Международные принципы социального обеспечения иностранных граждан.
Социальное обеспечение - один из редких вопросов, в отношении которого государства все еще сохраняют суверенный контроль даже в Европе. Каждая страна свободна в формировании своей собственной системы социального обеспечения. Международных правовых инструментов по гармонизации законодательства в области социального обеспечения не существует. Налицо, поэтому, множественные различия между национальными системами, которые сказываются на праве людей на социальное обеспечение, когда они меняют страны.
Однако существует ряд международных правовых инструментов, которые побуждают Договаривающиеся стороны менять свое законодательство с тем, чтобы смягчить негативные последствия таких ситуаций и обеспечить в вопросах социального обеспечения равное отношение к гражданам и не гражданам. Социальная хартия - один из таких инструментов. Равное отношение - один из столпов для всех гарантированных ею прав.
Хартия также дает Комитету возможность определить, принимают ли Договаривающиеся стороны эффективные шаги в отношении граждан других Сторон для гарантии традиционных принципов координации согласно международному праву в области социального обеспечения, то есть для гарантии, наряду с равным отношением, сохранения приобретенных прав и прав в процессе приобретения.
Сфера применения пункта 4 статьи 12 очень обширна. Он являет собой, так сказать, краеугольный камень всего здания европейского социального обеспечения, и этим объясняется богатое прецедентное право Комитета по данному вопросу.
|
|
|
Пункт 4 статьи 12 требует от Сторон принятия мер с тем, чтобы обеспечить:
• одинаковое отношение к своим гражданам и гражданкам других Сторон Хартии в том, что касается прав на социальное обеспечение, включая сохранение пособий, предоставляемых законодательством о социальном обеспечении, или сохранение приобретенных прав (пункт 4 "а" статьи 12);
• предоставление, сохранение и восстановление прав на социальное обеспечение такими средствами, как суммирование периодов страхования или рабочего стажа (пункт 4 "b" статьи 12).
Прецедентное право Комитета строится вокруг следующих вопросов: какова сфера применения принципов пункта 4 статьи 12 и как эти принципы должны претворяться в жизнь наилучшим образом. Сначала, однако, нужно сказать несколько слов о сфере применения пункта 4 статьи 12.
В приложении к Хартии, касающемся "сферы действия Хартии в отношении лиц, находящихся под ее защитой", говорится, что "без ущерба для пункта 4 статьи 12... лица, на которых распространяется действие статей с 1-ой по 17-ую, включают иностранцев только в том случае, если они являются гражданами других Сторон, на законных основаниях проживающими или постоянно работающими на территории соответствующей Стороны...".
|
|
|
Это означает, что, когда государства принимают пункт 4 статьи 12, они берут на себя обязательство гарантировать иностранцам, упомянутым в Приложении к Хартии, одинаковый режим при наделении их правами на социальное обеспечение и при поддерживании и сохранении этих прав. Данные государства также обязаны гарантировать, что граждане других Договаривающихся сторон, которые больше не проживают в своей стране, но ранее на законных основаниях проживали или постоянно работали там, сохраняют права на социальное обеспечение, которые они приобрели по законодательству о социальном обеспечении своей страны.
Комитет считает, что работники, нанятые на условиях секондмента, не попадают под действие пункта 4 статьи 12, так как они застрахованы в странах своего происхождения.
Пункт 4 статьи 12 не основан на принципе взаимности. Об этом, однако, говорит прецедентное право, касающееся других положений Хартии, которое устанавливает, что государства, которые приняли этот пункт, обязуются уважать принципы этого пункта даже в отношении граждан Сторон, которые не приняли его.
|
|
|
Приложение к Социальной хартии, касающееся "сферы действия хартии в отношении лиц, находящихся под ее защитой", предписывает, что каждая Договаривающаяся сторона предоставляет беженцам, отвечающим определению по Женевской конвенции о статусе беженцев и на законных основаниях проживающих на ее территории, максимально благоприятной режим и, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот, который предусмотрен Женевской конвенцией и любыми другими действующими международными инструментами, применяемыми к беженцам. Приложение к пересмотренной Хартии распространяет это обязательство на лиц без гражданства, отвечающих определению Нью-йоркской конвенции о статусе апатридов.
Некоторые Стороны отмечают в докладах, что беженцы и лица без гражданства, проживающие на их территории, применительно к системе социального обеспечения имеют с их гражданами равный режим. И, наоборот, в Турции беженцы и апатриды не охватываются социальной защитой, что привело Комитет к заключению о невыполнении ею пункта 4 статьи 122.
