советов народных депутатов объекты социальной сферы, жилой фонд, внутрихозяйственные дороги, системы энергообеспечения, водоснабжения, газоснабжения, телефонизации и другие объекты (п. 5);

3) в административном, а не судебном порядке колхозы и совхозы объявлялись несостоятельными (банкротами) до 1 февраля 1992 г. (по инициативе кредиторов или трудового коллектива и по соответствующему решению на основе их заявлений администрации областной, краевой, автономной области или автономного округа) и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 г.

В юридической литературе отмечалось, что действия Президента и Правительства РФ в области проведения ими аграрной и земельной реформ являлись нелегитимными и антиконституционными в различные исторические периоды, так как согласно Конституции РСФСР 1978 г. Правительство РФ не имело полномочий регулировать отношения в сфере приватизации земли и имущества, а Министерство сельского хозяйства РФ тем более. Президенту постановлением Съезда народных депутатов от 1 ноября 1991 г. "О правовом обеспечении экономической реформы" была предоставлена такая возможность на период 13 месяцев, т.е. до 1 декабря 1992 г., без права делегирования каких-либо полномочий в данной области Правительству РФ. Президенту разрешалось представлять в Верховный Совет проекты указов почти по всем судьбоносным вопросам России и ее народа; указы, противоречащие действующему законодательству, исключались. Если в течение семи дней Верховный Совет РСФСР, а в периоды между сессиями Президиум Верховного Совета РСФСР, не отклоняет проект указа Президента РСФСР, то он вступает в силу. В случае отклонения проекта указа Верховный Совет должен был в десятидневный срок рассмотреть его в качестве законопроекта, представленного Президентом. Такие неограниченные полномочия Президента РСФСР противоречили Закону РСФСР от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" и тем не менее использовались им до и даже после принятия Конституции РФ 1993 г.

Рассмотренные и последующие нормативные правовые акты, включая и Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", объективно заслуживают признания их нелегитимными и в определенной степени неконституционными.

В первом периоде был принят ряд других нормативных правовых актов, в которых уточнялись и развивались отдельные положения Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. и постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86. В их числе особое значение имеют постановления Правительства РФ от 6 марта 1992 г. "О ходе и развитии аграрной реформы" и от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса", в которых в порядке дополнения к постановлению Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 было установлено (пп. 6 и 5 соответственно) новое важное правило: в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством.

Такое решение было продиктовано постановлением Съезда колхозников Российской Федерации от 13 февраля 1992 г. "О мерах по реализации Указа Президента и постановлений Правительства России по реорганизации колхозов", в котором была выражена просьба к Президенту и Правительству России не допускать насильственных и кампанейских методов реорганизации хозяйств, имеющих место в ряде областей, устранить противоречия в правовых актах по аграрным вопросам, обеспечить возможность равноправного развития на селе всех форм собственности и хозяйствования, предоставить право только местным Советам народных депутатов распоряжаться землей с учетом мнения трудовых коллективов, принять законы "О кооперации" и "О банкротстве".

Таким образом, данными нормативными правовыми актами, по существу, была скорректирована установка на полную ликвидацию колхозов и совхозов как самостоятельных организационно-правовых форм хозяйствования на земле путем их реорганизации, закрепленная в Указе Президента РФ от 27 декабря 1991 г. и постановлении Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. Однако, сохранив свою прежнюю организационно-правовую форму хозяйствования, колхозы и совхозы вынуждены были реорганизоваться внутренне и перерегистрироваться по новым уставам с измененным правовым статусом. К этому обязывало жесткое требование, закрепленное в тех же постановлениях Правительства (пп. 6 и 5), о том, что должно быть обеспечено безоговорочное право выхода работающих без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия с выделением земельной доли и имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства.

Указанное требование означало необходимость проведения процедур приватизации земельных участков, определения имущественных паев в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708, не только в реорганизуемых колхозах и совхозах, но и в сохранивших свою организационно-правовую форму.

Порядок приватизации предусматривал следующее:

1) создание в каждом районе, колхозе и совхозе районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации земли и реорганизации хозяйств (в состав последних включались представители местных органов власти, администрации хозяйств, трудовых коллективов, районных управлений сельского хозяйства, комитетов по земельной реформе, кредиторов);

2) принятие трудовым коллективом хозяйства решений о выборе формы собственности на землю, о порядке подачи заявки на предоставление земли в ту или иную форму собственности, а также на выкуп или в аренду сельскохозяйственных угодий сверх причитающихся хозяйству бесплатно по среднерайонной норме (с приложением списка лиц, имеющих право на получение земли в собственность бесплатно в соответствии с Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан").

