Глава VIII. РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА 2 страница
Государства свободны в определении средств и методов реализации своих международных обязательств. Однако эта свобода не является неограниченной. С одной стороны, избранные ими средства не должны противоречить международному праву. С другой - международное право функционирует на основе уважения суверенитета национального права и поэтому не требует от государства выхода за рамки его правопорядка при осуществлении международно-правовых норм.
Свобода выбора средств осуществления международных обязательств призвана обеспечить эффективность этого процесса с учетом природы международного права и его суверенных субъектов. Так, согласно Уставу МОТ (ст. 19) основная обязанность государства состоит в том, что государство, ратифицировавшее конвенцию, должно "предпринять такие меры, которые будут необходимы для того, чтобы сделать эффективными ее положения".
Свобода выбора средств осуществления права может быть ограничена также конкретными положениями договора, которые с большей или меньшей точностью определяют средства реализации. Причем развитие международно-правового регулирования ведет к тому, что в договорах все чаще определяются меры по его осуществлению.
Из принципа свободы выбора средств правореализации следует, что не может служить основанием для ответственности государств сам факт непринятия каких-либо специальных мер для реализации нормы, например непринятие закона, административных правил и т.п. Ответственность наступает лишь в том случае, если окажется, что государство не достигло результата, предписанного нормой <1>. Если международное обязательство исполняется субъектом с применением средств, методов и процедур, наносящих ущерб законным интересам других субъектов права, например путем вмешательства в их внутренние дела, то все это может вызвать негативную реакцию и ответные действия со стороны других участников соглашения. В конечном счете реализация целей соглашения и его норм может быть поставлена под вопрос, а результативность действия нормы сведена к минимуму. Поэтому важным условием эффективной реализации нормы международного договора (или обычно-правовой нормы) является ее осуществление в правомерных действиях, критерием оценки которых являются цели и общепризнанные принципы международного права.
|
|
|
--------------------------------
<1> Arechaga J. de. International Responsibility // Manuel of Public International Law. London, 1969. P. 545.
Реализация международно-правовых норм осуществляется посредством совместных действий всех или нескольких государств и посредством индивидуальных действий каждого государства в рамках договорных обязательств <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Содержание норм международного права составляют международно-правовые обязательства. Они могут быть простыми и сложными. Простые состоят из одной обязанности какой-либо стороны и ей соответствуют права другой стороны. Как правило, они бывают сложными, т.е. состоят из комплекса взаимных прав и обязанностей сторон. Международные обязательства могут быть рассчитаны на однократное совершение каких-либо действий, например обязательство о передаче определенного имущества. Такие обязательства не составляют содержания какой-либо международно-правовой нормы, так как не носят общего характера. Хотя это не умаляет их юридической обязательности для сторон. Они составляют содержание индивидуально-правовых установок, и их выполнение означает их прекращение. В некоторых случаях государства берут на себя международно-правовые обязательства в одностороннем порядке. Они не составляют содержания какой-либо нормы международного права, хотя могут быть рассчитаны на длительное применение (например, обязательство государства не осуществлять ядерные взрывы) (см.: Международное право: Учебник. С. 54, 55. Автор главы - С.В. Черниченко).
|
|
|
Нормы международного права во внутригосударственной правовой системе осуществляются либо опосредованно, через государственные органы и национальное право, либо непосредственно, если они являются самоисполнимыми, т.е. обладают прямым действием. Так, Женевские конвенции 1949 г. принадлежат к таким редким международным договорам, значительное число норм которых обладает прямым действием.
Вместе с тем государство, независимо от способов осуществления международных норм во внутригосударственной системе права, обязано принять необходимые меры по согласованию своего внутреннего права с обязательствами по международному праву, а именно оно должно дополнить, изменить, отменить те внутригосударственные правовые акты, которые препятствуют выполнению его обязательств по международному праву, либо принять новые нормативные правовые акты в целях реализации международных обязательств.
§ 2. Имплементация норм международного права и обеспечение
взятых государствами международных обязательств
Для обозначения процесса исполнения норм международного права на международном уровне и внутри страны чаще всего используется термин "имплементация", означающий целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 62.
Особенностью функционирования механизма международно-правового регулирования является разделение стадии реализации правовых норм на два уровня - международный и внутригосударственный. В соответствии с этим различают внутригосударственный и международный уровень имплементации норм международного права. Каждому из них присущ свой (правовой и институционный) механизм реализации. Далее будут рассмотрены указанные механизмы.
Международный и национальный правовой механизм имплементации норм международного права. Реализация норм международного права в большинстве случаев сопряжена с применением дополнительных мер правового характера либо на международном, либо на национальном уровне. Это обусловлено, в частности, потребностью конкретизации и дополнительной детализации общих и программных норм, без которых их реализация не может быть достигнута.