Турецкого законодательства по социальному страхованию применительно к лицам, занимающимся индивидуальным трудом.
|
|
|
Стороны не могут выдвигать дополнительные условия для получения пособий только в отношении граждан других стран. Например, Комитет высказал сомнения относительно правомерности Акта Австрии о выравнивании семейных расходов, который требует соблюдения ряда условий для получения семейных пособий только от лиц, не охваченных действием регламентов ЕС.
Необходимо также устранение любой косвенной дискриминации. Общая цель данного правила. Этот второй аспект принципа равного отношения направлен на недопущение того, чтобы государства навязывали условия получения социальных пособий своим гражданам и гражданам других Договаривающихся сторон, исходя из того, что последним будет труднее выполнить их. Другими словами, даже если строго с юридического угла равное отношение имеет место, пункт 4 статьи 12 все равно требует, чтобы такие условия не были для иностранцев более трудновыполнимыми.
Косвенная дискриминация часто принимает форму требований к местожительству или специального периода проживания, которые в равной мере предъявляются и к гражданам, и к иностранцам, кому объективно выполнить их труднее. Наиболее часто встречающийся пример касается семейных пособий.
Чтобы определить, существует ли дискриминация на практике, Комитет старается установить, кого, если кого-либо вообще, касается эта проблема и имеют ли требования к местожительству, предъявляемые независимо от гражданства, одинаковый эффект для граждан заинтересованной страны и для граждан других стран.
В нескольких случаях Комитет располагал достаточно подробной информацией о целом ряде резидентов-иностранцев, затронутых данной проблемой, что привело его к выводу, с учетом их значительного числа, о существовании дискриминации на практике.
Если Договаривающаяся сторона не может предоставить статистику, свидетельствующую об отсутствии такой дискриминации, Комитет просит ее принять законодательные меры, обеспечивающие такое отношение к иностранцам, которого требует пункт 4 статьи 123.
Комитет учитывает объем миграционных потоков. Если они незначительны или вообще отсутствуют, он просит заинтересованную Сторону относиться к каждому существующему или к будущему отдельному случаю в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 12, принимая национальные меры в одностороннем порядке и информируя о них затронутых лиц.
Значение Приложения к пункту 4 статьи 12. В Приложении к пункту 4 статьи 12 говорится, что слова "и при соблюдении условий, предусмотренных в таких соглашениях", содержащиеся во введении к данному пункту, рассматриваются как означающие, что в отношении пособий, предоставляемых независимо от страхового взноса, Договаривающаяся сторона может требовать, чтобы прошел предписываемый период проживания, прежде чем гражданам других Сторон будут предоставлены такого рода пособия.
Таким образом, Приложение предусматривает, что Договаривающиеся Стороны требуют от граждан других Сторон набрать срок предписываемого периода проживания для того, чтобы иметь право получать пособия не из страховых взносов. Это требование может применяться либо только к иностранцам, либо быть по отношению к ним более строгим (прямая дискриминация). Требования к местожительству могут быть также и одинаковыми для граждан и иностранцев, но касаться последних относительно больше в силу самого их характера (косвенная дискриминация в наиболее часто встречающейся форме).
Отметим, что, например, в Люксембурге право на пособие по материнству как пособие не из страховых взносов зависело от периода проживания сроком от одного до трех лет независимо от гражданства матери, Комитет указал, что "существование требования к местожительству, предусматривающего его определенную продолжительность, в принципе является косвенной формой дискриминации, не соответствующей положениям пункта 4 "а" статьи 12. Вместе с тем, поскольку это пособие не из страховых взносов, Приложение к пункту 4 статьи 12 позволяет проводить различие в отношении граждан и иностранцев".
Комитет сделал важный вывод о сфере действия Приложения, указав, что "формулировки Приложения позволяют ставить условия проживания только применительно к получателям пособий". Это означает, что, например, в случае семейных пособий требование определенной продолжительности проживания может быть обращено к родителям детей, на которых выплачивается пособие, но не к самим детям.
Комитет также определяет, соответствует ли продолжительность проживания поставленной цели. Он регулярно запрашивает у заинтересованных сторон информацию о требуемой ими продолжительности проживания и обоснование введения такого требования.
Готовя свои заключения, Комитет учитывает продолжительность проживания, обычно предусматриваемую международными конвенциями в области социального обеспечения. Он отметил, например, что в Бельгии требуемая продолжительность проживания для получения "гарантированных семейных пособий" сроком в пять лет (Акт 20 июля 1971 года) не допускается ни Европейской конвенцией о социальном обеспечении, ни Конвенцией МОТ № 118 о равноправии в области социального обеспечения, а также превышает соответствующий шестимесячный срок, предусмотренный Европейским временным соглашением о социальном обеспечении, за исключением случаев, относящихся к социальному обеспечению по старости, инвалидности и по потере кормильца.
