Стадии избирательного процесса.
Процедура или этап назначения выборов. Данная стадия, во-первых, знаменует старт избирательной кампании, что связано с реализацией активного и пассивного избирательного права. Во-вторых, самостоятельная роль данного этапа обеспечивается строгостью законодательной регламентации порядка, субъектов, сроков назначения выборов.
Суть стадии сводится к принятию и официальному изданию решения компетентного органа или должностного лица о назначении выборов.
Выборы могут быть очередными, их назначение проводится, как правило, по истечении установленного срока полномочий, и внеочередными, когда назначение выборов проводится в связи с досрочным прекращением полномочий органов власти и должностных лиц.
При признании выборов несостоявшимися или недействительными назначаются повторные выборы. Также назначаются повторные выборы, если оба кандидата в Президенты РФ сняли свои кандидатуры или избранный кандидат не сложил с себя несовместимые с его мандатом полномочия. Следует отличать повторные выборы от повторного голосования (второй тур), который назначается в случаях, когда кандидат не набрал необходимого большинства голосов. Повторное голосование не самостоятельная разновидность выборов, а продолжение ранее начатой избирательной процедуры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Головин А.Г. Избирательное право России: Курс лекций. М., 2007. С. 268 - 270.
|
|
|
Согласно ст. 84 Конституции РФ, выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. Статья 102 Конституции РФ предусматривает назначение выборов Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ. День голосования на выборах в федеральные органы государственной власти определяется в соответствии с федеральным законом. Региональные и муниципальные выборы назначаются компетентными органами власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Законодатель установил дни голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления - второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов.
Если уполномоченный орган или должностное лицо не назначат выборы в установленные сроки, то выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией либо соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо (а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия) должны назначить выборы. Таким образом, этап назначения выборов имеет важнейшее значение для любой избирательной кампании и потому тщательно регламентируется законодательством.
|
|
|
Образование избирательных округов и составление списков избирателей.
Избирательный округ - это образованная в соответствии с законодательством РФ территория, от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат(ы), выборное должностное лицо (лица).
Избирательные округа (одномандатные и многомандатные) образуются для проведения выборов на основании данных о численности избирателей, представляемых исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом округе определяются соответствующей избирательной комиссией и утверждаются представительным органом не позднее чем за 60 дней до дня выборов. При образовании избирательных округов должны соблюдаться следующие требования:
а) равенство - допускается отклонение 10%, в отдаленных и труднодоступных районах - не более 15% в многомандатных округах; в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30% в одномандатных округах. На территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40%;
|
|
|
б) территория должна быть единой с учетом административно-территориального деления субъекта России.
Избирательные участки образуются для проведения голосования и подсчета голосов избирателей главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями.
Создание и организация работы избирательных комиссий.
Избирательные комиссии - это формируемые установленные федеральным законом, законом субъекта РФ коллегиальные органы, которые обеспечивают подготовку и проведение выборов.
| Виды избирательных комиссий: | |
| Центральная избирательная комиссия | юридические лица, работающие на постоянной основе |
| избирательная комиссия субъекта РФ | |
| избирательные комиссии муниципальных образований | |
| окружные избирательные комиссии | избирательные комиссии |
| территориальные (районные, городские) | |
| избирательные комиссии | |
| участковые избирательные комиссии | |
|
|
|
Центральная избирательная комиссия состоит из 15 человек, которые назначаются на 5 лет. Пять человек назначаются Президентом РФ, пять - Государственной Думой, пять - Советом Федерации. Члены ЦИК должны иметь высшее профессиональное образование. Из своего состава они избирают (тайно) Председателя, заместителя Председателя, секретаря комиссии.
Центральная избирательная комиссия руководит деятельностью избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, по проведению референдума Российской Федерации. Совместно с избирательными комиссиями ЦИК: осуществляет контроль над соблюдением избирательных прав граждан; организует государственную систему регистрации избирателей; разрабатывает нормативы технологического оборудования; осуществляет меры по организации системы финансирования выборов; подводит итоги голосования и определяет результаты выборов; распределяет финансовые средства; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям; заслушивает сообщения органов исполнительной власти; рассматривает жалобы; осуществляет иные полномочия.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется на паритетной основе - законодательным (представительным) органом и высшим должностным лицом региона; при этом не менее половины членов избирательной комиссии назначаются парламентом субъекта РФ. Срок ее полномочий составляет 5 лет.
Комиссия формируется на основе предложений политических партий, а также предложений представительных органов муниципальных образований, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации предыдущего состава, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Государственные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа.
Окружная, территориальная и участковая избирательные комиссии формируются вышестоящей избирательной комиссией.
Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта РФ, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.
Решения избирательных комиссий о регистрации кандидатов (списков кандидатов), об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосований или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии.
Выдвижение и регистрация кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением. По действующему законодательству не предусмотрено выдвижение избирательными блоками и группой избирателей.
Период выдвижения кандидатов при федеральных выборах должен составлять не менее 45 дней, при региональных выборах - не менее 30 дней, при муниципальных выборах - не менее 20 дней.
На выборах Президента Российской Федерации сохраняется требование о сборе подписей избирателей политическими партиями, которые не представлены в Государственной Думе и парламентах субъектов РФ, не менее чем одной трети субъектов Российской Федерации. Однако количество подписей существенно уменьшено.
Так, минимальное количество подписей, необходимое для поддержки кандидата, выдвинутого такой политической партией на должность Президента Российской Федерации, сокращено с двух миллионов до 100 тысяч. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 2500 подписей избирателей. Кандидату на указанную должность, выдвинутому в порядке самовыдвижения, вместо минимальных двух миллионов подписей избирателей потребуется собрать не менее 300 тысяч подписей. В одном субъекте Российской Федерации может быть собрано не более 7500 подписей.
Кандидаты регистрируются соответствующей избирательной комиссией. При наличии необходимого количества собранных в их поддержку подписей избирателей федеральным и региональным законами может быть предусмотрена необходимость представления в избирательную комиссию сведений о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.
Регистрация кандидатов на должность Президента РФ и федеральных списков в депутаты Государственной Думы осуществляется Центральной избирательной комиссией России.
Предвыборная агитация - это деятельность участников избирательной кампании по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
Предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются: призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них); выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению; описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов; распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Формы предвыборной агитации различны. Это публикации в средствах массовой информации, собрания и встречи с избирателями, публичные дебаты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия и т.д.
Предвыборная агитация начинается со дня выдвижения кандидатов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Не допускается опубликование опросов, прогнозов, исследований в течение 3 дней до дня выборов.
Принципы проведения агитации:
- свободное проведение агитации в соответствии с федеральным законом;
- возможность агитации за и против любого кандидата, избирательного объединения;
- равный доступ к средствам массовой информации;
- запрет на участие в агитации членов избирательной комиссии, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, государственных органов, благотворительных организаций, религиозных объединений, военнослужащих, несовершеннолетних;
- недопустимость злоупотребления правом при проведении предвыборной агитации.
Конституционный Суд РФ подтвердил право избирателей проводить агитацию против всех за счет личных средств, т.е. помимо средств избирательных фондов. В другом решении Суд подчеркнул, что агитация за того или иного кандидата, список кандидатов не может вестись гражданами за счет средств, помимо избирательных фондов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г.; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. // ВКС РФ. 2005. N 4.
Голосование и подведение итогов выборов. Каждый избиратель голосует лично на альтернативной основе. Участковая избирательная комиссия выдает избирательный бюллетень, который заполняется избирателем в специально оборудованной кабине.
Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если:
- в определенных случаях голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании;
- менее чем два списка кандидатов получили право принять участие в распределении депутатских мандатов;
- все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования;
- за списки кандидатов, получившие право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50% или менее голосов избирателей.
Соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными в случае:
- если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей;
- если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков;
- по решению суда.
Таким образом, стадии избирательного процесса отражают строго урегулированную законодательством и осуществляемую в определенной последовательности деятельность участников избирательной кампании, направленную на достижение магистральной цели выборов - избрание выборных должностных лиц в условиях соблюдения конституционной законности и принципов избирательного права.
Контрольные вопросы:
1. В чем сущность мажоритарной избирательной системы?
2. Какие Вы знаете виды пропорциональной избирательной системы?
3. Что такое активное и пассивное избирательное право?
4. Какие категории граждан не обладают избирательными правами?
5. Что такое многостепенные и косвенные выборы? Чем они отличаются от прямых выборов?
6. Каков порядок участия в выборах граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом?
7. Является ли избирательная комиссия органом государства? Какие виды избирательных комиссий Вам известны?
8. В каком акте проводится законодательная регламентация предвыборной агитации?
9. Допустима ли агитация против конкретных кандидатов и против явки на выборы?
10. Чем отличаются передача и распределение депутатских мандатов? Как осуществляются такие процедуры?
Дополнительная литература к теме
1. Арутюнова А.Б. Избирательная система как самостоятельный институт избирательного права // Современное право. 2010. N 4.
2. Биктагиров Р. Стадии избирательного процесса: правовая природа и проблемы классификации // Журнал о выборах. 2008. N 3.
3. Белов С.А. Системное правовое регулирование избирательной системы // Российский юридический журнал. 2011. N 1.
4. Бондарь Н.С. Конституционная ценность избирательных прав граждан России / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. М., 2005.
5. Бровченко В.Н. Органы внутренних дел и избирательные комиссии - формы взаимодействия / В.Н. Бровченко, А.А. Ерыгин // Журнал о выборах. 2006. N 4.
6. Вешняков А.А. Российское избирательное законодательство и международные стандарты свободных выборов // Журнал о выборах. 2007. N 1.
7. Головин А.Г. Избирательное право России: Курс лекций. М., 2007.
8. Зорькин В.Д. Право на свободные выборы в решениях Конституционного Суда // Сравнительное конституционное право. 2005. N 1.
9. Избирательное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова. М., 2013.
10. Избирательное право / Под ред. К.К. Гасанова: Учеб. пособие. М., 2007.
11. Князев С.Д. Российский электоральный федерализм: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Государство и право. 2008. N 1.
12. Князев С.Д. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение / С.Д. Князев, К.В. Арановский // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16.
13. Красинский В.В. Теоретические основы нормативного правового регулирования организации и проведения выборов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 1.
14. Кынев А.В. Новые изменения законодательства о выборах - путь к бюрократизации партий // Журнал о выборах. 2006. N 5. С. 46 - 51.
15. Масловская М.В. О некоторых дефектах избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 18.
16. Макарцев А.А., Юсубов Э.С. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2013.
17. Миронов Н.М. Конституционно-правовая институционализация системы избирательных комиссий в свете международных стандартов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10.
18. Нудненко Л.А. Законодательство о выборах и референдумах: детализация и совершенствование // Российский юридический журнал. 2009. N 1.
19. Нудненко Л.А. К вопросу о понятии и субъектах пассивного избирательного права // Государство и право. 2014. N 3.
20. Перевалов В.Д. Выборы и выборное право Российской Федерации / В.Д. Перевалов, А.А. Югов // Российский юридический журнал. 2003. N 1.
21. Рябчиков Р.В. К вопросу о месте и роли Центральной избирательной комиссии РФ в современном избирательном процессе // Право и политика. 2008. N 2.
22. Саликов М.С. Избирательное законодательство как политический инструмент государства // Российский юридический журнал. 2013. N 4.
23. Уваров А.А. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в РФ // Российский юридический журнал. 2006. N 4.
24. Чиркин В.Е. Оптимальная избирательная система для России // Журнал российского права. 2004. N 11.
25. Шкель Т. К пятипроцентному барьеру // Российская газета. 07.07.2011.
26. Шкель Т. Мечты сбываются // Российская газета. 27.03.2009.
27. Юсубов Э.С., Безруков А.В. Проблемы отражения Конституции Российской Федерации в механизме реализации избирательного законодательства // Российский юридический журнал. 2014. N 1.
ТЕМА 11. ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебные вопросы:
1. Правовое положение и место Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти.
2. Порядок избрания Президента Российской Федерации.