Имплементационные меры правового характера в ряде случаев являются необходимой предпосылкой, первичной стадией фактической реализации общих норм международного права, средством их превращения в нормы специальные <1>. В качестве международно-правовых средств имплементации норм международного права, используемых в рамках международных связей, могут выступать межгосударственные и межправительственные соглашения, конкретизирующие более общие международные соглашения. Так, ст. 2 Устава ООН перечисляет принципы, которым должны следовать государства в своих взаимоотношениях. Конкретное же содержание их не раскрывается. Это было осуществлено путем принятия специальных документов - Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г., а также в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. и в других документах.
--------------------------------
<1> См.: Гавердовский А.С. Указ. соч. С. 103.
Наименования международных соглашений имплементационного свойства чрезвычайно разнообразны: соглашения, рабочие соглашения, протоколы, согласованные планы сотрудничества, совместные планы и т.д. Все они по своей юридической природе являются международными актами имплементационного характера, принимаемыми во исполнение и развитие норм и других положений соответствующих международных соглашений.
Внутригосударственный правовой механизм имплементации. Подавляющее большинство норм, содержащихся в международных договорах, реализуется в рамках национальной юрисдикции. Задача государства состоит в организации деятельности конкретных структурных элементов собственного государственного аппарата по выполнению соответствующих предписаний международно-правовых норм. Национальное право служит одним из средств, используемых государством для организации выполнения (имплементации) норм международного права.
Правовые акты, обеспечивающие реализацию международного права на территории государства, могут быть различными <1>. К ним следует отнести Конституцию РФ, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (в ред. от 1 декабря 2007 г.) и другие акты, применимые ко всем видам международных соглашений. Также к ним следует отнести правовые акты, принимаемые для обеспечения реализации конкретного договора <2>, а также акты, определяющие компетентный орган <3> и порядок исполнения заключенного договора <4>. Особо следует сказать об акте ратификации, или утверждения, международного договора, являющемся выражением официального согласия государства на обязательность для него данного договора. Он служит важным звеном в координации норм международного права и национального законодательства, выступает в качестве исходного начала процесса реализации международно-правовых норм.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М., 2006. С. 162 - 165.
<2> Примером может служить принятие Федерального закона от 20 марта 2001 г. N 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод".
<3> Так, Федеральный закон от 22 апреля 2004 г. N 19-ФЗ "О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения" возложил соответствующие обязанности на Генеральную прокуратуру РФ.
<4> Так, после присоединения СССР к Гаагской конвенции по вопросам гражданского процесса от 1 марта 1954 г. было принято Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 16 ноября 1967 г. о порядке применения указанной Конвенции (Ведомости Верховного Совета СССР. 1967. N 47).
Правовой этап имплементации выступает в качестве средства связи между международным и внутригосударственным правом. В связи с этим представляется важным рассмотрение вопроса о способах приведения ("ввода") норм международного права во внутригосударственную правовую систему. В практике государств сложились и используются различные методы и способы включения нормы международного права в свою правовую систему: трансформация, отсылка, инкорпорация, непосредственное применение норм международного права во внутригосударственном правовом регулировании. Об этом говорилось выше (см. гл. IV настоящего учебника).
В общем плане трансформация международно-правовой нормы означает ее преобразование в норму внутригосударственного права путем принятия нормативно-правового акта. Выделяют два основных варианта трансформации: путем отсылки и путем инкорпорации. Отсылка означает создание в национальном праве нормы, отсылающей к нормам международного соглашения, в силу чего последние могут действовать внутри страны в неизмененном виде, т.е. так, как они существуют в самом соглашении. Под инкорпорацией понимается принятие государством норм, способствующих исполнению предписаний международного права, либо повторяющих норму международного соглашения в переработанном виде, либо сохраняющих только ее смысл. Иногда для целей инкорпорации могут применяться уже существующие нормы внутреннего права, но они тоже подвергаются частичному изменению. Государство, исходя из целей регулирования самих международно-правовых норм, а также из соображений целесообразности, само решает, какой способ "ввода" международно-правовых норм во внутригосударственную систему избрать в том или ином случае.
Приведенные примеры охватывают не все способы реализации международно-правовых норм и возникновения на их основе новых норм внутреннего права. В литературе отдельные авторы высказывают мнение, что в настоящее время уже можно говорить о нормах прямого и непосредственного действия (применения) общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в рамках их участия во внутригосударственном правовом регулировании. Ими выделяются три формы непосредственного их действия (применения): самостоятельное применение норм договоров без прямого участия норм законодательства; совместное применение норм договоров и родственных норм законодательства в виде правоприменительных комплексов; приоритетное применение норм договоров вместо норм законодательства при их несогласованности в коллизионных ситуациях <1>.
--------------------------------
<1> См.: Международное право / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухамедов. М., 2007. С. 58 - 59.