В некоторых случаях информация, предоставляемая правительствами Комитету, дает ему возможность сделать вывод, что требуемый срок проживания не находится в противоречии с преследуемой при его установлении цели. Таково было решение Комитета, сделанное в свете объяснений, данных правительством Финляндии, согласно которым более продолжительный срок проживания, требуемый от граждан ряда стран для получения национальных пенсий по старости, по потере кормильца и инвалидности, оправдывался целью защиты национальных пенсий, а именно целью обеспечить минимальные средства поддержки лиц, проживающих в стране и не получающих пенсий, связанных с доходом, или получающих пенсии слишком малого размера.
Принцип "сохранения пособий, вытекающих из законодательства о социальном обеспечении, независимо от перемещений защищенных им лиц между территориями Договаривающихся сторон", более известный как "принцип экспорта пособий" или "сохранения накопленных прав", является также традиционно базовым требованием всех международных инструментов в области социального обеспечения.
Цель этого - избежать потери прав, накопленных по законодательству о социальном обеспечении одного государства, только потому, что пользующееся ими лицо переехало в другое государство.
Комитет считает, что сфера действия этого принципа является ограниченной, так как он применяется к пенсиям по инвалидности, старости, потере кормильца и пособиям по трудовому увечью и болезни, накопленным согласно законодательству любой другой Стороны. Вместе с тем, другие меры, оценку сферы действия которых Комитет имеет в виду сделать позднее, могут быть приняты в отношении других пособий (прежде всего пособий по безработице и болезни). Комитет, например, считает, что из-за особого характера пособий по безработице, являющихся краткосрочным пособием, тесно связанным с тенденциями на рынке труда, Договаривающиеся стороны имеют право ограничить их экспорт".
В национальных законах некоторые социальные пособия зависят от сроков трудового стажа или периодов страхования. В результате, покидая одну страну, чтобы жить и работать в другой, люди часто оказываются в дискриминационном положении, если они не набрали соответствующих стажа или периода в стране, откуда они уехали.
Такого положения следует избегать, обеспечивая сохранение накапливаемых прав, то есть, гарантируя предоставление, сохранение и возобновление прав на социальное обеспечение путем суммирования периодов страхования и сроков трудовых стажей, набранных в соответствии с пунктом 4 "b" статьи 121.
Некоторые государства используют отсутствие взаимных соглашений для оправдания того факта, что они отрицают это право применительно к гражданам ряда стран. В этих случаях Комитет напоминает им об их долге предпринять шаги, например, путем административных мер, для исправления ситуации и приведения ее в соответствие с пунктом 4 статьи.
Согласно пункту 4 статьи 12, Стороны обязуются следовать вышеизложенным принципам. Они могут это делать различными путями.
Если равное отношение в целом гарантируется законодательством в области социального обеспечения, то другие принципы чаще выполняются обязательствами, взятыми Сторонами по международным договорам, которые содержат соответствующее положение. Такие договора приняты в мировом масштабе под эгидой МОТ, а на региональном уровне - под эгидой Совета Европы и ЕС. Существует также широкая сеть двусторонних соглашений. Комитет комментирует каждый из этих юридических инструментов с точки зрения их соответствия пункту 4 статьи 122.
Заключение соглашений в области социального обеспечения - это только один из способов выполнения пункта 4 статьи 12. Когда отсутствуют взаимные соглашения, все государства, связанные этим пунктом, должны использовать для его выполнения другие пути. Действительно, пункт 4 статьи 12 призывает страны "принимать меры путем заключения соответствующих двусторонних и многосторонних соглашений или другими средствами", чтобы обеспечить выполнение принципов, изложенных в подпунктах статьи 12. Комитет ясно заявил, что эти средства могут включать в себя односторонние меры.
Первоначально Комитет настаивал на том, чтобы равное отношение было гарантировано национальным законодательством в области социального обеспечения. Однако это требование в действительности никогда строго не выполнялось, и при условии, что равное отношение гарантируется, Комитет не задается вопросом о средствах такой гарантии.
И, наоборот, выполнение пункта 4 "b" статьи 12 другими средствами, такими, как односторонние меры, является более трудным. В своих первых заключениях Комитет указывал, что эти обязательства не могут рассматриваться как выполненные, если "не предприняты адекватные усилия для заключения и имплементации международных соглашений, в которых права мигрантов сохраняются или восстанавливаются".
Большинство случаев, когда Стороны не выполняют принцип сохранения накапливаемых прав, возникает тогда, когда миграционные потоки между двумя Сторонами весьма незначительны и затрагивают очень небольшое количество людей. И обычно именно в такой ситуации Стороны не утруждают себя шагами по заключению двусторонних соглашений.