3. Прекращение полномочий Президента Российской Федерации.
4. Компетенция и акты Президента Российской Федерации.
5. Органы, действующие при Президенте Российской Федерации.
1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Пост главы государства существует при различных формах правления. В основном в монархиях присутствует наследственный глава государства - монарх, а в республиках - выборный президент.
В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл малозаметную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, на его долю выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов.
В Советском Союзе первым и единственным Президентом 15 марта 1990 г. внеочередным Съездом народных депутатов СССР был избран М.С. Горбачев, президентство которого продолжалось до 25 декабря 1991 г.
В России институт Президента введен по итогам Всероссийского референдума 17 марта 1991 г., за его введение проголосовали почти 70% избирателей. В апреле 1991 г. был принят Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" <1>, а в мае институт Президента РСФСР был включен в Конституцию РСФСР <2>.
--------------------------------
<1> О Президенте РСФСР: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.
<2> Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 22. Ст. 776.
В том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Б.Н. Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т.е. до 12 июня 1996 г., т.к. Президент РСФСР избирался сроком на 5 лет). С 1993 года положение, функции и полномочия Президента РФ определяются Конституцией РФ 1993 года.
После ухода Б.Н. Ельцина в отставку 31 декабря 1999 г., в марте 2000 г., были проведены досрочные выборы Президента РФ, на которых одержал победу В.В. Путин. В марте 2004 г. он был переизбран на второй срок. 2 марта 2008 г. на очередных выборах Президентом РФ был избран Д.А. Медведев, а 4 марта 2012 г. - вновь В.В. Путин.
В прежней Конституции его функция была определена через термины "высшее должностное лицо" и "глава исполнительной власти". В связи с принятием Конституции РФ 1993 года в статусе Президента РФ произошли изменения. Теперь он определяется как глава государства и в этом качестве является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Из анализа Конституции РФ следует, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит прямо, непосредственно ни в одну из ее ветвей, а скорее условно становится над ними.
Конституционно-правовой статус Президента РФ складывается из следующих характеристик:
- глава государства;
- гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина;
- Верховный Главнокомандующий;
- Председатель Совета Безопасности России;
- Председатель Государственного совета РФ.
Статус Президента РФ также характеризуется символами президентской власти - знаком и штандартом (флагом) <1>, оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента РФ как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них <2>. В 2009 году учрежден еще один официальный символ Президента РФ как Верховного Главнокомандующего - эмблема Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ <3>.
--------------------------------
<1> Символ президентской власти - Знак Президента РФ - состоит из знака и цепи знака. Знак из золота представляет собой равноконечный крест с расширяющимися концами, с лицевой стороны покрытый рубиновой эмалью. Расстояние между концами креста - 60 мм. По краям креста - узкий выпуклый рант. На лицевой стороне креста в центре - накладное изображение Государственного герба РФ. На оборотной стороне креста посередине - круглый медальон, по окружности которого девиз: "Польза, честь и слава". В центре медальона - дата изготовления - 1994. В нижней части медальона - изображение лавровых ветвей. Знак при помощи венка из лавровых ветвей соединяется с цепью знака. Цепь знака из золота, серебра и эмали состоит из 17 звеньев, 9 из которых - в виде изображения Государственного герба РФ, 8 - в виде круглых розеток с девизом: "Польза, честь и слава". На оборотной стороне звеньев цепи знака помещаются накладки, покрытые белой эмалью, на которых золотыми буквами выгравированы фамилия, имя, отчество Президента РФ и год его вступления в должность. О штандарте (флаге) Президента РФ и его отличии от Государственного флага РФ см. в лекции 8.
<2> См.: О штандарте (флаге) Президента РФ: Указ Президента РФ от 15 февраля 1994 г. N 319; Об утверждении описания символа президентской власти - Знака Президента РФ: Указ Президента РФ от 27 июля 1999 г. N 906; О внесении изменений и дополнения в некоторые указы Президента РФ: Указ Президента РФ от 6 мая 2000 г. N 832.
<3> См.: Об учреждении эмблемы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ: Указ Президента РФ от 5 мая 2009 г. N 502 // Российская газета. 12.05.2009.
Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отрешения Президента от должности против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т.д. Со временем, вероятно, будет признан и его иммунитет против гражданских исков.
Конституционный статус реализуется также в нормах Конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки, но не тождественны.
Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в непредвиденных экстраординарных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции.
Основные функции Президента РФ как главы государства определены ст. 80 Конституции РФ. Президент РФ:
1) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;
2) в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности;
3) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
4) определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
5) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Очень важна функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран в Конституции РФ Президент РФ не называется "арбитром" во взаимоотношениях трех властей. Как глава государства, находясь вне законодательной, исполнительной и судебной власти, по существу Президент РФ как раз и есть арбитр между различными уровнями и ветвями власти. Реализации этой функции способствует полномочие Президента РФ прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров.
Конституция РФ возлагает на Президента РФ функцию определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Реализация же данной политики осуществляется в первую очередь исполнительными органами власти.
При выработке внутреннего и внешнеполитического курса Глава государства должен руководствоваться результатами законодательной деятельности. Следовательно, в выработке государственной политики существенное влияние оказывает Федеральное Собрание РФ.
Представительские функции Президент РФ осуществляет самостоятельно. Внешнепредставительские функции главы государства выражаются в его взаимодействии с главами других государств, подписании международных договоров и др. Представительство внутри страны осуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и органах государственной власти (Конституционном Суде РФ, палатах российского парламента). Эти представители наделены полномочиями от имени Президента РФ.
В связи с этим огромное значение приобретает идея укрепления механизма государственной власти, которая выстраивает жесткую вертикаль отношений между федеральным Центром и регионами России.
2. ПОРЯДОК ИЗБРАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Выборы Президента РФ осуществляются на основе Конституции РФ, Федерального закона от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации", Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и др.
Президент РФ избирается на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании <1>. Прежде Президент РФ избирался на четырехлетний срок, который является распространенным в мировой практике, хотя в ряде стран глава государства избирается и на более длительные сроки (в Италии - на семь лет, во Франции с 2000 года срок полномочий сокращен с 7 до 5 лет). Президент РФ может быть переизбран на второй срок, но избрание одного лица более чем на два срока подряд не допускается. Избрание на третий и четвертый сроки возможно, но только после перерыва. Тем самым устанавливается периодическая сменяемость главы государства, обеспечивающая приток свежих идей и новых государственных деятелей.
--------------------------------
<1> По инициативе Президента РФ Д.А. Медведева российский парламент принял Закон РФ о поправках к Конституции РФ, предусматривающий увеличение срока полномочий Президента РФ с 4 до 6 лет. См.: Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. // Российская газета. 31.12.2008.
Конституционных требований к Президенту РФ не так много. Им может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Не требуется специального образования или опыта работы, нет ограничения верхнего возрастного предела <1>.
--------------------------------
<1> Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" вводил верхний возрастной предел для Президента РСФСР - 65 лет.
Однако законодатель вводит ряд дополнительных ограничений для кандидата на пост Президента РФ. В соответствии со ст. 3 ФЗ "О выборах Президента РФ" не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин РФ:
1) имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство на территории иностранного государства;
2) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
3) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
4) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
5) гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока.
Кроме того, гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение его полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий.
Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания. Днем голосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ и в котором четыре года (будет шесть лет) тому назад был избран Президент РФ. Выборы назначаются не позднее чем за 90 дней и не ранее чем за 100 дней до дня голосования.
Если Совет Федерации не назначит выборы в срок, то они назначаются Центральной избирательной комиссией РФ на второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ. Если полномочия Президента заканчиваются до истечения конституционного срока, Совет Федерации назначает досрочные выборы в течение 14 дней <1>.
--------------------------------
<1> Исходя из Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также ч. 7 ст. 5 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации".
Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации. Подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии, которые независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти комиссии создаются на уровне Федерации (Центральная избирательная комиссия), субъектов РФ, территорий (районов, городов и др.), участков. Каждый зарегистрированный кандидат в Президенты РФ вправе назначить одного члена Центральной избирательной комиссии с правом совещательного голоса.
Новый Закон предоставляет право выдвигать кандидатов на должность Президента РФ политическим партиям, имеющим право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах, а также предусматривает возможность самовыдвижения. Для поддержки самовыдвижения кандидата должна быть создана группа избирателей в количестве не менее 500 человек, которую необходимо зарегистрировать в Центральной избирательной комиссии РФ.
Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку не менее 300 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 7500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 7500 подписей. Политическая партия (за исключением политических партий, федеральные списки которых на предыдущих выборах депутатов Государственной Думы были допущены к распределению депутатских мандатов) обязана собрать в поддержку выдвинутого ею кандидата не менее 100 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 2500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 2500.
Политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата, решение о выдвижении которого принимается на съезде партии.
Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах (т.е. применяется мажоритарная система абсолютного большинства). В случае, если в бюллетень были включены более двух кандидатов и ни один из них не был избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший большее число голосов.
Если же повторное голосование не приводит к результату, Совет Федерации назначает повторные выборы.
Центризбирком признает выборы несостоявшимися в случаях:
1) если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовали менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании;
2) если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании;
3) если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования.
Центризбирком признает выборы недействительными:
1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования;
3) по решению суда.
В прежнем Законе закреплялся общий срок вступления Президента РФ в должность - на тридцатый день со дня официального опубликования итогов выборов. В ст. 82 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" закреплено, что по общему правилу Президент РФ вступает в должность по истечении шести лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах Президента РФ, а при проведении досрочных выборов либо в случае, если назначены повторные выборы Президента РФ - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ.
При вступлении в должность Президент приносит народу присягу, текст которой содержится в Конституции РФ (ч. 1 ст. 82) <1>. Предусмотрено, что присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. С момента принесения присяги Президент приступает к исполнению своих обязанностей.
--------------------------------
<1> "Клянусь при осуществлении полномочий Президента РФ уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".
3. ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
По общему правилу полномочия Президента РФ прекращаются с момента принесения присяги новым Президентом. Однако в некоторых случаях его полномочия прекращаются досрочно: в случае добровольной отставки Президента РФ; в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту РФ полномочия; в случае отрешения Президента РФ от должности.
Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Однако в данном случае его полномочия ограничиваются запретами распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.
Первый случай предполагает добровольное волеизъявление главы государства покинуть занимаемый им пост, которое, как предполагалось, может быть выражено в форме заявления Президента РФ. Хотя на практике при уходе в отставку Б.Н. Ельцина был издан Указ о прекращении полномочий действующего Президента РФ и возложении их на Председателя Правительства РФ <1>; и другой Указ - о принятии полномочий Президента РФ <2>.
--------------------------------
<1> Об исполнении полномочий Президента РФ: Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. N 1761 // СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. II). Ст. 109.
<2> О временном исполнении полномочий Президента РФ: Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. N 1762 // СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. II). Ст. 110.
По второму случаю (речь здесь идет не о кратковременном заболевании, а о необратимом заболевании, исключающем возможность исполнения Президентом обязанностей) в Конституции РФ не прописан порядок проведения такой процедуры. Это послужило основанием запроса Государственной Думы в Конституционный Суд РФ о толковании соответствующей статьи Конституции РФ. Конституционный Суд обратил внимание на то, что такое основание прекращения полномочий Президента РФ требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий <1>. Между тем должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента РФ от должности. Суд предписал законодателю регламентировать данную процедуру, соблюдая принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Пока соответствующий федеральный закон не принят.
--------------------------------
<1> По делу о толковании положений ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г. N 12-П // СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.
Третий случай не зависит от воли Президента РФ и предусматривает принудительное отрешение его от должности.
Основаниями для отрешения Президента РФ от должности является совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Понятие государственной измены и тяжкого преступления дается в Уголовном кодексе РФ.
Сама процедура отрешения состоит из нескольких стадий:
1. Государственная Дума 2/3 голосов от общего числа депутатов принимает решение о выдвижении обвинения Президенту РФ в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ инициируется не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы и направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в 5-дневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.
