Специальные конституционные гарантии правосудия. 8 страница
Например, Б.А. Страшун в подтверждение такой позиции пишет в своем комментарии к Постановлению Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. N 13-П: "Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами носят не международный, а внутригосударственный характер. Они ни в коем случае не могут иметь преимущества перед Конституцией, не могут быть главным регулятором отношений между федерацией и ее субъектами. Главным регулятором таких отношений остается Конституция" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т. / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2000. Т. 1: Государственная власть и местное самоуправление. С. 226.
Представляется, что причиной негативного отношения к договорам является традиционное для обыденного сознания смешение понятий "равенство" и "равноправие", а также непонимание того факта, что, обладая равным объемом возможных прав, субъекты вольны реализовывать свои правовые возможности с разной степенью полноты. Последнее обстоятельство никоим образом не нарушает принципа их равноправия. Как известно, все граждане имеют право вступать в брак, но тот факт, что некоторые из граждан не реализовали это право, не делает их "менее равными" по сравнению с теми, кто создал семью.
При оценке значения договоров важно понимать, что эти документы являются не только конституционным инструментом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, но также и важнейшим инструментом развития федеративных отношений в целом, поскольку они способствуют укреплению и повышению эффективности деятельности органов государственной власти, обеспечивают согласование интересов Федерации и ее субъектов, дают возможность поиска и апробации новых экономических и правовых решений.
|
|
|
Тексты всех договоров, заключенных после 1995 г., включали обязательные нормы следующего содержания:
- при принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат;
- в случае противоречия между законами, нормативными правовыми актами субъекта Федерации и настоящим договором действуют нормы настоящего договора. Практическое значение договорного разграничения полномочий органов власти Федерации и ее субъектов по конкретным предметам совместного ведения для укрепления Федерации и развития федеративных отношений заключаются в следующем:
|
|
|
1. Договоры и соглашения позволяют "настраивать" единую государственную региональную политику на конкретные особенности региона, поскольку:
а) уже в процессе совместной работы над проектами договоров и соглашений федеральные и региональные власти не только определяют перечень наиболее существенных проблем региона, для решения которых требуется взаимодействие Центра и субъекта Федерации, но и вырабатывают эффективные механизмы их решения;
б) обобщение и систематизация конкретного опыта взаимодействия федерального центра и регионов в процессе подготовки и реализации договоров и соглашений помогают в разработке общефедеральных законов и иных нормативных правовых актов.
2. Договорные и согласительные процессы могут в случае необходимости помочь решать проблемы нормализации взаимоотношений сложных (так называемых "составных") субъектов Федерации.
3. Договоры позволяют постепенно готовить юридическую базу для развития процесса укрупнения субъектов Федерации.
|
|
|
4. В определенной степени договоры помогали разрешать и проблему "пробельности" существующего федерального законодательства. На протяжении 1996 - 1998 гг. эти акты оперативно заполняли пробелы в федеральных законах по конкретным предметам совместного ведения, а в случае принятия соответствующего федерального закона - действовали в части, ему не противоречащей, т.е. реализовывалось верховенство норм федерального закона над нормами договора.
Несколько особо, хотя и в связи с обсуждаемой проблемой, стоит вопрос о субординации федерального законодательства и договоров с субъектами Федерации. Возможно выделить как минимум три пары отношений и, соответственно, три юридические проблемы: как соотносятся Конституция РФ 1993 г. и Федеративный договор? Как соотносятся Федеративный договор и федеральный закон? Как соотносятся федеральный закон и договор о разграничении предметов ведения и полномочий?
Первая проблема, как уже показано выше, разрешена в самой Конституции РФ: Федеративный договор действует лишь в части, ей не противоречащей, что еще раз доказывает - Российская Федерация не была создана на основе добровольного согласия всех ее субъектов, а была и остается целостным и неделимым государством.
|
|
|
Решение второй проблемы - о соотношении Федеративного договора и федерального закона - вытекает из вышесказанного. Поскольку Федеративный договор в части, не противоречащей Конституции РФ, остается действующим, то в этой части все федеральные законы должны ему соответствовать.
Наконец, третья, наиболее сложная проблема - как соотносятся нормы федерального закона и нормы договора о разграничении предметов ведения и полномочий.
Рассматриваемая проблема, как известно, до 8 июля 2003 г. (т.е. до вступления в силу положений п. 9 ст. 26.7 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") вообще не выступала объектом специального внимания законодателя - ни в одном нормативном правовом акте этот вопрос разрешен не был.
Очевидно, что нормы федерального закона должны обладать приоритетом перед нормой договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому во всех подписанных в середине 1990-х годов договорах использовалась формула: "...если иное не установлено федеральным законом". В случае принятия соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения нормы договоров, не приведенные в соответствие с ним, перестают действовать. Из этого следует, что именно договорный процесс стимулирует законодателей быстрее принимать законы в области федеративных отношений, причем принимать такие законы, которые соответствовали бы реальным требованиям жизни. В иерархии нормативных правовых актов договоры должны находиться в группе документов, подписываемых главой государства, т.е. она "ниже" федеральных законов, но выше актов правительства и иных подзаконных актов. При этом важно подчеркнуть, что договоры непосредственно основываются на Конституции РФ и регламентируют лишь одну группу отношений: разграничивают предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти.
