Основные определения и принципы
Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции.
Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Т.о., полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный ст. 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Т.о., предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.
Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным м.б. признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом.
|
|
|
Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно ему, все вопросы, которые м.б. решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, д.б. закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин "вопросы местного значения". К ним принято относить такие вопросы:
1). которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов гос. власти;
2). последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
|
|
|
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).
В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления.
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления отдельных конкретных полномочий в соответствии с законом.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
3. Осуществление гос. полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из них иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
|
|
|
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия д.б., как правило, полными и исключительными. Они м.б. оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
В силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах существенно различается.
2. Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления
Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
К вопросам 1-й группы можно отнести, напр., такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.
|
|
|
Вопросы 2-й группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной закон употребляет термины "организация", "содержание", "обеспечение", что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, напр., организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой мед. помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для др. группы вопросов в законе используются термины "создание условий" и "участие", что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.
В Федеральном законе 1995 г. (ст. 6) для всех муниципальных образований был установлен единый перечень вопросов местного значения из 30 пунктов. Он не был исчерпывающим. Органы местного самоуправления имели право принимать к рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов. Эта норма давала органам местного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не отрегулированных законодательством.
В ФЗ 2003 г. предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений.
1. Вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль их исполнения, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, благоустройство и озеленение территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установка уличных указателей и т.п.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.
4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (напр., сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1-2 тыс. и городское поселение с населением 30-50 тыс. жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче др. другу части полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению - принимать на себя ряд функций муниципального района.
6. В отличие от ФЗ 1995 г., в Федеральном законе 2003 г. установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции др. уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона (ст. 17), т.е. отделены от перечня этих вопросов. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие уставов и иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально- экономического развития, учреждение муниципальных средств массовой информации и др.
8. Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований м.б. изменен только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и гос. внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Т.о., ФЗ 2003 года кардинально меняет всю схему определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления, делает ее более четкой, разграничивает по типам муниципальных образований, увязывает с решением вопросов финансирования. Все это будет способствовать совершенствованию всех сторон деятельности местного самоуправления.
3. Осуществление органами местного самоуправления отдельных гос.
Полномочий
Особым предметом ведения органов местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных гос. органов и улучшать обслуживание населения.
Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг.
Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен соизмерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение.
Согласно Федеральному закону 1995 года, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно было осуществляться только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Однако на деле этот порядок соблюдался далеко не всегда, и органы местного самоуправления были перегружены нефинансируемыми гос. полномочиями (так называемыми "федеральными мандатами"), связанными главным образом с предоставлением различных льгот отдельным социальным категориям населения. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий превышала треть всех расходов бюджета.
ФЗ 2003 г. позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными гос. полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Т.о., появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и гос. полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к гос. полномочиям. Выполнение отдельных гос. полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых гос. полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными гос. полномочиями, д.б. перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов гос. власти, связанные с передачей полномочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий. Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных гос. полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Принятие данных законодательных норм повлекло за собой пересмотр многих отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправления нефинансируемые гос. полномочия. В августе 2004 г. по этому поводу был принят специальный ФЗ (№ 122-ФЗ), о монетизации льгот. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными гос. полномочиями, требованиям ФЗ 2003 г. № 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Т.о., органы местного самоуправления получили право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.
Тема № 4. Местное самоуправление и государство
1. Принципы и формы гос. регулирования деятельности
Местного самоуправления
Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами гос. власти и местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ. Наиболее полно они были сформулированы в "Основных положениях гос. политики в области развития местного самоуправления в РФ", утвержденных Указом Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370.
Рассматривая систему гос. регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в ней в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами гос. власти является одной из важных составных частей муниципальной политики. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование гос. политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах гос. власти субъектов РФ, т.е. они имеют право вносить проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.
За рубежом, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в т.ч. в финансовой сфере. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством, ч/з свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование гос. политики в области местного самоуправления. При отсутствии согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.