2. Подтверждение решения Государственной Думы о выдвижении обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления предусмотренное Конституцией РФ рассмотрение обвинения прекращается.
3. Принятие решения Советом Федерации об отрешении Президента РФ от должности не менее 2/3 голосов от общего числа членов верхней палаты парламента не позднее чем в 3-месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Таким образом, в процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантии против политического волюнтаризма, и в процедуру включаются наиболее компетентные для решения данного вопроса органы государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> Несмотря на столь детальное регулирование привлечения Президента РФ к ответственности, возможно возникновение парадоксальных ситуаций. Так, после отрешения от должности Президент РФ может быть впоследствии признан судом невиновным и наоборот: вопреки заключению Верховного Суда РФ, подтверждающему обвинение, Совет Федерации может не принять решение об отрешении Президента РФ от должности. Подробнее: Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 186 - 187; Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск, 2004. С. 143; Безруков А.В. Правовой статус Президента РФ: Учеб. пособие. Красноярск, 2005.
Из анализа федеральной Конституции следует, что перечень оснований прекращения полномочий главы государства, закрепленный в Конституции РФ, не является исчерпывающим. Помимо смерти, основанием прекращения полномочий Президента РФ является и утрата им гражданства РФ <1>.
--------------------------------
<1> Важна здесь и правовая позиция Конституционного Суда РФ, который определил, что временное исполнение обязанностей Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ во всех случаях, когда объективно исключено исполнение своих функций Президентом РФ. Следовательно, могут возникнуть непредвиденные обстоятельства, которые законодательно в полном объеме невозможно предусмотреть.
4. КОМПЕТЕНЦИЯ И АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Компетенция президента как главы государства во многом зависит от той модели института президентства, которая существует в соответствующем государстве.
Компетенция Президента РФ - совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 338.
По специфике компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента РФ могут быть разбиты на несколько групп <1>.
--------------------------------
<1> Похожая на приведенную классификация групп полномочий Президента РФ дается в нескольких учебниках по конституционному праву. Напр.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 338 - 344; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2004. С. 425 - 440; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 1996. С. 343 - 350. Учитывая обширность полномочий Президента РФ, в данной лекции будут рассмотрены лишь основные полномочия.
Полномочия Президента РФ в сфере законодательной власти. Для совершенствования сотрудничества главы государства и палат федерального парламента Президент РФ назначает своих полномочных представителей в Совет Федерации и Государственную Думу <1>.
--------------------------------
<1> См.: О полномочных представителях Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ: Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792.
К подобным полномочиям Президента РФ относится:
1) участие Президента РФ в законодательном процессе. В том числе: право быть субъектом законодательной и конституционной инициативы (ст. 104, 134 Конституции РФ), право относительного вето на принятые федеральные законы <1> (преодолевается квалифицированным большинством каждой из палат Федерального Собрания РФ) <2>, подписание и обнародование принятых законов (ст. 107 Конституции РФ);
2) назначение выборов депутатов Государственной Думы;
3) ежегодное обращение к Федеральному Собранию с посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. С учетом законодательной неопределенности правовой природы посланий Президента РФ парламенту интересна точка зрения, согласно которой, с одной стороны, общие установки и конкретные поручения, содержащиеся в послании, имеют общеобязательный характер, а с другой - послание не является нормативным актом, не может противоречить законам, ограничивать правотворческую деятельность парламента <3>;
4) право роспуска Государственной Думы. Глава государства вправе распускать нижнюю палату Федерального Собрания в установленных Конституцией РФ случаях, при этом правом роспуска верхней палаты парламента он не обладает.
--------------------------------
<1> Под принятыми федеральными законами понимаются: 1) законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации; 2) законы, повторно принятые Государственной Думой после их отклонения Советом Федерации; 3) законы, принятые повторно Государственной Думой и Советом Федерации после их отклонения Президентом РФ. Подробнее о толковании понятия "принятый федеральный закон": О толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П.
<2> Необходимо отличать "возвращение федерального закона" от "отклонения федерального закона". Под возвращением федерального закона понимается возвращение федерального закона Президентом РФ в соответствующую палату Федерального Собрания в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. См.: О разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ": Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. N 11-П.
<3> См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2001. С. 405.
Роспуск Государственной Думы возможен:
а) в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ) <1>;
б) при повторном вынесении в течение трех месяцев недоверия Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) <2>;
в) при отказе Государственной Думы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). При всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительной власти;
5) совместное участие с палатами Федерального Собрания в формировании некоторых органов государственной власти. Президент РФ взаимодействует с палатами парламента при назначении и освобождении от должности Председателя Центрального Банка РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей, членов ЦИК РФ и др.;
6) право роспуска законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в установленных законом случаях, а также совместная их деятельность по наделению гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;
7) иные полномочия в законодательной сфере.
--------------------------------
<1> В отношении данного основания роспуска было вынесено решение Конституционного Суда РФ, в соответствии с которым Президент РФ может представлять как каждый раз новую кандидатуру, так и одного и того же кандидата дважды или трижды. Подробнее: О толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П.
<2> Общее число депутатов - 450, а не фактически избранных депутатов. См.: О толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П.
Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Наиболее тесным является сотрудничество главы государства с исполнительной властью. К подобным полномочиям относятся:
1) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ);
2) утверждение представленных главой Правительства РФ предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). В соответствии с Указом Президента РФ в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства и иные ведомства;
3) назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112 Конституции РФ);
4) единоличное принятие решения об отставке Правительства РФ. Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ в случае выражения недоверия Государственной Думы и в случае отказа в доверии Государственной Думой. Однако глава государства может отправить в отставку высший орган исполнительной власти и по собственному усмотрению. Президент РФ также может принять отставку Правительства РФ и его Председателя;
5) право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" ст. 83 Конституции РФ). Однако, несмотря на то, что Президент РФ часто пользуется этим правом, глава государства не является главой Правительства РФ;
6) право отмены актов Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). В данном случае можно сказать, что Президент РФ выступает в качестве органа конституционного контроля;
7) право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). В данном же случае можно констатировать, что Президент РФ выступает в качестве органа конституционного надзора;
8) иные полномочия в сфере исполнительной власти.
Полномочия Президента РФ в сфере судебной власти. К подобным полномочиям относятся:
1) представление кандидатур для назначения Советом Федерации на должности руководителей и судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (п. "е" ст. 83 Конституции РФ);
2) назначение судей других федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом (ст. 128 Конституции РФ);
3) право обращения в Конституционный Суд РФ и другие суды (ст. 85, 125 Конституции РФ);
4) осуществление помилования (п. "в" ст. 89 Конституции РФ). Актом помилования является решение главы государства о смягчении или освобождении от наказания;
5) представление кандидатуры Генерального прокурора РФ и его заместителей в Совет Федерации и право временного отстранения его от должности.
Полномочия Президента РФ в сфере обороны и безопасности <1>. В данной области полномочия Президента РФ достаточно широки. К ним относятся:
1) утверждение военной доктрины РФ. Военная доктрина РФ представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации <2>;
2) формирование Совета Безопасности РФ, руководство Советом Безопасности РФ;
3) назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ, присваивание высших воинских и специальных званий. Данное полномочие проистекает из того, что Президент РФ является Верховным Главнокомандующим;
4) введение военного положения (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент РФ не вправе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом <3>;
5) введение чрезвычайного положения (ст. 88 Конституции РФ);
6) иные полномочия в сфере обороны и безопасности.
--------------------------------
<1> Под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (такое определение безопасности дает Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.).
<2> Подробнее об основных направлениях военной доктрины см.: Об утверждении Военной доктрины РФ: Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706.
<3> О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ.
Полномочия Президента РФ в сфере внешней политики и международных отношений. Полномочия данной сферы преимущественно закреплены в ст. 86 Конституции РФ. К ним относятся:
1) руководство внешней политикой РФ;
2) ведение переговоров, подписание международных договоров РФ. Порядок же ратификации международных договоров определяется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации";
3) подписание ратификационных грамот. Подпись Президента РФ скрепляется печатью и дополняется подписью Министра иностранных дел;
4) принятие верительных и отзывных грамот аккредитуемых при нем дипломатических представителей;
5) участие в процедуре принятия иностранного государства или его части в качестве нового субъекта России.
Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с субъектами Федерации. Полномочия Президента РФ в этой сфере практически не прописаны в Конституции РФ. Они закреплены в соответствующих законах и указах Президента РФ и вытекают из сущности полномочий Президента РФ в целом.
К подобным полномочиям относится:
1) назначение полномочных представителей Президента РФ в федеральные округа;
2) участие в образовании новых субъектов РФ на этапе согласования объединения;
3) согласительные процедуры между федеральными и региональными органами власти и между последними;
4) представление кандидатур для избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в парламенты тех субъектов РФ, где законодательством предусмотрено, что глава региона избирается депутатами регионального парламента;
5) право отрешения от должности глав субъектов РФ и роспуска региональных парламентов в случаях, предусмотренных законом;
6) право приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ);
7) иные полномочия в сфере взаимодействия с субъектами Федерации.
Иные полномочия Президента РФ. К числу иных полномочий Президента РФ относятся: решение вопросов гражданства <1> и предоставления политического убежища <2>; награждение государственными наградами РФ <3>; присвоение почетных званий РФ, назначение общероссийского референдума <4> и др.
--------------------------------
<1> О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ; Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ: Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325.
<2> Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища: Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746.
<3> О государственных наградах Российской Федерации: Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442; О Комиссии при Президенте РФ по государственным наградам: Указ Президента РФ от 2 декабря 2008 г. // КонсультантПлюс.
<4> О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ.
Необходимо констатировать, что глава Российского государства наделен рядом полномочий, которые прямо не зафиксированы в Конституции РФ. Исходя из ряда решений Конституционного Суда РФ, Президент РФ обладает не только полномочиями, закрепленными в Конституции РФ, но и полномочиями, проистекающими из конституционной характеристики места и роли Президента РФ в государственной системе. Таким образом, признается наличие скрытых полномочий Президента РФ.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. было указано, что для случаев, когда этот порядок действий Президента РФ не детализирован в Конституции РФ, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей Конституции, согласно которому акты Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам <1>.
--------------------------------
<1> По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях Военной доктрины РФ": Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. <1> это положение получило развитие применительно к нормотворческой деятельности Президента РФ по вопросам, прямо не отнесенным к его ведению. Как общее правило было сформулировано следующее: в силу того, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений. Такие указы, однако, не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов <2>.
--------------------------------
<1> По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.
<2> Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 331.
Акты Президента РФ. Перечисленные выше полномочия главы государства реализуются путем принятия соответствующих правовых актов.
Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ).
Указ - это правовой акт, относящийся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, организаций и, кроме того, действующий долговременно. Это, как правило, нормативный акт. Указ может носить правоприменительный характер либо не иметь нормативного значения (напр., о назначении лица на определенную должность).
Распоряжение - акт индивидуального организационного характера. Акты Президента РФ издаются им самостоятельно.
Акты Президента РФ, обладая подзаконным характером, по юридической силе находятся выше актов федерального Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод о главенствующей роли Президента РФ в механизме государства, выражающейся в различных элементах его конституционно-правового статуса.
5. ОРГАНЫ, ДЕЙСТВУЮЩИЕ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
При Президенте РФ действуют множество организационно-технических, консультативных и совещательных органов. Каждый из них помогает главе государства в осуществлении ряда принадлежащих ему полномочий.
В представленной разработке мы рассмотрим лишь основные органы при Президенте РФ, что следует учесть читателю и обратиться к нормативным актам по данному вопросу.
Администрация Президента Российской Федерации <1> является государственным органом, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль над исполнением его решений.
--------------------------------
<1> Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490.
В состав Администрации входят:
- руководитель Администрации Президента РФ;
- два заместителя руководителя Администрации Президента РФ - помощника Президента РФ;
- помощники Президента РФ;
- пресс-секретарь Президента РФ;
- руководитель протокола Президента РФ;
- полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
- советники Президента РФ;
- полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ;
- старшие референты и референты Президента РФ;
- иные должностные лица Администрации, управления Президента РФ;
- иные самостоятельные подразделения Администрации.
Самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов.
Администрация в целях обеспечения деятельности Президента РФ осуществляет следующие функции:
1) подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов;
2) обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;
3) осуществление контроля над исполнением федеральных законов, указов, других решений Президента Российской Федерации;
4) обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами и другие функции.
Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации.
Администрация является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ, наименованием "Администрация Президента Российской Федерации", расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах <1> являются должностными лицами, представляющими Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа <2>.
--------------------------------
<1> О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
<2> Перечень федеральных округов: Центральный федеральный округ (центр федерального округа - г. Москва), Северо-Западный федеральный округ (г. Санкт-Петербург), Северокавказский федеральный округ (г. Пятигорск), Южный федеральный округ (г. Ростов-на-Дону), Приволжский федеральный округ (г. Нижний Новгород), Уральский федеральный округ (г. Екатеринбург), Сибирский федеральный округ (г. Новосибирск), Дальневосточный федеральный округ (г. Хабаровск), Крымский федеральный округ (г. Симферополь).
Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению руководителя Администрации Президента РФ.
Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом РФ своих полномочий.
Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Назначение на должность заместителей полномочных представителей Президента РФ, помощников полномочных представителей Президента РФ, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются руководителем Администрации Президента РФ.
Функции полномочного представителя:
1) обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе;
2) анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояния с кадровой обеспеченностью в указанных органах, внесение Президенту РФ соответствующих предложений;
3) организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;
4) взаимодействие с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и др.
Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя.
Совет Безопасности Российской Федерации <1> является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития РФ, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности.
--------------------------------
<1> Об утверждении положений о Совете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ: Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726.
Основными задачами Совета Безопасности являются:
- обеспечение условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства;
- определение жизненно важных интересов личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, выявление внутренних и внешних угроз безопасности этих объектов;
- разработка основных направлений стратегии развития государства, обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности РФ;
- подготовка предложений Президенту РФ для принятия главой государства решений по вопросам внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения национальной безопасности;
- подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и решений по организации ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др.
Для решения этих задач Совет Безопасности наделяется соответствующими функциями.
Совет Безопасности формирует и возглавляет Президент Российской Федерации. В состав Совета Безопасности входят:
- Председатель Совета Безопасности РФ, которым по должности является Президент Российской Федерации;
- секретарь Совета Безопасности РФ;
- постоянные члены Совета Безопасности;
- члены Совета Безопасности.
Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности.
Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе, как правило, один раз в квартал. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания Совета Безопасности.
Делегирование постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности своих полномочий в Совете Безопасности иным должностным лицам не допускается. В зависимости от содержания рассматриваемых вопросов к участию в заседаниях Совета Безопасности могут привлекаться другие лица.
Решения Совета Безопасности оформляются протоколами заседаний Совета Безопасности. Для реализации решений Совета Безопасности могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента РФ.
Подготовку и организацию заседаний Совета Безопасности и обеспечение подготовки проектов его решений осуществляет секретарь Совета Безопасности.
В целях оперативного обсуждения вопросов обеспечения национальной безопасности Председатель Совета Безопасности проводит с постоянными членами оперативные совещания, как правило, один раз в неделю. Решения оперативных совещаний оформляются протоколами, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности. Для реализации решений оперативных совещаний могут издаваться акты Президента РФ.
Организационно-техническое обеспечение оперативных совещаний возлагается на Протокольно-организационное управление Президента Российской Федерации.
Секретарь Совета Безопасности назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации.
Деятельность Совета Безопасности обеспечивается Администрацией Президента Российской Федерации. Аппарат Совета Безопасности РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ (на правах управления Президента РФ).
Аппарат Совета Безопасности возглавляет секретарь Совета Безопасности. Секретарь Совета Безопасности имеет заместителей и помощников, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ по представлению секретаря Совета Безопасности.
Государственный совет Российской Федерации <1> является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
--------------------------------
<1> О Государственном совете Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602.
Основными задачами Государственного совета являются:
- содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
- обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;
- обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, законодательства, актов Президента РФ и Правительства РФ и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;
- содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти;
- рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;
- обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;
- обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;
- обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ;
- обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
Государственный совет формируется в составе Председателя Государственного совета и членов Государственного совета.
Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц субъектов РФ два и более срока подряд.
Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета. Персональный состав Президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.
Обязанности секретаря Государственного совета по решению Президента РФ возлагаются на общественных началах на одного из заместителей руководителя Администрации Президента РФ. Секретарь Государственного совета не входит в его состав.
Обеспечение деятельности Государственного совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента РФ и Управление делами Президента РФ.
Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца (Президиума - раз в месяц).
Решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного совета. При необходимости решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ.
В целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в 2009 году Президент РФ учредил должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986.
Основные функции Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка:
- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;
- беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;
- проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;
- направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;
- привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в т.ч. на договорной основе.
Обеспечение деятельности Уполномоченного возложено на аппарат Общественной палаты Российской Федерации. Рекомендовано органам государственной власти субъектов РФ учредить должность уполномоченного по правам ребенка.
Таким образом, органы, действующие при Президенте РФ, как правило, являются совещательными и способствуют эффективному выполнению функций главы государства в ряде направлений, являются связующим звеном общественных и государственных интересов.
Контрольные вопросы:
1. Когда, по каким причинам и на каком основании был введен в России институт президентства?
2. По какой избирательной системе проходят выборы Президента РФ?
3. Вправе ли Президент РФ отстранять от должности Генерального прокурора РФ?
4. Каковы полномочия Президента РФ в системе законодательной власти?
5. Как Президент РФ оказывает влияние на Правительство РФ?
6. Каков порядок отрешения от должности Президента РФ?
7. Какие акты издает Президент РФ?
8. Может ли Президент РФ отклонить принятый парламентом федеральный конституционный закон?
9. Является ли Администрация Президента РФ государственным органом?
10. Кто назначает заместителя полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе?
Дополнительная литература к теме
1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2004.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов / М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе. М., 1996.
3. Безруков А.В. Правовой статус Президента РФ: Учеб. пособие / А.В. Безруков, С.А. Пунтус. Красноярск, 2005.
4. Винокуров В.А. Комиссия по государственным наградам: вопросы формирования и деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 12.
5. Грищенко Г.А. Институт посланий Президента РФ в механизме легитимации государственной власти // Российский юридический журнал. 2011. N 6.
6. Дегтев Г.В. Некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе // Государство и право. 2005. N 2.
7. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: Монография. М., 2005.
8. Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.
9. Краснов М.А. Российская система власти: треугольник с одним углом / М.А. Краснов, И.Г. Шаблинский. М., 2008.
10. Лучин В.О. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики / О.В. Лучин, А.В. Мазуров. М., 2000.
11. Митюков М.А. Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ (1993 - 1994 годы) / М.А. Митюков, А.В. Безруков // Российский юридический журнал. 2011. N 4.
12. Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал российского права. 2003. N 8.
13. Мухаметшин Т.Ф. Роль Президента РФ в реформировании и обновлении законодательства страны // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1.
14. Скуратов Ю.И. Парламент и Президент в Конституции Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. N 5.
15. Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск, 2004.
16. Тарасов А.М. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности // Государство и право. 2002. N 11.
17. Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16.
18. Черкасов К.В. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: состояние и перспективы развития: Монография. Саратов, 2007.
19. Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. N 5.
20. Хайретдинов Р.Д. Юридическая природа присяги, приносимой при вступлении в должность Президента РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 24.
ТЕМА 12. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебные вопросы:
1. Федеральное Собрание Российской Федерации: общая характеристика.
2. Государственная Дума: порядок избрания, статус, полномочия.
3. Совет Федерации: компетенция и порядок формирования.
4. Парламентский контроль Федерального Собрания Российской Федерации.
5. Правовой статус российских парламентариев.
1. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Первые прообразы современного парламента появились в царской России в начале XX века. Они назывались Государственными Думами (4 состава) и имели некоторые законодательные функции. Однако они дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями, а также с царизмом и в большинстве своем были распущены.
До принятия Конституции 1993 года в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти - Верховный Совет, две его палаты назывались Совет Республики и Совет Национальностей и различались лишь порядком формирования. Верховный Совет РСФСР возглавлял систему советов, являлся вышестоящим представительно-распорядительным органом, соединял в себе представительные, законодательные и исполнительно-распорядительные полномочия.
Конституционный статус Федерального Собрания РФ закреплен в главе 5 Конституции РФ. Рассматривать конституционный статус российского парламента можно лишь в тесной связи с принципиальными положениями Конституции РФ (ст. 10, 11). Теперь из сферы ведения российского парламента исключены распорядительные и исполнительные полномочия, характерные для Верховного Совета России. Федеральное Собрание России не является вышестоящим органом для представительных органов в России, и его правовой статус также закрепляется как в действующем законодательстве, так и в регламентах его палат.
Согласно Конституции РФ (ст. 94), Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяет совокупность юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции РФ, регламентах палат парламента, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.
В статье 94 Конституции РФ указывается, что Федеральное Собрание - представительный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.
В той же статье Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы конституционного строя.
Согласно ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Идея представительства всего населения Российской Федерации заложена в Государственной Думе, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих интересы субъектов Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России.
В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежат принципы разделения властей, федерализма, многопартийности.
Конституция РФ (ст. 10, 11) устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Федеральному Собранию РФ не принадлежит вся полнота государственной власти. Оно олицетворяет лишь одну из ветвей власти - законодательную, т.е. в основе образования и деятельности Федерального Собрания лежит принцип разделения властей.
Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетом особенностей федеративного устройства России. Его двухпалатная структура позволяет достаточно полно и своевременно реагировать на особенности развития Федерации и ее частей, обеспечивать интересы полиэтничной России.
Принцип многопартийности означает возможность участия политических партий в формировании и деятельности Федерального Собрания. Это соперничество в предвыборной борьбе за депутатские мандаты, создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, голосование в соответствии с установками своих партийных органов и др. Таким образом, многопартийность - это принцип, которым также руководствуется Федеральное Собрание.
Кроме этого, Федеральное Собрание осуществляет деятельность на основе принципов законности, непрерывности деятельности, раздельного заседания палат, открытого характера, коллегиальности.
В Федеральном Собрании палаты, как отмечалось, самостоятельно и раздельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. Конституция РФ устанавливает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств.
Актуальными проблемами российского парламентаризма остаются способы формирования (выборы, назначение) и модернизации деятельности палат парламента, их роль в формировании Правительства РФ, усиление парламентского контроля, профессиональной подготовки депутатского корпуса и повышение авторитета российского парламента <1>.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2006. N 2.
Таким образом, Конституция РФ предусматривает самостоятельный статус и различную компетенцию для каждой из палат, что не исключает форм их совместной деятельности и сотрудничества в целях совершенствования законодательной власти в России.
2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА: ПОРЯДОК ИЗБРАНИЯ,
СТАТУС, ПОЛНОМОЧИЯ
Согласно Конституции РФ (ст. 95, 96) Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет <1>. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.
--------------------------------
<1> См.: Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. // Российская газета. 31.12.2008.
Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.
Депутаты Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законодателем неоднократно изменялись способы выборов депутатов Государственной Думы, от смешанной мажоритарно-пропорциональной системы осуществлен переход к пропорциональной системе выборов (с 2005 по 2013 годы). Однако Президент РФ предложил вернуться к прежней схеме избрания депутатов Государственной Думы по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, при которой половина депутатов избираются по партийным спискам, вторая половина - по одномандатным округам <1>. Такая избирательная система действительно представляется наиболее оптимальной, балансируют недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, создает более демократичную платформу для формирования палаты парламента.
--------------------------------
<1> Российская газета. 26.02.2014. С. 5 - 8.
В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1> выборы депутатов Госдумы проводятся на основе смешанной избирательной системы, предусматривающей, что половина депутатов избирается по одномандатным избирательным округам, другая половина - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов.
--------------------------------
<1> Российская газета. 26.02.2014. С. 5 - 8.