В соответствии с Указом право на бесплатное получение земли в собственность имеют: а) работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, проживающие на их территории; б) лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий).

Постановлением Правительства от 4 сентября 1992 г. N 708 этот список лиц расширен за счет временно отсутствующих работников (военнослужащих, стипендиатов), а также лиц, имеющих право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лиц, уволенных по сокращению после 1 января 1992 г.

Согласно Указу среднерайонная норма бесплатной передачи земли в собственность определялась путем деления всей площади сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района (за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов) делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом главам местной администрации сельских районов предоставлялось право устанавливать дифференцированную норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения.

3. Для определения в каждом хозяйстве индивидуальных имущественных паев путем деления стоимости его имущества (за исключением объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры, передаваемых в муниципальную собственность, жилищного фонда совхозов, объектов образования, здравоохранения и других объектов, для которых установлен особый режим приватизации, а также стоимости неделимого фонда), т.е. так называемого общественного фонда, на количество лиц, имеющих право на имущественные паи. Таковыми являются перечисленные категории граждан, имеющие право на земельные доли, кроме лиц, занятых в социальной сфере, право на имущественные паи которых может возникнуть по решению трудового коллектива. Индивидуальные имущественные паи определялись с учетом вклада каждого его владельца в создание этого фонда (оплаты труда, его сложности и пр.) с использованием методов оценки, избираемых трудовым коллективом.

Владелец имущественного пая и земельной доли мог использовать их следующими способами:

получить при выходе из хозяйства с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства;

внести в качестве взноса в создаваемое товарищество, акционерное общество или кооператив;

продать или сдать в аренду другим владельцам долей (паев).

В итоге проведенной таким образом организационно-правовой системы мер создавались экономические элементы, необходимые для юридического оформления колхоза или совхоза в их новом правовом статусе, и для образования новых хозяйственных формирований - хозяйственных обществ и товариществ.

Следует обратить внимание на необъяснимое и неправомерное появление кооператива - самостоятельной организационно-правовой формы сельскохозяйственной организации. Как известно, колхозы во все времена признавались в теории и законодательстве кооперативами, а кооперативы не вошли в перечень организационно-правовых форм предприятий, установленных Законом "О предприятиях и предпринимательской деятельности".

В результате проведения первого этапа реформы по состоянию на 1 января 1995 г. по данным статистики насчитывалось: открытых акционерных обществ - 320, акционерных обществ закрытого типа (АОЗТ) - 7862, обществ с ограниченной ответственностью - 5000, смешанных (коммандитных) товариществ - 140, сельскохозяйственных производственных кооперативов (СХПК) - 2227, коллективных предприятий - 2183, колхозов - 6025, совхозов - 3592 (в том числе сохранивших прежний правовой статус государственного предприятия - 2000), других государственных предприятий - 1893, ассоциаций крестьянских хозяйств - 751, индивидуальных семейных частных предприятий - 528.

Кроме того, было уже зарегистрировано 270 тыс. крестьянских хозяйств, в том числе 82 тыс. выделились при реорганизации колхозов и совхозов (по состоянию на 1 июля 2006 г. осталось 253 тыс. крестьянских хозяйств, из них лишь 126 тыс. осуществляют сельскохозяйственную деятельность).

Из 28 тыс. колхозов и совхозов 9,6 тыс. (или 35%) сохранили свою прежнюю организационно-правовую форму юридического лица, и в процессе реформирования (изменения формы собственности на имущество и земельные участки) они руководствовались утвержденными Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР рекомендациями по приведению уставов колхозов, сохраняющих прежнюю форму хозяйствования, в соответствие с действующим законодательством от 4 января 1993 г. и рекомендациями по разработке уставов совхозов, сохраняющих прежнюю форму хозяйствования, от 14 января 1993 г.

В приведенном видовом перечне сельскохозяйственных предприятий обозначены коллективные предприятия, которые образовались на базе совхозов, реорганизованных на основании приказов Минсельхозпрода РСФСР еще в 1990-1991 гг. В Законе "О предприятиях и предпринимательской деятельности" эта организационно-правовая форма отсутствовала, но она упоминалась в Законе РСФСР "О собственности в РСФСР". Эти предприятия, как и совхозы - собственники имущества по сложившемуся их правовому статусу, не соответствовали нормам Гражданского кодекса РФ и поэтому в перспективе должны были реорганизоваться, что и происходило на последующих этапах: совхозы, сохраняя свое название, возвращались на статус унитарных предприятий, коллективные предприятия становились кооперативами.