Гос. регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий.
Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий. Эти вопросы были рассмотрены в предыдущих разделах.
Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования.
2. Гос. поддержка местного самоуправления
Органы гос. власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осуществлении права на местное самоуправление. Гос. поддержка осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ.
В 1995 г. Правительством РФ была принята 1-я Федеральная программа гос. поддержки местного самоуправления. Она в целом была выполнена. В 1999 г. была утверждена 2-я программа - "Федеральная целевая программа гос. поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления". Большинство ее пунктов также выполнено. В отдельных субъектах РФ были приняты и реализуются региональные программы гос. поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами гос. поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие гос. системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.
В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления. Взаимодействие муниципальных образований с региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.
Гос. регулирование и поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.
Гос. регулирование и гос. поддержку местного самоуправления нельзя путать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно.
3. Гос. гарантии прав местного самоуправления
В соответствии с Федеральным законом 2003 года (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают гос. гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Они м.б. ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Система гос. гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. В качестве примеров можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами гос. власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и т.д.
Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии.
Из этого следует, что (как сказано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления) органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов гос. власти, гос. должностных лиц, др. органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление. Серьезная работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным Судом РФ.
Обеспечение судебной защиты прав местного самоуправления, в свою очередь, требует реформы судебной системы, которая не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права. Решению этой проблемы могли бы способствовать:
1). создание во всех субъектах РФ уставных (конституционных) судов, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ - коллегий по государственно-правовым вопросам;
2). специализация судей по вопросам муниципального права;
3). систематическое обобщение судебной практики по делам о защите прав местного самоуправления.
4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Наряду с гарантией прав, Федеральный закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия. Ответственность в данном случае понимается как наступление неблагоприятных правовых и иных последствий для этих органов и должностных лиц за принимаемые ими противоправные решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Закон предусматривает 3 вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: 1). перед населением муниципального образования; 2). перед государством; 3). перед физич. и Юр.Л.
Ответственность перед населением наступает в результате действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления, приведших к утрате доверия к ним со стороны населения. Результатом м.б. досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц и др. меры, определяемые уставом муниципального образования.
Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов РФ и субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных гос. полномочий. При этом ответственность за осуществление органами местного самоуправления гос. полномочий наступает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующими органами гос.власти материальными и финансовыми средствами.
ФЗ 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает специальную процедуру реализации ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа муниципального образования, а глава высшего исполнительного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования имеют право на досрочное прекращение их полномочий. Это возможно в том случае, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных актов, принятых указанными органами и должностными лицами местного самоуправления, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены в установленные сроки после решения суда.
ФЗ 2003 г. предусматривает также возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами гос. власти субъектов РФ. Такая ситуация может возникнуть, если вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если при реализации государственных полномочий органами местного самоуправления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций. Нарушение действующего законодательства д.б. установлено судом.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физич. и Юр.Л. наступает при нарушении ими чьих-либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т.д. Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законодательством.
5. Гос. контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления
Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом в РФ (согласно ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления) любой адм. контроль должен: 1). осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2). предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов; 3). осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.
Эти принципы не исключают контроля государства над выполнением органами местного самоуправления делегированных им гос. полномочий.
Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Он подлежит рассмотрению в 10-дн. срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация.
Уполномоченные органы гос. власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных гос. полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемиологи-ческого, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и др. контроля и надзора.
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе: 1). направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач; 2). при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания; 3). издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие); 4). вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.
Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и Юр.Л. от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде в установленном законом порядке.
Самые распространенные случаи судебного обжалования решений органов местного самоуправления - введение различных не предусмотренных законодательством местных сборов, ограничения на ввоз или вывоз определенных товаров (напр., алкогольной продукции), нарушения, наблюдаемые при приватизации объектов муниципальной собственности, выделении земельных участков под застройку и т.п. В качестве истцов в судах выступают физич. и Юр.Л., чьи законные права нарушаются решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения их протестов.