Государства по-разному рассматривают в своих конституциях вопрос о соотношении норм международного права с нормами внутригосударственного права. В принципе этот вопрос относится к суверенному праву каждого государства. Каким образом оно считает нужным, таким и включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в свою правовую систему, право и законодательство. Однако здесь нужно иметь в виду некоторые юридические нюансы. Есть государства, конституции которых объявляют указанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры частью законодательства или права своей страны. На практике они могут встать перед проблемой: закон, принятый позже международного договора, может отменить последний по принципу "последующий закон отменяет закон предыдущий" (lex posterior derogate priori). А это создает угрозу произвольного отказа государства от взятых на себя обязательств <1>. Примером может служить Конституция США, ст. VI которой гласит: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречивые положения". Как видно, международные договоры в США приравнены по юридической силе к законам, из чего следует, что последующий закон может отменить ранее заключенный международный договор.
--------------------------------
<1> См.: Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008. С. 29.
Примечательно то, что Конституция РФ пошла по иному пути (п. 4 ст. 15). Благодаря конституционной "прописке" общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не вторгаются прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в российское законодательство, а взаимодействуют с ним в правоотношениях, в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка <1>. Введением международных договоров в правовую систему государства была закреплена возможность их непосредственного применения во внутригосударственных отношениях.
--------------------------------
<1> См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. С. 24.
Институционный механизм имплементации. Правотворческая деятельность государства по приведению национального права в соответствие с договорными нормами в целях имплементации взятых на себя обязательств создает лишь правовую базу, дополнительные юридические гарантии исполнения договора. На практике каждый случай издания внутригосударственного акта во исполнение международного договора означает возникновение новых, разнообразных по кругу субъектов правоотношений по поводу имплементации норм международного права. Эти правоотношения между органами государства и между гражданами не прекращаются вплоть до окончательной реализации государством обязательств по международным договорам. Это обусловливает необходимость использования государством организационно-правовых (институционных) мер и механизмов для реализации норм международного права.
Институционный (организационно-правовой) механизм имплементации, так же как и правовой, состоит из международного и национального механизмов.
Внутригосударственный институционный механизм включает в себя систему органов, осуществляющих правовую и организационную деятельность в целях обеспечения реализации международного права.
В большинстве случаев государства не создают специальных органов имплементации международных договоров. Для одних органов и должностных лиц государства такая деятельность является функциональной, для других - не является таковой. Однако во всех случаях такая деятельность санкционирована, направляется и контролируется высшими органами государства.
Говоря в целом, организационная деятельность по обеспечению имплементации международных договоров осуществляется преимущественно органами внешних сношений, хотя не только ими. Для них организационная деятельность является логическим продолжением дипломатической деятельности на международной арене по подготовке и заключению международных договоров и соглашений.
В Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами к числу органов имплементации следует отнести главу государства - Президента РФ, Правительство РФ, МИД России, федеральные органы исполнительной власти и специальные государственные органы (например, Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы) <1>. Возможны иные подходы к определению перечня внутригосударственных органов имплементации <2>.
--------------------------------
<1> См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. С. 165 - 170.
<2> В литературе выделяются среди внутригосударственных органов внешних сношений конституционные, конвенционные и специальные. К конституционным относят глав государств, органы законодательной власти, правительства, глав правительств, ведомство иностранных дел. К конвенционным - органы, определяемые каким-либо соглашением, конвенцией. И наконец, к специальным - органы, правомочия которых определяются и на основании соглашений, и на основании закона (например, Министерство обороны) (Курс международного права: В 6 т. М., 1967 - 1973. Т. 4. С. 17 - 18).
Глава государства - Президент РФ обладает рядом полномочий, направленных на обеспечение выполнения международных договоров. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (ст. 86 Конституции РФ). Как Верховный главнокомандующий Президент РФ осуществляет права, предусмотренные международным правом на случай войны, включая применение Вооруженных Сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение перемирия и т.д. Президент может принимать решение о прекращении международных договоров, а также согласно ст. 85 Конституции РФ приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия международным обязательствам Российской Федерации.
Главное полномочие Федерального Собрания РФ в сфере реализации международного права - разработка и принятие законодательных актов, касающихся реализации международно-правовых норм и отдельных договоров.
Полномочия Правительства РФ в международной области закреплены в самой общей форме в Конституции РФ (п. "д" ч. 1 ст. 114): оно осуществляет меры по обеспечению "реализации внешней политики". Более конкретно полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ; от 30 декабря 2008 г. N 8-ФКЗ). Ряд положений Закона касается полномочий по имплементации и контролю за выполнением международных обязательств. Так, в соответствии со ст. 21 Закона Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики, в пределах своих полномочий заключает международные договоры и обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и т.д. Для исполнения международных договоров Российской Федерации правительство может создавать специальные органы либо поручать выполнение обязательств уже существующим органам.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 219; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!