Кандидаты на выборах выдвигаются непосредственно и в составе федеральных списков кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем выдвижения их политическими партиями. Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями.
В федеральном списке кандидатов должно быть не менее 200 и не более 400 кандидатов. Федеральный список кандидатов разделяется на общефедеральную и региональную части, при этом наличие общефедеральной части необязательно. В общефедеральную часть списка может быть включено не более 10 кандидатов, в региональной части должно быть не менее 35 региональных групп кандидатов. Региональные группы кандидатов могут соответствовать группе граничащих между собой субъектов Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или части его территории, включающей в себя территорию одного округа или территории двух и более граничащих между собой одномандатных избирательных округов. Региональная часть списка должна охватывать всю территорию Российской Федерации.
Регистрация федеральных списков кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых политическими партиями по одномандатным избирательным округам, осуществляется без сбора подписей избирателей, если на последних выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти эти политические партии в соответствии с Федеральным законом получили необходимую поддержку избирателей. Остальные политические партии, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатным избирательным округам (в т.ч. в порядке самовыдвижения), должны собрать установленное Федеральным законом количество подписей избирателей.
Для проведения своих избирательных кампаний политические партии, выдвинувшие федеральные списки кандидатов, их региональные отделения, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатным избирательным округам, создают избирательные фонды. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 700 миллионов рублей, а из средств избирательного фонда кандидата - 15 миллионов рублей. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии составляет от 15 до 100 миллионов рублей - в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей. По результатам выборов по федеральному избирательному округу к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, получившие пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.
Согласно ст. 103 Конституции РФ, к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; заслушивание ежегодных отчетов о деятельности Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
В соответствии со ст. 105 Конституции главной задачей Государственной Думы является принятие федеральных законов.
Предметы ведения палаты носят открытый характер и дополняются как Конституцией РФ (ст. 125, 134), так и действующим законодательством (напр., назначение членов ЦИК РФ, членов НФС ЦБ РФ и т.д.).
Конституция РФ не предусматривает случаев прекращения полномочий Совета Федерации, однако деятельность Государственной Думы может быть досрочно прекращена путем роспуска нижней палаты Президентом РФ.
Президент РФ вправе распустить Государственную Думу в случаях, предусмотренных ст. 111 и ст. 117 федеральной Конституции: трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ; повторного выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой в течение трех месяцев; отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ.
Государственная Дума не может быть распущена: в течение года после ее избрания на основании отказа в доверии или выражения недоверия Правительству РФ; в период действия военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ; с момента выдвижения обвинения Президенту РФ Государственной Думой до принятия соответствующего решения Советом Федерации.
При роспуске Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
Государственная Дума избирает из своего состава Председателя, заместителей Председателя. Они избираются тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования.
Председатель Государственной Думы: ведет заседания палаты; ведает ее внутренним распорядком; организует работу Совета Государственной Думы; осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; назначает на должность и освобождает от должности руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы; представляет палату во взаимоотношениях с другими государственными органами, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств и в международных парламентских организациях; участвует в согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации; издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могут быть отменены Государственной Думой, и др.
Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. В состав Совета входят Председатель Государственной Думы, его заместители, руководители фракций и внутрифракционных групп (не более двух) с правом решающего голоса. В работе Совета участвуют с правом совещательного голоса председатели комитетов и комиссий. На заседаниях Совета вправе присутствовать депутаты Государственной Думы.
Совет Государственной Думы:
а) формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию;
б) принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы;
в) формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц с указанием тематических блоков;
г) формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы;
д) созывает внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения;
е) назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесенного в Государственную Думу;
ж) направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему Президенту Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, в Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы в сроки, установленные настоящим Регламентом;
з) принимает решение о проведении парламентских слушаний;
и) принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и др.
Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, ее депутаты образуют депутатские объединения.
Депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в нее по федеральному избирательному округу, именуется фракцией. Фракции, имеющие численность более 100 депутатов, вправе образовать внутрифракционные группы в составе не менее 50 депутатов.
Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии Государственной Думы. Причем такие подразделения палаты формируются по профессиональному критерию, они должны занимать ведущее место в парламенте, что пока фактически относится к фракциям.
Комитеты:
- осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;
- осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы и проектов иных документов;
- осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений;
- рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы;
- в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ, выполняют иные функции.
Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы.
В состав Аппарата входят в качестве самостоятельных структурных подразделений аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы, фракций в Государственной Думе. Контроль над деятельностью Аппарата Государственной Думы осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
Государственная Дума собирается на сессии - весеннюю и осеннюю.
Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием.
Голосование на заседании Государственной Думы осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, с использованием бюллетеней и путем опроса депутатов.
Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие ее позицию по общим или отдельным вопросам внешней политики России, а также по вопросам международных отношений в целом.
Таким образом, Государственная Дума, хоть и не называется Конституцией РФ нижней палатой, является первым и главным составляющим звеном российского парламента, где не только принимаются законы, но решается ряд важнейших вопросов государственной жизни.
3. СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ: КОМПЕТЕНЦИЯ И ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
В главе 5 Конституции РФ (в ред. 2014 года) заложены общие принципы формирования состава палат Федерального Собрания - согласно ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В части 2 ст. 96 Конституции указывается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.
За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания" путем выборов двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривал, что членами Совета Федерации являются по должности руководители законодательного и высшего исполнительного органов власти субъектов РФ.
В последующем законе кардинально изменен прежний порядок формирования Совета Федерации, и теперь в него входят по два представителя от законодательного и исполнительного органов субъекта РФ.
Статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации" устанавливала, что представитель от законодательной власти субъекта Федерации избирается по предложению спикера регионального парламента в состав Совета Федерации представительным органом субъекта России (в двухпалатных парламентах избирается поочередно, от каждой из палат, на половину срока полномочий соответствующей палаты; кандидатуры вносятся поочередно председателями соответствующих палат), а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Причем законодатель оставляет возможность группе депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов регионального парламента внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры.
Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти в соответствии со ст. 4 Закона назначался главой исполнительной власти на срок его полномочий при условии, если две трети от общего числа депутатов парламента субъекта России не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации на очередной или внеочередной сессии.
Позднее законодателем уточнен порядок формирования Совета Федерации, который с 1 января 2011 г. формировался по той же схеме, но только из числа депутатов региональных и местных представительных органов <1>. В законе предусматривалось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются не с момента подтверждения его полномочий Советом Федерации, а с момента его избрания (назначения) соответствующим региональным государственным органом, а прекращаются с момента его отзыва соответствующим государственным органом субъекта РФ. Причем представления Председателя Совета Федерации, как прежде, не требуется <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 26.02.2014. С. 5 - 8.
<2> См.: ФЗ от 14 февраля 2009 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" // Российская газета. 17.02.2009.
В настоящее время действует ФЗ от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации", который скорректировал процедуру его формирования. Кандидаты от парламента субъекта РФ теперь выдвигаются только из числа депутатов соответствующего регионального законодательного органа, причем выдвинуть кандидата может спикер, фракция или объединение депутатов числом не меньше 1/5 от общего количества депутатов.
Кандидаты от главы субъекта РФ теперь проходят совместно с ним процедуру выборов (избрания). В случае выборов главы региона населением субъекта РФ каждый кандидат представляет в соответствующую избирательную комиссию (а в случае его избрания депутатами регионального парламента - в законодательный орган соответствующего субъекта РФ) три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным ст. 2 ФЗ о порядке формирования Совета Федерации, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации.
Первоначально предполагалось, что избиратели будут отдавать свои голоса как за кандидата в губернаторы, так и одному из тройки представленных им кандидатов в члены верхней палаты и кто наберет наибольшее количество голосов избирателей, тот и будет представлен в Совет Федерации. Однако в итоге законодатель оставил окончательный выбор своего представителя за главой субъекта РФ.
В случае избрания главы региона депутатами законодательного органа власти субъекта кандидатом от исполнительного органа региона на пост члена Совета Федерации могут быть депутат Государственной Думы или член Совета Федерации, имеющий отношение к соответствующему субъекту РФ, при определенных условиях.
Очевидно, что демократизирована процедура формирования верхней палаты. Во-первых, теперь это представители от регионов и его населения, знакомые с местными проблемами и уже прошедшие процедуру выборов, получив мандат доверия от избирателей. Во-вторых, такой шаг, по сути, позволяет нам вернуть многостепенные выборы, имеющие свои сильные стороны, и не требует в этой части изменения Конституции РФ. В-третьих, качественный состав верхней палаты представлен более разнообразными политические формированиями, что создает добротную платформу для конструктивной работы в парламенте.
Однако, как уже отмечалось в редакции текста Конституции РФ, в 2014 году принят Закон РФ о поправках к Конституции РФ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1>, который предусматривает расширение Совета Федерации представителями Российской Федерации в составе до 10% от числа членов палаты, назначаемых и освобождаемых от должности Президентом РФ. По мнению законодателя, учреждение института представителя Российской Федерации обеспечит баланс федеральных и региональных интересов, создаст условия для взаимосвязанной работы Федерации и регионов с целью максимального учета интересов всех граждан России <2>.
--------------------------------
<1> Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Российская газета. 23.07.2014.
<2> Информация о законопроектах по субъектам права законодательной инициативы [Электронный ресурс] // Государственная дума ФС РФ: официальный сайт. Режим доступа: URL: www.duma.gov.ru (дата обращения: 03.05.2014).
Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей; назначение на должность и освобождение от должности заместителя главы Счетной палаты и половины ее аудиторов.
Предметы ведения Совета Федерации, как и полномочия Государственной Думы, носят открытый характер и дополняются как Конституцией РФ (ст. 104, 125, 134), так и действующим законодательством (напр., назначение членов ЦИК РФ, членов НФС ЦБ России и т.д.).
Совет Федерации рассматривает предложения Президента РФ и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в государствах - участниках Содружества Независимых Государств и международных организациях, образуемых государствами - участниками Содружеств Независимых Государств.
Также Совет Федерации обладает значительными полномочиями в законодательной сфере: реализация законодательной инициативы, одобрение федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, совместное с нижней палатой Федерального Собрания преодоление вето Президента РФ.
Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его заместителей. Председатель и его заместители не могут быть представителями одного субъекта Российской Федерации.
Председатель Совета Федерации:
- представляет на рассмотрение членов палаты проект повестки дня ее заседания;
- ведет заседание палаты;
- подписывает постановления Совета Федерации;
- созывает, в т.ч. по предложению компетентных лиц, группы членов Совета Федерации численностью не менее 1/5 от общего числа его членов, внеочередное заседание палаты;
- ведает внутренним распорядком деятельности палаты;
- направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты Совета Федерации законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу;
- направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные конституционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой после их одобрения Советом Федерации;
- распределяет обязанности между своими заместителями;
- представляет палату во взаимоотношениях с государственными и общественными субъектами.
Для подготовки и организации работы Совета Федерации образуется Совет палаты, в состав которого входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.
Для предварительной подготовки вопросов создаются формируемые по профессиональному критерию комитеты и комиссии. Политических объединений по типу фракций в Государственной Думе в Совете Федерации не создается.
Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено.
На открытых заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы. Заседания Совета Федерации проводятся в период с сентября по июль. Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях.
Заседания Совета Федерации предусматривают основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях по вопросам о внесении предложений по мотивам голосования, по порядку работы, а также предложение, справка, информация, заявление, обращение.
Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и путем опроса.
Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помощью электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным.
Таким образом, Совет Федерации играет ключевую роль в законодательной деятельности, а особенно в решении ряда важнейших государственных вопросов. Изменение порядка формирования придает Совету Федерации обновленный статус, статус профессионального законодательного органа, действующего на постоянной основе, а не эпизодически, как ранее.
4. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО
СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Становление и развитие парламентаризма в России идет не только путем совершенствования парламентских процедур и статуса палат парламента, но и через применение наиболее рациональных и продуктивных форм парламентского контроля, которые выработаны мировой практикой и нашли отражение в российском опыте.