6. Взаимоотношения органов местного самоуправления с территориальными структурами органов гос. власти
На территории муниципального образования действуют многочисленные территориальные подразделения федеральных органов гос. власти. Правовую основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Эти органы не вмешиваются в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов гос. власти. Для решения общих задач между ними д.б. установлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует гос. органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (на средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для гос. органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу соответствующих гос. структур относятся следующие.
1. •Силовые, •правоохранительные, •фискальные органы, т.е. •воинские части, •военкоматы, •суды, •органы прокуратуры, •МВД, •ФСБ, •МЧС, •исправительно-трудовые учреждения, •налоговые, •казначейские, •таможенные и др. органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (напр., провести проверку, представить информацию и т.п.). Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе.
2. •Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (•элек-троэнергетика, •газоснабжение, •ж.д., •почта, •телеграф, •ср-ва телекоммуникации и т.п.). Большинство этих компаний стали акционерными, хотя государство сохранило решающее влияние на их деятельность, обладая нередко контрольным пакетом акций. Деятельность инфраструктурных ведомств оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Они могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.
3. Федеральные службы, осуществляющие гос. контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (в сфере •защиты прав потребителей и •благополучия человека, •экологии и •природопользования, •транспорта, •по тарифам, •служба финансово-бюджетного надзора и др.). Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в т.ч. и самими органами местного самоуправления. Федеральные службы обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания, а также принимать соответствующие меры. Некоторые федеральные службы наделены правом наложения штрафных и иных санкций в адм. порядке.
4. Территориальные подразделения Федеральной службы по труду и занятости. Совместно с органами местного самоуправления они проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.
5. Территориальные органы Гос. пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.
6. Территориальные органы Федеральной службы гос. статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны, органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и могут устанавливать с ними договорные отношения.
7. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером является милиция. На нее возложена как задача борьбы с П.-тью, которая является гос. делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. Во многих странах гос. и местная полиция разделены и имеют собственные полномочия. По российскому законодательству милиция является гос. органом, но местное У(О)ВД находится в двойном подчинении, считаясь подразделением местной администрации. Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует местное УВД, назначает и снимает его начальника руководитель ОВД субъекта РФ. ФЗ-ном 2003 г. предусматривается передача организации охраны общественного порядка на территориях муниципальных районов и городских округов органам муниципальной милиции, которая д.б. создана.
Тема № 5. Участия граждан в местном самоуправлении
1. Формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении
Конституция РФ (ст. 130, п. 2) предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, др. форм прямого волеизъявления, ч/з выборные и др. формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.
Первая включает формы непосредственной или прямой демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. 2-ю группу составляют формы представительной демократии - выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие граждан состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни. В настоящем разделе рассматриваются формы непосредственной демократии. Вопрос об органах местного самоуправления рассматривается в.
Согласно ФЗ 2003 г., формы непосредственной демократии также делятся на две группы.
1-я - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: •местные референдумы; •муниципальные выборы; •голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований; •сходы граждан в малых муниципальных образованиях.
2-я группа: •участие граждан в опросах по различным вопросам местной жизни, •собрания и •конференции (собрания делегатов), •публичные слушания, •правотворческая инициатива граждан, •обращения граждан в органы местного самоуправления, •мирные массовые акции населения, а также •разнообразные формы территориального общественного самоуправления.
Согласно ФЗ-ну 2003 г., граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству, т.е. перечень форм прямой демократии не ограничен. Участие граждан в местном самоуправлении основано на принципах законности и добровольности. Гос. органы и их должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении им местного самоуправления и участии в его осуществлении.
2. Местный референдум
Высшая форма народовластия на муниципальном уровне - местный референдум, проводимый в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами и должностными лицами и подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования. Принятое решение м.б. обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными органами гос. власти.
Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений или главы местной администрации. Порядок проведения местного референдума определяется Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". В местном референдуме имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Он проводится на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его итоги и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на местном референдуме, в соответствии с разграничением полномочий.
