Структура государственного аппарата
Под структурой государственного аппарата понимаются его внутреннее строение, порядок расположения составляющих его звеньев, их соотношение.
В любой стране сложившийся государственный аппарат - это единая целостная (общая) система. Она, в свою очередь, состоит из ряда частных систем. Каждая такая система включает однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой деятельности государственные органы.
Наиболее важные частные системы современного государственного аппарата следующие: система органов законодательной власти, система органов исполнительной власти, система органов судебной власти, система органов прокуратуры*(731). В России в соответствии с принципом разделения властей, который официально признан и конституционно закреплен (ст. 10 Конституции Российской Федерации), государственные органы являются носителями законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти.
В научных кругах иногда говорят о средствах массовой информации как о некой ветви власти. Однако это образное выражение. Средства массовой информации не являются носителями какой-либо официальной власти. Таковыми их называют в силу того, что они оказывают очень сильное, нередко решающее влияние на массы, играют исключительно важную роль в формировании общественного мнения, в создании положительного или, наоборот, отрицательного имиджа правящей элиты или конкретных лиц.
|
|
|
Среди авторов, занимающихся проблемами государственной власти и аппарата, нет единого мнения о том, каким должен быть государственный аппарат, как должны соотноситься между собой различные ветви государственной власти, а следовательно, и их носители - государственные органы. Должны ли они быть равны между собой, или должна существовать их определенная соподчиненность, субординация?
Высказывается точка зрения, согласно которой все ветви государственной власти и их носители должны находиться в совершенно одинаковом положении, уравновешивать друг друга.
В странах с тоталитарным или авторитарным режимами усиленно насаждается идея о том, что исполнительная власть, а вместе с ней и ее носители должны доминировать в структуре государственного аппарата. Однако, как показывает исторический опыт, реализация подобной концепции приводит не к демократии, а к диктатуре. Об этом свидетельствует, в частности, политическая практика фашистской Германии, фашистской Италии и ряда иных стран.
Еще в середине XVIII в. известный французский просветитель Ш. Монтескье предупреждал в связи с этим в своей работе "О духе законов" (1748), что когда одному и тому же лицу или одному и тому же составу должностных лиц предоставлены вместе законодательная и исполнительная власти, тогда нет свободы, потому что можно опасаться, что монарх или сенат будут создавать тиранические законы, чтобы тиранически исполнять их. Нет также свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Если бы она была соединена с исполнительной властью, судья обладал бы достаточной силой, чтобы сделаться угнетателем.
|
|
|
Другой подход к решению проблемы соотношения ветвей государственной власти и их носителей заключается в том, что на первый план выступает законодательная власть, источником которой является народ. Во всех демократических странах эта концепция получила всеобщее признание. Политическая практика подтвердила жизнеспособность и гуманность данной идеи, развитой еще в XVII в. английским философом-материалистом Дж. Локком.
В своем знаменитом произведении "Два трактата о государственном правлении" (1690) Локк писал: "Хотя в конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения общества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться, все же законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и поэтому по-прежнему остается у народа верховная власть устранять или заменять законодательный орган"*(732).
|
|
|
Что же собой представляет каждая из частных систем государственных органов, входящих в общую систему - государственный аппарат?
1. Основным назначением органов законодательной власти (представительных органов) является законодательная деятельность. В демократических государствах они занимают центральное место в структуре государственного аппарата. Представительные органы государственной власти подразделяются на высшие и местные.
К высшим представительным органам государственной власти относятся парламенты. Одна из их важнейших функций - принятие законов.
Выделяя особую роль парламентов в политической жизни общества и государства, конституции некоторых государств специально указывают не только на то, что "парламент является высшим органом государственной власти", но и на то, что он выступает "единственным законодательным органом государства" (ст. 41 Конституции Японии 1947 г.).
|
|
|
Конституции других государств в этих же целях обращают внимание на то, какие по характеру нормы или правила должны содержаться в принимаемых парламентом законах. Например, Конституция Французской Республики 1958 г. устанавливает, что в законах могут предусматриваться правила, касающиеся "гражданских прав и основных гарантий, предоставленных гражданам для пользования публичными свободами; обязанностей, накладываемых национальной обороной лично на граждан и на их имущество"; "гражданства, состояния и правоспособности лиц, семейных отношений, наследования и дарения"; "определения преступлений и правонарушений, а также налагаемых за них наказаний; уголовного судопроизводства; амнистии; создания новых судебных установлений и статуса судей" и др. (ст. 34).