В Конституции РФ не содержится определения и достаточных форм парламентского контроля. Однако анализ законодательства и регламентов палат российского парламента позволяет определить парламентский контроль как регламентированную конституционными нормами деятельность уполномоченных органов, направленную на проверку и оценку соответствия и реализации законов в целях устранения выявленных нарушений и предупреждения возможных несоответствий в системе действующего законодательства <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Парламентское право России" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.
<1> См.: Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 135 - 138.
Порядок и формы контроля установлены в ФЗ от 7 мая 2013 г. "О парламентском контроле", субъектами которого являются Совет Федерации и Госдума, их комитеты и комиссии, члены СФ и депутаты, Счетная палата РФ, а также парламентская комиссия по расследованию соответствующих фактов и обстоятельств. Среди целей контроля - обеспечивать соблюдение Конституции и законов страны, противодействие коррупции, выявление ключевых проблем в деятельности госорганов. Кроме того, изучается практика применения законодательства России, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию.
Перечислены формы парламентского контроля. Так, Госдума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивает его ежегодные отчеты и доклады Председателя ЦБ РФ о деятельности Банка России. Проводятся парламентские слушания и расследования. Направляются депутатские запросы. Представители ФС РФ могут привлекаться к работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения ЧС и ликвидации их последствий. Государственный и местный органы, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты ФС РФ, подготовленные по итогам проведения парламентского контроля, и в определенный срок уведомить ее о принятых мерах.
Правительство РФ должно ежеквартально информировать парламент страны о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмотренных федеральными законами. Парламентский контроль осуществляется гласно. Информация о нем должна быть открытой для общества и СМИ, в т.ч. через Интернет. Общее руководство организацией и проведением парламентского контроля возлагается на председателей палат ФС РФ и их заместителей.
Правовое регулирование такой формы парламентского контроля, как парламентские расследования, нашло отражение в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ", где установлены предмет, основания, порядок проведения и организационные формы парламентского расследования.
В соответствии с Законом парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента РФ; деятельность суда по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.
Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными депутатам и сенаторам, связанные с обозначенными фактами.
При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (поддержке предложения о создании комиссии) и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Комиссию возглавляют обладающие равными права сопредседатели, избираемые палатами Собрания.
По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты парламента, где должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, а также законодательные и кадровые предложения.
Палаты Федерального Собрания в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. В заседаниях палат Федерального Собрания России при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам человека в РФ.
Утвержденный палатами доклад направляется Президенту РФ и Правительству РФ, которое обязано рассмотреть его на своем заседании, публикуется в установленном порядке, а также размещается в сети Интернет. После чего парламентское расследование считается завершенным.
Федеральное Собрание РФ воспользовалось своим правом на проведение парламентского расследования, объектом которого явилась авария на Саяно-Шушенской ГЭС. В итоговом докладе парламентской комиссии среди причин аварии указаны недопустимо низкая ответственность эксплуатационного персонала и руководства станции, злоупотребление ими служебным положением. В докладе поименно перечислены около 20 виновных должностных лиц СШ ГЭС, 15 из которых члены комиссии рекомендовали уволить с работы <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Парламентское право России" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.
<1> См.: Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 135 - 138.
Парламентские слушания, являясь одной из форм парламентского контроля, не ограничены лишь контролем, они являются инструментом обратной связи парламента с общественностью, служат для прояснения и согласования позиций их участников.
Основной целью слушаний является разработка компромиссного, итогового, согласованного решения, что достигается путем выявления и обмена мнениями, согласованием позиций.
Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях участников.
Активно проходят такие слушания как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации, тематикой обсуждения становятся сферы образования, науки, культуры, здравоохранения, транспорта, экономической политики и др. Комитеты и комиссии палат парламента также принимают участие в организации и проведении парламентских слушаний, состоявшихся в другой палате парламента, что является одной из форм их взаимодействия.
Особыми формами парламентского контроля являются парламентские и депутатские запросы, вопросы депутатов и "правительственный час". Такие формы, предусмотренные и регламентами палат, и ФКЗ "О Правительстве РФ", позволяют депутатам обратиться к чиновникам по наиболее значимым вопросам и получить обстоятельное разъяснение или ориентировать компетентные органы на принятие соответствующих мер <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Парламентское право России" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.
<1> См.: Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. С. 188 - 190.
К специфическим формам парламентского контроля можно отнести отрешение Президента РФ от должности, которую законодатель к таковым не относит.
Таким образом, законодательная и представительная функции парламента неразрывно связаны с его контрольной деятельностью. Народ не только делегирует законодателю установление правовых предписаний в форме законов, но и поручает компетентным субъектам осуществлять парламентский контроль над исполнением и соблюдением законодательства.
5. ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКИХ ПАРЛАМЕНТАРИЕВ
Правовое регулирование статуса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы осуществлено Конституцией РФ (ст. 97 - 99, 104, 109, 134), Федеральным законом от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", регламентами палат Федерального Собрания РФ.
Названный статус в первую очередь определяется природой мандата члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. В теории выделяют императивный и свободный депутатские мандаты. Первый означает связанность депутата волей избирателей, что обеспечивается возможностью отзыва депутата избирателями, подотчетностью и наказами избирателей, обязательных к исполнению. Свободный мандат - осуществление депутатом интересов избирателей в том виде, в каком он их видит. С учетом сказанного мандат депутата можно оценить как относительно свободный (невозможность отзыва депутата, отсутствие института обязательных наказов), поскольку теперь депутат связан жесткой партийной дисциплиной. Между тем депутат обязан поддерживать связь с избирателями, рассматривать их обращения, встречаться с ними, отчитываться перед ними о своей работе. Эта обязанность лежит и на члене Совета Федерации.
Парламентарии осуществляют полномочия на постоянной основе. Срок полномочий члена Совета Федерации с 2011 года начинается с момента его избрания (назначения) соответствующим региональным государственным органом и завершается в момент назначения (избрания) нового члена Совета Федерации. Срок полномочий депутата Думы начинается со дня избрания его депутатом и прекращается со дня начала работы Думы нового созыва.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются с момента его избрания (назначения) соответствующим региональным государственным органом, а прекращаются с момента его отзыва соответствующим органом субъекта РФ.
Формами деятельности сенаторов и депутатов являются:
1) участие в заседаниях своей палаты в порядке, установленном ее регламентом; в совместных заседаниях палат;
2) участие в работе комитетов и комиссий палат, согласительных и специальных комиссий, создаваемых палатами;
3) участие в выполнении поручений своих палат;
4) участие в парламентских слушаниях;
5) внесение законопроектов в Думу;
6) внесение собственных запросов, а также инициирование парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации;
7) обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании своей палаты;
8) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.
Формами деятельности депутата также являются работа с избирателями и участие в работе своих депутатских объединений.
Полномочия сенатора, депутата могут прекращаться досрочно в случаях:
1) его письменного заявления о сложении полномочий;
2) его избрания депутатом парламента субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа публичной власти, а равно его назначения на иную государственную или муниципальную должность РФ;
3) его поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
4) утраты им гражданства РФ либо приобретения гражданства иностранного государства;
5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) вступления в законную силу решения суда об ограничении его в дееспособности либо о признании его недееспособным;
7) признания его безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;
8) его смерти.
Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Полномочия депутата Думы прекращаются досрочно также в связи с роспуском Думы Президентом РФ, его выходом по личному заявлению из состава своей фракции.
Статус члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы обеспечивается рядом гарантий. Существенной гарантией является депутатская неприкосновенность. Вопрос о лишении парламентария неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой парламента.
Контрольные вопросы:
1. По каким критериям можно оценить эффективность деятельности Федерального Собрания?
2. Каковы основные полномочия Государственной Думы?
3. Каковы основные полномочия Совета Федерации?
4. В чем отличие депутатских фракций от депутатских групп в Государственной Думе?
5. Кто входит в состав Совета Государственной Думы и какова его компетенция?
6. Какие способы формирования Совета Федерации Вам известны?
7. Что входит в структуру правового статуса депутата?
8. Что такое депутатская неприкосновенность?
9. В формировании каких органов государственной власти участвует Федеральное Собрание РФ?
10. Какие формы парламентского контроля существуют?
Дополнительная литература к теме
1. Авакьян С.А. Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2006. N 2.
2. Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. 2003. N 1.
3. Андриченко Л.В. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ / Л.В. Андриченко, А.Н. Чертков // Журнал российского права. 2009. N 2.
4. Аналитическая записка по вопросу правового регулирования статуса Федерального Собрания РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 6.
5. Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: Учеб. пособие. М., 2015.
6. Дигангаров С.В. Предмет парламентского расследования в Российской Федерации // Право и политика. 2010. N 4.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Парламентское право России" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.
7. Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2008.
8. Гранкин И.В. Определение статуса Федерального Собрания РФ и проблемы его совершенствования // Государство и право. 2005. N 6.
9. Горобец В.Д. Парламент в Российской Федерации. М., 1998.
10. Гончаров В.В. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в России / В.В. Гончаров, С.М. Жилин // Современное право. 2010. N 2.
11. Карасев А.Т. Депутатский мандат и конституционно-правовой статус депутата в свете решений Конституционного Суда РФ // Российский юридический журнал. 2013. N 4.
12. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ: основания классификации и проблемы реализации в практике // Российский юридический журнал. 2011. N 1.
13. Лукьянова Е.А. Депутатские риски (некоторые вопросы современной трансформации статуса депутата парламента) // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9.
14. Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал российского права. 2003. N 1.
15. Новиков К. Старый добрый сенатор // Российская газета. 04.04.2012.
16. Нудненко Л.А. Правовые гарантии парламентской оппозиционной деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания РФ // Государство и право. 2011. N 8.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Парламентское право России" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.
17. Парламентское право России: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2006.
18. Парламентское право России: Учеб. пособие / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008.
19. Саликов М.С. Избирательное законодательство как политический инструмент государства // Российский юридический журнал. 2013. N 4.
20. Фадеев В.И. Как формировать Совет Федерации? // Журнал о выборах. 2007. N 1.
21. Филиппова Н.А. Совет Федерации: стратегия реформы в контексте правовой интеграции Российского государства // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6.
ТЕМА 13. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебные вопросы:
1. Законотворческий и законодательный процесс: понятие, принципы.
2. Стадии и проблемы реализации федерального законодательного процесса.
1. ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ
ПРОЦЕСС: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ
Главная задача парламента - принятие законов. Процесс законодательства занимает большую часть времени работы парламента. Законодательный процесс тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.
В общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.
Для обозначения процесса создания законов наряду с термином "законодательный процесс" используется термин "законотворческий процесс". В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку они, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.
Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования <1>. Его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не полностью формализован и, во-вторых, его начальный этап - выявление потребности принятия закона и законодательная идея - не ограничен по времени и по кругу лиц. Законодательный же процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее как по времени, так и по содержанию <2>.
--------------------------------
<1> См.: Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 17 - 20; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 53 - 54.
<2> Хотя в литературе присутствует и другая точка зрения, сводящая законодательный процесс к процедурной деятельности, при этом законотворческий процесс отличается созидательным началом анализируемой деятельности. См.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория. Практика. Методика. Екатеринбург, 2001. С. 72 - 73.
Законотворческий процесс основывается на принципах демократизма, законности, гуманизма, справедливости, научности, гласности, профессионализма, использования правового опыта, связи с практикой, своевременности.
Основные конституционные требования к правотворчеству:
- законность нормативных правовых актов;
- отражение в законодательстве интересов населения;
- обеспечение демократизма и гласности при разработке и принятии нормативных правовых актов;
- единство, полнота и непротиворечивость системы нормативных правовых актов;
- согласованность правовых актов регионального уровня с федеральными актами;
- обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов;
- открытость и доступность информации о правовых актах.
Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.
2. СТАДИИ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления государственной власти - федеральном и региональном.
В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Воспримем следующую последовательность стадий:
1) законодательная инициатива субъекта права законодательной инициативы;
2) предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
3) обсуждение и принятие закона Государственной Думой;
4) обсуждение и одобрение закона Советом Федерации;
5) подписание закона главой государства и официальное опубликование закона.