3. Муниципальные выборы
Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом.
Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными законами. В соответствии с ними органы гос. власти субъектов РФ вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов.
При проведении муниципальных выборов используются различные избирательные системы. Основные из них - выборы по избирательным округам ("мажоритарная" система) и пропорциональная система.
При мажоритарной системе территория муниципального образования разбивается на несколько избирательных округов с примерно равной численностью населения и от каждого округа избирается один депутат. Такая схема встречается в России чаще всего в силу относительной простоты агитационной кампании, привычности ее как для населения, так и для властей. При пропорциональной системе избиратели голосуют не за конкретного кандидата, а за партию или блок партий (т.е. за партийные списки), а депутатские мандаты распределяются пропорционально набранным голосам. Решение о применении в муниципальном образовании той или иной избирательной системы осуществляется местным сообществом самостоятельно в зависимости от местных условий и закрепляется в уставе муниципального образования.
Обе избирательные системы имеют свои достоинства и недостатки. Пропорциональная более приспособлена для выражения общего интереса территориального коллектива. Однако ее применение в России требует развитой политической структуры общества и устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.
Разновидностью мажоритарной системы являются выборы по многомандатным округам, когда от одного избирательного округа избирается не один, а несколько (не более 5) депутатов. Избранными по округу считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов, в количестве, соответствующем числу мандатов. Такая система лучше всего решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. В крупных городах может применяться схема, при которой многомандатным избирательным округом является район города, но в городе несколько таких округов. В малых муниципальных образованиях выборы могут проводиться по единому многомандатному округу.
Возможна также смешанная избирательная система, при которой одна часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а др. - по пропорциональной. Сочетая положительные качества исходных систем, смешанная избирательная система позволяет обеспечить выражение как территориальных, так и групповых интересов населения.
Согласно уставам большинства муниципальных образований, для победы на выборах достаточно простого большинства голосов. В некоторых уставах предусматривается, что при выборе главы муниципального образования для победы необходимо абсолютное большинство голосов, т.е. 50% +1 голос от числа действительных бюллетеней. Если ни один из кандидатов такого большинства не набирает, проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее количество голосов. Для победы во втором туре достаточно простого большинства голосов.
4. Другие формы участия граждан в местном самоуправлении:
Голосование населения
В соответствии с ФЗ 2003 г. голосование граждан может производиться по вопросам отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, изменения границ или преобразования муниципального образования. Порядок назначения и организации голосования аналогичны проведению выборов и референдумов.
Основанием для отзыва депутата или выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), установленные уставом и подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить возможность обвиняемому дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат или выборное должностное лицо считается отозванным, если за это проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей.
Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (или его части), обладающих избирательным правом. Решение по данным вопросам считается принятым, если за него проголосовало более половины жителей, участвовавших в голосовании. Итоги голосования граждан и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Сходы граждан
В муниципальных образованиях с численностью избирателей не более 100 чел. представительный орган местного самоуправления не создается, а для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Он осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, созывается главой муниципального образования самостоятельно или по инициативе не менее 10 жителей и правомочен при участии более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.
Решения схода считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников. Они подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) и исполнению.
Опросы населения
Опрос граждан может проводиться на всей или на части территории муниципального образования с целью выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Для этого обычно достаточно опросить некоторое количество граждан, представляющих разные слои населения (репрезентативная выборка), что значительно проще и дешевле по сравнению с референдумом. Существуют технологии проведения различных: •устных и •письмен-ных опросов, •формы анкетирования и т.д.
В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан назначается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе главы муниципального образования, а для вопросов гос. или межмуниципального значения - по инициативе органов гос. власти субъекта РФ. Порядок назначения и проведения опроса определяется уставом или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Финансирование опроса осуществляется за счет средств местного бюджета (или бюджета субъекта РФ, если опрос проводится по его инициативе). Результаты носят рекомендательный характер.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 244; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!