Сосредоточивая в себе законодательные функции, парламент нередко передает часть из них другим подконтрольным ему органам. Возникающая в результате этого система актов носит название делегированного законодательства.
Разумеется, идеальным, строго конституционным считалось бы такое положение, при котором законодательная власть оставалась исключительно привилегией законодателей, непосредственно подотчетных избирателям. Это было бы справедливым в отношении любого современного государства. Однако в жизни все обстоит далеко не так.
Государственная Дума и Совет Федерации России, Конгресс США, Парламент Англии, Национальное Собрание и Сенат Франции, равно как и высшие представительные органы других государств, зачастую вынуждены в силу самых разных причин, включая периодическую перегруженность данных органов правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных законопроектов правительству, министерствам и ведомствам.
Например, в Великобритании полномочиями по изданию правовых актов Парламентом наделяются министры Короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, Комиссия и Совет Европейского Союза*(733). Каждый из этих органов и каждая из этих организаций могут принимать, изменять или отменять правовые акты не иначе как с санкции и по поручению или с разрешения парламента. Таким путем сохраняется и поддерживается "суверенитет" высшего представительного органа в правовой сфере.
Следует отметить, что, несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший представительный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно сильному воздействию со стороны правительства. Иногда оно сосредоточивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает огромное влияние на все направления деятельности парламента.
Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане зачастую более независим. Он, как правило, не может быть распущен президентом. Законодательная инициатива принадлежит прежде всего депутатам. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице президента имеет много путей воздействия на парламент.
Например, согласно Конституции США Президент обладает правом вето на принимаемые Конгрессом акты. Он может выступить с инициативой созыва специальных его сессий. Президент периодически представляет Конгрессу "сведения о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными". Он имеет право "с совета и согласия" верхней палаты - Сената заключать международные договоры при условии их одобрения 2/3 присутствующих сенаторов; "с совета и согласия" Сената назначать послов и иных полномочных представителей, консулов, судей Верховного суда, а также "всех других должностных лиц Соединенных Штатов" (разд. 2 ст. II).
Наряду с высшими представительными органами в каждой стране имеются местные органы. Они называются по-разному. Но цель и назначение их сходны: осуществление государственной власти на местах.
Так, согласно ч. 1 ст. 132 Конституции России 1993 г. "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения". Они "могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств".
2. Система органов исполнительной власти осуществляет в различных государствах исполнительную и распорядительную деятельность. Исполнительная деятельность этих органов проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти и вышестоящих органов исполнительной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры к выполнению подчиненными им органами и организациями данных требований и обеспечивают это путем издания своих собственных актов (распоряжений). Всю свою деятельность органы исполнительной власти должны осуществлять на основе законов и во исполнение законов.
В пределах своей компетенции органы исполнительной власти имеют необходимую для их нормального функционирования оперативную самостоятельность. На них возлагаются весьма ответственные задачи правового регулирования и руководства различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль исполнительных органов в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных нормативно-правовых актах.
Так, согласно Конституции Испании Правительство руководит "внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и защитой государства.
Оно осуществляет исполнительную функцию и регламентарную власть в соответствии с Конституцией и законами" (ст. 97).
Согласно Конституции Швеции Правительство помимо обычных своих полномочий может принимать "постановления о предписаниях" по вопросам, касающимся охраны жизни, личной безопасности или здоровья граждан, "пребывания иностранца в государстве", ввоза и вывоза товаров, валюты или других средств производства, средств связи, кредитов, хозяйственной деятельности, оформления строений, предприятий, планировки застроек, охраны природы и окружающей среды" и др. (§ 7 гл. 8).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации на Правительство, призванное осуществлять исполнительную власть (ч. 1 ст. 110), возлагаются самые разнообразные полномочия: разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета; проведение на всей территории России единой финансовой, кредитной и денежной политики; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики страны и др. (ст. 114).
В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти подразделяются на центральные и местные.
К центральным относятся те, деятельность которых распространяется на всю территорию страны или на территорию государств - субъектов федерации. Это правительства, именуемые в большинстве стран кабинетами или советами министров, министерства, государственные комитеты, специальные находящиеся при советах министров ведомства.
К местным относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной или нескольких административно-территориальных единиц (края, провинции, области, района, города и т.п.). В их число входят исполнительные комитеты, муниципалитеты, их отраслевые отделы и управления, администрации фабрик, заводов, других предприятий и учреждений.
В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей и органы отраслевой и специальной (функциональной) компетенции.
Органы общей компетенции (например, советы министров) объединяют и направляют работу по руководству всеми отраслями или большинством отраслей государственного управления.