Такое положение вещей вместе с решимостью Комитета полностью претворить в жизнь весь пункт 4 статьи 12 привело к поднятию планки имплементации его положений, требуя от Сторон выполнения всех закрепленных в нем принципов путем заключения соответствующих двусторонних и многосторонних соглашений или другими средствами, включая односторонние меры.
Односторонние меры, которые Комитет рекомендует принять Сторонам, чтобы выполнить пункт 4 статьи 12, включают административные меры или обязательство решать каждый настоящий или будущий индивидуальный случай путем принятия национального правового акта и информирования заинтересованных лиц об этом.
Чтобы обеспечить свободное перемещение граждан внутри Европейского Сообщества, статья 51 Римского договора (статья 42 Договора о Европейском Союзе) предусматривает координацию в области социального обеспечения. Порядок такой координации изложен в Регламенте 1408/71 и в последующем имплементационном Регламенте 574/72. Эти регламенты несколько раз обновлялись и охватили своим действием территорию и граждан стран-участниц Европейского экономического пространства (ЕЭП).
Сейчас эти документы относятся к системам социального обеспечения 17 из 22 Договаривающихся сторон Хартии. Пять государств, которые являются Сторонами Хартии, но не охватываются ими, это - Кипр, Мальта, Польша, Словакия и Турция. Кипр и Польша - участники первой волны расширения ЕС, так что Регламент 1408/71 скоро будет относиться и к ним.
Регламенты 1408/71 и 574/72 воплощают в жизнь принцип равного отношения и два других традиционных принципа координации в области социального обеспечения. Комитет пришел к выводу, что "в том, что касается граждан этих 17 стран, данные регламенты в целом соответствуют требованиям пункта 4 статьи 12".
Вот почему Комитет проинформировал все заинтересованные Стороны, что он считает ситуацию "удовлетворительной применительно к гражданам других Договаривающихся сторон-членов ЕС или участников ЕЭП, попадающих под действие Регламента 1408/71".
Тем не менее, хотя Комитет и признает в настоящее время данный регламент наиболее эффективным средством выполнения пункта 4 статьи 12, он указывает, что его некоторые аспекты вполне могут быть улучшены с тем, чтобы полностью выполнить положения пункта 4 статьи 12.
Комитет, например, отметил, что определенные категории граждан государств-членов ЕС и стран-участниц ЕЭП, такие, как студенты, государственные служащие и т.д., не попадают под действие регламентов Сообщества по социальному обеспечению. Соответственно, он призвал заинтересованные Стороны осовременить существующие регламенты, охватив ими эти категории населения.
Северо - Европейские страны (Дания, Исландия, Финляндия, Норвегия и Швеция) заключили конвенцию, координирующую их системы социального обеспечения. Это - Северная конвенция от 15 июня 1992 года, которая вступила в силу 1 января 1994 года.
Комитет считает, что, поскольку Северная конвенция является субсидиарной по отношению к регламентам Сообщества по социальному обеспечению и поскольку ее государства-участники являются также участниками или ЕЭС или ЕЭП, имплементация этой Конвенции прямым образом не затрагивает применение пункта 4 статьи 122.
Комитет обратил внимание на то, что инструменты, наиболее часто представляемые Сторонами Хартии как доказательство применения принципов пункта 4 статьи 12 к гражданам стран, не являющихся участниками ни ЕС, ни ЕЭП, на самом деле гарантируют только частичное выполнение этого пункта и что, следовательно, Комитет должен контролировать его выполнение более тщательно. Комитет пришел к выводу, что, "если граждане Договаривающихся сторон не попадают под действие Регламента № 1408/71 ... и если оно не распространяется на граждан одной Договаривающейся стороны, которые приезжают на территорию другой, налицо серьезный недостаток в выполнении Хартии".
Согласно Дополнительному протоколу к нему, Совет ассоциации должен установить условия социального обеспечения для работников турок, передвигающихся в пределах Сообщества, и для их семей, проживающих на его территории. В соответствии с Соглашением об ассоциации Совет ассоциации принял Решение № 3/80, которое позволяет применять большое количество положений Регламента № 1408/71 по аналогии к работникам туркам и членам их семей.
Тем не менее, Комитет указывает, что имплементация документа № 3/80 в рамках ЕС создает проблемы, которые пока решить не удалось. Суд ЕС по этому поводу постановил, что, хотя Решение № 3/80 вступило в силу в день своего принятия, до тех пор, пока Советом министров ЕС не будут предусмотрены дополнительные меры по его претворению в жизнь, это Решение не может применяться.
Соответственно, Комитет посчитал, что в этих обстоятельствах Соглашение об ассоциации, заключенное Турцией с ЕС, не может рассматриваться как доказательство эффективного выполнения пункта 4 статьи 12 заинтересованными Сторонами в отношении турецких граждан и их семей.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 395; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!