В планово-организационном порядке реорганизация колхозов и совхозов на первом этапе реформ практически была завершена. Ее действительная цель - создание и развитие индивидуально-частного крестьянского сектора в сельском хозяйстве и замена совхозов и колхозов новыми предпринимательскими структурами была достигнута, но без ожидаемых положительных результатов в производстве сельскохозяйственной продукции. Произошло частичное разукрупнение и заметное разрушение сельскохозяйственных организаций.

На втором этапе аграрной реформы проявились два противоположных направления:

1) попытки властей продолжить реформу в целях разукрупнения еще оставшихся колхозов и совхозов, а также сложившихся новых сельскохозяйственных организаций (т.е. не только первичная, но и вторичная реорганизация);

2) развитие кооперативного сектора (вторичное реформирование).

Первое из них вызревало еще в 1994 г. В средствах массовой информации широко обсуждалось предложение о необходимом срочном (насильственном) разукрупнении сельскохозяйственных предприятий на товарищества (коллективные крестьянские хозяйства) и принятии соответствующего Указа Президента РФ.

Модель разукрупнения сельскохозяйственных организаций в порядке первого эксперимента была апробирована в Нижегородской области*(114).

На основе обобщения этого опыта было издано постановление Правительства РФ от 27 июля 1994 г. "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области", которым утверждено Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий и одобрен пакет необходимых документов (уставы товарищества с ограниченной ответственностью, смешанного товарищества, ассоциации сельскохозяйственных предприятий, сельскохозяйственного производственного кооператива, а также их учредительные договоры), которые поручалось утвердить Минсельхозпроду РФ, а также правила проведения внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества при реорганизации сельскохозяйственных предприятий.

Наиболее целесообразными организационно-правовыми формами признавались товарищества на вере, общества с ограниченной ответственностью и крестьянские (фермерские) хозяйства.

Всероссийская академия сельскохозяйственных наук отрицательно оценила методику проведения эксперимента и его результаты.

Почти одновременно по той же модели проводились эксперименты в Рязанской, Ростовской, Тульской, Волгоградской областях и также безуспешно. В качестве обоснования в документах Тульского эксперимента приводился явно несостоятельный (вернее, мнимый) аргумент: крупные сельскохозяйственные предприятия неуправляемы, отсутствуют специалисты должной квалификации для руководства предприятием. На самом деле преследовались иные цели - концентрация капитала (имущества и земельных участков) у руководителей вновь образованных предприятий в ущерб интересам населения и экономики всего сельского хозяйства.

Идеология перевода крупного сельскохозяйственного производства, каким оно сложилось в советский период, на раздробленное мелкокрестьянское, которая, в принципе, имела разрушительный характер, насаждалась в России не без активного зарубежного участия и с социально-экономической позиции не выдерживала критики, особенно с учетом того, что XXI век - эпоха высоких технологий. Поэтому "разукрупнительная" Нижегородская модель реформирования сельскохозяйственных предприятий не получила распространения.

Особенность первых лет данного этапа аграрной реформы - приведение учредительных документов сельскохозяйственных производственных кооперативов, акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью в соответствие с нормами Гражданского кодекса РФ согласно соответствующим рекомендациям (с тем же названием), утвержденным Минсельхозпродом России в 1996 г. Это обусловлено тем, что в указанных учредительных документах были воспроизведены ошибки Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности": 1) товарищество с ограниченной ответственностью (ТОО) идентифицировалось с акционерным обществом закрытого типа (АОЗТ); 2) имущество этих формирований принадлежит их участникам на праве общей долевой собственности, что вступило в противоречие с Гражданским кодексом РФ (1994 г.).

Второе направление аграрной реформы - развитие кооперативного сектора - связано с принятием Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", что потребовало внесения существенных изменений в учредительные документы соответствующих сельскохозяйственных производственных кооперативов (в том числе колхозов) и послужило побудительным мотивом для преобразования в кооперативы хозяйственных обществ, которые не оправдали себя на практике.

Третий этап аграрной и земельной реформ обусловлен прежде всего реализацией Земельного кодекса РФ 2001 г. (с изм. и доп.) и принятых в его исполнение федеральных законов: от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изм. и доп.) и от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также законов субъектов Федерации об обороте земель сельскохозяйственного назначения, принятых в 2003-2004 гг. во исполнение последнего.