Однако, как уже указывалось выше, в дальнейшем федеральный законодатель пошел несколько иным путем. В п. 9 ст. 26.7 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплена норма, согласно которой "договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона".
Представляется, что такой подход, с учетом положений ст. 76 Конституции РФ о верховенстве законов субъектов Федерации по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, несет в себе риски дисбаланса.
Таким образом, ни заключение в 1992 г. Федеративного договора, ни развитие в 1994 - 1998 гг. договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации не изменили и не могли изменить конституционную природу Федерации в России.
Россия является конституционной Федерацией. Последнее обстоятельство доказывает и тот факт, что сама Конституция РФ 1993 г., в которой была заключена новая, федеративная модель политико-территориальной организации государства, была принята на всенародном референдуме.
§ 3. Конституционные основы федеративного устройства
государства в России
Конституционные основы федеративного устройства Российского государства обстоятельно и широко исследовались в отечественной правовой науке <1>. Описывая и комментируя принципы политико-правовой природы Российской Федерации, важно понимать, какая концепция (модель) федерации "запланирована" самой Конституцией РФ? Идет ли в Конституции речь об утверждении только общих принципов, характерных для любого федеративного образования, независимо от его "национальной принадлежности", либо нормы Основного Закона содержат абрис конкретной функциональной модели? В последнем случае важно понять: является ли эта конкретная модель воспроизведением каких-либо теоретически возможных или реально существующих федеративных конструкций либо российские "отцы-основатели" изначально конструировали уникальный, не похожий на существующие в мире, отечественный вариант федерализма?
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).
<1> См., например: Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): Монография / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, В.И. Васильев; ред.: Т.Я. Хабриева. М., 2014; Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014; Овсепян Ж.И. О конституциях и конституционном правотворчестве в России (период с начала XX по начало XXI столетий): Монография. Ростов н/Д, 2013; Двадцать лет Конституции Российской Федерации: Монография / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013; 20 лет Конституции Российской Федерации: становление, проблемы и тенденции развития / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2013; Журавлева И.А. Федеративное устройство России: сравнительно-правовой анализ: Монография. Омск, 2011; Кряжков В.А. Федеративное устройство России: государственно-правовые проблемы единства и многообразия // Формула права. 2005. N 1 (4). С. 9 - 11; Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма: Монография. СПб., 2001; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000; Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 1999; Стрекозов В.Е., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1997; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994; Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996; и др.
Таким образом, анализ конституционных основ федеративного устройства государства всегда преследует двоякую цель: выяснить как "волю и смысл" самой Конституции РФ относительно концепции (модели) российского федерализма, так и замысел конституционного законодателя.
Категория "конституционные основы российского федерализма" включает в себя понятия, объем которых соответствует регулируемым гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя" базовым общественным отношениям, в части устройства России в качестве федеративного государства. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место. Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации Российского государства.
Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, т.е. тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление.
Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения с целью регулирования в основном законе - конституции. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма. Уже преамбула Конституции РФ содержит мощный идеологический заряд федерализма. Когда в ней говорится "мы, многонациональный народ", "мы, соединенные общей судьбой на своей земле" и выражается стремление сохранить "исторически сложившееся государственное единство", это означает, что речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов ("наций") и всех народов субъектов Российской Федерации, выразивших в этой Конституции свое добровольное желание сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, который привел к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического, социального и культурного характера между всеми названными частями Российского государства и общества.
Юридическое значение преамбулы Конституции РФ определяется двояко. С одной стороны, являясь введением в Основной Закон государства, преамбула не содержит нормативных предписаний, поэтому нередко даже при толковании конституционных норм на преамбулу не ссылаются. С другой стороны, она является составной частью официального текста Конституции РФ, которая определяет мотивы и цели принятия этого основополагающего акта. Поэтому очевидно, что преамбула должна быть учтена при толковании и при реализации как Конституции в целом, так и ее отдельных положений: ничто в тексте Основного Закона не может пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле. Преамбула Конституции РФ дает юридически обязательные ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. С. 13.
Как уже отмечалось, важнейшее значение имеет ст. 1 Конституции РФ, поскольку она дает определение Российской Федерации, перечисляя ее важнейшие признаки, которые затем конкретизируются в Основном Законе. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное, правовое государство.
Определение России как федеративного государства конкретизируется далее в конституционных положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 11).
Важнейшими для понимания основ конституционного строя являются нормы, сформулированные в ст. 5 Конституции РФ:
1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свои уставы и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Таким образом, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава:
- республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта;
- края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа);
- области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа);
- города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург (Ленинград), в советском прошлом - города республиканского подчинения; а с 2014 г. - Севастополь <1>, в советский период - самостоятельный административно-хозяйственный центр, также отнесенный с 1948 г. к категории городов республиканского подчинения <2>) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением;
--------------------------------
<1> В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1201).
<2> Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г. N 761/2 "О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр" // Государственный архив г. Севастополя. Ф. Р-79. Оп. 2. Д. 103. Л. 229; Сборник законов РСФСР и Указов Президиума Верховного Совета РСФСР. 1946 - 1954 гг. М., 1955. С. 99.
- автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная область) - национально-территориальное государственное образование, входящее в Хабаровский край;
- автономные округа (появились в 1930-е годы и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются национально-территориальными государственно-правовыми образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав области (три округа), имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий.
Фиксация названных форм в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 125; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!