В некоторых случаях возникают дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная последовательность носит общий характер и условна.
Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. По сути она сведена к внесению на рассмотрение Государственной Думой законопроекта.
Законопроекты по действующей Конституции вносятся в Государственную Думу (за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента - США, Франция). В дореволюционной России, в соответствии с Основным Законом 1906 года, законодательные инициативы могли поступать как в Государственный совет, так и в Государственную Думу.
Непоследовательностью отличался законодательный процесс и в Верховном Совете РСФСР.
Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект в аппарат Государственной Думы, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения, и именно с этого момента начинается реализация данной стадии.
Согласно Регламенту Государственной Думы <1> в текст законопроекта необходимо включать следующие положения: о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона; о признании утратившими силу или об изменении ранее принятых законов или других правовых актов в связи с принятием закона.
--------------------------------
<1> О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД.
При внесении законопроекта в Государственную Думу должны быть представлены:
- пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;
- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
- перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию утратившими силу в связи с принятием данного закона;
- финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта);
- заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 федеральной Конституции).
Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы, спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты.
Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение:
- назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту;
- включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;
- направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, федеральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
В случае если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ <1>.
--------------------------------
<1> О проверке конституционности п. 100 Регламента Правительства РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г.
Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроектов. В случае отсутствия явных нарушений и соблюдения вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.
Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.
Законодателем введено обязательное согласование проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с субъектами РФ, закреплена процедура участия субъектов РФ в законодательном процессе.
Третья стадия законодательного процесса включает рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Такое рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, актуальность, целесообразность и практическая значимость, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России.
Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп, иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:
- принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
- принять закон;
- отклонить законопроект.
Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ст. 119 Регламента Государственной Думы) <1>.
--------------------------------
<1> Возможность инициирования референдума федеральными органами государственной власти (включая и Государственную Думу) предусмотрена Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации".
При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
Если закон принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты не принимаются к рассмотрению. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. В случае если ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.
Решение о принятии законопроекта в первом чтении требует простого большинства от общего числа членов палаты.
Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во второе чтение и определяет докладчика ответственного комитета. Ответственный комитет принимает и анализирует поступившие поправки к законопроекту, составляет таблицу поправок и производит подготовку законопроекта ко второму чтению, которое начинается с доклада представителя комитета и сводится к обстоятельному рассмотрению предложенных поправок.
После принятия законопроекта во втором чтении он направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если проведена правовая и лингвистическая экспертиза, законопроект может быть принят в третьем чтении в тот же день.
Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях возможно возвращение к процедуре второго чтения.
Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой в соответствии со ст. 106, 108 Конституции РФ и в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение 5 дней данный закон направляется Председателем верхней палаты Президенту России для подписания и обнародования. Единственный случай, когда законопроект направляется Председателем Государственной Думы Президенту РФ - это при преодолении несогласия Совета Федерации.
Четвертая стадия - рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если федеральный закон принят по предметам совместного ведения, в Совет Федерации направляется информация о позиции органов власти субъектов РФ по такому федеральному закону.
Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.
Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон и который исчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации.
Совет Федерации рассматривает законы в активной форме - путем обсуждения и принятия решения палатой и в пассивной форме - без рассмотрения палатой.
В активной форме подлежат рассмотрению все так называемые обязательные законы, к числу которых относятся законы о поправках Конституции РФ, ФКЗ, федеральные законы, указанные в ст. 106 Конституции РФ, и законы, по которым Дума преодолела несогласие Президента РФ.
Обязательные законы находятся в верхней палате парламента до вынесения окончательного решения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок. Конституционным Судом РФ подтверждена необходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона в течение 14 дней, и обязательный федеральный закон, не рассмотренный в течение 14 дней, квалифицирован Конституционным Судом как не одобренный верхней палатой парламента. Вместе с тем Суд отметил, что такое толкование Конституции не распространяется на федеральные законы, помимо указанных в ст. 106 Конституции РФ, признанные самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению <1>.
--------------------------------
<1> По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П.
После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяет ответственный комитет.
Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет заключение в ответственный комитет Совета Федерации.
Согласно ст. 106 Регламента Совета Федерации, ответственный комитет дает оценку рассматриваемому федеральному закону, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующих решений:
а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет (комиссия) палаты считает необходимым его отклонить.
Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета. Затем предоставляется слово содокладчикам, представителям Президента РФ и Правительства РФ. После выступления последнего Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.
По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым большинством, федеральный конституционный закон и закон о поправках к Конституции РФ - квалифицированным, не менее 3/4 голосов от общего числа членов палаты.
Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрении закона в пятидневный срок направляется спикером верхней палаты главе государства для подписания и обнародования закона.
В литературе выделяют особую стадию - преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе:
- создать согласительную комиссию для преодоления разногласий;
- принять федеральный закон в ранее принятой редакции;
- снять федеральный закон с повторного рассмотрения.
При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выработать единый текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставительная таблица статей закона.
Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон квалифицированным большинством в 2/3 голосов, затем он в течение 5 дней направляется Председателем Думы Президенту РФ для промульгации. И это единственный случай, когда закон направляется главе государства, минуя Совет Федерации.
Завершающая - пятая стадия - подписание закона главой государства и официальное опубликование <1>. В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент России в течение 14 дней подписывает и обнародует закон. Президент РФ вправе отклонить или возвратить закон. Президент отклоняет федеральный закон, если не согласен с его содержанием (право вето), а возвращает в случае, если нарушен порядок или процедура его рассмотрения и принятия. Возможность последнего подтвердил Конституционный Суд РФ, отметив, что федеральный закон возвращается в соответствующую палату, где была нарушена процедура принятия федерального закона.
--------------------------------
<1> Однако с учетом того, что Президент РФ вправе лишь задержать опубликование закона и его вето может быть преодолено палатами парламента, некоторые авторы не признают данную стадию самостоятельной стадией законодательного процесса, что, безусловно, спорно. См.: Абрамова А.И. Современный законодательный процесс РФ: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 21.
В случае возвращения закона главой государства он рассматривается парламентом с того момента, где была нарушена процедура его принятия.
Особенной является процедура принятия федеральных конституционных законов, как и законов о поправках в Конституцию РФ, которые принимаются квалифицированным большинством голосов каждой из палат парламента (2/3 Думы и 3/4 Совета Федерации) и подлежат обязательному подписанию Президентом России в течение 14 дней. Таким образом, в отношении их Президент РФ не имеет права отлагательного вето.
Опротестованный закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может:
- принять возражения Президента, внести соответствующие изменения в закон и вновь направить его главе государства;
- отклонить возражения главы государства, одобрив закон в прежней редакции квалифицированным большинством голосов.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".
Согласно этому акту в России применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы в "Российской газете", "Парламентской газете", Собрании законодательства Российской Федерации, а также впервые размещены (опубликованы) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Публикация закона осуществляется в течение 7 дней с момента подписания Президентом РФ, закон вступает в силу по общему правилу по истечении 10 дней со дня опубликования, если иное не предусмотрено в законе.
Таким образом, подписание закона главой государства состоит не только в том, что глава государства подтверждает свое согласие с законом, но и в том, что закон принят в порядке должной правовой процедуры.
Контрольные вопросы:
1. Сформулируйте понятие и основные стадии законотворческого процесса.
2. Как бы Вы соотнесли понятия правотворческого, законотворческого и законодательного процесса?
3. В отношении каких законов Президент РФ не пользуется правом отлагательного вето?
4. В чем назначение первого, второго и третьего чтений законопроектов в Государственной Думе?
5. Когда законопроекты рассматриваются более чем в трех чтениях?
6. Какие из этапов законодательного процесса могут "выпадать"?
7. Как соотносятся обнародование и опубликование законов?
8. Имеются ли особенности внесения законопроектов коллегиальными органами?
9. Как соотносится институт возвращения закона с институтом отклонения закона главой государства?
10. Чем отличается круг субъектов законодательной инициативы от круга субъектов конституционной инициативы?
11. На какие законопроекты обязательно наличие заключения Правительства РФ?
Дополнительная литература к теме
1. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы совершенствования // Журнал российского права. 2007. N 2.
2. Авакьян С.А. Десять конституционно-правовых "заповедей" законотворчества // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2010. N 1.
3. Арбузкин А.М. Законодательная инициатива: ожидания, результаты и перспективы / А.М. Арбузкин, И.П. Кененова, Т.К. Ковалева, А.А. Троицкая // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 1.
4. Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. N 2.
5. Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: Учеб. пособие. М., 2015.
6. Безруков А.В. Правотворческий процесс: Россия и зарубежный опыт: Учеб. пособие / А.В. Безруков, С.А. Пунтус. Красноярск, 2009.
7. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.
8. Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.
9. Ивлев Г.П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности: Монография / Г.П. Ивлев, Т.А. Гаджимагомедов. М., 2008.
10. Иванов С.А. Основные аспекты соотношения закона и подзаконного акта нормативного правового акта // Государство и право. 2004. N 8.
11. Кожевников О.А. Дефектное правотворчество // Российский юридический журнал. 2008. N 1.
12. Леоненко Н.Т. Право вето: региональный аспект / Н.Т. Леоненко, Т.А. Беркутова // Право и политика. 2011. N 1.
13. Лебедев В.А. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в РФ: Монография / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман. Челябинск, 2010.
14. Личичан О.П. Правовые системы субъектов Федерации: опыт конструирования российской модели // Право и политика. 2010. N 5.
15. Остапович И.Ю. Конституционный Суд РФ в нормотворческом процессе // Российский юридический журнал. 2010. N 2.
16. Парламентское право России: Учеб. пособие / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008.
17. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17.
18. Поленина С.В. Правовая политика - генерализирующий фактор правотворчества // Государство и право. 2011. N 1.
19. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория. Практика. Методика. Екатеринбург, 2001.
20. Разбаш О.Н. Федеральный законотворческий и законодательный процессы в современном российском конституционализме: единство и эволюция принципов // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 18.
21. Тихомиров Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2.
22. Югов А.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия "законопроектный процесс" / А.А. Югов, К.А. Игишев // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3.
ТЕМА 14. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебные вопросы:
1. Правительство России в системе органов государственной власти: правовой статус и организация деятельности.
2. Основные функции, полномочия и акты федерального Правительства.
3. Федеральные органы исполнительной власти: конституционно-правовой статус и особенности.
1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть в стране осуществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обеспечивая их согласованную деятельность, что особенно сложно и важно в условиях федеративного государства. Вместе с тем Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной власти - законодательной и судебной.
Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве РФ", Регламент Правительства РФ, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.
Правительство Российской Федерации - высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти Российской Федерации общей компетенции, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ.
В науке подвергается сомнению фактически высшее место Правительства РФ в системе исполнительной власти. Обширный перечень полномочий главы государства по отношению к Правительству РФ (назначение и отставка федерального Правительства, непосредственное руководство рядом министерств, возможность председательствовать на заседаниях Правительства, отмена актов Правительства) дает основания для такой дискуссии. Но, учитывая положения Конституции РФ и ФКЗ "О Правительстве РФ", мы должны заключить, что формально Правительство возглавляет исполнительную власть в России, а Президент РФ условно стоит над ним и как глава государства оказывает на него огромное влияние.
Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов субъектов Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов. Территориальные федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов Федерации в решении вопросов в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Однако региональные органы исполнительной власти не подчинены Правительству России. Федеральное Правительство вправе в отношениях с ними лишь координировать их деятельность.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.
В свою очередь федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования исполнительным органам регионов проекты нормативных актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов РФ. Предложения регионов подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ (ст. 43 ФКЗ "О Правительстве РФ").
ФКЗ "О Правительстве РФ" закрепил основные принципы деятельности Правительства РФ, среди которых - принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принципы народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства и осуществляет систематический контроль его исполнения федеральными и региональными органами власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства России. Тем самым основной задачей Правительства является исполнительно-распорядительная деятельность, включая исполнение законов и контроль над их соблюдением и реализацией.