Для земель сельскохозяйственного назначения судьбоносной оказалась ст. 20 ЗК РФ, согласно которой в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки из всех организаций - субъектов предпринимательской деятельности предоставляются только казенным предприятиям, которые в сельском хозяйстве как отрасли национальной экономики отсутствовали. В связи с этим законодатель предписал юридическим лицам, использующим земельные участки на данном праве, переоформить его на право аренды или собственности в установленный срок - первоначально до 1 января 2004 г., затем срок был продлен до 2010 г. (для отдельных субъектов - до 2013 г.). Право установления момента приватизации земель сельскохозяйственного назначения было делегировано субъектам Федерации и закреплено в их законах. В соответствии с ними в части субъектов момент приватизации наступил с 1 января 2004 г. и в более поздние сроки. Таким образом, приватизация земель и сопряженное с ней неизбежное реформирование сельскохозяйственных организаций затрагивало две категории сельскохозяйственных организаций:

а) государственные и муниципальные предприятия, особенности приватизации земель и реформирования которых раскрываются в следующем параграфе;

б) колхозы и совхозы республик, входящих в состав России (14 бывших автономных республик), которые не осуществляли на первом этапе приватизацию земель и реорганизацию на основании собственного земельного законодательства, право принятия которого следовало из ст. 3 ЗК РСФСР (1991 г.), предоставлявшей им самостоятельно устанавливать формы собственности на землю, а также из Федеративного договора 1992 г., наделившего их широкими нормотворческими полномочиями в регулировании земельных отношений. В этих регионах значительное количество сельскохозяйственных организаций по-прежнему использует земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, находящиеся в государственной и муниципальной собственности (в Республике Дагестан - все организации), и, по-видимому, реформирование их может продолжаться долго.

Необходимость реформирования сельскохозяйственных организаций продиктована также их массовым банкротством. По состоянию на 1 июля 2006 г. более 7 тыс. (или более четверти) крупных и средних организаций, осуществлявших сельскохозяйственную деятельность, фактически обанкротились за 3-4 последних года. Тот же процесс происходил и с крестьянскими хозяйствами: фактическими банкротами за тот же короткий период стали более 30 тыс. хозяйств. Согласно Государственному (национальному) докладу "О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году" массовый характер обрел отказ граждан от прав на земельную долю и крестьянских хозяйств на их земельные участки и перевод их в установленном порядке в государственную и муниципальную собственность - в фонд перераспределения земель или в земли запаса.

Субъекты Федерации по-разному решают возникшие в связи с этим проблемы. Так, Белгородская область в лице специализированного учреждения "Фонд государственного имущества Белгородской области" приобрела у граждан земельных долей общей площадью 260 тыс.га и передала их в управление ОАО "Белгородский земельный фонд", акции которого находятся в государственной собственности, для дальнейшего использования в сельскохозяйственном товарном производстве. В Ростовской области широко использовалось по собственному закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения право прекращения долевой собственности граждан на земельные участки и признания права муниципальной собственности на них в судебном порядке. Такое решение может иметь значительные масштабы, так как только невостребованных земельных долей насчитывается 27 млн. га, что составляет более четверти всей площади земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями (92,3 млн. га).

Следует отметить также, что пока не получила заметного распространения передача гражданами своего права на земельную долю в уставные (паевые) фонды сельскохозяйственных организаций в целях стабилизации и создания нормальных условий для их деятельности, хотя и очевидно широкомасштабное проявление на практике разрушительного влияния коллективно-долевой собственности на земельные участки. Доля собственности хозяйственных обществ и товариществ за 2004-2006 гг. возросла с 2 до 3,4% и в сельскохозяйственных производственных кооперативах - с 0,9 до 1% всей площади земельных участков, используемых каждой категорией этих юридических лиц.

О результативности земельной и аграрной реформ можно судить по следующим данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи. По состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось сельскохозяйственных организаций - 59 208, в том числе крупных и средних организаций - 27 787; малых предприятий - 20 392 и подсобных хозяйств несельскохозяйственных организаций - 11 029. Из них сельскохозяйственную деятельность осуществляют организации в целом - 68,6%, в том числе крупные и средние организации - 70,6%, малые предприятия - 63%, подсобные хозяйства несельскохозяйственных организаций - 74% их общего числа по видам. Более трети организаций прекратили вести сельское хозяйство, из них: 8160 - крупных и средних, 7543 - малых и 2868 - подсобных хозяйств. Причем более 7 тыс. крупных и средних сельскохозяйственных предприятий прекратили свою деятельность в 2001-2005 гг.

Неважно обстоят дела в крестьянском хозяйстве. Из созданных вначале 280 тыс. хозяйств осталось не более 253 тыс. Осуществляют сельскохозяйственную деятельность всего 51,7%.

 

---

Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 394; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!