Органы отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют руководство лишь отдельными отраслями государственного управления.
Ведущую роль в системе органов исполнительной власти выполняют правительства. Они являются высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти и возглавляют всю систему исполнительных органов. В соответствии с конституционными и иными актами на правительство возлагаются общее руководство экономикой и социально-культурным строительством страны, разработка и осуществление государственных бюджетов, защита интересов государства, охрана собственности и общественного порядка, обеспечение и защита прав и свобод граждан, обеспечение государственной безопасности, осуществление общего руководства строительством вооруженных сил и др.
3. Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных органов, основной функцией которых является осуществление правосудия. Система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и обычных законах ряда современных государств.
Например, в Конституции Испании (1978 г.) предусмотрено, что "судебная власть исходит от народа и осуществляется от имени Короля судьями и членами судов, представляющими эту власть, которые независимы, несменяемы, ответственны перед законом и подчиняются только закону" (п. 1 ст. 117). В Конституции ФРГ (1949 г.) провозглашается, что "судебная власть вверяется судьям; она осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, указанными в настоящем Основном законе, и судами земель" (ст. 92).
Статус носителя одной из трех властей - судебной обеспечивает органам правосудия весьма важное место в государственном механизме.
Структура судебных органов в разных странах неодинакова. Именуются они тоже по-разному. В Китайской Народной Республике, например, это Верховный народный суд, местные народные суды, военные суды и другие специальные народные суды. В США национальная судебная система состоит из Верховного суда США, верховных судов штатов, окружных судов, апелляционных судов, военных трибуналов и других судов. Конституция США в связи с этим устанавливает, что "судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом" (разд. 1 ст. III).
Однако, несмотря на особенности структуры и другие различия судебных органов тех или иных стран, у них во многом схожи цели и задачи, которые во всех государствах, именующих себя демократическими, провозглашаются конституционно. Много общего у них в социальных функциях, содержании деятельности, в конституционных принципах их организации и функционирования.
В конституционных актах подавляющего большинства современных государств в той или иной форме провозглашается, скажем, принцип независимости судей, самостоятельности судов в решении любых, в рамках установленной юрисдикции, вопросов. "Народные суды в пределах, установленных законом, осуществляют правосудие самостоятельно, без вмешательства со стороны административных органов, общественных организаций и отдельных лиц", - закреплено, в частности, в Конституции КНР (ст. 126).
В большинстве конституций современных государств установлены принципы гласности судопроизводства, открытости судебного разбирательства. Например, Конституция Испании, запрещая деятельность каких бы то ни было чрезвычайных трибуналов, имеющую, как правило, закрытый характер, одновременно устанавливает, что "судебное разбирательство является открытым", "преимущественно устным, особенно по уголовным делам" (ст. 120).
Разумеется, данный, равно как и другие принципы организации и деятельности судебных органов не следует абсолютизировать. Конституционная теория далеко не всегда совпадает с конституционной практикой. Нередко в деятельности судебных органов тех или иных стран имеют место грубейшие нарушения провозглашаемых конституционных положений.
Кроме того, в самих конституциях довольно часто устанавливаются в отношении данных принципов ограничения. Так, Конституция Испании, провозглашающая открытость судебного разбирательства, содержит оговорку - "за исключением предусмотренных процессуальными законами случаев" (ст. 120). Конституция Японии устанавливает: "Если суд единогласно решает, что гласность представляет опасность для публичного порядка или морали, разбирательство может вестись при закрытых дверях" (ст. 82). Аналогичные положения содержатся и в конституционных актах и многих других стран.
4. Значительную роль в государственном аппарате играют органы прокуратуры. Они являются важным звеном всей системы правоохранительных органов. Прокуратура призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государства, должностными лицами и гражданами. "Прокуратура без ущерба для функций, осуществляемых другими органами, - предусмотрено, например, в Конституции Испании (ст. 124), - имеет своей задачей способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом, в силу своих обязанностей или по ходатайству заинтересованных лиц, а также наблюдение за независимостью судов и соблюдением общественного интереса".
Органы прокуратуры ряда стран осуществляют также надзор за соблюдением законности в работе органов дознания и предварительного следствия, при рассмотрении дел в судах, в местах заключения, при исполнении наказаний и других мер принудительного характера, назначаемых судами.
Правовую основу деятельности органов прокуратуры разных стран составляют нормы, содержащиеся в конституциях и специальных актах, регулирующих порядок организации и деятельности прокуратуры. Согласно Конституции России "полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом" (ч. 5 ст. 129).
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 365; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!