Состав и структура Правительства РФ. По сравнению с советским периодом состав Правительства России стал уже. При этом число общефедеральных органов управления, руководители которых не входят в состав федерального Правительства, значительно превысило число министерств.
В соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства РФ: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Законодатель не называет других членов Правительства, хотя фактически в состав Правительства России также могут входить и министры "без портфеля", и руководитель Аппарата Правительства, имеющий ранг федерального министра или заместителя Председателя Правительства, и другие лица, наделенные главой государства статусом федерального министра.
Часть 1 ст. 112 федеральной Конституции говорит о структуре федеральных органов исполнительной власти. На практике это положение понимается широко, включая и структуру Правительства, которая определяется Президентом РФ по предложению главы Правительства. Потому важно различать структуру Правительства как государственного органа и структуру федеральных исполнительных органов как систему исполнительных органов на федеральном уровне.
Выше обозначен состав Правительства РФ, обратимся к его структуре. Федеральным конституционным законом предусмотрена возможность образования Президиума Правительства РФ, который не подменяет самого Правительства и решает оперативные вопросы. В состав Президиума входят руководство Правительства и ключевые министры. Правительство Российской Федерации вправе отменить любое решение Президиума Правительства Российской Федерации.
В структуре Правительства образуются координационные органы - комиссии, комитеты и совещательные органы - советы, предназначенные для выработки рекомендаций.
Для организации и обеспечения деятельности Правительства РФ образуется Аппарат Правительства РФ, включающий руководство Аппарата (руководитель и его заместители), секретариаты заместителей Председателя Правительства РФ и руководителя Аппарата, департаменты, в которых создаются отделы. Аппарат выполняет организационно-методические, экспертно-консультативные, справочно-информационные, контрольные и иные возложенные на него функции.
Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном ст. 111 Конституции РФ. В этом процессе задействована Государственная Дума, которая в случае трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства подвергает себя угрозе роспуска.
Спор между Президентом РФ и Государственной Думой о понимании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ относительно возможности представления главой государства на должность премьер-министра одного и того же кандидата решен с учетом сложившейся практики Конституционным Судом РФ (Постановление от 11 декабря 1998 г.) в пользу Президента РФ, который вправе представлять в Государственную Думу для согласования многократно одного и того же кандидата.
Председатель Правительства РФ выполняет следующие функции: возглавляет Правительство, определяет основные направления его деятельности и организует его работу; представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за ее пределами; ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между членами Правительства.
Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.
В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента России. Однако исполняющий обязанности главы государства не может распустить парламент, назначить референдум и инициировать изменение федеральной Конституции.
Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом РФ: по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий. Освобождение от должности премьера влечет отставку Правительства РФ.
Президент РФ лишь уведомляет палаты Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Никаких согласительных и консультативных процедур от Президента РФ не требуется, в то время как в большинстве стран такие консультации традиционно проводятся.
В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. Количество заместителей премьер-министра России устанавливается указом Президента, в разные периоды их число менялось от одного до шести.
В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначения нового премьера поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев.
Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Члены Правительства РФ вправе подавать заявления об отставке, что уже не влечет отставку всего Правительства РФ, как в случае отставки его председателя.
Полномочия Правительства РФ прекращаются в случаях:
1) сложения Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ). Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ;
2) отставки Правительства РФ. Известны три разновидности отставки - добровольная ("правительственная"), когда Президент РФ удовлетворяет просьбу Правительства РФ об отставке, "президентская" отставка, когда глава государства единолично принимает решение об отставке Правительства РФ по собственному усмотрению (ч. 1, 2 ст. 117 Конституции РФ), и "парламентская" отставка по инициативе Государственной Думы через процедуру выражения недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117). Отставка возможна и по инициативе премьера в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ, что влечет необходимость принятия радикального решения Президентом РФ в течение 7 дней (ч. 4 ст. 117). Причем важно обратить внимание как минимум на два отличия выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ: по инициативе и по процедуре;
3) освобождения от должности премьер-министра как по собственной инициативе, так и в других случаях Президентом РФ, что одновременно влечет отставку Правительства РФ.
Теоретически право Президента РФ на освобождение от должности главы Правительства должно быть ограничено в силу разделения властей, необходимости обеспечения их согласованного функционирования.
2. ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
Правительство по своей природе - более мобильный орган по сравнению с парламентом, его функции и полномочия распространяются на все сферы общественной жизни, они наполняются конкретным содержанием в зависимости от состояния законодательства, потребностей развития, поэтому можно вести речь лишь об основных функциях и полномочиях Правительства РФ.
Как орган исполнительной власти Правительство РФ обязано исполнять законы, принятые парламентом. Однако модель действия "на основании и во исполнение Конституции и законов", известная Конституции РСФСР 1978 года, в Конституции РФ применительно к российскому Правительству расширена за счет нормативных указов Президента РФ (ст. 115).
Компетенцию Правительства составляют его общие полномочия, а также специальные полномочия в сферах:
- экономики; бюджета и финансов;
- социальной; науки, культуры, образования;
- природопользования, охраны окружающей среды;
- обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью;
- обороны, государственной безопасности РФ;
- внешней политики и международных отношений.
В числе общих полномочий Правительства - организация осуществления внутренней и внешней политики РФ; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их осуществления; законодательная инициатива в Государственной Думе.
Кроме того, к сфере общих вопросов федерального Правительства относится руководство федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, контроль их деятельности, отмена актов федеральных органов исполнительной власти или приостановление их действия.
Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Заместителей руководителей федеральных агентств, служб при министерствах, подведомственных Правительству РФ, назначают соответствующие министры.
Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты Правительства РФ отличает фундаментальность, многофункциональность, подзаконность, оперативность и обязательность <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 409 - 410.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства.
Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению, первые официально публикуются не позднее 15 дней со дня их принятия, вторые - в течение 10 дней, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.
Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются председателем Правительства и обязательны к исполнению. Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ определяется Указом Президента РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.
3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС И ОСОБЕННОСТИ
В Конституции РФ не предусмотрена законодательно система федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. Практика пошла по пути установления системы федеральных органов исполнительной власти посредством принятия указов Президента РФ. За период с 1996 года были приняты несколько таких указов, каждый из которых различно определял систему федеральных органов исполнительной власти.
Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" установлена трехуровневая система федеральных исполнительных органов, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство - возглавляемый федеральным министром федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Федеральная служба - возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральное агентство - возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Решение о создании, преобразовании, ликвидации федеральных органов исполнительной власти принимает Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положение о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, утверждается Президентом РФ, а других федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителя. Так, все федеральные министры, а также руководители федеральных исполнительных органов и их заместители, непосредственно подчиняющиеся главе государства, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ (первый блок федеральных органов исполнительной власти). Заместители федеральных министров, а также руководители федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, назначаются и освобождаются от должности федеральным Правительством (второй блок). Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств при федеральных министерствах назначаются соответствующими министрами, а непосредственно подчиняющиеся Правительству РФ (третий блок) - Правительством России.
Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных исполнительных органов, кроме тех, что находятся под руководством Президента РФ (МИД, МВД, ФСБ и др.). Рост последних ослабляет позиции Правительства РФ и порождает проблемы координации деятельности этих органов.
Таким образом, назрела необходимость законодательного регулирования статуса министерств и иных федеральных исполнительных органов. Также необходимо помнить о том, что в силу ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции федеральные и региональные органы исполнительной власти по федеральным и совместным предметам ведения образуют единую систему исполнительной власти. Важно и то, что федеральные исполнительные органы вправе создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Причем координирующая роль в этой системе отведена Правительству России.
Контрольные вопросы:
1. Назовите юридические признаки, свидетельствующие о том, что Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. В чем выражается коллегиальность деятельности Правительства РФ?
2. Каково место Правительства РФ в системе разделения властей? Какой орган максимально для него влиятелен?
3. Перечислите полномочия Правительства РФ по руководству федеральными органами исполнительной власти.
4. Какими полномочиями обладает Правительство РФ по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации?
5. Назовите правовые акты Правительства РФ и дайте им характеристику.
6. Какова структура Правительства РФ и какие структурные подразделения входят в состав Аппарата Правительства РФ?
7. Какие основные функции выполняет Правительство РФ?
8. Какие основания прекращения его полномочий вам известны?
9. Раскройте понятие и структуру федеральных органов исполнительной власти.
10. Каким образом реализуется принцип федерализма в деятельности Правительства РФ?
Дополнительная литература к теме
1. Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления / А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин. М., 2003.
2. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 1.
3. Балабакин С.И. К вопросу о порядке назначения руководителей органов МВД в Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. N 10.
4. Гончаров В.В. Проблемы выбора оптимальной системы исполнительной власти в РФ // Современное право. 2010. N 6.
5. Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности / Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. М., 2008.
6. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996.
7. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств РФ. М., 2003.
8. Калинина Л.Е. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти // Современное право. 2009. N 3.
9. Кикоть В.Я. Место и роль МВД в политике Российского государства по обеспечению международной законности и правопорядка // Государство и право. 2004. N 1.
10. Лексин И.В. Конституционное значение понятия "единая система исполнительной власти" // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 1.
11. Сосновский С.А. Компетенция органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц: соотношение и порядок реализации // Правоведение. 2008. N 2.
12. Федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации. Федеральные министерства: Справочник. М., 2002.
13. Черкасов К.В. Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 6.
ТЕМА 15. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА И КОНСТИТУЦИОННОЕ
ПРАВОСУДИЕ В РОССИИ
Учебные вопросы:
1. Судебная власть и принципы правосудия в России.
2. Судебная система Российской Федерации.
3. Конституционный контроль в России.
1. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОСУДИЯ В РОССИИ
Термин "судебная власть" употребляется в нескольких значениях. Во-первых, судебная власть - это деятельность судебных органов по осуществлению возложенных на них полномочий. Во-вторых, под судебной властью часто понимают совокупность судебных органов, судебную систему. В-третьих, с точки зрения принципа разделения властей, судебная власть - это определенная отрасль государственной деятельности, совокупность функций, решаемых государством в области разрешения правовых конфликтов.
При характеристике судебной власти необходимо исходить из того, что судебная власть представляет собой конституционно обособленную и самостоятельную ветвь государственной власти, основным предназначением которой является разрешение правовых споров посредством деятельности судебных органов по осуществлению правосудия.
Судебная власть - одно из проявлений государственной власти - представляет способность и возможность самостоятельного и независимого воздействия на поведение людей со стороны государства, осуществляемого в особых установленных законом процедурных формах.
Данными процедурными формами являются формы судопроизводства. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ в России судебная власть осуществляется посредством четырех форм судопроизводства - конституционного, гражданского, административного и уголовного.
Таким образом, предназначение судебной власти - разрешать различные правовые конфликты между участниками общественных отношений. То есть в демократическом обществе главная задача суда - обеспечить господство права, выраженного, прежде всего, в Конституции.
Судебная власть в России обладает рядом неотъемлемых признаков, отличающих ее от других ветвей власти в государстве:
1) осуществляется особыми государственными органами - судами, которые в совокупности образуют судебную систему;
2) осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ);
3) реализуется в соответствии с четко установленной процессуальной формой (надлежащей правовой процедурой);
4) решения органов судебной власти не могут быть пересмотрены органами других ветвей власти.
Сфера осуществления судебной власти складывается из двух главных элементов (форм осуществления судебной власти):
1) правосудие, под которым понимается деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных дел, а также дел из административных правонарушений;
2) судебный контроль. Судебная власть осуществляет судебный конституционный контроль (конституционная юстиция) и судебный административный контроль (административная юстиция). Конституционная юстиция заключается в проверке соответствия законов, иных нормативных актов Конституции РФ. Конституционную юстицию в Российской Федерации осуществляют Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации <1>. В рамках административной юстиции суд контролирует законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц <2>.
--------------------------------
<1> Конституционный контроль (но не судебный) осуществляет также Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент вправе отменять акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ.
<2> Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27 апреля 1993 г.
Кроме того, судебные органы участвуют в формировании судейского корпуса, интерпретации законов и исполнении судебных решений.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 150; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!